I dokumentet fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber presidentskapet, i henhold til Grunnloven
§ 75 h, åpne for at nytiltrådte statsråder etter ny bestemmelse
i Stortingets forretningsorden kan innkalles skriftlig gjennom Stortingets
president til å møte i Stortinget for å redegjøre for eventuelle
uheldige interessebånd knyttet til tidligere yrke.»
Forslagsstilleren viser til at en slik ordning kunne
vært benyttet til å avklare spørsmål rundt Sylvi Listhaugs roller
i «First House» før hun ble landbruks- og matminister. Dessuten
peker han på at ordningen kan ha en preventiv virkning i den forstand
at statsministeren stimuleres til å gå grundig inn på fortida til
statsrådskandidatene.
Forslagsstilleren mener at innkallingsretten
må kunne delegeres til et mindretall på Stortinget, f.eks. seks
representanter. Også statssekretærer kan innkalles til høring med
hjemmel i Grunnloven § 75 h.
Presidentskapet viser
til at forslagsstilleren med hjemmel i Grunnloven § 75 h foreslår
å innkalle nytiltrådte regjeringsmedlemmer og statssekretærer til
høring i Stortingets plenum for «klargjøre hvorvidt uheldige interessebånd
er knyttet i et tidligere yrke». Forslagsstilleren peker på at
overgang til politiske toppstillinger fra rådgivningsfirmaer og
lignende trolig kommer til å bli vanligere i årene som kommer. Mange
av kundene til disse firmaene er ikke offentlig kjent.
Presidentskapet vil slå fast
at det er viktig at Stortinget og offentligheten for øvrig har tillit
til at statsråder og statssekretærer i sin sakshåndtering ikke er
utilbørlig påvirket av tidligere arbeidsforhold. Det forutsettes
at regjeringen har et kontinuerlig fokus på habilitetsproblematikken og
har gode rutiner for å håndtere de habilitetsutfordringer som de
enkelte regjeringsmedlemmer eller andre i den politiske ledelsen
måtte stå overfor i enkeltsaker. Presidentskapet vil
videre bemerke at selv om en høring som foreslått i representantforslaget
vil kunne gi informasjon om vedkommende statsråds eller statssekretærs yrkesbakgrunn,
vil den ikke være en konkret habilitetsvurdering. Slike vurderinger
har statsråder/statssekretærer et selvstendig ansvar for å gjøre
ut fra de saker som de til enhver tid har befatning med. Habilitetsspørsmål
vil dessuten kunne oppstå av andre grunner enn som følge av vedkommendes
tidligere yrkespraksis.
Presidentskapet viser til at
det er statsministerens ansvar å utpeke regjeringen hun/han skal lede. Presidentskapet ønsker
ikke å legge til rette for en høringsprosedyre i Stortinget som kan
fremstå som en form for forhåndsgodkjenning av nyutnevnte statsråder
eller statssekretærer med bakgrunn fra rådgivningsbransjen, advokatfirmaer
etc. Presidentskapet viser til at Stortingets tillit
til en statsråd ikke avhenger av tidligere yrkesbakgrunn, men av
hvordan hun/han håndterer de løpende sakene politisk og faglig.
Det forutsettes at statsråden følger de gjeldende habilitetsregler
og øvrig regelverk knyttet til utøvelse av statsrådsposten.
Presidentskapet viser til at
innkalling etter § 75 h krever en omfattende prosedyre, og har vært
ansett som lite egnet i praksis. I stedet er det etablert mer fleksible
og praktiske løsninger for å gi Stortinget tilgang til muntlige
opplysninger fra statsrådene. Felles for disse ordningene (interpellasjoner,
redegjørelser, spørreinstituttet og åpne komitéhøringer) er at de
er basert på frivillighet, i den forstand at det ikke påligger noen
en rettslig plikt til å møte eller avgi forklaring. Imidlertid tilsier
politiske normer at statsrådene lojalt følger opp og innretter seg
etter disse ordningene. De gjelder riktignok ikke for statssekretærene,
men presidentskapet mener under enhver omstendighet
at innkallingsretten etter § 75 h er og bør forbli et ekstraordinært
instrument som er til rådighet for særlige tilfeller, og derfor
ikke bør tas i bruk til det foreslåtte formål.
