Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad Kunnskapsdepartementet har ivaretatt den overordnede koordineringen
av forskningspolitikken slik Stortinget har forutsatt. Undersøkelsen
omfatter perioden 2009–2011.
Bakgrunnen for undersøkelsen er at 16 departementer
bevilger midler til forskning og utvikling gjennom Forskningsrådet.
De samlede offentlige bevilgningene til forskning og utvikling er
betydelige, og var i 2011 på om lag 23,5 mrd. kroner. Forskning
er også i økende grad sektorovergripende. Selv om sektorprinsippet tilsier
at departementene skal ha stor innflytelse over utformingen av prioriteringene
innen forskningen, er det et stort behov for at Kunnskapsdepartementet
sikrer god overordnet koordinering av forskningspolitikken og en koordinert
styring av Forskningsrådet.
Det er svakheter
ved Kunnskapsdepartementets koordinering av de tverrdepartementale
strategiske prosessene på forskningsområdet.
Det er mangelfull koordinering av budsjettprosessen
på forskningsområdet.
Det er svakheter i koordineringen av styringssignalene
overfor Forskningsrådet.
Det er svak utnyttelse av departementenes
forskningsutvalg (DFU) som koordineringsorgan.
Kunnskapsdepartementets generelle oppfølging av
forskningssamarbeidet med EU vurderes som god, men det er behov
for tydeligere prioriteringer på området.
- Mål- og resultatstyringen av Forskningsrådet
er forbedret.
St.meld. nr. 30 (2008–2009) Klima for forskning opplyser
at koordineringsansvaret i forskningspolitikken blant annet utøves
gjennom såkalte strategiske prosesser. Forskningsmeldingene utarbeides
i disse prosessene, og regnes som de viktigste strategidokumentene
som angir retning for forskningspolitikken de påfølgende årene. Stortingsmeldingen
framhever i tillegg departementenes egne forskningsstrategier som
viktige strategiske dokumenter.
Riksrevisjonen legger derfor til grunn at strategiprosessene
blant annet omfatter utarbeidelsen av forskningsmeldinger og departementenes
arbeid med forskningsstrategier. Strategiprosessene kan også innebære
å utvikle felles mål og virkemidler for sektorovergripende forskningsområder.
Det har vært gjennomført nasjonale strategiprosesser
(de såkalte 21-prosessene) innenfor områdene olje og gass, energi,
klima, hav og maritim sektor. Det har også vært gjennomført tverrdepartementale
strategiprosesser innenfor områdene bioteknologi, ikt og material-/nanoteknologi.
St.meld. nr. 30 (2008–2009) Klima for forskning understreker
Forskningsrådets rolle som myndighetenes sentrale forskningspolitiske
rådgiver. Forskningsrådet har i varierende grad vært involvert i
21-prosessene, og i arbeidet med å utvikle nasjonale strategier
på teknologiområdene. Etter Riksrevisjonens oppfatning svekker dette Forskningsrådets
rådgivningsrolle, noe som gir en risiko for at rådet ikke i tilstrekkelig
grad kan bidra til å sikre helheten i forskningspolitikken.
Flere av 21-prosessene og det tverrdepartementale
strategiarbeidet har i begrenset grad vært koordinert av Kunnskapsdepartementet.
Ifølge Olje- og energidepartementet følger strategiprosesser som
OG21 og Energi21 sektorhensyn, uten at koordinering med andre departementer
er av avgjørende betydning. Tverrdepartementalt strategiarbeid blir
i svært liten grad diskutert på møtene i departementenes forskningsutvalg
(DFU).
Riksrevisjonen peker på at det er en risiko
for at Kunnskapsdepartementets arbeid med å koordinere prioriteringene
i forskningspolitikken blir svekket på grunn av svakheter i koordineringen av
det tverrdepartementale forskningsstrategiske arbeidet.
St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati
og fellesskap legger til grunn at budsjettprosessen er den viktigste
prioriterings- og samordningsmekanismen i det norske politiske systemet,
jf. Innst. S. nr. 321 (2008–2009). St.meld. nr. 30 (2008–2009) Klima
for forskning viser til at Kunnskapsdepartementets koordineringsansvar
på forskningsområdet blant annet skal utøves gjennom budsjettkoordinering,
jf. Innst S. nr. 354 (2008–2009).
