Ombudsmannsnemnda for Forsvaret skal bidra til
å sikre de allmennmenneskelige rettigheter for Forsvarets personell
og ved sin virksomhet bidra til å effektivisere Forsvaret.
Stortinget har vedtatt instruks for Ombudsmannsnemnda
for Forsvaret. Nemnda utfører sitt løpende arbeid uavhengig av Stortinget,
og stortingsrepresentanter kan ikke være medlem av nemnda. Nemnda
skal bestå av syv medlemmer som velges av Stortinget for fire år.
Ett av medlemmene velges som leder og benevnes ombudsmannen for
Forsvaret. Det skal også velges varamedlemmer til nemnda, samt nestleder.
Instruksen bestemmer at ombudsmannen forestår
den daglige virksomheten. Ombudsmannen er årslønnet, de øvrige medlemmene
tilkommer godtgjørelse etter utvalgsregulativ.
Stortinget valgte 14. desember 2009 følgende medlemmer
til Ombudsmannsnemnda for Forsvaret for tidsrommet 1. januar 2010–31. desember
2013: Kjell Arne Bratli, ombudsmann, Vidar Bjørnstad, nestleder,
Signe Øye, Kjell Engebretsen, Per Egil Evensen, Bjørn Hernæs og
Ivar Johansen.
Følgende ble valgt til varamedlemmer: Anne Helen
Rui, Per Ove Width, Kari Lise Holmberg, Bjørn Robstad, Jonni Solsvik,
Hallgeir Grøntvedt og Åse Wisløff Nilssen.
Ombudsmannsnemnda har i 2013 holdt møter under
befaringene, samt i januar, mars og desember. Nemnda har foretatt
befaringer/besøk ved tjenestesteder:
Sesjonssenteret,
Langkaia, Oslo
Sessvollmoen, innrykk mannskaper til Brigaden
Forsvarsbygg, Oslo
Kystvakten, Sortland
Andøya flystasjon
HV-17, Alta, Lakselv, Porsangmoen
Forsvarets logistikkorganisasjon, Oslo.
Forsvarets Veteransenter, Bæreia, Kongsvinger
Kongsvinger Festning
Nemnda deltok på den internasjonale ombudsmannskonferansen
(the International Conference of Ombuds Institutions for Armed Forces), som
ble holdt i Oslo, med hovedtema «Veterans» og «Women in the Armed
Forces».
Videre har nemnda hatt møter med bl.a. landstillitsvalgte
for vernepliktige, Vernepliktsverket, Forsvarets hovedverneombud
og tjenestemannsorganisasjoner.
Nemndas generelle inntrykk er at arbeidsmiljøet i
Forsvaret stort sett er godt. Både ansatte og vernepliktige preges
av positive holdninger.
Stortinget vedtok 14. juni 2013 kjønnsnøytral verneplikt.
Det varsler en ny tid for førstegangstjenesten, og nemnda er opptatt
av at endringer i og tilpasninger til vernepliktsloven, heimevernloven
og tilknyttede forskrifter og regelverk tar utgangspunkt i at det
er den best egnede person for den enkelte stilling som skal bli
innrullert, og der kjønn ikke skal være en avgjørende faktor. Imidlertid
må det gjøres forskjellige tilpasninger hva angår bekledning, deler
av utrustningen og kvarter mv.
Vernepliktsundersøkelsen viser at åtte av ti trives
godt i Forsvaret, noe som er en liten økning fra foregående år.
Omtrent halvparten av de førstegangstjenestegjørende er positive
til videre tjeneste i Forsvaret. Fire av fem mener at det fortsatt
bør være verneplikt her til lands.
Flere enn to tredjedeler svarer at førstegangstjenesten
har blitt som forventet eller bedre. Jenter opplever dette i større
grad enn gutter. Nær halvparten er blitt positiv til videre tjeneste i
Forsvaret i løpet av tiden de har vært inne til førstegangstjeneste.
Jenter er i større grad enn gutter blitt mer positive til å fortsette
i Forsvaret.
Ca. to pst. oppgir at de selv blir utsatt for
mobbing eller trakassering ukentlig i løpet av førstegangstjenesten.
