Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad det legges til rette for at ungdom med rett til videregående
opplæring får en fagopplæring i bedrift av høy kvalitet. Undersøkelsen omfatter
perioden 2006–2012.
All ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende
opplæring, har etter søknad rett til minst tre års videregående
opplæring. Over halvparten av elevene i videregående skole begynner på
en yrkesfaglig utdanning, som i de fleste tilfeller er organisert
slik at elevene etter to år med opplæring i videregående skole skal
ha to år som lærling i bedrift. Retten til videregående opplæring
innebærer imidlertid ingen rett til læreplass.
At fag- og yrkesopplæringen har høy kvalitet
er avgjørende for å tilfredsstille samfunnets og arbeidslivets behov
for dyktige fagarbeidere. Den skal også ivareta den enkeltes rett
til en opplæring som er i samsvar med bestemmelsene i lov og forskrift.
Tilbud om læreplass er viktig for den enkeltes mulighet til å gjennomføre
fag- og yrkesopplæringen. God oppfølging fra myndighetenes side
er viktig for å sikre at fagopplæringen i bedrift er i tråd med
kravene i lov og forskrift.
Fylkeskommunene har ansvaret for at den individuelle
retten til videregående opplæring blir oppfylt, og er dermed også
ansvarlige for den fag- og yrkesopplæringen som gis i fylkene. Kunnskapsdepartementet
har det overordnede ansvaret for å sikre at nasjonale mål på opplæringsområdet
nås, herunder et ansvar for utvikling og bruk av virkemidler som
bidrar til å sikre kvaliteten på opplæringen. Oppfølgings- og koordineringsansvaret
for sentrale deler av den statlige virkemiddelbruken er lagt til
Utdanningsdirektoratet. Fylkesmannsembetene skal gjennom tilsyn
og veiledning følge opp og medvirke til at den nasjonale politikken
på opplæringsområdet blir gjennomført regionalt og lokalt.
Fagopplæring i bedrift skjer i godkjente lærebedrifter.
Dette kan være enkeltstående bedrifter, eller det kan være opplæringskontorer
der flere lærebedrifter tar på seg opplæringsansvar i fellesskap.
Lærebedriftene plikter å legge produksjonen og opplæringen til rette
slik at lærlingene kan nå målene i læreplanene.
Rapporten ble forelagt Kunnskapsdepartementet i
brev av 26. oktober 2012. Departementet har gitt kommentarer til
rapporten i brev av 22. november 2012. Kommentarene er i hovedsak
innarbeidet i rapporten.
Tilgangen på læreplasser
er ikke tilstrekkelig, noe som gir økt risiko for at mange ungdommer ikke
fullfører fag- og yrkesopplæringen.
Lærebedriftenes og fylkeskommunenes etterlevelse
av opplæringslovas bestemmelser om kvalitetssikring og oppfølging
av fagopplæringen er mangelfull.
Det er svakheter i den statlige oppfølgingen
av fagopplæringen når det gjelder å føre tilsyn, sikre styringsinformasjon
og forvalte læreplanene.
Fylkeskommunene har ansvar for å formidle læreplass
til de elevene som ikke har skaffet seg læreplass selv. Dersom fylkeskommunen
ikke kan formidle opplæring i bedrift til dem som ønsker slik opplæring,
må også bedriftsdelen av opplæringen skje i skole. I 2011 var det
totalt 16 566 ungdommer med rett til videregående opplæring som
hadde læreplass som førsteønske etter gjennomført skoledel av fag-
og yrkesopplæringen. Samme år ble det godkjent 10 947 nye lærekontrakter,
noe som utgjør 66 pst. av det totale antallet søkere. Disse tallene
viser etter Riksrevisjonens vurdering at etablerte tiltak fra ulike
parter ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å skaffe læreplasser
til dem som ønsker det.
