Arktisk råd ble opprettet i 1996 for å fremme
samarbeid, samordning og kontakt mellom de arktiske statene, særlig
innen bærekraftig utvikling og miljøvern.
Arktisk råd er et sentralt forum for å ta opp
de miljømessige utfordringene og de økonomiske mulighetene i Arktis;
rådet er det eneste samarbeidsorganet der alle de åtte arktiske
landene og arktiske urfolksorganisasjoner møtes for å drøfte saker
av felles interesse. Medlemslandene er Norge, Sverige, Danmark,
Finland, Island, Russland, Canada og USA, og i tillegg er seks urfolksorganisasjoner
permanente deltakere. Til sammen 32 land og organisasjoner har observatørstatus
i rådet.
Det formelle arbeidet i Arktisk råd skjer i
ministermøter der de åtte statenes utenriksministre møtes annethvert
år, og den løpende dialogen foregår mellom embetsmenn på ambassadørnivå,
Senior Arctic Officials (SAO) fra de respektive landene. Den største
delen av arbeidet i Arktisk råd utføres av seks arbeidsgrupper som gjennomfører
faglige programmer og prosjekter med relevans for Arktis. Basert
på arbeidsgruppenes faglige arbeid utarbeider Arktisk råd anbefalinger
gjennom ministererklæringene. Anbefalingene til medlemsstatene er
ikke folkerettslig bindende, men er politisk forpliktende. Anbefalingene
kan også rette seg mot SAO-ene og arbeidsgrupper om videre faglig
arbeid. Alle beslutninger i rådet er basert på konsensus.
Formannskapet i rådet rullerer blant medlemslandene
og gjelder for to år av gangen. Norge hadde sist formannskapet i
perioden 2006–2009. I 2013 hadde alle landene gjennomført én formannskapsperiode
hver.
Norske myndigheter understreker at Arktisk råd er
det ledende politiske organet for arktiske spørsmål og det viktigste
forumet for å drøfte felles utfordringer.
Utenriksdepartementet har det overordnede ansvaret
for gjennomføringen og koordineringen av nordområdepolitikken, inkludert
det internasjonale samarbeidet i Arktisk råd. Departementet har
dermed også ansvaret for å koordinere den norske deltakelsen i Arktisk
råd med de ansvarlige sektordepartementene.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere norske
myndigheters arbeid med Arktisk råd og belyse hvordan myndighetene
arbeider med de områdene som Arktisk råd trekker fram som sentrale
gjennom rådets anbefalinger til medlemsstatene. Revisjonen inneholder
i tillegg forhold om det mellomstatlige arbeidet i Arktisk råd.
Undersøkelsen omfatter perioden fra opprettelsen av Arktisk råd
i 1996 og fram til medio 2014.
Undersøkelsen er en del av en multilateral revisjon
av Arktisk råd, der riksrevisjonene fra Danmark, Norge, Russland,
Sverige og USA har deltatt. Riksrevisjonene i Canada og Finland
har vært observatører. Dette er et arbeid som i sin tid ble initiert
i fellesskap av russisk og norsk riksrevisor.
Den nasjonale undersøkelsen tar utgangspunkt
i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:
Innst. S. nr. 264
(2004–2005), jf. St.meld. nr. 30 (2004–2005) Muligheter og utfordringer
i nord. Utenriksdepartementet.
Innst. S. nr. 306 (2008–2009), jf. St.meld.
nr. 15 (2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter. Hovedlinjer
i norsk utenrikspolitikk. Utenriksdepartementet.
Innst. 236 S (2011–2012), jf. Meld. St.
7 (2011–2012) Nordområdene. Visjon og virkemidler. Utenriksdepartementet.
Utenriksdepartementets budsjettproposisjoner (Prop.
1 S) med tilhørende innstillinger for årene 2006–2014.
Riksrevisjonens rapport ble forelagt Utenriksdepartementet,
Klima- og miljødepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet,
Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Olje- og energidepartementet,
Samferdselsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet ved
brev 7. mars 2014. I Riksrevisjonens dokument er titlene på departementene
slik de var på tidspunktet for innsamlingen av data beholdt.
Utenriksdepartementet har koordinert innspillene
fra de øvrige fagdepartementene og har i brev 25. april 2014 gitt
kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i
Riksrevisjonens dokument.
Et felles memorandum som oppsummerer sentrale
funn og konklusjoner fra de nasjonale undersøkelsene foretatt av
riksrevisjonene i Danmark, Norge, Russland, Sverige og USA ble ettersendt
Stortinget den 18. februar 2015.
Arktisk råd har bidratt
til å styrke samarbeidet i Arktis og til å øke kunnskapen om sentrale
saksfelt, og særlig om miljøet og klimaendringene i Arktis.