Blant jenter er det ca. fire pst. som opplever dette.
Nær én av fire jenter svarer at de i løpet av
sin tid i Forsvaret er blitt utsatt for uønsket atferd av seksuell
karakter, eller annen uønsket atferd basert på kjønn, som krenker
deres integritet i tjenesten. Om lag 50 av de som er utsatt for
uønsket atferd, sier likevel at de er blitt mer positive til videre
tjeneste i Forsvaret.
Nemnda merker seg at verneplikten står sterkt blant
unge mennesker og at førstegangstjenesten i likhet med tidligere
år, oppleves som positiv.
Verneplikten er en sentral del av vårt forsvar. For
at Forsvaret i fremtiden skal fylle sin rolle, er oppslutning og
tillit i befolkningen viktig. Gjennom verneplikten får Forsvaret
en stabil tilgang til godt egnet personell. Verneplikten sikrer
også en rekruttering til Forsvaret, på tvers av sosiale og kulturelle
skillelinjer, på en måte som er alle andre rekrutteringsmodeller
overlegen.
Innføringen av ny todelt sesjonsordning skal
gi Forsvaret bedre forutsetninger for å kalle inn riktig mann/kvinne
til riktig tjeneste, men nemnda merker seg at frafallet er stort.
På sikt skal den nye sesjonsordningen redusere frafallet sammenlignet
med dagens nivå. Full effekt av ny sesjonsordning vil man antagelig
se i løpet av første halvdel av 2014, og effekt av kjønnsnøytral
verneplikt vil man se utover i 2015 og 2016.
Selv om det er sesjonsplikt for kvinner, er verneplikten
frivillig, og det er et høyt antall kvinner som ikke ønsker førstegangstjeneste
og som slettes av den grunn. Nemnda antar at dette vil endre seg
etter innføring av verneplikt for alle.
Nemnda merker seg også at det er ganske stor forskjell
mellom sesjonsleger når det gjelder antall fremmøtte som klassifiseres
som egnet for førstegangstjenesten.
Det har vært tilfeller av at høyt motivert ungdom opplever
å bli sendt hjem ved fremmøte til tjeneste. På sesjon er de blitt
godkjent og fått vite hvor de skal avtjene verneplikten, og i påvente av
ett års førstegangstjeneste har de utsatt studier eller ordnet seg
med tanke på sivil jobb. Skuffelsen blir derfor svært stor for dem
som blir dimittert når de møter frem til førstegangstjenesten. Når
2 000 av snaut 11 000 fremmøtte dimitteres ved fremmøte, er dette
en for stor andel. Etter nemndas mening er det helt avgjørende at den
vernepliktige gis informasjon på forhånd om at man kan bli dimittert
ved innrykk, hvis det f.eks. er skjedd helsemessig endring i tiden
mellom sesjon og fremmøte.
Nemnda merker seg særlig at det er variasjon mellom
regionene i prosenttall på direkte fordelt ungdom. Med tanke på
at Heimevernet får overført vernepliktige etter førstegangstjenesten,
gir dette grunn til ettertanke. Under befaring til HV-17, Finnmark,
ble den distriktsvise rekrutteringen tatt opp med nemnda. Med utgangspunkt
i det territorielle landforsvar som HV utgjør over det ganske land,
finner nemnda det bekymringsfullt med underdekning på oppimot 50
pst. fra enkelte distrikter. Dette vil i fremtiden svekke regional
forankring og lokal kunnskap til terreng og forsvarsobjekter. Over
tid vil HV i enkelte fylker ikke makte å rekruttere tilstrekkelig
antall, noe som uvegerlig vil svekke evnen til å operere.
Etter nemndas syn må det foretas gjennomgang av
kriterier for utvelgelse til førstegangstjeneste og utdanning, ikke
minst hva angår Heimevernet. Nemnda har drøftet saken med Vernepliktsverket,
og har fått tilbakemelding om at det skal foretas en bred undersøkelse
og gjennomgang. Det bør i dette vurderes om HV skal kunne drive direkte
rekruttering.