Ifølge Grunnloven § 75 h tilkommer
det Stortinget «å kunne fordre enhver til å møte for seg i statssaker».
Unntak gjelder bare Kongen og hans familie, men ikke prinser eller
prinsesser som måtte bekle embeter. De som innkalles har en straffesanksjonert
plikt til å møte for å forklare seg, jf. lov 3. august 1897 nr.
2. Presidentskapet viser til at forklaringsplikten er
svært vidtrekkende og går foran taushetsplikt som er pålagt ved
lov eller instruks. I enkelte tilfeller kan Stortinget beslutte
at dørene skal lukkes, slik at representantene i salen er pålagt taushetsplikt
i medhold av Stortingets forretningsorden (FO) § 75. Det kan bestemmes
at referat fra et slikt lukket høringsmøte skal offentliggjøres
på et senere tidspunkt.
Som forslagsstilleren peker på, har innkallingsretten
etter Grunnloven § 75 h bare vært benyttet tre ganger tidligere,
siste gang i 1933. Dette har vært i kontrollsammenheng, men formodentlig
vel så mye for å markere det politiske alvoret i saken som for å
innhente opplysninger på denne måten.
Det er et vilkår for å innkalle noen etter Grunnloven
§ 75 h at innkallingen gjelder en «statssak». Forslagsstilleren
mener at kontroll med en nytiltrådt statsråd, eventuelt statssekretær,
vil være en slik sak. Presidentskapet viser til at Frøilandutvalget,
som utredet Stortingets kontroll med regjering og forvaltning, jf.
Dokument nr. 14 (2002–2003), mente at begrepet «statssak» måtte
gis en vid fortolkning. Utvalgets oppfatning er at enhver sak som
Stortinget har til formell behandling, eller som er initiert av
kontroll- og konstitusjonskomiteen, i utgangspunktet må anses som
en «statssak».
Presidentskapet viser til at
under forutsetning av at det anses som en «statssak» å foreta en forhåndskontroll
av nytiltrådte statsråder og statssekretærer på det grunnlag som
er foreslått, har Stortingets flertall i dag full adgang til å vedta
innkalling av en statsråd eller statssekretær til høring i Stortingets
plenum i medhold av Grunnloven § 75 h. Innkallingen må i så fall følge
prosedyrereglene i FO § 49. Av denne bestemmelsen fremgår det at
Stortinget må vedta egne bestemmelser om fremgangsmåten for den aktuelle
høringen.
Presidentskapet vil bemerke at
i alle saker hvor det vurderes å benytte innkallingsretten, må det
stilles spørsmål ved om en høring i plenum er det mest hensiktsmessige
redskap for å få tilgang til den ønskede informasjon fra vedkommende statsråd
eller andre. Sakens alvorlighet og behovet for kontroll på den ene
side og hensynet til en arbeidskrevende, formell prosedyre på den annen
side vil være vesentlige vurderingstemaer.
Av representantforslaget fremgår
det at innkallingsretten etter Grunnloven § 75 må kunne delegeres
til et mindretall i Stortinget. Dette for at en partigruppe eller
de partigrupper som står bak en flertallsregjering ikke skal kunne
blokkere for en slik tvangsinnkalling. Presidentskapet forstår
dette slik at delegasjon av innkallingsretten skal begrenses til høringer
om statsråders eller statssekretærers yrkesmessige forhold. Forslagsstilleren
foreslår et minstekrav til mindretallets størrelse, vilkårlig satt
til seks representanter, tilsvarende det antall som ifølge FO § 16
kreves i den utvidete utenriks- og forsvarskomité for beslutning
om å legge en sak frem for Stortinget.
Presidentskapet viser til at
det i de senere år er gjort flere endringer i FO som har styrket
mindretallets rettigheter med hensyn til beslutninger i komiteene.