Den årlige budsjettprosessen kan utnyttes bedre som
koordineringsvirkemiddel. Kunnskapsdepartementet har ikke budsjettmøter
med sektordepartementene hvor overordnede prioriteringer i neste
års statsbudsjett drøftes, og de bilaterale kontaktmøtene omhandler
i liten grad dette. Departementene benytter i begrenset grad DFU
til å drøfte hovedprioriteringene i budsjettet på forskningsområdet.
Fem departementer opplyser at Kunnskapsdepartementets
koordinering av budsjettprosessen knytter seg til oppsummering og
sammenstilling av informasjon. Sentrale departementer som Olje-
og energidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet mener
behovet for budsjettkoordinering på forskningsområdet er begrenset.
St.meld. nr. 20 (2004–2005) Vilje til forskning peker
på at en struktur med ett forskningsråd medfører at koordinering
og håndtering av tverrgående problemstillinger i høy grad kan gjøres på
forskningsrådsnivå. Riksrevisjonen peker på at Forskningsrådets
budsjettforslag skal bidra til å sikre helheten i forskningspolitikken.
Fortsatt detaljerte føringer fra departementene og manglende langsiktig
planlegging på forskningsområdet begrenser imidlertid Forskningsrådets muligheter
til å bidra til budsjettkoordinering.
St.meld. nr. 30 (2008–2009) Klima for forskning opplyser
at Kunnskapsdepartementets koordineringsansvar blant annet utøves
gjennom etatsstyringsansvaret for Forskningsrådet.
Det følger av bestemmelser om økonomistyring i
staten § 1.4 at hvis en virksomhet mottar bevilgninger fra flere
departementer, skal det departementet som har det overordnede ansvaret
for virksomheten, samordne styringssignalene.
Tildelingsbrevene til Forskningsrådet for 2010 og
2011 viser at 12 av 16 departementer fastsetter egne mål og delmål
i tillegg til de målene som ble utarbeidet i prosessen med felles
system for mål- og resultatstyring. Riksrevisjonen peker på at dette
gir risiko for at det felles systemet for mål- og resultatstyring
ikke vil bidra fullt ut til å koordinere departementenes styringssignaler
til Forskningsrådet.
Kunnskapsdepartementet følger i etatsstyringsmøtene
med Forskningsrådet i stor grad opp de tverrgående målene for norsk
forskningspolitikk som et velfungerende forskningssystem, høy kvalitet
i forskningen og internasjonalisering av forskningen. Møtene har
imidlertid i liten grad omhandlet det tverrgående målet om effektiv
utnyttelse av resultater og ressurser. Riksrevisjonen vurderer det
som uheldig at dette sentrale forskningspolitiske målet ikke i større grad
blir drøftet i etatsstyringsmøtene med Forskningsrådet.
Etatsstyringsmøtene omhandler videre i liten grad
sektorovergripende forskningsoppgaver knyttet til de strategiske
målene for norsk forskningspolitikk, som klimaforskning og forskning
i næringslivet. Dette innebærer at Forskningsrådets mål- og resultatoppnåelse
på disse sentrale områdene må følges opp gjennom sektordepartementenes
styringsmøter med Forskningsrådet.
Sektordepartementene gir få tilbakemeldinger på
Forskningsrådets mål- og resultatoppnåelse i styringsmøtene med
rådet. Det er videre få vurderinger av rådets budsjettforslag og
risikovurderinger i møtene. Riksrevisjonen har merket seg at flere
departementer vurderer det som krevende å gi tilbakemelding på måloppnåelsen, og
Kunnskapsdepartementet peker på at Forskningsrådets årsrapport har
mangelfulle vurderinger av måloppnåelsen.
I tillegg til Kunnskapsdepartementets etatsstyringsmøter
har sektordepartementene egne styringsmøter med Forskningsrådet. Styringsdialogen
mellom departementet og virksomheten skal være dokumenterbar. En
del av departementene har ikke referatført alle styringsmøtene i
undersøkelsesperioden. Samtidig informerer departementene i varierende
grad Kunnskapsdepartementet om saker fra styringsmøtene med Forskningsrådet.