Riksrevisjonen peker på at mangelen på læreplasser
har store konsekvenser for den enkelte og for samfunnet. Mangel
på læreplasser fører til at mange ungdommer ikke fullfører fag-
og yrkesopplæringen og anses som en viktig årsak til det store frafallet
i videregående opplæring. For få læreplasser kan også føre til at
viktige samfunnssektorer ikke får dekket sine behov for faglært
arbeidskraft.
Fagopplæring i bedrift bidrar til å gi fag-
og yrkesopplæringen høy kvalitet og relevans, men forutsetter samtidig
at virksomheter i privat og offentlig sektor ser seg tjent med å
ta inn lærlinger. Dette gjør det til en grunnleggende utfordring
å sørge for tilstrekkelig tilgang på læreplasser.
Riksrevisjonen ser positivt på at myndighetene arbeider
for å få flere læreplasser. Det vises her til samfunnskontrakten
om flere læreplasser som ble inngått mellom myndighetene og partene
i arbeidslivet i 2012, og arbeidet med å styrke gjennomføringen
i videregående opplæring, blant annet gjennom satsingen «Ny giv».
I den nye samfunnskontrakten har partene forpliktet seg til å gjennomføre
tiltak som skal bidra til at antallet godkjente lærekontrakter blir
økt med 20 pst. fra utgangen av 2011 og fram til 2015.
Fylkeskommunene er ansvarlige for fag- og yrkesopplæringen
som gis i fylkene, både i skole og lærebedrift, og har det overordnede
ansvaret for at kravene i lov og forskrift om fag- og yrkesopplæringens
innhold blir etterlevd.
Mange lærebedrifter har ikke etablert internt system
for kvalitetssikring eller utviklet intern plan for opplæringen,
slik det er forutsatt i opplæringslova. Videre har lærebedriftene
i varierende grad lagt fram dokumentasjon på kvalitetssikringssystemer
og opplæringsplaner for fylkeskommunene. Opplæringslova krever at lærebedriftene
rapporterer årlig til fylkeskommunene om opplæringen. I en spørreundersøkelse
oppgir 20 pst. av opplæringskontorene og 32 pst. av de enkeltstående
lærebedriftene at de ikke har rapportert til fylkeskommunene i 2011.
Pliktene som er pålagt lærebedriftene skal bidra til
å sikre at rettighetene til lærlingene blir oppfylt, og at opplæringen
har et forsvarlig innhold. Fylkeskommunene skal gjennom veiledning,
oppfølging og kontroll påse at lærebedriftene oppfyller sine plikter.
Flere fylkeskommuner har ikke etablert et forsvarlig
system for vurdering av om lovens krav til fagopplæringen i bedrift
oppfylles, slik opplæringslova krever. Ni av fylkeskommunene oppgir
i en spørreundersøkelse at et slikt system er delvis etablert eller
under utvikling. Én fylkeskommune oppgir å ikke ha et forsvarlig
system. Skriftlig dokumentasjon fra fem fylkeskommuner viser at
tre av disse fylkeskommunene ikke oppfylte kravene til et forsvarlig system.
Etter Riksrevisjonens vurdering har fylkeskommunene
derfor ikke i tilstrekkelig grad prioritert arbeidet med å rette
opp manglende regelverksetterlevelse, internkontroll og kontrollsystemer, slik
kirke-, utdannings- og forskningskomiteen forutsatte i Innst. S.
nr. 42 (2008–2009). Manglene kan føre til at svakhetene i lærebedriftene ikke
blir rettet opp, noe som Riksrevisjonen mener gir betydelig risiko
for at lærlingenes rettigheter etter opplæringslova ikke blir ivaretatt
i tilstrekkelig grad.
Det varierer i hvilken grad og på hvilken måte fylkeskommunene
følger opp lærebedriftene. Blant annet varierer det i hvilken grad
fylkeskommunene gjennomfører bedriftsbesøk og bruker lærling- og
instruktørundersøkelsene som er utformet av Utdanningsdirektoratet.
Uensartet oppfølgingspraksis fra fylkeskommunenes side har gjort
det vanskelig å vurdere om oppfølgingen i tilstrekkelig grad bidrar
til å sikre et forsvarlig innhold i fagopplæringen.
