Landbruks- og matdepartementet fremmer med dette
et forslag til endringer i lov om reindrift (reindriftsloven) av
15. juni 2007 nr. 40. Forslaget innebærer en avvikling av ordningen med
områdestyrer og overføring av områdestyrenes oppgaver til fylkesmannsembetene.
Reindriftsstyret videreføres som i dag og skal bidra til å sikre
samisk medvirkning i den offentlige forvaltningen av reindriften.
Områdestyrene har vært en del av den offentlige forvaltningen
av reindriften i Norge siden 1979. De er kollegiale organer med
fem eller syv medlemmer, som oppnevnes av fylkestinget og Sametinget
i henhold til reindriftsloven § 72, jf. § 71 annet ledd. En særskilt
utfordring innenfor dagens forvaltningssystem er at Reindriftsforvaltningen
er en forholdsvis liten forvaltning, og uten tilknytning til annen
offentlig forvaltning. Man har over tid sett at dette kan skape
problemer med hensyn til blant annet habilitet og kompetanseoppbygging.
Hensikten med endringene er å få en mer oversiktlig
og effektiv forvaltning, som kan inngå i et bredere faglig miljø
som samlet sett gir kompetansemessige gevinster. Overføringen av
områdestyrets myndighet til fylkesmennene forutsettes å skje parallelt
med en administrativ overføring av områdekontorene til fylkesmennene.
Fylkesmannen vil dermed bli den statlige regionale fagmyndigheten
i den offentlige forvaltningen av reindriften, jf. også fylkesmannens tilsvarende
rolle på landbruksområdet for øvrig og på miljøområdet. Dette vil
bli fulgt opp i den ordinære budsjettprosessen.
Kontorene blir lokalisert der de er i dag. Det
skal imidlertid gjennomføres fylkesvise prosesser, som etter omstendighetene
kan gi rom for andre løsninger dersom det er enighet om at dette
vil være mest effektivt og hensiktsmessig. Reindriftsforvaltningen
i Alta forutsettes opprettholdt som før. Den har nå skiftet navn
til Statens reindriftsforvaltning.
Når det gjelder Reindriftsstyret, er dette på
linje med områdestyrene et kollegialt organ hvor Landbruks- og matdepartementet
i dag oppnevner 4 medlemmer og Sametinget 3 medlemmer.
Landbruks- og matdepartementet vil fortsatt
ha det overordnede faglige ansvaret for den offentlige forvaltningen
av reindriften.
Samisk medvirkning og reindriftsfaglig kunnskap
vil være viktig også i en ny forvaltningsmodell. Departementet vil
invitere Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL)
til å være med og utvikle rammene for samisk og reindriftsfaglig
medvirkning i en ny regional forvaltning.
Siden 2000 er det gjennomført flere evalueringer av
den offentlige forvaltningen av reindriften. Lovutvalgets vurderinger
bygget blant annet på funn i en undersøkelse Norsk institutt for
by- og regionforskning (NIBR) gjennomførte på vegne av Reindriftsforvaltningen
i 2000, jf. NIBR prosjektrapport 2000:16 Reindriftsforvaltningen.
En evaluering av organisasjon og virksomhet. I NOU 2001:35 Forslag
til endringer i reindriftsloven pekte lovutvalget særlig på utfordringer
med habilitet, at reindriftsforvaltningen er for isolert fra annen
offentlig forvaltning, og at den har vanskelig for å bygge opp tilstrekkelig
kompetanse.
I regjeringsplattformen for 2009–2013 sier regjeringen
at den vil evaluere reindriftsforvaltningen. I den forbindelse iverksatte
derfor Landbruks- og matdepartementet både en internevaluering og
en omdømmeundersøkelse i 2010.