Organiseringen av Arktisk råd er ikke hensiktsmessig
og styringen av arbeidet er mangelfull – både når det gjelder prioritering,
finansiering og rapportering.
Arktisk råd har ikke i tilstrekkelig grad
lagt til rette for urfolks deltakelse i rådets arbeid.
Det er svakheter ved koordineringen og
oppfølgingen av det norske arbeidet knyttet til Arktisk råd.
Arktisk råd har som det eneste samarbeidsorganet
i Arktis med medlemmer fra alle de arktiske statene spilt en viktig
rolle i å styrke samarbeidet og kontakten mellom de arktiske statene
og arktiske urfolk på områder av felles interesse.
Etter Riksrevisjonens vurdering bidrar medlemsstatene
gjennom Arktisk råd til å stadfeste og videreutvikle forvaltningen
av Arktis. Særlig viktig er det at Arktisk råds medlemsstater og
observatører anerkjenner det betydelige internasjonale regelverket
som gjelder i Arktis, og ikke minst at FNs havrettskonvensjon skal
legges til grunn i forvaltningen av de arktiske kyst- og havområdene. Gjennom
sin unike posisjon kan Arktisk råd også være viktig for å trygge
den sikkerhetspolitiske stabiliteten i Arktis.
Videre er det etter initiativ fra de arktiske
statene forhandlet fram to juridisk bindende avtaler mellom medlemslandene
i Arktisk råd om henholdsvis søk og redning og om oljevern i Arktis. Avtalene
bygger på eksisterende internasjonalt regelverk, men bidrar likevel
til å styrke det operative samarbeidet på disse områdene. Avtalene kan
bidra til klarere ansvar, gjennomføring av felles øvelser og utveksling
av erfaringer. Etter Riksrevisjonens vurdering kan denne typen avtaler
være viktig både for å styrke Arktisk råds betydning, og for å styrke
forvaltningsregimet av Arktis ytterligere. Dette gjelder særlig
hvis avtalene som forhandles fram gjennom rådet bidrar til å forsterke
eksisterende avtaler eller gjelder områder der det mangler internasjonale reguleringer
av betydning for Arktis.
Undersøkelsen viser at arbeidsgruppene under Arktisk
råd har utarbeidet flere rapporter, standarder og retningslinjer
som bidrar til å sammenstille og styrke kunnskapsgrunnlaget i Arktis. Rapportene
dokumenterer både miljøtilstand og årsaker til miljøutfordringene
i Arktis. Arktisk råd har således utviklet seg til å bli et organ
for oppbygging av betydelig kunnskap på stadig flere områder – spesielt
på miljø- og klimaområdet. Rådet har også vært viktig i utviklingen
av sentral kunnskap om urfolks helse i de arktiske områdene. Særlig
viktig er det at denne kunnskapen bidrar til en felles forståelse
av utfordringene i Arktis, og hvilke tiltak som bør iverksettes.
Arktisk råd har utarbeidet åtte ministererklæringer
med anbefalinger til blant annet medlemsstatene, der anbefalingene
bygger på denne kunnskapen. Arktisk råds anbefalinger er ikke folkerettslig
forpliktende, men det er etter Riksrevisjonens vurdering viktig
at de arktiske statene samlet – også gjennom rådet – kan vise at de
tar ansvar for å sikre en bærekraftig utvikling i Arktis.
Undersøkelsen viser videre at kunnskapen framskaffet
av Arktisk råd har blitt brukt i innspill om videre utvikling av
øvrig internasjonalt samarbeid og internasjonale konvensjoner på
ulike områder. Gjennom dokumentasjon av effekter av langtransportert
forurensning i Arktis har Arktisk råd for eksempel spilt en vesentlig
rolle i utviklingen av regionale og globale løsninger for å redusere
utslipp av miljøgifter og tungmetaller. Arktisk råds dokumentasjon
av de betydelige klimaendringene i Arktis har også vært viktig kunnskap
i FNs klimapanel.
Siden 1996 har det pågått en diskusjon i Arktisk råd
om behovet for å endre organisasjonsstrukturen slik at rådet kan
blir et mer effektivt organ. Både Finland (2000–2002) og Norge (2006–2009)
tok i sine formannskapsperioder initiativ til en gjennomgang av
Arktisk råds organisering og arbeidsprosesser med sikte på å forbedre
rådets effektivitet og måloppnåelse, uten at det ble oppnådd enighet
om dette. Ifølge det norske formannskapet ville det være mulig å
effektivisere rådets arbeid med hensyn til koordinering av arbeidsgruppene,
finansiering, prioritering og kommunikasjon utad.