Det er usikkert om yrkesopplæringsnemndene, som
representerer partene i arbeidslivet og elev- og lærlingorganisasjoner
på fylkesnivå, fungerer som forutsatt. Nemndene gir i begrenset
grad faglige vurderinger ved godkjenning av lærebedrifter, slik
det er forutsatt i opplæringslova. Flere fylkeskommuner mener det
er behov for mer aktive yrkesopplæringsnemnder som i større grad kan
bidra til utviklingen av kvaliteten på fagopplæringen.
Siden 2006 har det blitt gjennomført felles
nasjonale tilsyn på opplæringsområdet. Det innebærer at fylkesmennene
årlig gjennomfører tilsyn med utgangspunkt i felles tema og felles metodikk.
Hvilke deler av regelverket på opplæringsområdet som skal være tema
for felles nasjonalt tilsyn blir besluttet av Kunnskapsdepartementet
etter forslag fra Utdanningsdirektoratet. Det er i tillegg forutsatt
at fylkesmennene skal ha mulighet til å føre tilsyn på eget initiativ. Fag-
og yrkesopplæringen har ikke vært prioritert som tema i felles nasjonale
tilsyn på opplæringsområdet i perioden 2006–2011. Fra fylkesmennenes
side er det i denne perioden gjennomført ett egeninitiert tilsyn
med fagopplæringen.
Riksrevisjonen er innforstått med at det er
nødvendig å prioritere mellom mulige temaer for tilsyn, og at det
også vil være behov for tilsyn med andre temaer enn fag- og yrkesopplæringen. Samtidig
vil Riksrevisjonen peke på at staten har et ansvar for å føre tilsyn
med at kommuner og fylkeskommuner oppfyller de pliktene som opplæringslova
pålegger dem. Det pekes videre på at statlig tilsyn er et viktig
virkemiddel for å sikre et mest mulig likeverdig opplæringstilbud, og
for at nasjonale mål på opplæringsområdet blir nådd. Manglende statlig
tilsyn kan derfor etter Riksrevisjonens vurdering svekke etterlevelsen
av regelverket og iverksettelsen av den nasjonale politikken på
fag- og yrkesopplæringsområdet.
Sentrale myndigheter har i begrenset grad systematisert
kunnskap om fylkeskommunenes oppfølging av fagopplæringen og om lærebedriftenes
ivaretakelse av deres plikter etter lov og forskrift. Ifølge Utdanningsdirektoratet
mangler det systematiske tilbakemeldinger om fag- og yrkesopplæringen
fra lærebedrifter og fylkeskommunene til nasjonalt nivå. Det foreligger
i liten grad styringsinformasjon om fagopplæringen i form av rapportering
fra fylkesmannsembetene. På grunn av varierende bruk og veldig lav
svarprosent gir de nasjonale lærling- og instruktørundersøkelsene
sentrale myndigheter lite informasjon om innhold og kvalitet i opplæringen.
Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for grunnopplæringen,
som ble etablert i 2003, gir ikke god nok mulighet for å vurdere
kvaliteten på fagopplæringen i bedrift.
Riksrevisjonen peker på at svakhetene i styringsinformasjonen
generelt gjør det vanskelig å vurdere om fagopplæringen har en kvalitet
som er i samsvar med fastsatte mål. Svakhetene svekker også mulighetene
for å identifisere områder som krever særskilt oppmerksomhet og
oppfølging, og gir dermed etter Riksrevisjonens vurdering risiko
for at virkemiddelbruken for å sikre et forsvarlig innhold i fagopplæringen
kan være uhensiktsmessig og utilstrekkelig.
Riksrevisjonen ser positivt på at det arbeides med
å styrke styringsinformasjonen om fagopplæringen. Det vises her
særlig til arbeidet med å øke bruken av de nasjonale lærling- og
instruktørundersøkelsene, og arbeidet med å etablere et nytt nasjonalt
kvalitetsvurderingssystem for fag- og yrkesopplæringen. Systemet
kan ifølge Utdanningsdirektoratet forventes å være operativt i 2015.