Spørsmålet som må stilles på bakgrunn av representantforslaget,
er om det er adgang til delegasjon av Stortingets innkallingsmyndighet
etter Grunnloven § 75 h til et mindretall uten at dette strider
mot Grunnloven. Presidentskapet kjenner ikke til
at spørsmålet om å delegere innkallingskompetansen til et mindretall
har vært tatt opp i Stortinget tidligere. Også i juridisk teori
er det et tema som er lite berørt. Men professor Fredrik Sejersted,
som forslagsstilleren refererer til, har drøftet spørsmålet om delegasjon
av Stortingets innkallingskompetanse til et mindretall.Fredrik
Sejersted: Kontroll og konstitusjon, 2002
Presidentskapet har merket seg
at Sejersted mener Grunnloven neppe stenger for at Stortingets flertall
kan bestemme seg for å ta inn en bestemmelse i FO om at et kvalifisert
mindretall kan kreve at personer innkalles etter § 75 h. Delegasjonsadgangen
kan ifølge Sejersted om ønskelig begrenses til visse typer saker,
eller det kan f.eks. settes skranker for hvilke kategorier av personer
som plikter å møte.
Presidentskapet vil for øvrig
peke på at selv om man legger til grunn det syn at Stortingets flertall
ville kunne ha adgang til å delegere innkallingsmyndigheten etter
§ 75 h til et mindretall enten generelt, for et visst saksområde
og/eller for en viss kategori personer, ville det måtte stilles
krav til mindretallets størrelse. Presidentskapet antar
at seks representanter, som forslagsstilleren mener bør være tilstrekkelig
for å utgjøre et mindretall med innkallingskompetanse, uansett vil
være for få.
Presidentskapet mener under enhver
omstendighet at dersom det skulle være aktuelt å vurdere en delegasjon
av innkallingskompetansen etter § 75 h til et mindretall i Stortinget,
må dette utredes nærmere. Presidentskapet finner ikke
grunn til å ta initiativ til dette på bakgrunn av det foreliggende
representantforslaget.
I representantforslaget foreslås
det flere prosedyreregler. Presidentskapet antar
at dette er et forsøk på å forenkle prosessen i forbindelse med
høringen ved at man slipper nye prosedyrevedtak for hver gang, slik
ordningen er i dag, jf. FO § 49 annet ledd. Presidentskapet mener
at selv om det rent prinsipielt ikke kan være noe i veien for at
Stortinget vedtar en bestemmelse i FO om prosedyreregler ved høringer
innkalt etter § 75 h, kan det være mer hensiktsmessig med spesialtilpassede
prosedyreregler vedtatt for den enkelte sak.
Dersom det skulle være aktuelt å innkalle en statsråd/statssekretær
til høring om yrkesbakgrunn i medhold av Grunnloven § 75 h, må det påregnes
at det kan oppstå flere, til dels kompliserte spørsmål som det må
tas stilling til i forbindelse med høringen, f.eks. hva angår forklaringspliktens
rekkevidde, om høringen skal foregå for lukkede dører etc.
På bakgrunn av brev av 4. november 2014 til presidentskapet
fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, er utkast til innstilling
forelagt komiteen til uttalelse, jf. FO § 22 annet ledd siste punktum.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen har avgitt følgende
uttalelse i brev til presidentskapet av 20. februar 2015:
«Merknader fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
I
vedlegg til brev datert 18. desember 2014 til Stortingets kontroll-
og konstitusjonskomité har Presidentskapet oversendt sin foreløpige innstilling
i nevnte sak til uttalelse, jf. Stortingets forretningsorden § 22,
annet ledd siste punktum.
Bakgrunn for saken
I Dokument
8:88 S (2013-2014) er det fremsatt følgende representantforslag
fra stortingsrepresentant Per Olaf Lundteigen:
«Stortinget
ber presidentskapet, i henhold til Grunnloven § 75 h, åpne for at
nytiltrådte statsråder etter ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden
kan innkalles skriftlig gjennom Stortingets president til å møte
i Stortinget for å redegjøre for eventuelle uheldige interessebånd knyttet
til tidligere yrke.»