I tillegg gir de fleste departementene i liten grad innspill til
saker som Kunnskapsdepartementet bør ta opp i etatsstyringsmøtene
med Forskningsrådet. Riksrevisjonen mener at disse forholdene begrenser Kunnskapsdepartementets
muligheter for å koordinere departementenes styringssignaler overfor
Forskningsrådet.
Kunnskapsdepartementet anser departementenes
forskningsutvalg DFU som et sentralt koordineringsvirkemiddel med
relevans både i budsjettprosessen og for etatsstyringen av Forskningsrådet.
Det formelle mandatet for DFU er fra 1995, og er ikke oppdatert
senere. Det er også uklart hvilken rolle utvalget skal spille. DFU
diskuterer i liten grad forskningsstrategier og budsjettsaker. Flere
departementer framhever DFU som et informasjons- og orienteringsorgan,
og mener at utvalget i liten grad bidrar til å skape enighet om
overordnede forskningspolitiske prioriteringer. DFU forbereder i
liten grad saker for regjeringens forskningsutvalg.
Kunnskapsdepartementets generelle oppfølging av
forskningssamarbeidet med EU er god. EØS-spesialutvalget for forskning
har under Kunnskapsdepartementets ledelse spilt en sentral rolle
i å koordinere norske posisjoner overfor EU-kommisjonen. Forskningssamarbeidet
med EU blir også fulgt godt opp gjennom Kunnskapsdepartementets
etatsstyringsmøter med Forskningsrådet og i styringsmøtene mellom
Forskningsrådet og de aktuelle sektordepartementene.
Samtidig innebærer utviklingen i det europeiske forskningssamarbeidet
økte prioriterings- og finansieringsutfordringer. En viktig forutsetning for
å kunne møte disse utfordringene er at det er en god sammenheng
mellom strategier, budsjettprosessen og departementenes styring
av Forskningsrådet.
Riksrevisjonen peker på at Kunnskapsdepartementets
strategi for forskningssamarbeidet med EU ikke er oppdatert med
hensyn til sentrale utfordringer, som for eksempel programsamarbeid i
EU som krever finansiering fra flere departementer.
Kontingenten til rammeprogrammet for forskning
finansieres med midler fra Kunnskapsdepartementet. Flere departementer
er involvert i finansieringen av de ulike forskningsprogrammene,
blant annet Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Landbruks-
og matdepartementet og Miljøverndepartementet. Etter Riksrevisjonens oppfatning
er det derfor viktig med aktiv koordinering fra Kunnskapsdepartementet.
Departementet har i begrenset grad inkludert forskningssamarbeidet
med EU i budsjettprosessen. Forskningsrådet har finansieringsutfordringer
i oppfølgingen av forskningssamarbeidet med EU. Dette gir behov for
klarere prioriteringer, noe som er etterlyst av Kunnskapsdepartementet
og Nærings- og handelsdepartementet. Disse to departementene ønsker
derfor tydeligere rådgivning fra Forskningsrådet om prioriteringene
i forskningssamarbeidet med EU.
Det er for øvrig et potensial for å få til bedre samsvar
mellom nasjonale og europeiske prioriteringer i forskningspolitikken.
Fellesmøter mellom DFU og EØS-spesialutvalget for forskning har
fra 2011 ført til økt oppmerksomhet om forskningssamarbeidet med
EU. Det er imidlertid for tidlig å vurdere i hvilken grad disse
møtene bidrar til å sikre et godt samsvar mellom norske og europeiske
forskningsprioriteringer.
Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med sektordepartementene
utviklet et felles mål- og resultatstyringssystem for styringen
av Forskningsrådet og en veileder om god styringsskikk. Riksrevisjonen
har merket seg at de fleste sektordepartementene har implementert
systemet, og at systemet har forbedret styringen av Forskningsrådet.
Mange sektordepartementer mener at systemet bevisstgjør
departementene om viktigheten av å samordne styringssignalene overfor
Forskningsrådet. Gjennom DFU har Kunnskapsdepartementet mot slutten
av 2011 også lagt større vekt enn tidligere på å koordinere oppfølgingen
av Forskningsrådets hovedprioriteringer. Dette er tiltak som kan
bidra til å styrke koordineringen av forskningspolitikken.
