Det vises i proposisjonen til at kommunene spiller
en viktig rolle som lokaldemokratisk arena, tjenesteyter, myndighetsutøver
og samfunnsutvikler. Regjeringen ønsker gode lokalsamfunn i hele
landet, og kommuner som kan gi gode tjenester til sine innbyggere.
Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene
i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens
inntekter 18 pst. i 2012. At ansvaret for velferdstjenester i stor
grad er kommunenes ansvar understrekes av at én av fem sysselsatte
i landet er ansatt i kommunesektoren.
Regjeringen vil fortsette å satse på kommunesektoren
i 2014, og legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede
inntekter på mellom 6 og 6 1/2 mrd. kroner i 2014.
I årene 2006–2012 har det vært en samlet vekst
i antall sysselsatte personer i kommunesektoren på 72 200 personer
(tall fra Nasjonalregnskapet). Det betyr at det har vært en gjennomsnittlig vekst
per år på 10 300 personer under denne regjeringen, mens det i perioden
2002 til og med 2005 var en gjennomsnittlig årlig vekst på 1 800 personer.
Ifølge Perspektivmeldingen 2013 vil den demografiske
utviklingen føre til økt behov for offentlige velferdstjenester
i tiårene framover. Det vil gi et økende inndekningsbehov i offentlige
finanser. Høy yrkesdeltakelse, økt arbeidsinnsats og økt produktivitet
vil være nødvendig for å opprettholde gode velferdsordninger.
Det vises i proposisjonen til at det fram mot
2020 forventes det fortsatt vekst i behovet for kommunale tjenester.
Befolkningsveksten vil fortsette, samtidig som etterkrigsgenerasjonen
når pensjonsalderen. Det vil også bli flere barn i barnehage- og
skolealder de nærmeste årene. Dette vil føre til et økt behov for
kommunale tjenester, hvor kommunene må klare å skaffe tilstrekkelig kompetent
arbeidskraft. Økende privat kjøpekraft vil også bidra til at innbyggernes
forventninger om kvaliteten og omfanget på det kommunale tjenestetilbudet
vil øke.
Den endrede demografien vil gi økte utgifter
til pensjoner og tjenester innenfor helse og omsorg. Samtidig er
det forventet at petroleumsinntektene på sikt vil avta. Kombinasjonen
av redusert handlingsrom i den statlige budsjettpolitikken og en
aldrende befolkning vil stille kommunene overfor en rekke utfordringer.
Det vises i proposisjonen til at kommunestyrer som
er representative og som gjenspeiler innbyggerne vil sannsynligvis
ivareta innbyggernes behov bedre enn kommunestyrer som er mindre representative.
I dag er kvinner, unge og eldre fortsatt underrepresentert i kommunestyrene.
Et levende lokaldemokrati krever at samspillet mellom kommunen og
innbyggerne fungerer godt. Det pekes i proposisjonen på at vi har
et sterkt lokaldemokrati i Norge. Norske lokalpolitikere har generelt
høy tillit blant innbyggerne, og det er stor grad av tilfredshet
med tjenestene i de fleste kommunene. Men innbyggerne er ikke alltid
like tilfredse med hvordan kommunene informerer om hvordan ressursene
brukes. Videre indikerer forskning at innbyggerne ikke er tilfredse
med sine muligheter til å påvirke kommunene. Kommunen kan også bli
bedre til å trekke innbyggerne med i beslutningsprosesser.
Endringer i befolkningssammensetning, innbyggertall,
ressurssituasjon og innbyggernes forventninger stiller krav til
utvikling og fornying i kommunene. I proposisjonen vises det til
at for å kunne tilby gode tjenester til innbyggerne også i framtiden,
må det utvikles måter å utføre tjenester på hvor de ansattes ressurser
brukes på en best mulig måte.
Regjeringen har i april 2013 lagt fram en strategi for
innovasjon i kommunesektoren. Innovasjon er et viktig virkemiddel
for å videreutvikle og tilpasse kommunenes tjenestetilbud og organisering
for framtiden. Målet er å bidra til å fremme en innovasjonskultur
og motivere til innovasjonsarbeid i kommunesektoren. Strategien
inneholder tiltak som bidrar til at kompetansen styrkes, til at
flere innovasjonsprosjekter settes i gang, og til at gode erfaringer
i én kommune spres til andre kommuner.
Det blir i proposisjonen vist til at Utviklingsprogrammet
Saman om ein betre kommune er et viktig tiltak for endring og utvikling
innenfor viktige temaer som sykefravær, heltid/deltid, kompetanse/rekruttering
og omdømme. Programmet varer ut 2015 og det er nå to puljer på til
sammen 110 kommuner som er med. Kommunene møtes for å utveksle erfaringer,
få ny kunnskap og jobbe med sine lokale prosjekter.
Det blir i proposisjonen vist til at eldreomsorgen er
et område der det vil være behov for nytenkning i årene framover.
Fram mot 2040 kommer det til å bli nesten dobbelt så mange mennesker over
67 år som det er i dag, og antallet over 80 år vil bli fordoblet.
Aldringen i befolkningen gjør at utgiftene både til pensjoner og
til helse- og omsorgstjenester øker kraftig. Hvis en opprettholder
dagens innretning og nivå på tjenestene, blir det behov for flere
ansatte til å utføre helse- og omsorgstjenestene.
Det blir i proposisjonen pekt på at det ikke
lenger vil være mulig å sette likhetstegn mellom eldrepolitikk og
omsorgspolitikk. De eldre er en sammensatt gruppe, og framover vil
det være mange friske eldre som fortsatt ønsker å bidra til samfunnet
enten gjennom arbeidslivet eller som frivillig. De eldre er en ressurs
som vil brukes. Samtidig vil mange flere trenge omsorgstjenester
– tjenester som vil endre seg. Bedre tilrettelegging for at folk
kan bo hjemme lenger, mer bruk av teknologi, større innslag av frivillige,
samhandling med pårørende og satsing på forebygging og rehabilitering,
er noe av det som vil diskuteres framover. Samtidig vil det fortsatt være
behov for utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Det vil
i større grad være behov for en politikk som ivaretar enkeltmennesket.