I tilknytning til internevalueringen fikk Norsk institutt
for by- og regionforskning (NIBR) i oppdrag å gjennomføre en omdømmeevaluering blant
de mest sentrale etater og aktører. Hensikten var å få frem inntrykk
og holdninger til den offentlige forvaltningen. De fleste mente
at forvaltningen er uoversiktlig, og at konstruksjonen er komplisert.
Det synes å være en oppfatning om at forvaltningen kjenner næringen
og den samiske kulturen godt, men at den ikke har tilstrekkelig
avstand til næringen. Videre viser nyere forskningsbaserte studier
av reindriftsforvaltningen at systemet med stor grad av lokal medvirkning
gjennom kollegiale styrer, også kan bidra til en rekke utilsiktede
resultater. Dette omfatter mangelfull oppfølging av regulerende/inngripende
tiltak, overrepresentasjon av enkelte grupperinger og manglende
legitimitet både i næringen og i samfunnet for øvrig.
Samlet sett foreligger det etter departementets syn
en rekke forhold som tilsier at det er grunnlag for konkrete endringer
i forvaltningen ved at ordningen med områdestyrer blir avviklet
og at områdestyrets oppgaver blir overført til fylkesmannen. Samtidig
skjer det en administrativ overføring av områdekontorene til fylkesmennene.
Ved Landbruks- og matdepartementets brev av 30. september
2011 ble forslag om avvikling av områdestyrene sendt på høring.
Høringsfristen ble satt til 15. januar 2012. De fleste fylkesmannsembetene
er positive til departementets forslag. Blant kommunene er det større
variasjon. Flere organisasjoner med samisk tilhørighet er kritiske.
Det samme gjelder Sametinget.
Fylkesmannsembetene i Troms, Møre og Romsdal,
Nordland, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag er positive til departementets
forslag. Fra flere av disse embetene vises det til den positive omorganisering
i landbrukssektoren, med virkning fra 1. januar 2010, da oppgavene
til fylkeslandbruksstyrene ble overført til fylkesmannen.
Fylkesmannen i Hedmark er også positiv til forslaget,
men påpeker at det er åtte reindriftsfylker i landet, herunder Hedmark.
Embetet er kritisk til en administrativ overføring av myndighet
kun til de fem nordligste fylkene.
Sør-Trøndelag fylkeskommune ønsker i utgangspunktet
ingen avvikling av områdestyrene, men ber om at en eventuell ny
organisering av reindriftsnæringen blir evaluert etter 5 år.
Det er flere høringsinstanser som er klart kritiske til
forslaget. Dette gjelder i første rekke reinbeitedistriktene, en
del kommuner i sentrale samiske områder, områdestyrene selv og Norske
Reindriftsamers Landsforbund. Det går på mange måter et hovedskille
mellom interesser i og utenfor de samiske miljøene.
Sametinget ser behov for at den offentlige forvaltningen
av reindriften bedres og styrkes, men er kritiske til lovforslaget
fra departementet slik det fremstår i dag. For det første er Sametinget av
den oppfatning at departementet ikke har fulgt konsultasjonsprosedyrene
i denne saken. De legger da vekt på at «ulike ordninger og løsninger»
ikke er vurdert. Videre hevder Sametinget at mandatene for evalueringsarbeidet
som departementet har begrunnet forslaget sitt med, mangler legitimitet.
Sametinget har ikke vært med på denne prosessen. Departementet har
heller ikke informert Sametinget på et tidlig stadium, men først
etter at beslutningen var tatt.
Sametinget er videre kritiske til de funnene
departementet har gjort. Sametinget er ikke enig i konklusjonene
departementet trekker på bakgrunn av grunnlagsdokumentene; en isolert,
lite effektiv forvaltning med lite legitimitet i samfunnet for øvrig,
det utydelige skillet mellom reindrifta og den offentlige forvaltningen,
og store habilitetsutfordringer i forvaltningen.
Sametinget trekker også frem at reindriftsnæringen
ikke kun kan sees på som næringspolitisk. Det dreier seg også om
samepolitiske spørsmål. I den forbindelse hevdes det at departementet bryter
en gjeldende samepolitikk man har hatt siden sameloven av 1987.