Det vises for øvrig til den
foreløpige innstillingens gjengivelse av forslagsstillers begrunnelse for
at forslaget reises.
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmet fra Senterpartiet, viser til at når det gjelder den konkrete
forståelsen av hvordan forslaget er ment å virke, er det formelt
ikke tale om forhåndsgodkjennelse, men en mulighet for å pålegge
møteplikt for allerede tiltrådte statsråder for å forklare seg på
nærmere angitte kriterier.
Generelt om Grunnloven § 75 h
Innkallingshjemmelen
etter Grunnloven § 75 h omtales gjerne i forfatningsretten i sammenheng med
Stortingets kontrollmidler.
Flertallet viser til
at bestemmelsen opprinnelig var utformet med særlig sikte på å kunne
innkalle medlemmer av regjeringen til å svare for Stortinget. Regelen
må ses ut fra sin historiske bakgrunn, fra før parlamentarismens
innføring som forfatningsprinsipp. Dens praktiske rolle som virkemiddel
i Stortingets kontroll med regjeringen har nesten bortfalt; siste
gang Stortinget benyttet innkallingsretten var i 1933 da minister
Wedel Jarlsberg, Norges sendemann i Paris, ble innkalt for å forklare
seg om de hemmelige forhandlingene med Danmark i Grønlandssaken.
Det
vil rent praktisk være et stort apparat som ville måtte igangsettes
for å belyse forhold som kan belyse inhabilitetsspørsmål eller andre
forhold som bør være offentlig kjent eller tilgjengelig og som den
enkelte statsråd etter forvaltningsloven § 6, selv må problematisere
og håndtere under eget ansvar. At en prosedyre er tungrodd er forfatningsmessig
ikke avgjørende, men påvirker vurderingen av bestemmelsens fordeler.
Et annet flertall, komiteens medlemmer fra Høyre,
Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet
De Grønne, viser til at i juridisk litteratur er det alminnelig
antatt at adgangen til å innkalle må utøves av Stortinget selv,
retten kan altså ikke delegeres til f.eks. en stortingskomité (se
f.eks. Andenæs Fliflet Statsforfatningen i Norge 10. utg. s. 496).
Også selve forklaringen må avgis under et plenumsmøte i Stortinget,
da det ikke er hjemmel for å innkalle angjeldende person til andre,
underliggende stortingsorganer. Det er intet behov for å «omtolke»
grunnlovsbestemmelsen slik at innkallingsretten kan delegeres til
en stortingskomité. I praksis har man da også funnet langt enklere
former for å ivareta det vesentligste av det behov som vil kunne
tenkes ivaretatt etter Grunnloven § 75 h.
Da det
ikke er omtalt annet enn plikt til å forklare seg for Stortinget,
er det formodentlig heller ikke forslagsstillerens intensjon at
Stortinget som en av våre tre statsmakter skal trekke operative konklusjoner
av de opplysningene det mener å ha bragt frem. Noe annet ville
forskyve den nåværende funksjonsfordeling mellom statsmaktene og
gjøre Stortinget til medvirkende instans post facto etter at statsrådene
og statssekretærene er utnevnt av Kongen i statsråd. En slik prinsipiell
nyskapning vil ikke kunne vedtas uten hjemmel i nye grunnlovsbestemmelser.
Dette
flertallet viser til at dersom Stortinget utelukkende skal tjene
som arena for en utspørring utløst av en håndfull representanter,
vil en lett kunne forestille seg at et slikt institutt i mindre grad
vil preges av et genuint og saklig begrunnet kontrollbehov, men
i desto større grad være ledd i en mer ordinær politisk egenmarkering
for å så tvil om enkeltpersoners integritet. Dermed ville resultatet
være annerledes enn forslagsstillernes uttalte ønske om å styrke
tilliten til politikk.
Nærmere om forslagets antatte virkninger
Innkallingsgrunnlaget
er uklart, «eventuelle uheldige interessebånd», er et svært uklart
kriterium, særlig når det skal overlates til et lite mindretall
– seks representanter er antydet av forslagsstilleren - å definere
som preliminært grunnlag for en fremtvunget forklaring. En slik praktisering
ville samtidig senke terskelen for bruken av Stortingets adgang.