Eldrepolitikken skal gi liv til åra, og år til livet.
Det er viktig at kommunene planlegger for framtiden.
Det pekes i proposisjonen på at god økonomistyring og økonomiplanlegging
er helt sentralt for at den enkelte kommune kan gi et godt og stabilt
tjenestetilbud over tid, i takt med endringer i behov, befolkning
og bosettingsmønster.
Et levende lokaldemokrati vil være sentralt
for å finne gode løsninger lokalt. Regjeringen vektlegger rammestyring.
Lokal frihet gir det beste grunnlaget for at innbyggerne kan påvirke
innhold og utforming av kommunale tjenester. Regjeringen er samtidig
opptatt av å legge til rette for at demokratiet i kommunen kan utvikle seg.
Regjeringen vil bidra til at kommunestyrene blir mer representative
enn de er i dag, og at kvinnene blir representert på linje med menn. Lokalvalgdagsprosjektet
er et tiltak som tar sikte på å bedre kjønnsbalansen. Det er også
viktig at kommunene er bevisste hvordan de kan utvikle samspillet
med innbyggerne sine. Regjeringen ønsker å bidra til denne utviklingen.
Eksempelvis vil regjeringen lovfeste medvirkningsorgan for ungdom.
Regjeringen vil våren 2013 nedsette et offentlig utvalg
med mandat til å utrede en ny kommunelov. Hovedmålet for utvalget
vil være å legge fram en moderne rammelov for kommuner og fylkeskommuner,
som legger til rette for et styrket kommunalt selvstyre. Utvalgets
arbeid vil danne et grunnlag for å kunne svare på Stortingets oppfordring
i Innst. 128 L (2012–2013) om at:
«Komiteen ser behov for ein heilskapleg gjennomgang
av kommunelova for å styrkje det kommunale sjølvstyret, og ber regjeringa
kome tilbake til Stortinget på eigna måte.»
Interessefellesskapet mellom stat og kommune innebærer
et behov for dialog og samhandling mellom forvaltningsnivåene. Konsultasjonsordningen
er regjeringens hovedarena for formell dialog med kommunesektoren
representert ved KS, og partene vurderer løpende hvordan det best
kan legges til rette for en velfungerende ordning. Regjeringen og
KS er enige om sterkere involvering av KS i statlige lovutredninger
rettet mot kommunesektoren. Konsekvensene for kommunesektoren av
nye lovforslag skal komme tydeligere fram enn i dag.
Det vises i proposisjonen til at kommunesektoren
har vært et av de viktigste satsingsområdene for regjeringen. Kommunene
har det overordnede ansvaret for store deler av velferdstilbudet
til sine innbyggere, og regjeringen anser en sunn og sterk kommuneøkonomi
som en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet. Siden
2005 har kommunesektorens inntekter reelt økt med 67,6 mrd. kroner.
Det tilsvarer en årlig realvekst på 2,5 pst. Til sammenligning var den
årlige veksten på 2,2 pst. i perioden 1990–2005.
Det vises i proposisjonen til at hoveddelen
av kommunesektoren er nå rammefinansiert. Over 3/4 av inntektene
er skatteinntekter og rammetilskudd som kommunene kan benytte i
tråd med lokale behov og prioriteringer. Etter at barnehagetilskuddet
ble innlemmet i rammetilskuddet i 2011, er andelen av kommunenes
inntekter som er øremerket bare i overkant av 4 pst. av samlede inntekter.
Dette er et historisk lavt nivå.
Det pekes i proposisjonen på at det under den
sittende regjering er gjort en rekke endringer i inntektssystemet
som gir kommunene bedre forutsetninger for å gi gode og likeverdige
tjenester til sine innbyggere.
Skatteinntektene er svært ujevnt fordelt mellom kommunene,
og nivået på skatteinntekter påvirker i stor grad mulighetene den
enkelte kommune har til å tilby gode tjenester. For å sikre en jevnere
fordeling av inntekter og større forutsigbarhet for kommunene, har
regjeringen redusert andelen av kommunesektorens inntekter som kommer
fra skatt fra 50 til 40 pst. For kommunene er graden av skatteutjevning
økt fra 55 til 60 pst. I tillegg er den kommunale selskapsskatten
avviklet.
For å legge til rette for likeverdige levekår
i hele landet og ivareta det mangfold som kjennetegner norske kommuner,
har regjeringen utvidet de regionalpolitiske tilskuddene. Nord-Norge-tilskuddet
er utvidet til å omfatte kommunene i Namdalen. Videre er det innført
et tilskudd til kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet
i Sør-Norge, som ivaretar kommuner med svak utvikling. I tillegg
er det innført et veksttilskudd til kommuner med særlig høy befolkningsvekst,
samt et storbytilskudd som går til de fire største byene. Innenfor
skjønnsrammen er det også etablert et eget tilskudd som går til inntektssvake
kommuner som ikke er omfattet av andre regionaltilskudd.
Også overgangsordningene i inntektssystemet både
for kommuner og fylkeskommuner er lagt om og erstattet med inntektsgarantitilskuddet (INGAR).
Inntektsgarantitilskuddet sikrer at ingen kommuner eller fylkeskommuner
får en brå nedgang i rammetilskuddet fra det ene året til det neste.
Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal
kommunene i prinsippet fullt ut kompenseres for utgifter ved tjenesteytingen
som de selv ikke kan påvirke. Kostnadsnøkkelen for kommunene ble
revidert i 2011, slik at den bedre fanger opp ulike utfordringer
knyttet til befolkningsendringer, bosettingsmønster, levekår og tjenestetilbud
i kommunene. Regjeringen tar sikte på å oppdatere kostnadsnøkkelen
oftere framover, og vil legge fram en oppdatert kostnadsnøkkel for
kommunene i kommuneproposisjonen for 2016. Nytt inntektssystem for
fylkeskommunene vil legges fram i kommuneproposisjonen for 2015.