Sametinget er videre sterkt kritisk til departementets behandling
av de folkerettslige forpliktelsene i denne saken.
I sin oppsummering anbefaler Sametinget at departementet
stopper denne saken, og at departementet sammen med NRL og Sametinget nedsetter
et utvalg for å utrede den fremtidige organiseringen av reindriftsforvaltningen.
På den måten vil man kunne sikre en effektiv, handlekraftig forvaltning
med bred troverdighet, tilslutning og legitimitet, særlig i reindrifta
og det samiske samfunnet.
Områdestyrene i Nordland, Nord-Trøndelag, Øst-Finnmark,
Vest-Finnmark, Sør-Trøndelag/Hedmark, Troms og Nord-Trøndelag er
kritiske til forslaget. Kritikken går hovedsakelig på at departementet
ikke har gjennomført tilstrekkelige konsultasjoner med Sametinget
og NRL, og heller ikke en fullgod konsekvensutredning, en potensiell
risiko for ulik praksis når hvert område nå skal inn i hvert sitt
fylkesmannsembete, og at samene fratas medbestemmelse og innflytelse
på forvaltningen.
Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) er kritiske
til forslaget fra Landbruks- og matdepartementet, og er i det store
og hele enige med Sametinget.
Forslaget om å avvikle områdestyrene er en del av
regjeringens mål om å forenkle og effektivisere den offentlige forvaltningen
av reindriften. Hensikten er i større grad å harmonisere og inkludere
denne forvaltningen med annen offentlig forvaltning, og å tydeliggjøre
forvaltningsstrukturen. Videre vil de foreslåtte endringene, etter
departementets syn, gi en offentlig forvaltning av reindriften som
blir tydelig og oversiktlig i sin struktur, oppbygging og oppgavefordeling.
I vurderingen av om områdestyrene skal avvikles,
er departementet på det rene med at hensynet til samisk innflytelse
og medvirkning også må veie tungt. Etter departements syn vil den foreslåtte
endringen ikke være i strid med dette hensynet. Tvert om vil en
harmonisering av reindriftsforvaltningen med annen forvaltning i større
grad kunne ha en inkluderende effekt med hensyn til reindriftssamiske
problemstillinger. Reindriften blir en del av det øvrige samfunnet og
ikke noe på siden. For øvrig vil det folkerettslige spørsmålet om
samisk medbestemmelse i forvaltningen mer generelt bli vurdert som
del av oppfølgingen av NOU 2007:13 Den nye sameretten.
Videre anser departementet at etablering av
en form for regionale fora som bidrar til systematisk dialog mellom
offentlige myndigheter og reindriften, er hensiktsmessig. Departementet
vil ta initiativ til at dette er etablert innen endringene trer
i kraft.
Flere har i høringsuttalelsene uttrykt en bekymring
for at endringene bidrar til en «legitimitetsforskyvning» fra reindriften
og over på andre interesser. Departementet deler ikke denne bekymringen,
og mener at den foreslåtte løsningen på sikt vil tjene også reindriftsinteressene
på en bedre måte enn med dagens ordning. Departementet påpeker også
at det er svært viktig at forvaltningen ikke bare har legitimitet
i reindriften, men også i samfunnet for øvrig. Både evalueringer
og uavhengige forskningsresultater tyder på at ordningen med områdestyrene
ikke synes å ha bidratt til dette.
Sametinget og NRL har påpekt både gjennom høringen
og konsultasjonene at reindriftspolitikken er en del av samepolitikken,
men at reindriftspolitikken gjennom forslaget løsrives fra denne. Etter
departementets syn er det en god same- og reindriftspolitikk å legge
opp til forvaltningsordninger hvor same- og reindriftspolitikken
blir en naturlig del av den generelle samfunnspolitikken. Dette
vil bidra til å gjøre ulike myndighets- og forvaltningsorganer mer
bevisst på ansvaret for å ivareta samiske interesser.
