Miljøverndepartementet

Riksrevisjonens undersøkelse av tilskudd til naturmangfold og friluftsliv

Å ta vare på naturmangfoldet er blant de største globale miljøutfordringene i vår tid. Et aktivt friluftsliv har stor betydning for helse og trivsel og er en av forutsetningene for at mennesker skal bli glad i naturen og få forståelse for miljøvern og økologisk bærekraftig utvikling. Tilskudd er et viktig virkemiddel for å nå de nasjonale målene knyttet til naturmangfold og friluftsliv. Frivillige, både privatpersoner og foreninger, lag og organisasjoner, er sentrale aktører innenfor friluftsliv og for bevaring av naturmangfold. Tilskudd til sikring av friluftsområder og til friluftslivstiltak skal gi befolkningen tilgang på friluftsområder og styrke allmennhetens interesse for friluftsliv. For vilt- og fiskeressursene blir tilskudd brukt til aktiviteter og til å styrke forvaltningskunnskap. Tilskudd skal sikre skjøtsel og forvaltning av prioriterte arter og utvalgte naturtyper. Tilskuddsordningene i undersøkelsen utgjorde 252 mill. kroner i 2012 og 168 mill. kroner i 2013, jf. Prop. 1 S (2012–2013) for Miljøverndepartementet.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad tilskudd til naturmangfold og friluftsliv bidrar til god måloppnåelse og blir forvaltet i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen omfatter perioden 2009–2012.

Miljøverndepartementet har det overordnede ansvaret for friluftslivspolitikken og for å sikre naturmangfoldet. Direktoratet for naturforvaltning har det utøvende ansvaret. I tillegg har både Fylkesmannen og fylkeskommunen sentrale oppgaver i tilskuddsforvaltningen for naturmangfold og friluftsliv.

Rapporten ble forelagt Miljøverndepartementet ved brev 20. februar 2013. Departementet har i brev 20. mars 2013 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

1.1 Hovedfunn

• Svakheter i rapportering og manglende evaluering gir mangelfull informasjon om måloppnåelse.

• Tilskuddsforvaltningen er i liten grad i samsvar med prinsipper for god forvaltningsskikk.

• Tilskuddsordningene gir økt aktivitet og merverdi.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Svakheter i rapportering og manglende evaluering gir mangelfull informasjon om måloppnåelse

Etter reglement for økonomistyring i staten er mål- og resultatstyring et overordnet styringsprinsipp. Departementet skal i det årlige tildelingsbrevet følge opp Stortingets vedtak og forutsetninger. Departementet skal videre sikre at forvaltningen av tilskuddsordninger er organisert på en effektiv og hensiktsmessig måte.

Tilskudd er ett av flere virkemidler for å nå de nasjonale målene. Hver enkelt tilskuddsordning kan rette seg mot flere av målene. I 2013 utgjør tilskuddsmidler om lag 30 prosent av den samlede bevilgningen til naturmangfold og friluftsliv. Det framgår ikke av tildelingsbrevet fra Miljøverndepartementet til Direktoratet for naturforvaltning hvordan tilskudd som virkemiddel skal bidra til at de nasjonale målene nås.

Departementet har i liten grad rapportert hvordan tilskuddsordningene bidrar til måloppnåelse i budsjettproposisjonen. I budsjettproposisjonen for 2013 er det rapportert om ressursbruken på ordningene. En gjennomgang av styringsdokumentasjonen viser at departementet ikke innhenter informasjon om måloppnåelse. Tilsvarende brukes rapporteringen som Direktoratet for naturforvaltning innhenter fra fylkesmenn og fylkeskommuner, i liten grad til å analysere måloppnåelse for de ulike tilskuddsordningene.

Kvaliteten i rapporteringen fra fylkesmenn og fylkeskommuner varierer. Det er også svakheter i direktoratets kontroll med at tilskuddsmidlene brukes etter hensikten.

Tilskuddsordningen til prioriterte arter og utvalgte naturtyper ble opprettet i 2010 og har ikke blitt evaluert. De andre tilskuddsordningene i undersøkelsen er i liten grad evaluert. Konsekvensen av svakheter i rapporteringen om måloppnåelse og manglende evaluering er at departementet ikke har informasjon om tilskuddsordningene er innrettet målrettet og effektivt. Departementet mangler dermed et helhetlig grunnlag for å vurdere hvordan ordningene bidrar til nasjonale mål.