Det er grunn til å anta at et så løst angitt høringstema om hva
som kan være «uheldige interessebånd», i praksis vil gi et slikt
mindretall en noe nær ubegrenset adgang til å bruke en grunnlovsbestemmelse
etter eget forgodtbefinnende.
Avgjørende for dette
flertallet i denne sammenheng er likevel at forslaget også, om det
ble virkelighet, ville endre det materielle innholdet i Grunnlovens
angitte kompetanseregler for å anvende Grunnloven § 75 h. Etter
någjeldende forfatningsrett er det utelukkende Stortinget selv som
kan beslutte å bruke hjemmelen i Grunnloven § 75 h. Det er i motstrid
til Grunnlovens generelle prinsipp om at plenumsbeslutninger treffes
med alminnelig flertall. Forslaget er også uforenlig med delegeringssperren
i Grunnloven som skal hindre Stortinget i å gi sin beslutningskompetanse
videre til andre. En delegering av Stortingets anvendelse av Grunnloven
§ 75 h, til et hvilket som helst mindretall vil være enda større
avvik fra de nåværende kompetansereglene Grunnloven.
Under
enhver omstendighet er innholdet i forslaget etter dette flertallets
syn en utvidelse av rekkevidden for anvendelsen av Grunnloven § 75 h,
som virker sammen med lov av 3. august 1897 nr. 2. Innvendingene
mot forslaget forsterkes av at det etter forslaget ikke er Stortinget, men
noen få enkeltpersoner – antydningsvis seks representanter - som
skal kunne gi et bindende pålegg til noen om å møte og å avgi forsikring under
straffetrussel. Selv om man så bort fra Grunnlovens kompetanseregler,
ville et så vidtgående inngrep overfor enkeltpersoner ikke kunne
hjemles i Stortingets forretningsorden, men i ordinær lov.
Dette
flertallet viser til at det dessuten er elementær forfatningsrett
at en regel på grunnlovsnivå ikke kan endres ved å endre Stortingets forretningsorden.
Grunnlovsbestemmelser kan utelukkende endres etter de særskilte
prosedyrer og det generelle krav til to tredjedels flertall – jf. Grunnloven
§ 121.
Av grunner det er redegjort for i det foregående, er
Grunnloven selv til hinder for at forslaget kan vedtas med det foreliggende
innhold. Dette flertallet vil anbefale at dette markeres ved utformingen
av vedtaksforslaget til Stortinget og anbefaler Presidentskapet
å invitere Stortinget til å treffe vedtak om at forslaget ikke bifalles.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet,
har kommet til samme resultat som Presidentskapet om å gå mot forslaget.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil bemerke at
Presidentskapet konsekvent betegner forslaget til å gjelde både
statsråder og statssekretærer. Det følger av forslaget at det kun
gjelder statsråder. Dette medlem er for øvrig enig i at statssekretærer
opererer i en konstitusjonell gråsone, men dette er ikke temaet
for representantforslaget.
Dette medlem vil fremheve
at det her er tale om en endring av Stortingets forretningsorden,
ikke endring av Grunnloven. Hensikten med forslaget er at Stortinget
skal få dekket sitt informasjonsbehov, i de sakene hvor det sås
tvil om en statsråds habilitet sett i lys av tidligere kunderelasjoner
i rådgivningsbransjen.
Tilfeller der en statsråd
ikke ønsker å oppgi tidligere oppdragsgivere som kan ha betydning for
å belyse tidligere bindinger, er å regne som en «statssak», i henhold
til Grunnloven § 75 h. Det må videre regnes som en sak av «særlig karakter»
dersom en statsråd ikke vil oppgi kundelister, som kan være egnet
til å kaste lys over hans habilitet. Det formelle grunnlaget for
at representantforslaget kan vedtas er således tilstede.