Når det gjelder sanksjoner og tvangstiltak,
er det ved flere anledninger påpekt at det ikke alltid er helt uproblematisk
at styrer med betydelig representasjon fra reindriften skal iverksette
sanksjoner overfor næringen. Departementet ser det slik at en overføring
av områdestyrets myndighet vedrørende sanksjoner og tvangstiltak
til fylkesmennene bidrar til at omfanget av slike problemstillinger
blir redusert. Det vil også bidra til en raskere og mer effektiv
håndtering av slike saker i reindriften.
Ved en avvikling av områdestyrene legger departementet
til grunn at innsigelsesmyndigheten etter plan- og bygningsloven
blir lagt til fylkesmannsembetene i de fylker der det foregår reindrift,
og som blir berørt av et tiltak etter denne loven. Det vil etter
departementets syn her ligge en stor gevinst i selve den organisasjonsmessige endringen.
Fylkesmannen har betydelig kompetanse innen arealforvaltning og
et særlig samordningsansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer
gitt av regjering og storting. Sett i forhold til dagens system,
er departementet av den mening at fylkesmannen i større grad kan sikre
at kommunene og fylkeskommunene ivaretar sitt ansvar for reindriften.
Ut fra en helhetlig vurdering mener departementet
at forslaget om å avvikle områdestyrene er helt avgjørende for å
forenkle og effektivisere forvaltningen av reindriften. For å sikre
at næringen blir involvert på en tilfredsstillende måte, må det
imidlertid etableres hensiktsmessige rutiner for kontakt mellom
det regionale forvaltningsleddet og reindriften.
Reindriftsstyret med dagens system for oppnevning
videreføres. Reindriftsstyret blir klageorgan for vedtak etter reindriftsloven
fattet av fylkesmannen. Det faglige ansvaret for reindriftsforvaltningen
vil fremdeles ligge under Landbruks- og matdepartementet.
Landbruks- og matdepartementet kan ikke se at det
foreligger noe grunnlag for å utsette saken til Stortingets høstsesjon
slik Sametinget ber om under plenumsbehandlingen 1. mars 2013. Det er
etter Landbruks- og matdepartementets syn ikke grunn til å tro at
fortsatte drøftelser om disse spørsmålene, med det utgangspunktet
som er reflektert i Sametingets vedtak, vil lede fram til noen enighet.
For øvrig er departementet ikke enig med Sametinget i påstanden
om at konsultasjonsprosedyrene ikke er fulgt i denne saken. I den
forbindelse vises til omtalen av konsultasjonene under punkt 5 i
proposisjonen.
Bruken av kollegiale organer i reindriften innebærer
en forholdsvis ressurskrevende saksbehandling og betydelige driftsutgifter.
Ved at områdestyrets oppgaver overføres til fylkesmannen, får man
en direkte saksbehandling hvor det ikke må skje saksforberedelse
overfor et organ som igjen skal treffe beslutningen. Områdestyrets
driftsutgifter faller også bort.
Et annet område hvor departementet forventer en
effektiviseringsgevinst ved en administrativ overføring av områdekontorene,
er i kommunale og fylkeskommunale planprosesser. Dette har sammenheng
med at områdestyrenes behandling av plansaker til tider har forsinket
prosessen.
Generelt skjer det en effektivisering ved at
viktige sektorinteresser mer samlet blir gjenstand for vurderinger
og oppfølging i Fylkesmannens regi ved at fylkesmannen får større
nærhet også til reindriften.
Det må imidlertid påregnes en del utgifter til kompetansehevende
tiltak og i noen grad når det gjelder samisk språk.
Utgifter knyttet til endringene i reindriftsloven forutsettes
dekket innenfor berørte departementers eksisterende budsjettrammer.