Riksrevisjonen mener at Miljøverndepartementet bør innhente informasjon om tilskuddsordningene er innrettet målrettet og effektivt, og om midlene brukes etter hensikten. Riksrevisjonen forutsetter videre at Direktoratet for naturforvaltning sikrer pålitelig rapportering fra fylkesmennene og fylkeskommunene om resultatene av tiltak som får tilskudd, og bruker rapporteringen til å vurdere graden av måloppnåelse.

1.2.2 Tilskuddsforvaltningen er i liten grad i samsvar med prinsipper for god forvaltningsskikk

Det følger av forvaltningsloven og ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper at saksbehandlingen skal være saklig og objektiv, og at det skal være likebehandling. Tilskudd skal i henhold til bestemmelsen for økonomistyring i staten kunngjøres slik at hele målgruppen nås.

Samtlige tilskuddsordninger på miljøområdet kunngjøres på departementets hjemmesider. Tilskudd til friluftsliv og naturforvaltning kunngjøres også på nettsidene til Direktoratet for naturforvaltning. I tillegg gjør fylkesmennene og fylkeskommunene på ulike måter tilskuddsordningene kjent.

Tilskudd til friluftslivstiltak skal brukes til å fremme friluftslivet som utgangspunkt for gode helsevaner og miljøholdninger, i første rekke rettet mot barn, unge, funksjonshemmede og etniske minoriteter. Undersøkelsen viser at rundt en tredel av midlene i 2011 gikk til barn og unge. De to andre prioriterte målgruppene for friluftslivstilskudd – funksjonshemmede og etniske minoriteter – nås i liten grad gjennom tilskuddet. Samlet sett gikk 12 prosent av midlene til målrettede tiltak for disse gruppene. Dette viser at selv om tilskuddene er utlyst etter regelverket, har ikke forvaltningen lyktes i å nå de prioriterte gruppene. Riksrevisjonen vil framheve at det kan kreve ekstra innsats å nå gruppene Stortinget har prioritert.

Tilskuddsmottakere som får avslag eller mindre midler enn det er søkt om, skal få en begrunnelse. Etter forvaltningsloven har disse rett til å klage på vedtaket. Undersøkelsen viser at tilskuddsforvaltningen i liten grad er i samsvar med prinsipper for god forvaltningsskikk. Dette gjelder spesielt saksbehandlingstid, begrunnelse for vedtak og opplysning om klageadgang.

Søkere til tilskuddsordningene får sjelden svar innen fastsatt frist. For tilskudd til viltformål i 2011 fikk bare én prosent av søkerne til Fylkesmannen og 22 prosent av søkerne til fylkeskommunen svar innen fristen. 69 prosent av søkerne fikk svar fem uker eller mer etter fristen. Dette gir uforutsigbarhet for søkerne og kan føre til at tiltak ikke blir gjennomført som planlagt. Fylkesmennene og fylkeskommunene oppgir sen utbetaling av midler fra direktoratet og kapasitetshensyn som viktige årsaker til at fristen ikke nås.

Mange avslag eller avkortinger av søknadsbeløp blir ikke begrunnet. Av dem som fikk avkortet søknadsbeløpet på vilttilskudd i 2011, fikk tre av fire ingen begrunnelse for avkortingen. 44 prosent av dem som søkte om vilttilskudd og fikk avslag eller avkorting av søknadsbeløpet, ble ikke informert om klageadgangen. Direktoratet opplyser heller ikke om klageadgang ved avkorting eller avslag på søknad.

Riksrevisjonen finner at Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning ikke i tilstrekkelig grad har sikret at tilskuddsforvaltningen er i samsvar med prinsipper for god forvaltningsskikk.

1.2.3 Tilskuddsordningene gir økt aktivitet og merverdi

Tilskuddsmidlene genererer betydelig aktivitet og utløser dugnadsinnsats. Tildelte midler har en mobiliserende effekt og er ofte en forutsetning for at tiltakene blir gjennomført. I mange tilfeller utløser små midler stor aktivitet.