7 468 unge menn og kvinner fullførte førstegangstjenesten
i 2013. Dette var godt i underkant av det forsvarsgrenene trengte,
og det blir ofte mangel på vernepliktige ved flere avdelinger. For
få mannskaper skaper ekstra arbeidsbelastning og vanskeliggjør avdelingens
mulighet til å oppfylle sine mål.
Antall førstegangstjenestegjørende er etter
nemndas oppfatning et spørsmål om vernepliktens forankring i samfunnet,
og særlig blant ungdomskullene. Til en viss grad er man i dag kommet dit
hvor verneplikt for alle oppfattes som ikke-reell, men allikevel
ikke som en urettferdig byrde. Noe av årsaken til dette er at førstegangstjenesten
er attraktiv for mange unge, og foruten pliktfølelse er forbundet
med muligheter til spennende tjeneste og mulighet for militær utdanning.
Særlig knyttet til tjenestens innhold er ønsker
om mer «grønn tjeneste» (soldatferdigheter og skyting). Nemnda ser
det som positivt at det nå er presisert gjennom førstegangstjenestebestemmelsene
at soldatene skal trene på to grunnleggende enkeltmannsferdigheter
gjennom hele sin tjeneste.
Nemnda har tidligere fått mange tilbakemeldinger
fra soldater som har opplevd den manglende militære treningen, herunder
mangel på skyting og øvingsdøgn. I 2013 virker det som om det er flere
som har fått soldattrening, noe nemnda synes er positivt. Alle får
imidlertid fortsatt ikke den skytetrening de bør ha. Under befaring
til Andøya flystasjon ble manglende skytebanemulighet og trening
tatt opp med nemnda.
Nemnda vil understreke at uavhengig av den daglige
tjenestestillingen skal soldaten etter fullført førstegangstjeneste
kunne benyttes av Heimevernet, og være i stand til å prestere i
strid. Alle Forsvarets avdelinger må derfor prioritere både tid
og ressurser for å gi militær utdanning til alle soldater. Trening
i soldatferdigheter er helt grunnleggende for Forsvarets virksomhet. Mangler
denne, er konsekvensen at mange av de vernepliktige ikke blir kvalifisert
for videre tjeneste i Forsvaret.
Nemnda har gjennom år fulgt utviklingen i soldatenes
boforhold. Etter å ha tatt opp forhold ved mannskapskaserner gjentatte
ganger, begynner nemnda å se effekten av at dette arbeidet er gitt prioritet,
herunder ekstra budsjettildeling (kaserneløftet). Nemnda nevner
for 2013 særskilt ny messe og forlegning på Andøya. Nemnda kom med
sterk kritikk av forholdene der ved forrige befaring, og finner
det gledelig at standarden nå tilfredsstiller dagens behov. Det
er allikevel mange steder der bostandarden ikke er slik den bør
være.
For mannskapene er det ofte de små ting som
irriterer aller mest, som manglende lyspærer, manglende vedlikehold,
småreparasjoner som ikke utføres osv. Dette er noe nemnda møter
i varierende grad ved alle avdelinger, og ansvaret for dette legger
avdelingene på Forsvarsbygg.
For nemnda synes det som en tungvint organisering
hvis den enkelte avdeling ikke kan ha et system med vaktmester e.l.
som kan forestå det enkle og fortløpende vedlikehold og at det kanskje
blir enklere for mindre innkjøp. Nemnda finner det derfor positivt
at Forsvarsstaben i 2013 nedsatte en partssammensatt arbeidsgruppe
for å se på en omforent minimumsstandard for kaserner, kritiske
avvik og rutiner for rapportering av feil og mangler.
Under befaringer tar personell og avdelingene selv
ofte opp med nemnda spørsmål rundt pendling. I motsetning til i
de foregående 5–6 år merker nemnda seg at det er avdelinger som
ser det som ønskelig at familier så vel som enslig befal skal bo
i nærheten av avdeling. Kystjegerkommandoen er eksempelvis en av disse.
Dog er det slik at de fleste avdelinger opplever at pendling mellom
bosted og tjenestested blir stadig mer utbredt.