En sentral del av det systematiske kvalitetsarbeidet
innenfor fag- og yrkesopplæringen er å følge opp hvordan læreplanene
fungerer for opplæring i bedrifter. Utdanningsdirektoratet har ansvaret
for å forvalte læreplanverket, herunder ansvaret for utforming av
læreplaner for fag- og yrkesopplæringen. Det er usikkert om læreplanene
fungerer tilfredsstillende i alle fag. Spørreundersøkelsen til lærebedriftene
viser blant annet at 19 pst. av opplæringskontorene og 25 pst. av
de enkeltstående lærebedriftene opplever kompetansemålene i læreplanene
som lite relevante for den praktiske opplæringen. Nesten halvparten
av opplæringskontorene og de enkeltstående lærebedriftene opplever
også at det er utfordrende å dekke alle målene i læreplanene. Riksrevisjonen
anser det som positivt at Utdanningsdirektoratet i 2012 har etablert
et nytt system for innhenting av erfaringer med bruk av læreplanene.
Opplæringslovas bestemmelser om gjennomføring
og oppfølging av fagopplæring i bedrift skal bidra til å sikre en
opplæring av god kvalitet. Et velfungerende forsvarlig system i
fylkeskommunene er viktig for å sikre regelverksetterlevelse og
god oppfølgingspraksis både fra fylkeskommunenes side og hos lærebedriftene. Riksrevisjonen
anbefaler derfor at
Kunnskapsdepartementet
vurderer forbedringstiltak fra statlig hold på fag- og yrkesopplæringsområdet,
herunder å styrke tilsynsfunksjonen og arbeidet med læreplaner
Kunnskapsdepartementet særskilt følger
opp at fylkeskommunene oppfyller opplæringslovas bestemmelse om
forsvarlig system, slik at regelverksetterlevelsen på fag- og yrkesopplæringsområdet
kan bli styrket
Statsråden viser til at Kunnskapsdepartementet kontinuerlig
vurderer forbedringstiltak på fag- og yrkesopplæringsområdet, og
at departementet har igangsatt flere tiltak for å øke kvaliteten
på og gjennomføringen i fag- og yrkesopplæringen.
Statsråden peker videre på at mange av dem som starter
på yrkesfag, har svake grunnleggende ferdigheter og liten motivasjon
for å arbeide med fag som matematikk, norsk og engelsk.
Departementet har derfor gjennom Ny GIV satt
i gang et prosjekt for å gjøre opplæringen i norsk-, engelsk- og
matematikkfaget mer relevant og yrkesrettet. Det vises også til
at det er gitt støtte til etterutdanning og hospitering for lærere
på yrkesfaglige utdanningsprogram, samt for faglige ledere og instruktører
i lærebedriftene.
Samfunnskontrakten for flere læreplasser har som
mål at antall godkjente lærekontrakter skal økes med 20 pst. fra
utgangen av 2011 og fram til 2015. Tall fra høsten 2012 viser ifølge statsråden
at man er på god vei. Antall godkjente lærekontrakter har økt med
3,8 pst., fra 15 251 i 2011 til 15 834 i 2012. I løpet av november
2012 ble det registrert ytterligere 1 494 godkjente lærekontrakter
for 2012. Statsråden viser til at Kunnskapsdepartementet i tråd
med føringene i samfunnskontrakten vil fortsette med å følge læreplassituasjonen
nøye.
Statsråden understreker at det alltid vil være
mulig å finne argumenter for å føre tilsyn med en rekke områder
på opplæringsfeltet isolert sett. Samtidig framhever statsråden
at andre informasjonskilder kan gi like god kunnskap om fag- og
yrkesopplæringen som tilsyn, blant annet departementets pågående
arbeid med å styrke styringsinformasjonen. I den forbindelse trekker statsråden
særlig fram arbeidet med å øke bruken av den nasjonale lærlingsundersøkelsen
og arbeidet med å etablere et nytt nasjonalt kvalitetsvurderingssystem
for fag- og yrkesopplæringen. Det vises også til det pågående arbeidet
med å bedre det statistiske grunnlaget.