FNs konvensjon om biologisk mangfold forutsetter at forvaltningen skal være kunnskapsbasert. Kartlegging av prioriterte arter og utvalgte naturtyper er en forutsetning for å vurdere hvilke områder som bør prioriteres for tilskudd. Rundt en tredel av fylkesmennene opplyser at de ikke får kartlagt der det er behov. Dette gir risiko for at verdifulle områder ikke får tildelt tilskudd på grunn av manglende kunnskap om hvilken betydning områdene har for naturmangfoldet.

Tilskuddet til utvalgte naturtyper gjør det mulig for tilskuddsmottakerne å skjøtte aktuelle områder slik at naturmangfoldet blir ivaretatt. Som for andre tilskudd er skjøtsel av utvalgte naturtyper, som slåttemark og kystlynghei, avhengig av tilskuddsmottakere som ønsker å iverksette tiltak. Ulikt andre tilskudd er måloppnåelsen avhengig av at tiltakene utføres der kartlegging har identifisert behov for tiltak. Tilskudd til prioriterte arter og utvalgte naturtyper er derfor et sårbart virkemiddel.

Riksrevisjonen ser positivt på at tilskuddsmidlene bidrar til økt aktivitet og merverdi, men på grunn av mangelfull kartlegging av behov for tiltak er det risiko for at tilskudd til prioriterte arter og utvalgte naturtyper ikke gir god måloppnåelse.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Miljøverndepartementet

• styrker styringsinformasjonen om tilskuddsordningene slik at Stortinget får kunnskap om måloppnåelse gjennom evaluering og forbedret resultatrapportering

• sørger for bedre kvalitet i saksbehandling av tilskuddene enten den skjer i Direktoratet for naturforvaltning eller hos fylkesmennene eller fylkeskommunene

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden er glad for at Riksrevisjonens undersøkelse viser at tilskuddsordningene gir økt aktivitet og merverdi.

Statsråden ser evaluering som et klart forbedringspunkt og vil iverksette tiltak for å sikre at miljøvernforvaltningen gjennomfører evalueringer vesentlig hyppigere enn i dag og i samsvar med føringene i Økonomibestemmelsene. Dette vil være nyttig for å innhente sikrere informasjon om måloppnåelse og resultater. Han vil vurdere å ta inn føringer på hvilke tilskuddsordninger som skal evalueres i tildelingsbrevet til miljøetatene for 2014.

Statsråden påpeker at rapporteringen for den enkelte tilskuddsordning er innført fra og med Prop. 1 S (2012–2013) og opplyser at departementet vil arbeide videre med å forbedre rapporteringen. Statsråden ser at rapporteringen fra fylkesnivå, til Direktoratet for naturforvaltning og videre til departementet kan struktureres og systematiseres på en bedre måte.

Når det gjelder hvordan de enkelte tilskuddsordningene bidrar til oppnåelsen av de nasjonale miljømålene, opplyser statsråden at de arbeider videre med dette. Han understreker at det er krevende å måle det eksakte bidraget fra den enkelte ordning på langsiktige, nasjonale mål i ett budsjettår, særlig fordi en del faktorer som påvirker resultatoppnåelsen ligger utenfor departementets kontroll. Statsråden understreker at departementet vil arbeidet for å identifisere virkemidlenes bidrag til de nasjonale målene på en bedre måte enn i dag. I arbeidet vil departementet blant annet se nærmere på hvordan andre departementer har løst dette, og om deres erfaringer kan brukes innenfor miljøforvaltningen.

Statsråden tar Riksrevisjonens kritikk av mangler i saksbehandlingen av tilskuddene alvorlig. Tildelingsbrevene til Miljødirektoratet for 2014 vil inneholde presiseringer av at rutinene må bli i samsvar med god forvaltningsskikk og hva dette konkret innebærer. Departementet vil i tillegg be miljøetatene presisere disse standardene ovenfor fylkesmenn og fylkeskommuner.

Departementet har i tillegg startet en gjennomgang av reglene for tilskuddsordningene på naturforvaltnings- og friluftslivsområdet. Målet er at nye regler skal iverksettes fra nyttår.

Statsråden viser til at Riksrevisjonens undersøkelse indikerer at enkelte prioriterte målgrupper for friluftlivsmidlene ikke nås til tross for at utlysningspraksis er i samsvar med regelverket. Statsråden opplyser at departementet vil se nærmere på mulighetene for å forbedre kunngjøringen for å nå spesielle målgrupper.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader i saken.