For de kommende år vil pendlingen ytterligere forsterkes
gjennom den omstilling Luftforsvaret står overfor. I 2013 så man
blant annet på de problemer som pendling mellom Bodø og Ørlandet
byr på, og der ansatte heller velger å slutte enn å pendle/flytte.
Som ledd i en god familiepolitikk for ansatte som
ønsker å bo i nærhet til tjenestested, vil nemnda understreke viktigheten
av å tilrettelegge for nye og gode familieboliger. Uten dette synes
det vanskelig at familier blir med på flytting til nye arbeidssteder.
I og med at Forsvaret mange steder er lokalisert utenfor
byer eller større tettsteder, er det ofte mangel på sivile jobber.
Med ofte to arbeidende voksne med hver sin karriere og arbeidsplass, barns
plass i barnehage og skole osv. må man regne med at «pendlerforsvaret»
i det store og hele er kommet for å bli. Denne situasjonen krever
imidlertid tilrettelegging med gode pendlerboliger for personellet,
i noen grad også med mulighet for ektefelle/samboerovernatting, og
med en standard som gjenspeiler dagens kvalitetskrav.
Også i 2013 har det vært stor oppmerksomhet rundt
situasjonen for veteraner. Temaer rundt veteraner, pårørende og
oppfølging og bistand mot Nav, kommuner og pensjon har stått sentralt i
ombudsmannens daglige virke og i nemndas arbeid. Nemnda vil i denne
sammenheng understreke at begrepet veteraner gjelder alle som har tjenestegjort
i de væpnede styrker, og dermed strekker seg langt ut over det å
ha deltatt i internasjonale operasjoner.
Personell som blir fysisk eller psykisk skadet, må
få individuelt tilpasset oppfølging med formål å få vedkommende
tilbake til arbeidslivet, eller så nær situasjonen før skaden som
mulig. Alvorlig skadede veteraner og deres pårørende skal gis støtte
slik at de ikke opplever byråkrati og skjemavelde som en merbelastning.
Nemnda ser det som nødvendig med en fortsatt tett oppfølging for
å sikre samarbeidet mellom Forsvaret, kommunene, Nav, Statens pensjonskasse
og andre aktører.
Nemnda har i perioden vært godt orientert om det
arbeid som gjøres for veteraner i de respektive forsvarsgrener,
den enkelte avdeling og Forsvarets sanitet. Som ledd i oppfølgingen
av veteranarbeidet besøkte nemnda Veteransenteret. Nemnda vil fremholde
Bæreia som et godt eksempel for veteran- og familiestøtte som kommer
hele Forsvaret til gode, og som kan brukes av alle avdelinger og
veteranorganisasjoner, året rundt.
NATOs stabiliseringsoperasjon i Afghanistan, ISAF,
har lenge vært hovedsatsingsområde for norsk militært engasjement
i utlandet. I 2013 bidrar Norge med styrker til rådgivning og opplæring
av spesialpolitienheten CRU i Kabul og det afghanske politiet i
Mazar-e Sharif. Norge stiller også stabsoffiserer til ISAFs kommandostruktur
og instruktører til utdanningsinstitusjoner i Hæren. I 2014 vil
bidraget i hovedsak være en videreføring av det i 2013, men med
en fortsatt gradvis reduksjon.
En norsk fregatt er kommandofartøy for NATOs stående
maritime styrke i andre halvår 2013. Gjennom denne rollen vil fregatten
og staben også lede operasjonen Ocean Shield, som driver piratbekjempelse
utenfor kysten av Afrikas horn. For øvrig deltar Norge med observatører
og mindre bidrag i en rekke operasjoner i FN- og NATO-regi, foruten
at Norge stiller marinefartøy til rådighet for FN for transport
av kjemiske stridsmidler fra Syria.
Nemnda merker seg at det også rundt Syria-oppdraget
oppstår problemer knyttet til kontrakt/økonomiske tillegg, som det
for grupper og enkeltpersoner har gjort gjennom Afghanistan-oppdraget.