Antall kommuner i økonomisk ubalanse har blitt kraftig
redusert de siste årene.
Det pekes i proposisjonen på at kommunene har brukt
de økte inntektene godt. I årene 2006–2012 viser tall fra Nasjonalregnskapet
at det har vært en vekst i antall sysselsatte personer i kommunesektoren
på 72 200. Basert på statistikk fra KOSTRA var veksten i antall
utførte årsverk i perioden om lag 59 000. De ansatte gjør en viktig
innsats hver dag for å levere likeverdige tjenester i hele landet.
Innbyggerundersøkelsen fra 2009/2010 til Direktoratet for forvaltning
og IKT viser at innbyggerne er fornøyde med de kommunale tjenestene.
Særlig oppvekstmiljøene for barn og unge oppleves som gode.
Rundt 25 000 av de nye årsverkene har kommet innenfor
pleie- og omsorgssektoren. Regjeringen hadde som mål at det skulle
etableres 10 000 nye årsverk i sektoren innen utgangen av 2009, resultatet
ble 14 800. En er og i rute med omsorgsplan 2015, hvor målet er
å etablere 12 000 årsverk i pleie- og omsorgstjenesten i perioden 2008–2015.
Barnehageutbyggingen har vært et av hovedsatsingsområdene
for regjeringen. I alt 62 600 flere barn har fått plass i barnehage
siden 2005. Barnehagedekningen har økt fra 76 pst. i 2005 til 90
pst. i 2012. Spesielt har dekningsgraden for de yngste barna økt
mye. Barna tilbringer også stadig mer tid i barnehagen.
Ressursinnsatsen i grunnskolen, målt ved antall årstimer
til undervisning, har økt siden 2005 og kan i stor grad knyttes
til en økning i antall årstimer til spesialundervisning. I løpet
av de siste sju årene har stadig flere barn fått plass i skolefritidsordningen.
Barnevernstjenesten har økt kraftig i omfang
de siste sju årene. Bare i 2012 kom det til 300 flere årsverk i
barnevernet.
Kommuner og fylkeskommuner har de siste årene
investert betydelig i bygg og annen infrastruktur. Investeringsnivået
har vært høyt sammenlignet med tidligere perioder. I 2012 var de
samlede investeringene på i overkant av 52 mrd. kroner, tilsvarende
vel 13 pst. av inntektene. Fra 2006 til 2012 har de samlede investeringene
foretatt av kommuner og fylkeskommuner vært i størrelsesorden 327
mrd. kroner (tall fra Nasjonalregnskapet, 2012-priser). Midlene
har blitt brukt til å bygge nye eller utbedre eksisterende barnehager,
skolebygg, sykehjem, veier og andre bygg og anlegg.
Gjennom samhandlingsreformen har kommunene fått
et tydeligere ansvar for og større innflytelse over det samlede
helsetilbudet til innbyggerne. Innbyggerne får flere helsetjenester
og oppfølging nærmere der de bor. De økonomiske virkemidlene gir
kommunene insentiv til å utvikle sitt eget tjenestetilbud for å
sikre en best mulig arbeidsfordeling og dermed mindre bruk av spesialisthelsetjenester.
Kommunene satser på forebygging og styrker kompetansen i den kommunale
helse- og omsorgstjenesten. I 2013 har 150 kommuner en frisklivssentral,
noe som er en dobling på to år. Det er etablert frisklivssentraler
i alle fylker.
Det pekes i proposisjonen på at for å levere
gode tjenester til innbyggerne er det viktig å være en god arbeidsgiver.
Økt nærvær gir flere ansatte på jobb hver dag. Heltidskultur gir
mer forutsigbarhet både for ansatte og bruker. Gjennom en strategisk
kompetanseplan vil kommunene få kunnskap om hvorfor de for eksempel
bør ha en aktiv seniorpolitikk, eller hvordan de bør jobbe med rekruttering.
Resultater innenfor disse områdene vil gi kommunene et bedre omdømme. Regjeringen
satte i 2011, i samarbeid med partene i arbeidslivet, i gang utviklingsprogrammet
Saman om ein betre kommune. I programmet jobber 110 kommuner med
egne prosjekter innenfor disse temaene. De mottar et årlig tilskudd
og følges opp gjennom blant annet arbeid i nettverk.
Regjeringen har i den siste perioden gjennomført tiltak
for å styrke lokaldemokratiet. Prosjektet Utstillingsvindu for kvinner
i lokalpolitikken ble gjennomført som et forsøk i 22 kommuner i
hele perioden 2007–2011.
Stemmerett for 16- og 17-åringer ble gjennomført
som forsøk i 20 kommuner samt i Longyearbyen lokalstyre ved kommunevalget
i 2011 i samsvar med Soria Moria-erklæringen.
Minsak.no er en ny nettportal som gjør det mulig for
innbyggerne i hele landet å fremme innbyggerinitiativ etter kommuneloven
§ 39a i sin kommune.
Kommunal- og regionaldepartementet har de siste
årene hatt fokus på viktigheten av en høy etisk standard i kommunal
virksomhet. Kommunene må være bevisste sitt ansvar og ta korrupsjon
og mulige avvikssituasjoner på alvor. Departementet tar ansvar for
regelverket og overordnede rammevilkår for kommunesektoren. Departementet
har revidert egenkontrollregelverket for å legge til rette for at
kommunene kan utføre en enda bedre egenkontroll. Det er imidlertid
avgjørende at kommunene utnytter disse mulighetene, og at arbeidet
med kontroll har høy politisk og administrativ oppmerksomhet. God
egenkontroll i kommunene sikrer effektiv og riktig bruk av ressursene,
og forebygger uønskede hendelser.
