Målet med undersøkelsen har vært å belyse om tilskuddene
til kunstområdene scenekunst, musikk og visuell kunst er hensiktsmessig
utformet, forvaltet og fulgt opp av tilskuddsforvalterne og departementet
ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen omfatter
perioden 2006–2012.
Det er en viktig kulturpolitisk oppgave å legge
til rette for at alle kan oppleve et mangfold av kulturtilbud og
kunstneriske uttrykk og delta i et aktivt kulturliv, uavhengig av
geografiske og sosiale skillelinjer, jf. blant annet Prop. 1 S (2011–2012)
for Kulturdepartementet.
Riksrevisjonens undersøkelse omfatter bevilgningene
som forvaltes av Norsk kulturråd, Statens kunstnerstipend og Fond
for lyd og bilde. For 2012 utgjorde disse bevilgningene til sammen
580 mill. kroner, dvs. en økning på 215 mill. kroner siden 2006.
Administrasjonen i Norsk kulturråd er også tillagt sekretariatsfunksjonene
for Statens kunstnerstipend og Fond for lyd og bilde.
Det har vært en sterk
økning i tilskuddene til Norsk kulturfond i perioden, men det er
forskjeller i den geografiske fordelingen av tilskuddene.
Det er svakheter i tilskuddsforvaltningen
i Norsk kulturråd, og søknadsbehandlingen har ikke vært tilstrekkelig
dokumentert.
Norsk kulturråd har ikke god nok oppfølging
og informasjon om bruken av tilskuddene.
Kulturdepartementets styring har ikke i
tilstrekkelig grad sikret tilfredsstillende tilskuddsforvaltning.
Det er et prioritert kulturpolitisk mål å sikre
alle tilgang til kunst- og kulturopplevelser, samt å sørge for at
muligheten til å uttrykke seg gjennom kunst og kultur ikke skal
være avhengig av geografi eller sosiale skillelinjer.
I perioden 2006–2012 har tilskuddene som tildeles
gjennom Norsk kulturfond blitt mer enn fordoblet. Økningen er særlig
sterk på scenekunstområdet, men også betydelig på musikkområdet.
Undersøkelsen viser store geografiske forskjeller både når det gjelder fordeling
av tilskuddskroner per innbygger og andel innvilgede søknader under
Norsk kulturfond. Tilskudd per innbygger er høyest i Oslo og Finnmark
med henholdsvis 1 652 kroner og 703 kroner per innbygger, og lavest
i Møre- og Romsdal og Hedmark med 95 kroner og 89 kroner per innbygger.
For de fleste fylkene er andel innvilgede søknader mellom 34 pst.
og 45 pst. Ytterpunktene i perioden er 83 pst. i Nordland og 17
pst. i Nord-Trøndelag.
Ifølge Kulturdepartementet er det de kunstneriske
kvalitetene i søknaden som er viktigst for å få søknaden innvilget.
De geografiske forskjellene kan ifølge departementet i noen grad forklares
med antall søknader og fylkenes kulturelle infrastruktur og tradisjoner.
Riksrevisjonen vurderer det likevel som en utfordring at det mellom
noen fylker er store forskjeller i fordelingen av tilskuddsmidlene.
Antall søknader til de tre kunstområdene innenfor
Norsk kulturfond har i de senere årene økt betydelig uten at det
har medført endringer i forvaltningen av ordningene. Store deler
av saksbehandlingen utføres manuelt og uten elektroniske støttesystemer.
Saksbehandlingskapasiteten har i tillegg vært uendret. Tilskuddsforvaltningen har
derfor blitt mer sårbar i løpet av perioden. Norsk kulturråd har
ansvar for at tilskuddsforvaltningen til enhver tid er effektiv
og forsvarlig, jf. økonomiregelverket. Det er positivt at Norsk kulturråd
har startet en gjennomgang og modernisering av tilskuddsforvaltningen.
Dette omfatter blant annet planer om å ta i bruk et elektronisk
søknads- og saksbehandlingssystem i løpet av 2013.