Slike oppdrag bør kontraktsmessig være avklart med den enkelte på
forhånd, slik at det ikke oppstår tolkningsproblem og følelse av brutte
løfter. Det har vært stor operativ og støttemessig erfaringsoverføring
fra en kontingent til en annen. I den evaluering som nå skal foretas,
er det viktig at alle forhold rundt personellet også får en bred
gjennomgang. Nemnda hilser også velkommen en evaluering av alle
sider ved Norges innsats i Afghanistan, herunder spørsmål om koordinering/skille
mellom sivil og militær innsats. Ved hver nemndsbefaring ble dette spørsmålet
tatt opp av norske offiserer og soldater.
Nemnda har år for år tatt opp spørsmål rundt ytringsfrihet
og lojalitetsplikt i Forsvaret, i tråd med hva Sivilombudsmannen
har gjort for forvaltningen ellers.
Nemnda ser det som viktig at ansatte i Forsvaret ytrer
seg, og at de kan føle seg trygge når de ytrer seg. Ansattes ytringsfrihet
er beskyttet av den alminnelige bestemmelsen om ytringsfrihet i Grunnloven
§ 100. Generelt bør arbeidsgivere sørge for et klima på arbeidsplassen
som sikrer at all relevant informasjon – herunder kritiske ytringer
– når frem til relevant myndighetsnivå, og samtidig sikre bred aksept
for at ansatte deltar innenfor rammene av et romslig lojalitetsbegrep.
Mens retten til å ytre seg er grunnlovfestet,
er lojalitetsplikten ulovfestet. Lojalitetsplikten er en plikt til
å opptre lojalt overfor den virksomhet man arbeider i. Lojalitetsplikten
innebærer en plikt for den ansatte til å unngå å ytre seg på en illojal
måte som skader arbeidsgivers legitime og saklige interesser, og
er knyttet til arbeidsgivers styringsrett. Styringsretten gir imidlertid
ingen generell adgang til å regulere eller sanksjonere ansattes
ytringer. Uttalelser som ikke er undergitt taushetsplikt, og som
i hovedsak gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, er
det anledning til å komme med.
Forsvarets egne etiske grunnregler slår fast
at «ansatte har som alle andre en grunnleggende rett til å delta
i den offentlige debatt, også om forsvarssektorens virksomhet».
Men om ansatte formelt har stor adgang til å
ytre seg, kan det stilles spørsmål ved hvor reell adgangen er eller
hvordan den oppleves. I en hierarkisk oppbygd organisasjon, med
ofte klare overordnet-underordnet skiller, kan det utvikle seg et
lojalitetspress eller lydighetspress som vanskeliggjør ytringer.
Nemnda vil understreke at ytringer skal kunne omfatte
kritikk, uten fare for sanksjon. Hvis uttalelsen er rimelig, selv
om det er kritikk, må etter nemndas mening ledelsen tåle kritikken.
Det er nemndas syn at sanksjonering av kritikk eller av kontroversielle,
men rimelige uttalelser, gir unødig begrensning av ytringsfriheten,
og skal ikke forekomme.
Tillit innad i Forsvaret og mellom Forsvaret
og offentligheten bygges først og fremst ved åpenhet. Etter nemndas
syn bør debatt og ytringer derfor i stor grad fremmes og hilses
velkommen. Dette gjelder også ytringer og debatt om forhold som
kan oppleves som vanskelig, som Forsvarets struktur, styrkeelementer
og f.eks. internasjonale operasjoner Norge deltar i.
For å få løst saker har ombudsmannen rett til
å søke opplysninger hvor som helst i Forsvaret. De militære forvaltningsfullmakter
er vide og oppgavene store.
Ombudsmannens undersøkelser omkring personellets
klager vil fortsatt være en av hovedoppgavene. I 2013 behandlet
ombudsmannen 113 registrerte saker. I tillegg er det behandlet en
rekke henvendelser hvor ombudsmannens kontor har gitt råd og veiledning,
og bidratt til å løse saker ved uformell kontakt med partene. Sakstema
som behandles oftest, er omtalt nedenfor. Andelen av henvendelser
hvor klageren helt eller delvis er gitt medhold, synes å holde seg
på et stabilt nivå, med ca. 1/4 i 2013. Klagesakene behandles hovedsakelig
av ombudsmannen ved direktøren (advokat). Saksfordelingen ser slik ut:
Avdeling | Antall
saker | Prosent | Prosent 2012 |
FD og fellesstaber | 27 | 24 | 15 |
Hæren | 45 | 40 | 42 |
Sjøforsvaret | 18 | 16 | 16 |
Luftforsvaret | 16 | 14 | 17 |
Heimevernet | 7 | 6 | 10 |
Noen av sakene ombudsmannen har behandlet i 2013
har versert over flere år, og ombudsmannen finner det vanskelig
å forstå forvaltningens beveggrunner for å hale ut saker.