1. Forskning er i økende
grad sektorovergripende. Det er derfor et økende behov for koordinering
av forskningspolitikken. Sentrale virkemidler for Kunnskapsdepartementets
overordnede koordinering er strategiske prosesser, budsjettprosessen,
departementenes forskningsutvalg og etatsstyringen av Norges Forskningsråd.
Kunnskapsdepartementet bør i større grad benytte disse virkemidlene
til å koordinere forskningspolitikken. Riksrevisjonen anbefaler
derfor at:
Kunnskapsdepartementet
styrker samarbeidet med sektordepartementene om det tverrdepartementale
forskningsstrategiske arbeidet.
Departementenes forskningsutvalg (DFU)
i større grad benyttes for å drøfte viktige forskningsstrategiske
saker. Kunnskapsdepartementet bør også vurdere om mandatet til DFU
bør oppdateres, og om det er hensiktsmessig at DFU i større grad
blir et saksforberedende organ for regjeringens forskningsutvalg.
Departementenes bruk av egne delmål i tildelingsbrevene
til Forskningsrådet bør begrenses for å sikre mer koordinerte styringssignaler overfor
rådet. Kunnskapsdepartementet bør videreføre dialogen med sektordepartementene om
dette.
Kunnskapsdepartementet som etatsstyrer
av Forskningsrådet bør sikre at rådets årsrapport legger til rette
for at sektordepartementene kan vurdere Forskningsrådets mål- og
resultatoppnåelse.
2. Deltakelse i europeisk forskningssamarbeid
er et hovedområde for internasjonaliseringen av norsk forskning.
Blant de viktigste tiltakene er EUs rammeprogrammer for forskning
og arbeidet med å utvikle Det europeiske forskningsområdet (ERA).
Utviklingen av det europeiske forskningssamarbeidet innebærer økte
prioriterings- og finansieringsutfordringer. Riksrevisjonen anbefaler
derfor at:
Kunnskapsdepartementet
følger opp at Forskningsrådet gir klarere råd om prioriteringer
i forskningssamarbeidet med EU.
Kunnskapsdepartementet i større grad sikrer
at prioriteringene i forskningssamarbeidet med EU blir inkludert
i budsjettdiskusjonene med øvrige departementer.
Statsråden slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger,
og vil følge opp disse. Statsråden er også enig med Riksrevisjonen
i at forskning i økende grad er sektorovergripende, og at dette forsterker
behovet for koordinering av forskningspolitikken. Statsråden understreker
samtidig at ikke alt skal koordineres, og at det er viktig å finne
en god balanse mellom behovet for koordinering på forskningsområdet
og sektorprinsippet. Hovedtyngden av koordineringsinnsatsen er ifølge
statsråden derfor rettet mot forskning som går på tvers av departementsområdene.
Riksrevisjonens undersøkelse har ifølge statsråden
flere relevante observasjoner med hensyn til koordinering på forskningsområdet. Dette
gjelder blant annet behovet for videre utvikling av mål- og resultatstyringssystemet
og behovet for tydeligere prioriteringer i forskningssamarbeidet
med EU. Statsråden gir uttrykk for at hun setter pris på Riksrevisjonens anerkjennelse
av departementets forskningssamarbeid med EU, og hun er enig med
Riksrevisjonen i at det er behov for å inkludere dette samarbeidet
i budsjettprosessen.
Statsråden framholder at Riksrevisjonens undersøkelse
ikke gir et helhetlig bilde av den koordineringen som skjer. Statsråden
viser til at undersøkelsen ikke omfatter politiske prosesser, for
eksempel koordineringen i regjeringens forskningsutvalg, og mener
også at den ikke tar høyde for koordineringen i forskningssystemet som
helhet, der Forskningsrådet har en sentral rolle.
Ifølge statsråden sammenfaller imidlertid Riksrevisjonens
analyser på viktige punkter med analysene i en evaluering av Forskningsrådet som
nylig er gjennomført på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Riksrevisjonens
rapport vil, sammen med denne evalueringen, ifølge statsråden bli
nyttig i arbeidet med den kommende forskningsmeldingen som skal
legges fram for Stortinget i løpet av våren 2013.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader
i saken.