Tildeling av tilskudd skjer ved enkeltvedtak,
og et enkeltvedtak skal grunngis og være basert på skriftlighet,
slik at saksbehandlingen blir sporbar og etterprøvbar. Norsk kulturråd
har overfor Kulturdepartementet påpekt behov for bedre internkontroll
og dokumentasjon av saksbehandlingen med tilfredsstillende sporbarhet
og etterprøvbarhet i søknadsbehandlingen. Undersøkelsen viser at
begrunnelsen for avslag eller tilråding om støtte i en del tilfeller
ikke er tilstrekkelig dokumentert verken i administrasjonens eller
i fagutvalgenes interne søknadsbehandling. Riksrevisjonen vurderer
det som uheldig at begrunnelsene i den interne søknadsbehandlingen
i Norsk kulturråd og i Fond for lyd og bilde ikke er tilstrekkelig
dokumentert i et betydelig antall saker.
Selv om et forvaltningsorgan kan la være å gi
en samtidig begrunnelse for vedtak som fordeler tilskudd, fritar
dette likevel ikke virksomheten fra kravet om å sikre sporbarhet
i søknadsbehandlingen. Begrunnelsene som ligger til grunn for vedtakene
som treffes, skal dokumenteres slik at de kan etterprøves av blant
annet aktuelle klage- og tilsynsorgan. Hvor omfattende en slik dokumentasjon
skal være må imidlertid avveies i forhold til forvaltningsorganets
arbeidsbyrde. I flertallet av sakene som er gjennomgått av Riksrevisjonen,
foreligger det tilfredsstillende dokumentasjon av begrunnelser.
Det bør derfor være mulig å sikre tilstrekkelig dokumentasjon i
den interne søknadsbehandlingen i Norsk kulturråd og i Fond for
lyd og bilde. Innføringen av et elektronisk søknads- og saksbehandlingssystem bør
kunne effektivisere saksbehandlingen og bidra til bedre dokumentasjon
av den løpende saksbehandlingen.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at 10 av
25 tilskuddsordninger under de tre kunstområdene fram til høsten
2012 manglet tildelingskriterier som angir grunnlaget for vurderingen
av om en søknad kunne innvilges eller ikke. Det er viktig at tildelingskriteriene
er tydelige, slik at alle aktuelle målgrupper nås. Gode kriterier
er også viktig for å unngå at det legges ressurser i utarbeiding
og behandling av søknader som uansett vil få avslag. Det er positivt
at Norsk kulturråd fra høsten 2012 har hatt en gjennomgang av tildelingskriterier
for tilskuddsordningene.
Det er også positivt at Norsk kulturråd i 2012
har utarbeidet habilitetsbestemmelser som veileder ansatte og medlemmer
i Kulturrådet i habilitetsvurderinger slik at håndteringen av dette
sikrer nødvendig tillit til tilskuddsforvaltningen.
Riksrevisjonen har merket seg at det ikke foreligger
en samlet oversikt over om prosjektene som det er gitt tilskudd
til, blir gjennomført som forutsatt. Manglende helhetlig oversikt
over bruken av tilskuddsmidlene gjør det svært vanskelig å si om
tilskuddene som forvaltes av Norsk kulturråd faktisk bidrar til
å nå målene for de tre kunstområdene under Norsk kulturfond. Det
er uheldig at Norsk kulturråd mangler helhetlig informasjon og kunnskap
om hvordan tilskuddsmidlene blir benyttet. Kunnskap om tilskuddsmottakernes
bruk av midlene er også en forutsetning for god risikostyring på
området, og for å kunne vurdere om fastsatte mål og resultatkrav
oppnås.
Norsk kulturråd kan holde tilbake midler og eventuelt
kreve tilbakebetaling hvis tilskuddsmottaker ikke leverer rapport
og regnskap for bruken av tilskuddet. Krav om tilbakebetaling blir
i slike tilfeller sjelden iverksatt. Dette er uheldig både med hensyn
til forsvarlig bruk av tilskuddsmidlene og at forvaltningens praksis
på området skal være enhetlig.
Kulturdepartementet har ansvar for å sikre at
tilskuddsforvaltningen er effektiv og hensiktsmessig, slik at blant
annet forvaltningsloven og økonomiregelverket i staten etterleves.
Departementet skal videre sørge for at det gjennomføres evalueringer
som gir informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater.