Dette er en sak som angår flere offiserer som
har tjenestegjort i Afghanistan, og som ikke fikk avviklet hele
ferien i ferieåret i henhold til ferieloven. Restferien er blitt
overført til neste ferieår, men erstatning etter ferieloven ble
avkortet hvis de hadde tatt ut rekreasjonsdager i henhold til særavtale
for tjenestegjøring i internasjonale operasjoner.
Det dreier seg om et forholdsvis lite antall
offiserer, men flere enn hundre. Ombudsmannen ble lovet i møte april
2013 med Forsvarets personellavdeling at saken skulle bli løst.
Så skjedde ikke, og ombudsmannen så det som nødvendig å innhente
ekspertvurderinger og lovfortolkning, før ny purring i saken ble
foretatt fra ombudsmannens side.
Ombudsmannen har hele tiden vært, og er fortsatt,
av den bestemte oppfatning at Forsvarsdepartementets lovforståelse
og lovanvendelse er i strid med ferielovens ufravikelige regler
om velferdstapserstatning etter § 14. Dette syn deles av befalets
arbeidstakerorganisasjoner, Norges Offisersforbund (NOF), Befalets
Fellesorganisasjon (BFO) og Krigsskoleutdannede offiserers landsforening
(KOL). NOF ved LO har varslet søksmål i denne sak.
Forsvarsdepartementets holdning i sak gjorde
at ombudsmannen fant det nødvendig å henvende seg direkte til forsvarsministeren,
og i brev av november 2013 ble det bl.a. skrevet:
«Ombudsmannen finner det noe nær uforståelig at arbeidsgiver
i en sak som angår ferie og velferdskompensasjon for personell som
i tjenesten kan måtte sette liv og helse på spill, har inntatt en så
avvisende og bastant holdning. Ombudsmannen har videre påpekt at
saksbehandling og avklaring for disse sakene har tatt uforholdsmessig
lang tid, likeledes har arbeidsgivers holdning skapt stor irritasjon
blant befalet og deres organisasjoner.
Til tross
for at de gjentatte ganger har påpekt lovens normaltolkning har
FDIFPT ikke endret sin oppfatning. Ombudsmannen har derfor funnet
det nødvendig å innhente uttalelse fra eksperter på ferieloven,
og engasjerte advokat Lars Holo til å vurdere saken. Holo konkluderer
på samme måte som Ombudsmannen, nemlig at avvikling av rekreasjonsdager
ikke får noen betydning for erstatning etter ferieloven. I likhet
med Ombudsmannen mener også Holo at en erstatning på kr 1 000 pr
dag er for lav. Holo's betenking følger vedlagt.
Ombudsmannen
vil også varsle en gjennomgang av hva FPT opplyser i sine enkeltvedtak;
at vedtaket ikke kan påklages (i forvaltningen). Ombudsmannen vil
få vurdert om dette er rettslig holdbart samt foreta en gjennomgang
av rimeligheten i en slik holdning.»
Ombudsmannen mottok positivt svar fra forsvarsministeren,
men ved avgivelse av Dokument 5 i mars 2014 er fortsatt intet skjedd
i saken.
Ombudsmannen for Forsvaret behandler ikke lenger
klagesaker for sikkerhetsklarering, da det er EOS-utvalget som behandler
klager som retter seg mot Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Forsvarets
sikkerhetsavdeling. Ombudsmannen gir imidlertid råd og veiledning
til alt personell, herunder råd om å innklage sen saksbehandling, nektelse
av innsyn mv. til EOS-utvalget.