Statsråden framhever statlige myndigheters pågående
arbeid med å støtte og veilede fylkeskommunene om lov- og regelverket
på opplæringsområdet. I samråd med KS, kommunesektorens organisasjon,
vil departementet vurdere hvordan man best kan følge opp fylkeskommunene
slik at de etterlever opplæringslovens bestemmelser om kvalitetssikring
og oppfølging av lærebedriftene. Det pekes på at Riksrevisjonens
undersøkelse også viser at flere fylkeskommuner har et forsvarlig
system for å kunne vurdere om lærebedriftene oppfyller kravene i
opplæringslova, og som følger opp lærebedriftene tett. Statsråden framhever
at det er viktig å spre erfaringene fra disse fylkeskommunene slik
at fylkeskommuner som strever med å få etablert et hensiktsmessig forsvarlig
system, kan lære av hvordan andre har gjort det.
Kunnskapsdepartementet vil formidle Riksrevisjonens
merknad om at det er usikkert om læreplanene fungerer tilfredsstillende
i alle fag, videre til Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen (SRY)
og de faglige rådene. Departementet og Utdanningsdirektoratet vil
vurdere behov for endringer i læreplanene i samråd med partene i
arbeidslivet.
Statsråden viser avslutningsvis til at fag-
og yrkesopplæringen vil få en omfattende plass i regjeringens melding
om grunnopplæringen, som legges fram våren 2013, og opplyser at
det i meldingen vil bli beskrevet flere tiltak som skal bidra til
økt kvalitet i fag- og yrkesopplæringen.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader
i saken.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til at alle elever med fullført grunnskole har rett til videregående
opplæring. Denne saken handler om den yrkesfaglige videregående
opplæringen som i omfang dreier seg om ca. halvparten av elevene.
Retten til videregående opplæring innen yrkesfagene kan oppfylles
ved å gi elevene to år opplæring i skole og to år i bedrift, eller
ved at hele opplæringsløpet gjennomføres som undervisning på skole. Komiteen understreker
at det er fylkeskommunene som har ansvaret for at retten til videregående
opplæring blir oppfylt og for at kvaliteten på opplæringen er i
samsvar med gjeldende regelverk.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
i sin rapport mener at Kunnskapsdepartementet har det overordnede
ansvaret for å sikre at nasjonale mål på opplæringsområdet nås. Komiteen deler dette
synet, men understreker at et slikt statlig overordnet ansvar ikke
avlaster det gjennomføringsansvaret som er pålagt fylkeskommunene.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
gjentar en allmenn oppfatning av at det er sammenheng mellom frafallet
i videregående skole for yrkesfagenes vedkommende og mangelen på
læreplasser. Komiteen understreker at det er viktig både
for den enkelte elev og for samfunnet at flest mulig elever gis
tilbud om opplæring i bedrift fordi det både gir verdifull erfaring
og en praktisk rettet utdanning som er viktig for elevenes motivasjon
og samfunnets behov for kvalifisert arbeidskraft. Komiteen mener likevel
at opplæring i skole gir en fullverdig yrkesfaglig opplæring.
Komiteen viser videre til samarbeidsavtalen mellom
partene i arbeidslivet og staten hvor partene har forpliktet seg
til å øke antallet godkjente lærekontrakter med 20 pst. innen 2015. Komiteen vil
i den sammenheng understreke viktigheten av at offentlig sektor
bidrar sterkt for å oppfylle dette målet. Komiteen mener
kommuner, fylkeskommuner og stat har et ansvar for å sikre at andelen
læreplasser innenfor viktige yrkesgrupper øker ved selv å ta inn
flere lærlinger.