Hvis en folkevalgt eller tjenestemann har flere roller
i en sak, kan det stilles spørsmål ved vedkommendes habilitet. På
grunnlag av regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 50 (2008–2009) vedtok Stortinget
våren 2009 skjerpete habilitetsregler for folkevalgte og kommunalt
ansatte som også er leder eller styremedlem i offentlig heleide
selskaper. Lovendringen innebærer at det gjelder samme habilitetsregler
for folkevalgtes og tjenestemenns engasjement i offentlig eide selskaper som
i private selskaper.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jorodd Asphjell, Lise Christoffersen, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen
og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Morten
Ørsal Johansen og Åge Starheim, fra Høyre, Øyvind Halleraker og Michael
Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Aksel Hagen,
fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir
Jørgen Bekkevold, viser til kommuneproposisjonen 2014. Det
ble avholdt høring i komiteen om proposisjonen 27. mai 2013. KS,
UNIO og Utdanningsforbundet deltok på høringen.
Komiteen viser til at kommunal
sektor forvalter en stor del av fellesskapets ressurser og er en
viktig arbeidsgiver, myndighetsutøver, samfunnsutvikler og skaper
av velferd for innbyggerne. Kommunesektorens inntekter utgjør om lag
18 pst. av bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge, og én av
fem sysselsatte er ansatt i kommunal sektor.
Komiteen vil understreke at gode
og forutsigbare rammevilkår for kommunesektoren er viktig for landets
utvikling, for utviklingen i lokalsamfunnene og for den enkelte
innbyggers livskvalitet. Et godt tilbud innenfor basistjenester
som barnehage, barnevern, skole, lokalt helsevesen og omsorgen for
eldre og andre pleietrengende er etter komiteens mening
helt nødvendig i et moderne velferdssamfunn. Komiteen viser
til at kommunene utgjør grunnmuren for det lokale folkestyret og
representerer nærhet, tilhørighet, trygghet og mulighet for innflytelse
for befolkningen.
Komiteen viser til at norske
kommuner står i en særstilling sammenlignet med kommuner i de fleste
europeiske land. Innbyggere i mange europeiske land opplever store
kutt i offentlige budsjetter.
Komiteen viser til at regjeringen
i mars 2011 inngikk en samarbeidsavtale med KS og hovedsammenslutningene
på arbeidstakersiden om programmet «Saman om ein betre kommune». Komiteen vil
fremheve betydningen av nært samarbeid lokalt mellom folkevalgte,
administrative ledere og medarbeidere/tillitsvalgte i alle arbeidstakerorganisasjonene.
Komiteen viser til at hovedtemaene
for samarbeidet er sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltid/deltid
og omdømme. Komiteen mener de lokale velferdstjenestene
best utvikles og kvalitetsforbedres blant annet gjennom nært samarbeid
med de ansattes organisasjoner.
Komiteen registrerer at prosjektet
er godt mottatt av landets kommuner. Programmet teller nå 110 kommuner.
De første fikk opptak høsten 2011. Høsten 2012 fikk ytterligere
59 kommuner opptak i programmet.
Komiteen vil understreke viktigheten
av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Komiteen viser
til at regjeringen vil sikre videreføring av differensiert arbeidsgiveravgift også
etter 2014.
Komiteen viser til at de fleste
kommuner deltar i en eller annen form for interkommunalt samarbeid
med nabokommunene. Dette samarbeidet er organisert på svært mange
ulike måter, som prosjekter, interkommunale selskaper, vertskommunesamarbeid,
aksjeselskaper eller etter kommuneloven § 27. Forankringen i, åpenheten
i og rapporteringen tilbake til eget kommunestyre varierer også
mellom de forskjellige kommunene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
betydningen av at også interkommunale samarbeid har en god forankring
hos de folkevalgte i de respektive kommunene. Det er avgjørende
at en velger måter å organisere arbeidet på som ivaretar de folkevalgtes
mulighet til å ha innsyn og ta ansvar også i den delen av kommunens
virksomhet som gjøres i samarbeid med andre.
Flertallet er fornøyd med at
regjeringen har lagt fram en strategi for innovasjon i kommunesektoren.
Strategien er omtalt i kapittel 5 i proposisjonen.
Komiteen vil understreke
at lokal handlefrihet er et viktig demokratisk aspekt, og gir frihet
for lokalpolitikere til å velge den løsningen som de mener er best
for sine innbyggere. Komiteen vil understreke at
mange kommuner har lang og god erfaring med samarbeid med ideelle
organisasjoner og private aktører på andre områder.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det norske
systemet med rammestyring av kommunene gir gode velferdstjenester
og god lokaldemokratisk styring. Med rammefinansiering prioriterer
kommunene selv mellom oppgavene. Et omfattende ansvar for nasjonale
oppgaver gjør at kommunene har mulighet til å prioritere og å gjøre
helhetlige avveininger mellom oppgaver og sektorer innen sin kommune.
Ved å avgrense bruken av øremerkede tilskudd får kommunene størst
mulig selvstendighet i prioriteringer og tilpasning til lokale forhold.
Øremerking kan imidlertid være riktig i en begrenset periode for
å bygge opp et tilbud i kommunene.
Komiteen mener dagens
måte å gjennomføre de statlige tilsynene med kommunesektoren på, kan
være svært ressurskrevende for mange kommuner. Tilsynene er i varierende
grad samordnet. Hovedformålet med statlig tilsyn er å kontrollere
at kommunens tjenester er i samsvar med lovens krav. Likevel kan
og bør et godt innrettet statlig tilsyn bidra til mer langsiktig læring
og kvalitetsforbedring i den kommunale tjenesteproduksjonen utover
at kommunene retter opp et konkret avvik som kan ha blitt påpekt av
tilsynsorganet.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
betydningen av både kommuner og fylkeskommuner som arenaer for et
sterkt lokaldemokrati.
Flertallet mener at grunnleggende
velferdstjenester ikke skal privatiseres eller kommersialiseres. Flertallet mener
dette best sikrer god kvalitet på tjenestene, demokratisk kontroll
og trygge arbeidsvilkår for de ansatte.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener inntektsrammene for kommunesektoren for 2014 som er skissert
i kommuneproposisjonen, gir rom for fortsatt høyt nivå på velferdstjenestene
i kommunene.