Departementet har lagt til grunn at Norsk kulturråds
tilskuddsforvaltning av Norsk kulturfond er forsvarlig og riktig
dimensjonert. Norsk kulturråd har i styringsdialogen orientert Kulturdepartementet
om utfordringene med den økte søknadsmengden og den manglende saksbehandlingskapasiteten
i Norsk kulturråd. Siden søknadsmengden har økt betydelig og tilskuddsforvaltningen
har foregått i flere år uten elektronisk støttesystem, mener Riksrevisjonen
at Kulturdepartementet burde ha tatt initiativ til nødvendige forbedringstiltak
på et tidligere tidspunkt for å sikre betryggende tilskuddsforvaltning
i Norsk kulturråd. Riksrevisjonen ser det som positivt at det nå
skal implementeres et elektronisk system for søknads- og saksbehandling.
Kulturdepartementet er overordnet ansvarlig
for at Norsk kulturråd rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon.
Selv om departementet er tilfreds med rapporteringen fra Norsk kulturråd
om fordelingen av tilskuddsmidlene, er det mangelfull informasjon
og kunnskap om hvorvidt midlene blir benyttet som forutsatt, og
hva midlene har bidratt til. Med bakgrunn i den betydelige økningen
i bevilgningene til Norsk kulturfond burde Kulturdepartementet tatt
initiativ til å innhente mer systematisk og samlet kunnskap om bruken
av tilskuddsmidlene.
Kulturdepartementet har i de senere årene lagt fram
flere stortingsmeldinger, og det er gjennomført evalueringer og
utredninger av enkelte deler av tilskuddsforvaltningen på de tre
kunstområdene som undersøkelsen omfatter. Det foreligger imidlertid
lite informasjon i disse dokumentene om i hvilken grad tilskuddene
på områdene bidrar til målene om mangfold av ulike kulturtilbud
og kunstneriske uttrykk, og om alle får tilgang til kunst- og kulturopplevelser.
Kulturdepartementet
bør ha en mer aktiv innhenting av systematisk og samlet informasjon om
bruken av tilskuddsmidlene for å påse at tilskuddsforvaltningen
fungerer effektivt og hensiktsmessig, og at fastsatte mål og resultatkrav for
ordningene nås.
Norsk kulturråd bør vurdere å innhente
mer kunnskap om årsakene til de store regionale forskjellene i fordelingen
av tilskuddsmidlene, og på denne bakgrunn iverksette hensiktsmessige tiltak
med sikte på utjevning. Ved innføringen av nytt søknads- og saksbehandlingssystem
bør Norsk kulturråd etablere systemer og rutiner som gir bedre dokumentasjon
av bruk av midlene og måloppnåelsen for den enkelte tilskuddsordningen
samtidig som hensynet til brukerne av ordningene ivaretas i størst
mulig grad.
Statsråden opplyser at Riksrevisjonens anbefaling
om en mer aktiv innhenting av systematisk og samlet informasjon
om bruken av tilskuddsmidler vil bli fulgt opp gjennom etableringen
av et elektronisk søknads- og saksbehandlingssystem for Norsk kulturråd
i 2013. Dette systemet vil, ifølge statsråden, forenkle søknadsprosessen for
brukerne og sikre kontroll, dokumentasjon og oppfølging av søknadsbehandlingen.
I tillegg vil søknads- og saksbehandlingssystemet også sikre sporbarhet
i søknadsbehandlingen. Statsråden uttaler videre at Norsk kulturråd
er kommet langt i sin gjennomgang og forbedring av søknadsbehandlingsprosesser
knyttet til de ulike tilskuddsordningene.