Hensynet
til konfidensialitet er allerede hjemlet i Stortingets forretningsorden,
dersom det skulle være forhold som skulle tilsi at høringen ikke
bør gjennomføres for åpne dører. Dette vil derfor kunne ivaretas
på en god måte.
Presidentskapet peker i sine merknader
på at forslaget kan tolkes som om Stortinget får adgang til forhåndsgodkjenning
av nyutnevnte statsråder. Dette medlem vil påpeke at en slik slutning
er uriktig. Ordningen skal omfatte utnevnte statsråder, og kun gjelde
i de tilfeller hvor et tilstrekkelig antall stortingsrepresentanter finner
det nødvendig å få informasjon om tidligere kunderelasjoner. Forslaget
gir Stortinget kun mulighet, ingen plikt til å benytte muligheten.
Presidentskapet påpeker videre at «sakens alvorlighet
og behovet for kontroll på den ene side og hensynet til en arbeidskrevende,
formell prosedyre på den annen side vil være vesentlig vurderingstemaer».
Dette medlem vil peke på at hvor arbeidskrevende noe er, må være
underordnet i denne sammenheng, dersom Stortinget har et udekket
informasjonsbehov.
Dette medlem vil bemerke at en
de siste årene har hatt en rekke tilfeller hvor personer har gått fra
stillinger i rådgivningsfirmaer til politiske toppstillinger i regjeringsapparatet.
Antallet er økende, derfor må noe gjøres raskt for å sikre tilstrekkelig
åpenhet. For enhver politiker som bekler en ledende politisk stilling
i et departement vil det raskt stilles spørsmålstegn ved tidligere
oppdragsgivere og eventuelle bindinger som en følge av dette. Personer
som kommer fra bransjer hvor ens tidligere virke har vært å fremme
ulike aktørers syn mot godtgjøring, uten at disse kundeforholdene
er kjent er problematisk. Det kan lett oppstå situasjoner som strider med
grunnleggende verdier som åpenhet og tillit.
Dette
medlem bemerker at forslaget, slik det er fremført, også vil gi
statsråder selv anledning til å fjerne eventuell tvil om bindinger,
ved å redegjøre for disse for Stortinget. Samtidig vil Stortinget
få dekket sitt informasjonsbehov. Når en statsråd holder kundelister
skjult, er dette i konflikt med den grunnlovfestede opplysningsplikten.
Dette
medlem vil også peke på at en slik høringsmulighet vil kunne vise
hvordan statsråder i sin funksjonsperiode foretar habilitetsvurderinger.
Dette
medlem vil bemerke at det eksakte antallet stortingsrepresentanter
som må stå bak et vedtak for å kunne kalle inn en statsråd kan diskuteres, men
terskelen må hverken være for høy eller lav. Det å kreve flertallsvedtak
vil prinsipielt være galt, - i og med at et hvert krav risikerer
å bli avvist under en flertallsregjering.
Dette
medlem vil videre bemerke at Grunnloven § 75h må praktiseres i tråd
med den tiden vi lever i, og at representantforslaget er i tråd
med dette. Dette medlem understreker at forslaget ikke innebærer
en endring av Grunnloven § 75 h.
Dette medlem anbefaler
etter dette at presidentskapet fatter følgende vedtak:
'Dokument
8:88 S (2013-2014) representantforslag fra stortingsrepresentant
Per Olaf Lundteigen om å legge til rette for at nytiltrådte statsråder
etter § 75 h i Grunnloven kan innkalles til høring i Stortinget
om yrkesbakgrunn - bifalles.'»
Presidentskapet har
for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument nr. 8:88 S (2013–2014) – representantforslag
fra stortingsrepresentanten Per Olaf Lundteigen om å legge til rette
for at nytiltrådte statsråder etter § 75 h i Grunnloven kan innkalles
til høring i Stortinget om yrkesbakgrunnen – vedlegges protokollen.
Oslo, i Stortingets presidentskap, den
5. mars 2015
Olemic Thommessen | Marit Nybakk | Kenneth Svendsen |
Svein Roald Hansen | Ingjerd Schou | Line Henriette Hjemdal |