Dette flertallet viser til at
regjeringen siden tiltredelsen i 2005 har hatt høye ambisjoner for
et bedre tjenestetilbud i kommunesektoren og at sektoren under sittende
regjering har fått et betydelig økonomisk løft. Dette flertallet viser til
at kommunesektoren fra 2005 til 2013 reelt har økt med 67,6 mrd.
kroner. Inntektsveksten dekker både nye oppgaver og utvidelse av
eksisterende oppgaver. Samtidig har den finansielle situasjonen
i kommunesektoren vært god. Netto driftsresultat var i de syv årene
fra 2005 til 2012 i snitt på 3,0 pst. Det viser at det er balanse
mellom kommunenes oppgaver og de økonomiske forutsetningene.
Dette flertallet mener at dette
har bidratt til å bedre kommunenes økonomiske situasjon. I mai 2005,
etter nesten fire år med regjeringen Bondevik II, var 116 kommuner,
mer enn hver fjerde kommune, i ROBEK. I mai 2009, etter nesten fire
år med rød-grønn regjering, var 42 kommuner i ROBEK. Siden den gang
har tallet vært stabilt lavt og nå er 47 kommuner i ROBEK.
Dette flertallet viser til at
ved nye lovpålegg beregnes kommunenes merkostnader knyttet til økningen
i oppgaver. Dette gjelder både dersom eksisterende kommunale oppgaver
utvides og dersom oppgaver overføres fra staten til kommunene. Kommunene
kompenseres for merkostnadene ved en tilsvarende økning av rammetilskuddet.
Kompensasjonen kommer i tillegg til veksten i frie inntekter.
Dette flertallet viser til at
dersom kompensasjonen gis som et øremerket tilskudd, er praksis
at tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet etter noen år. Midlene
trekkes derfor ikke tilbake, men tilføres kommunene som rammetilskudd.
Dette flertallet peker på at
i konsultasjoner mellom staten og KS drøftes det hvilket rom det er
innenfor budsjettrammen for gjennomføring av kommunenes oppgaver.
Innenfor rammen av konsultasjonsordningen kan staten og KS i fellesskap
beregne kommunenes merutgifter ved nye tiltak og reformer.
Dette flertallet mener veksten
også har satt kommunene i stand til å bygge ut det kommunale tjenestetilbudet.
Fra 2005 til og med 2012 har det blitt 59 000 flere årsverk i kommunesektoren. Dette
er i all hovedsak årsverk innenfor barnehager, skole og pleie- og
omsorgstjenestene.
Dette flertallet viser til at
kun 1 av 18 årsverk går til sentraladministrasjonen.
Komiteen har merket
seg sterk vekst i kommunenes samlede gjeld. Det må blant annet sees
i sammenheng med lav rente, bevisst bruk av rentestøtteordninger
og høye ambisjoner for nivå og kvalitet på tjenestene i norske kommuner.
Selv om en betydelig andel av gjelden er knyttet til gebyrfinansierte
tjenester, videreutlån og rentestøtteordninger, begrenser det høye
gjeldsnivået kommunenes handlefrihet. Den enkelte kommune har ansvar
for å holde gjeldsnivået under kontroll, også i en situasjon med
økende rentenivå. Staten har ansvar for at nye oppgaver inkludert
kapitalkostnader knyttet til investeringer, er finansiert.
Komiteen viser til at befolkningsvekst
og flere eldre skaper press på kommunenes tjenester. Også kommunenes
pensjonsutgifter øker betydelig. Alt dette skal dekkes inn gjennom
økningen i kommunenes frie inntekter. For at kommunene også fremover
skal gi innbyggerne gode tjenester, er det derfor nødvendig at økningen
i de frie inntektene er på et høyt nivå også i årene som kommer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at man tradisjonelt
har kunnet dele den statlige styringen av kommunene inn i to hoveddimensjoner:
styring av målsettingene eller styring av virkemidlene. Styring
av virkemidlene når det gjelder kommunene har tidligere vært mye
brukt, for eksempel gjennom øremerking av midler. Under dagens regjering
ser vi imidlertid at styringen er dobbel. Riktignok reduseres andelen
øremerkede midler, men styring gjennom andre føringer som forskrifter,
regelverk og lover har økt parallelt med den statlige styringen
av målsettinger på vegne av kommunene, gjennom både rettighetslovgivning,
maksprising på ulike tjenester og målsettinger som for eksempel
full barnehagedekning.
Disse medlemmer mener at enkeltmennesker og
lokalsamfunn skal ha stor frihet til å ta beslutninger som gjelder
dem selv. Det lokale folkestyret sikrer nærhet mellom folkevalgte
og folk, og bidrar til medbestemmelse, frihet og tilhørighet. Kommunene
utgjør selve grunnmuren for det lokale folkestyret og representerer nærhet,
tilhørighet, trygghet og mulighet for innflytelse for befolkningen.
Disse medlemmer viser til at
kommunesektoren har et selvstendig ansvar overfor sine innbyggere
for å løse grunnleggende oppgaver ved å yte tjenester, drive samfunnsutvikling,
utøve myndighet og være en lokalpolitisk institusjon. Samtidig har
staten et ansvar for å tilby kommunesektoren de rette forutsetninger
for at oppgavene kan løses til det beste for innbyggerne. Norge
står overfor en rekke velferdsutfordringer som berører kommunene
både direkte og indirekte. Kommunene blir bundet av økningen i individuelle
rettigheter på stadig flere områder. Kommunene blir også direkte
berørt av bl.a. aldringen i befolkningen gjennom et økt behov for
kommunale tjenester på dette området. Dette vil være krevende for
kommunene, ikke minst økonomisk, spesielt i en tid hvor Kommune-Norge
har hatt synkende driftsresultat og innskrenket økonomisk handlingsrom.
Disse medlemmer mener at det
sentrale spørsmålet i dag er om kommunesektorens evne til å løse
sine oppgaver til det beste for innbyggerne, styrkes best gjennom
sterkere statlig styring eller gjennom et sterkere kommunalt selvstyre
og større likeverdighet mellom kommunesektoren og staten.