Departementet vil videre følge opp Norsk kulturråds
internkontroll i den kommende styringsdialogen, og i tillegg ta
initiativ til å gjennomføre evalueringer for å sikre innhenting
av mer systematisk og samlet informasjon om bruken av tilskuddsmidlene.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling vedrørende
de regionale forskjellene i fordelingen av tilskuddsmidlene, framhever
statsråden at hensynet til geografisk spredning er viktig for Norsk
kulturråd ved fordelingen av tilskuddsmidler. Statsråden peker imidlertid
på at fordeling av tilskuddsmidler må ta utgangspunkt i de formåls-
og tiltaksgruppene som tilskuddsmidlene er rettet inn mot. Geografisk
fordeling må alltid vurderes i sammenheng med krav til kvalitet
og relevans. Statsråden ser likevel et behov for å vurdere tiltak
som kan forbedre den geografiske fordelingen av både søknader og
tilskudd. I den forbindelse opplyser statsråden at Norsk kulturråd
vil følge opp dette blant annet gjennom utvikling av nettsidene,
regionale møter og oppsøkende virksomhet mot fylkeskommuner hvor
det er få søknader og tilskudd.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader
i saken.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth
Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, og fra Miljøpartiet De
Grønne, Rasmus Hansson, viser til Riksrevisjonens undersøkelse
av tilskuddsforvaltningen i Norsk kulturråd. Komiteen viser
til at det overordnede målet med Riksrevisjonens undersøkelse har
vært å belyse om tilskuddene til kunstområdene scenekunst, musikk
og visuell kunst er hensiktsmessig utformet, forvaltet og fulgt
opp av tilskuddsforvalterne og departementet ut fra Stortingets
vedtak og forutsetninger.
Undersøkelsen omfatter bevilgningene som forvaltes
av Norsk kulturråd, Statens kunstnerstipend og Fond for lyd og bilde.
For 2012 utgjorde disse bevilgningene til sammen 580 mill. kroner, dvs.
en økning på 215 mill. kroner siden 2006.
Komiteen har merket seg at det
har vært en sterk økning i tilskuddene til Norsk kulturfond i perioden,
men at det er forskjeller i den geografiske fordelingen av tilskuddene.
Komiteen viser til at det er
svakheter i tilskuddsforvaltningen i Norsk kulturråd, og søknadsbehandlingen
har ikke vært tilstrekkelig dokumentert.
Komiteen viser dessuten til at
Norsk kulturråd ikke har god nok oppfølging og informasjon om bruken
av tilskuddene.
Komiteen har merket seg at Kulturdepartementets
styring ikke i tilstrekkelig grad har sikret tilfredsstillende tilskuddsforvaltning.
Komiteen har videre merket seg
at Riksrevisjonen konkluderer med at Kulturdepartementet bør ha
en mer aktiv innhenting av systematisk og samlet informasjon om
bruken av tilskuddsmidlene for å påse at tilskuddsforvaltningen
fungerer effektivt og hensiktsmessig, og at fastsatte mål og resultatkrav
for ordningene nås.
Komiteen merker seg departementets
svar om at Norsk kulturråd er kommet langt i sin gjennomgang og
forbedring av søknadsbehandlingsprosesser knyttet til de ulike tilskuddsordningene. Komiteen er
kjent med at Norsk kulturråd har gjennomført vesentlige endringer
og foretatt organisatoriske grep for å tilpasse seg nye retningslinjer,
forskrifter og instrukser som skal sikre bedre måloppnåelse.
Komiteen merker seg at Norsk
kulturråd vurderer søknader ut fra kunst- og kulturfaglig skjønn
og at geografisk fordeling også må sees i sammenheng med krav til
kvalitet og relevans.
Komiteen er enig i Riksrevisjonens
anbefaling om at Norsk kulturråd bør vurdere å innhente mer kunnskap
om årsakene til de store regionale forskjellene i fordelingen av
tilskuddsmidlene, og på denne bakgrunn iverksette hensiktsmessige
tiltak med sikte på utjevning.
Komiteen er positiv til at Riksrevisjonens
anbefaling om en mer aktiv innhenting av systematisk og samlet informasjon
om bruken av tilskuddsmidlene vil bli fulgt opp gjennom etableringen
av et elektronisk søknads- og saksbehandlersystem for Norsk kulturråd
i 2013. Komiteen forventer også at dette vil bidra
til å nå målet om bedre sikring av sporbarhet i søknadsbehandlingen,
forenkling av søknadsprosessen og kontroll og oppfølging av saksbehandlingen.
Komiteen har merket seg at det
blir satt i gang tiltak som kan forbedre den geografiske fordelingen
av både søknader og tilskudd, blant annet gjennom utvikling av nettsidene,
regionale møter og oppsøkende virksomhet mot fylkeskommuner hvor
det er få søknader og tilskudd, og er tilfreds med dette initiativet.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:12 (2012–2013) – Riksrevisjonens undersøkelse
av tilskuddsforvaltningen i Norsk kulturråd – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 10. desember 2013
Martin Kolberg
|
Erik Skutle
|
leder
|
ordfører
|