Komiteen mener det er viktig
å fortsette det overordnede fokus på å øke andelen lærekontrakter,
og mener departementet har en viktig rolle i det arbeidet. Komiteen mener
imidlertid at hovedansvaret for den konkrete gjennomføringen ligger
hos fylkeskommunene og at staten i første rekke må sikre nødvendige virkemidler
som gir fylkeskommunene mulighet til å oppfylle dette ansvaret.
Komiteen viser til at fylkeskommunene
er ansvarlige for å etablere et tilfredsstillende system for oppfølging
av lærebedriftenes opplæring av lærlinger og for å sikre at lærlingene
får oppfylt sine rettigheter. Komiteen mener det
er kritikkverdig at flere fylkeskommuner ikke har prioritert dette
arbeidet i tilstrekkelig grad. Komiteen mener videre
det er alvorlig når Riksrevisjonen peker på at denne manglende oppfølgingen
gir betydelig risiko for at lærlingenes rettigheter etter opplæringsloven
ikke blir ivaretatt godt nok.
Komiteen mener videre det er
alvorlig at flere lærebedrifter unnlater å rapportere til fylkeskommunen
og at flere bedrifter ikke har tilstrekkelige systemer som sikrer
kvaliteten i opplæringen. Komiteen understreker at
ansvaret for å sikre tilstrekkelige systemer også i lærebedriftene
ligger hos fylkeskommunen. Komiteen understreker
samtidig ansvaret staten ved fylkesmannen har for å gjennomføre
nødvendig kontroll av opplæringen som gis elever og lærlinger og
mener departementet kan bidra til å øke kontrollfrekvensen i de
fylkene hvor utfordringene er størst.
Komiteen understreker at yrkesopplæringsnemndene
har et viktig oppdrag og forutsetter at fylkeskommunene gir nødvendig
opplæring til medlemmene av yrkesopplæringsnemndene, slik at de
blir satt i stand til å foreta de vurderinger opplæringslova forutsetter
ved godkjenning av lærebedrifter.
Komiteen viser til at det gjennomføres
årlige felles tilsyn på opplæringsområdet. Det er departementet
som fastsetter tema og metodikk for kontrollene. Komiteen registrerer
at det ikke er gjennomført tilsyn i perioden 2006–2011 hvor fag-
og yrkesopplæringen har vært tema. Det er kun gjennomført ett egeninitiert
tilsyn med fagopplæringen i perioden 2006–2011 fra fylkesmennenes
side.
Komiteen viser til at frafallet
i videregående opplæring i all hovedsak er et problem for yrkesfaglig
studieretning. Komiteen mener kontroll og oppfølging
er en forutsetning for å sikre rettighetene til elever og lærlinger,
og forutsetter et økt fokus på kontroll og oppfølging av fag- og
yrkesopplæringen.
Komiteen mener det er viktig
at styringsinformasjonen fra fylkeskommunene og fylkesmennene gir
et tilstrekkelig grunnlag for å innrette det politiske fokuset riktig.
Det er kritikkverdig at den styringsinformasjonen som i dag gis
er for svak og bidrar til å skape vanskeligheter med å få relevant
informasjon for å gjennomføre riktige tiltak innen fag- og yrkesopplæringen. Komiteen mener
det er positivt at departementet arbeider med å utvikle system for
bedre rapportering og imøteser dette iverksatt fra 2015.
Komiteen mener det er viktig
at målene i læreplanen er relevante. Komiteen har
merket seg at en relativt stor andel lærebedrifter mener kompetansemålene
i læreplanen er lite relevante og at nesten halvparten av de spurte
bedriftene mener det er vanskelig å nå alle målene i læreplanene. Komiteen legger
til grunn at departementet følger dette nøye og bidrar til å sikre
relevante kompetansemål i læreplanene.
Komiteen understreker viktigheten
av å sikre nødvendig kvalitet i fag- og yrkesopplæringen og viser
i den sammenheng til regjeringens melding om grunnopplæringen, jf.
Meld. St. 20 (2012–2013).
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:6 (2012–2013) – om Riksrevisjonens
undersøkelse av fagopplæring i bedrift – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 23. april 2013
Anders Anundsen |
leder og ordfører |