Disse medlemmer viser til at
kommunenes utgifter de siste årene har økt mer enn det regjeringen
overfører. Praksisen fra dagens regjering er at kommuner får tilskudd
det første året et tiltak blir innført, men at regjeringen deretter
fjerner tilskuddet. Denne praksisen medfører at kommuner blir pålagt
oppgaver som ikke er fullfinansierte. Dette bekrefter PwC og KS
i sitt FoU-prosjekt «Hvem tar regningen?» hvor blant annet barnehagereformen
og dens finansiering evalueres. Samtidig ser vi ytterligere utfordringer
i forbindelse med gjennomføringen av samhandlingsreformen og finansieringen
av denne.
Under dagens regjering har kommuner og fylkeskommuner
fått stadig flere lovpålagte oppgaver, uten at finansieringen følger
med. Dette medfører at kommunene må kutte i sine øvrige ansvarsområder.
Disse medlemmer viser til at
flere rapporter, deriblant «Statlige bindinger på kommunene» (Econ,
2007), «Tvisteløsningsordninger mellom stat og kommune» (UiO, 2010),«Frihet
til likeverd» (Telemarksforsking m.fl., 2011) og egne kartlegginger
i KS som «Oppgaver uten grenser» (Carlsson, 2010) og «Hvor trykker
skoen?» (Carlsson, 2010), underbygger utfordringene kommunene uttrykker
at de møter i dagens system.
Disse medlemmer viser også til
Difi-rapporten «Sterkere statlig styring gir mindre lokalt handlingsrom»
som viser at økningen i lovbestemte individuelle rettigheter og
kommunale plikter snevrer inn kommunenes handlingsrom. Det blir
færre muligheter for lokale tilpasninger og lokalpolitiske prioriteringer. Flere
individuelle rettigheter, flere plikter for kommunene og strengere
krav til kommunenes dokumentasjon gir kapasitets- og kompetanseutfordringer.
Den nevnte Difi-rapporten dokumenterer en sterk økning i rettighetslovgivningen
både på utdannings- og helseområdet. Kommunene har vært opptatt
av at dette fører med seg prioriteringsvridninger. Noen interesser
blir beskyttet ved at de har fått en lovfestet rett til bestemte
ytelser, mens andre interesser ikke har fått en slik beskyttelse.
Rettighetslovgivningen – og for så vidt også økningen i kommunale
plikter – snevrer på denne måten inn det kommunale handlingsrommet. Det
blir mindre rom for lokale tilpasninger og for lokalpolitiske prioriteringer,
og det svekker forutsetningen for mål- og resultatstyring av kommunene.
Disse medlemmer mener at frihetsbehovet for
Kommune-Norge også innebærer frihet fra underfinansierte reformer.
Regjeringen truer på mange måter kommunenes frihet gjennom manglende
finansiering og løfter som stiller lokalpolitikere i utfordrende
situasjoner fordi de ikke er i stand til å levere det som forventes
av dem. Friheten til å kunne prioritere i tråd med lokalpolitiske
ønsker har dermed blitt svekket. Den viktigste friheten for kommunene
er likevel frihet til å gi gode nok tjenester og frihet til lokal tilpasning.
Det som truer denne friheten er først og fremst at det ikke er ressurser
til å utvikle og vedlikeholde kompetansebaserte, stabile, lokalt tilpassede
tjenester på de områdene som vurderes som de mest sentrale: skole,
helse og omsorg.
Disse medlemmer viser til at
staten stadig overfører flere oppgaver til kommunene, gjerne ledsaget
av en sterk rettighetslovgivning. Kommunene opplever en økende ubalanse
mellom pålagte oppgaver, forventninger og det økonomiske handlingsrommet
de faktisk har. Dette reduserer de lokale folkevalgtes makt, og
gjør dem til administratorer av statlig politikk. Samtidig har statlige
myndigheter en omfattende rett til innsigelser og styring over kommunal
planlegging. Dette fører til at forvaltningsorganer i mange tilfeller
overprøver folkevalgte, noe som er et demokratisk problem.
Disse medlemmer mener at handlingsrommet
til de lokale beslutningstakerne er innskrenket og at regjeringen
Stoltenberg har skapt en stor forventningskrise i Kommune-Norge.
Gjennom media og i den politiske debatten skapes det et inntrykk
av at Kommune-Norge har fått økte midler til å forbedre tjenestetilbudet.
Det er etter disse medlemmers oppfatning feil. Disse medlemmer viser
til at kommunesektoren har hatt store utfordringer knyttet til kostnadsveksten.
Regjeringen har ikke vist evne til å ta inn over seg disse nye utfordringene
som kommunesektoren står overfor.
Disse medlemmer viser til at
økt kommunal gjeld gir kommunene økte driftsutgifter. Gjeldsoppbyggingen
bidrar også til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for
fremtidige renteøkninger. Veksten i brutto gjeld i kommunene er
nesten fire ganger høyere enn da den rød-grønne regjeringen kom
til dekket bord i 2005.
Samlet har brutto gjeld økt med over 120 mrd. kroner
siden 2005. Disse medlemmer er bekymret over at netto
lånegjeld per innbygger har økt fra 17 055 i 2003, til hele 36 120
i 2012. Dette er høyere enn gjeldsnivået på slutten av 80-tallet.
Disse medlemmer mener at det
kommunale selvstyret i dag står rettslig svakt, og at det i praksis
uthules stadig mer gjennom statlig styring og kontroll. Ansvaret
for den politikken som utøves lokalt, blir dermed mer uklart. Forholdet mellom
stat og kommune i en velferdsstat med sterke sentralistiske trekk,
men samtidig med en tradisjon for lokalt selvstyre, er spenningsfylt. Rettspraksis
spiller en svært beskjeden rolle i kommunalretten i Norge. Delvis
til erstatning for dette står praksis i statsforvaltningen sentralt.
En åpenbar fordel med dette kan være bedre ivaretakelse av hensyn
til rettssikkerhet og likhet på tvers av kommunegrensene. I relasjon
til det lokale selvstyre og kommunenes handlingsrom, er den største
ulempen at statsforvaltningen lett blir den dominerende kilden til
«gjeldende rett» av betydning for kommuner og fylkeskommuner. Dette
gjelder selv på områder der staten og kommunene kan ha motsatte
interesser.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at det dermed ikke legges særlig vekt
på det kommunale selvstyret i lovgivningen. Selv om Norge ratifiserte
europarådskonvensjonen om lokalt selvstyre i 1989 og har en folkerettslig
forpliktelse til å sørge for dets lovmessige beskyttelse, er dagens ordning
for løsning av tvister mellom stat og kommune ikke tilfredsstillende.
Når det i dag oppstår uenighet om hva som er juridisk korrekt eller
om utøvelsen av skjønn, er det normalt statsforvaltningen som har
det siste ordet. I dag opplever Kommune-Norge særlig at fylkesmannen
spiller en dominerende rolle som tilsynsmyndighet og klageinstans
overfor kommunene. Kommunenes adgang til å få tvister med staten avgjort
av uavhengige domstoler er svært begrenset. Fylkesmannens plass
mellom statsstyre og lokalt selvstyre er dermed en blanding av tre ulike
komponenter: overordnet kontrollør, regional myndighet med en passiv
rolle i spenningsforholdet mellom statlige og lokale interesser,
og pådriver for partnerskap, dialog og forståelse mellom forvaltningsnivåer.
Problemer oppstår når fylkesmannen opptrer som «dommer» som ikke
bare følger regelverket, men selv utøver politisk preget skjønn.
I kommunene bør det unngås at fylkesmannen opptrer som overordnet
organ.
Disse medlemmer mener at fylkesmannen heller
bør opptre som megler eller «positiv brobygger» i konflikter mellom
statlige og kommunale interesser.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til Høyres forslag, jf. Dokument 8:32 S (2011–2012), om å innføre
et tvisteløsningsorgan mellom stat og kommune.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener dagens organisering av Kommune-Norge hindrer
mange kommuner i å kunne løse oppgaver på best mulig måte for innbyggerne. Disse
medlemmer ser derfor behov for en omfattende oppgave- og kommunereform
som sikrer lokalsamfunnene mer frihet og større ansvar for å skape
bedre tjenester og mer robuste kommuner.
Disse medlemmer mener at kommunene
bør ha den nødvendige friheten til å legge til rette for vekst og
velstandsøkning, og tar avstand fra de delene av regjeringens politikk
som går ut på å hindre utvikling og økonomisk vekst. Disse medlemmer har
sett fordelene av konkurranse på en rekke andre områder, og ser
et stort potensial for konkurranseutsetting av kommunale tjenester
og at kommunene på samme måte konkurrerer om å tiltrekke næringsliv
og dyktige samfunnsborgere.
Disse medlemmer vil sørge for
mer makt til kommunalt folkevalgte, og mindre makt til statlige
myndigheter. Da kommunene ble fratatt inntekter fra selskapsskatten,
mistet de et viktig insentiv til lokal næringsutvikling og verdiskapning. Disse
medlemmer vil derfor la kommunene beholde en større del
av egne inntekter gjennom selskapsskatten, da de vil bidra til vekst og
velferd i lokalsamfunnet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
norske kommuner stort sett leverer gode tjenester. Samtidig mener disse medlemmer at
kommunesektoren også preges av store økonomiske og materielle utfordringer som
har ført til eller vil føre til store kutt i produksjonen av gode
velferdstjenester til sine innbyggere. Selv om norsk økonomi for
tiden er god, mener disse medlemmer det er innbyggerne
som vil føle fremtidige reduksjoner i offentlige budsjetter, hvis
den økonomiske utviklingen går dårligere. Disse medlemmer mener
det finnes rom for effektiviseringsuttak i kommunal sektor, men
vil at dette rommet bør utnyttes med tanke på avbyråkratisering
og forenkling.
Disse medlemmer merker seg at
man i våre naboland og ellers i Europa gjennomfører store reduksjoner
i offentlige budsjetter. Fokuset i disse landene har handlet om
å effektivisere offentlig forvaltning i en tid da den økonomiske veksten
er lav eller negativ, og at man må husholdere på en bedre måte. Disse
medlemmer mener en svært omfattende offentlig sektor er
en hemsko for utvikling og vekst, og at flere må skaffe sitt levebrød
i privat sektor i fremtiden for å sikre felles velferd.
Disse medlemmer vil understreke
betydningen av at også interkommunalt samarbeid bør ha en god forankring
hos innbyggere og folkevalgte i de respektive kommunene. Disse
medlemmer mener det er avgjørende viktig at innbyggerne
og de folkevalgte lokalpolitikerne skal ha innsyn og ta ansvar også
i den delen av kommunens virksomhet som gjøres i samarbeid med andre. Disse
medlemmer mener det er urovekkende at variasjonen vedrørende
innsyn i interkommunale samarbeid er så stor som den er.
Disse medlemmer ønsker å erstatte
rammefinansieringssystemet av kommunesektoren med et system som
innebærer tilbakeføringer av deler av selskapsskatten til kommunene,
fritt kommunalt skattøre, behovsstyrt statlig finansiering av grunnleggende
kommunale velferdstjenester og et objektivt differensiert innbyggertilskudd. Disse
medlemmer viser i denne sammenheng til representantforslaget
Dokument 8:92 S (2012–2013), jf. Innst. 359 S (2012–2013). Disse
medlemmer deler ikke komitéflertallets oppfatning om at
man med rammefinansiering gir kommunene handlingsrom for selv å
prioritere mellom oppgaver, da dette handlingsrommet synes å ha
blitt betydelig innskrenket siden 2005. Disse medlemmer deler
komitéflertallets oppfatning om at det er ønskelig å avgrense bruken av
øremerkede tilskudd. Disse medlemmer mener de må
forholde seg til det rammefinansieringssystemet som ligger til grunn
i proposisjonen, og fremmer derfor merknader og forslag som er å
anse som sekundærpolitikk.
Disse medlemmer mener det ikke
blir tatt tilstrekkelig høyde for utfordringene vekstkommunene har. Disse
medlemmer mener at når man setter telletidspunktet for antall
innbyggere et halvt år før nytt rammetilskudd til kommunene settes,
tar ikke dette høyde for at tilflyttingen til vekstkommunene øker
vesentlig. Disse medlemmer mener telletidspunktet
for nye innbyggere i vekstkommunene, så langt det er mulig, må flyttes
slik at vekstkommunene får økonomiske midler etter faktisk antall
innbyggere.
I denne sammenheng fremmer komiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet og Høyre følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre at 4,25 pst.
av selskapsskatten beholdes av de kommunene der verdiene er skapt.»
«Stortinget ber regjeringen endre telletidspunktet
for nye innbyggere i vekstkommunene slik at disse kommunene får
økonomiske midler etter faktisk antall innbyggere.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
det er viktig å få en mer effektiv og robust kommunestruktur. Disse
medlemmer mener fylkeskommunen er et fordyrende ledd uten
stor legitimitet i befolkningen, og at oppgavene fylkeskommunen
i dag har deles mellom stat og kommune. Disse medlemmer viser
i denne sammenheng til representantforslagene Dokument 8:132 S (2010–2011)
om å avvikle fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå, og
Dokument 8:63 S (2011–2012) om insentiver for å få fortgang i arbeidet med
en mer effektiv og robust kommunesektor.
Disse medlemmer ønsker mer bruk
av konkurranseutsetting av velferdstjenester som i dag produseres
i kommunesektoren og innføring av utfordringsrett. Disse
medlemmer mener tjenesteproduksjonen i større grad kan konkurranseutsettes,
men at finansierings- og tilsynsansvaret fortsatt vil være et offentlig
anliggende. Disse medlemmer viser til at flere kommuner
våger å tenke annerledes for å sørge for gode velferdstjenester
for sine innbyggere, blant annet i kommunene Austevoll og Ullensaker,
som er foregangskommuner når det gjelder å konkurranseutsette et
bredt spekter av tjenester, samtidig som finansierings- og tilsynsansvaret
ligger i folkevalgte organer lokalt.
Disse medlemmer merker seg i
regjeringspartienes retorikk at man med jevne mellomrom betoner
inntektsveksten i kommunesektoren gjennom snart åtte år, men at
man er lite villig til å snakke om utgiftsveksten i samme periode. Disse
medlemmer merker seg også at man gjennom denne retorikken
ikke ser en sammenheng mellom inntektsvekst, utgiftsvekst og gjeldsvekst. Disse
medlemmer deler derfor ikke komitéflertallets oppfatning
om at man ved nye lovpålegg sørger for å kompensere kommunene for
merkostnadene.
Disse medlemmer mener det er
viktig å sikre at fylkesmannsembetenes rolle begrenses til legalitetskontroll. Disse
medlemmer mener konflikter mellom statlige og kommunale
organer best løses i en forvaltningsdomstol.
Komiteens medlemmer fra Høyre ønsker en
helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunesektoren. Endringer
skal sikre og stimulere til en positiv utvikling i kommunenes inntekter.
Målet er å bygge opp under det lokale selvstyret ved at kommunene
får beholde en andel av selskapsskatten og en større del av egne skatteinntekter.
Vekstkommunenes utfordringer må ivaretas bedre. Disse medlemmer vil
også beholde inntektsgarantiordningen for kommunene slik at det
ikke blir brå endringer fra ett år til et annet.
Disse medlemmer viser til at
da inntektssystemet ble behandlet i 2009, tok Høyre flere initiativ
for at det skulle sikres bred politisk enighet om inntektssystemet
for kommunesektoren for å sikre et mer forutsigbart, enkelt og rettferdig inntektssystem.
Dessverre valgte regjeringen å vedta et system som kun fikk helhetlig
støtte fra de rød-grønne regjeringspartiene. Det har ført til at
dagens modell for fordeling opprettholder et avhengighetsforhold
mellom stat og kommune, noe disse medlemmer ønsker
å endre.
Disse medlemmer mener at det
i dag legges for lite vekt på hva kommunen og dens innbyggere skaper.
For Høyre er det viktig å vri inntektssystemet over fra å være et
system for statlige politiske føringer over til et system som legger
til rette for, og belønner innovasjon, vekst og kreativitet. Samtidig
er det viktig å fremheve verdien av at kommunenes inntekter har
lokal forankring. Målet om at en andel av lokale skatteinntekter
skal tilfalle lokalsamfunnet er basert på ønsket om å styrke koblingen
mellom de som betaler skatten, de lokale beslutningstakerne, og brukerne
av tjenestene.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til at mye av den viktigste velferdsproduksjonen
skjer i den enkelte kommune. For Kristelig Folkeparti er subsidiaritetsprinsippet
et bærende prinsipp, som fordrer mer lokal makt og styring. Dette
medlem mener at regjeringen har lagt flere oppgaver til
kommunene, men ikke har fulgt opp med tilstrekkelig med midler og således
har skapt et gap mellom befolkningens forventning til velferdsgoder
og kommunenes økonomiske handlingskraft. Dette medlem registrerer
at det fremdeles er mange kommuner som leverer negative driftsresultat
og flere kommuner som står i fare for å havne på ROBEK-listen.
Dette medlem viser til at det
er i distriktene det meste av våre naturressurser ligger. Verdiskapingen
i lokalsamfunnet danner grunnlaget for velferden både i distriktene
og i urbane strøk. Dette medlem mener folk skal ha
reell valgfrihet med hensyn til bosted, det skal være likeverdige
levekår i hele landet, og hovedtrekkene i bosettingsmønsteret må
opprettholdes. Dette medlem vil påpeke at kultur-
og fritidstilbudet stadig blir viktigere når folk velger bosted.
Det skal være tilgang til et bredt spekter av kulturopplevelser
også i distriktene. Satsing på barn og unge er god distriktspolitikk.
Distriktspolitikken skal også utjevne forskjeller mellom ulike deler av
landet.