Organiseringen av Arktisk råd er i hovedsak
en videreføring av samarbeidet om en felles miljøvernstrategi (Arctic
Environmental Protection Strategy – AEPS) fra 1991. Nå omfatter Arktisk
råds arbeid imidlertid et langt bredere saksfelt enn det gjorde
ved opprettelsen i 1996. I den første perioden la rådet mest vekt
på forurensning, mens det i dag arbeider med og er tungt inne i
en rekke saksfelt som klimaendringer, klimatilpasning, sikkerhet
til sjøs, oljeutvinning, søk og redning, levekår, kultur og helse
samt økonomisk utvikling. Med unntak av opprettelsen Arktisk råds
permanente sekretariat (2013) og en sjette arbeidsgruppe (ACAP),
samt mer bruk av særskilte arbeidsgrupper og ekspertgrupper, har
Arktisk råd i all hovedsak beholdt den opprinnelige organisasjonsstrukturen.
Fem arbeidsgrupper har miljø og klima som hovedområde,
mens én arbeidsgruppe har bærekraftig utvikling som ansvarsområde.
Undersøkelsen viser videre at arbeidsgruppene fungerer svært ulikt:
Noen grupper, som arbeidsgruppen for overvåking av det arktiske miljøet
(AMAP), har stor faglig produksjon av betydning for forvaltningen
av Arktis, mens andre ikke har fungert like godt etter hensikten.
Det er delvis overlapping mellom flere av arbeidsgruppene. Undersøkelsen
viser videre at arbeidsgruppen for bærekraftig utvikling (SDWG)
har gjennomført mange små prosjekter, uten at alle har et helarktisk
perspektiv. SDWG har også et bredt og utydelig mandat som delvis
overlapper med mandatene til de øvrige arbeidsgruppene. I undersøkelsen
går det også fram at arbeidsgruppen mot forurensning i Arktis (ACAP)
har hatt liten aktivitet og mangelfull måloppnåelse.
Undersøkelsen viser at Arktisk råd innenfor
eksisterende organisasjonsstruktur har foretatt endringer for å
bedre koordineringen og kommunikasjonen mellom arbeidsgruppene – blant
annet i form av mer informasjonsvirksomhet og flere felles møtearenaer.
Dette har ført til omfattende møte- og reisevirksomhet, noe som
er ressurs- og tidkrevende.
Norske myndigheter har foreslått konkrete tiltak med
sikte på å effektivisere organiseringen av Arktisk råd, og Utenriksdepartementet
opplyser at det jevnlig har tatt opp behovet for sammenslåing av
arbeidsgruppene. Undersøkelsen viser at det er vanskelig å få til
organisasjonsendringer i et samarbeidsforum som krever konsensusbeslutninger,
og der formannskapet rullerer i toårsperioder. Norske myndigheter
legger til grunn at det ikke er et samlet ønske blant de åtte medlemsstatene
om å foreta endringer i organisasjonsstrukturen, og de arbeider
derfor med å sikre best mulig effektivitet med eksisterende organisering.
Riksrevisjonen er innforstått med at en organisasjonsendring
i Arktisk råd må være basert på enighet blant alle medlemslandene.
Likevel peker Riksrevisjonen på at Arktisk råds organisering ikke
synes å være hensiktsmessig slik rådets oppgaver er nå, og at konsekvensen
av dette kan være redusert effektivitet.
Undersøkelsen viser at Arktisk råd ikke har
en strategi for å styre de faglige og finansielle ressursene mot
langsiktige mål. Medlemslandenes embetsmannsrepresentanter (SAO-ene)
i Arktisk råd har en viktig rolle i styringen av arbeidet i Arktisk
råd. SAO-ene er bindeleddet mellom ministrene og alle de seks faste
arbeidsgruppene og de særskilte arbeidsgruppene i Arktisk råd. SAO-ene
har videre ansvaret for å koordinere, rettlede og overvåke arbeidet
i Arktisk råd. Dette omfatter både prioritering av prosjekter og samordning
av den samlede innsatsen til arbeidsgruppene.
Arbeidsgruppenes toårige arbeidsplaner godkjennes
på ministermøtene etter å ha blitt behandlet av SAO-ene. Premissene
for arbeidet er i stor grad bestemt av arbeidsgruppene selv, og
arbeidsgruppene er gitt stor faglig frihet. Slik selvstendighet
kan være positivt, men det må samtidig etter Riksrevisjonens vurdering
vurderes opp mot det faglige utbyttet og de store økonomiske ressursene
som brukes i Arktisk råd. Det pågår per medio 2014 ca. 90 prosjekter i
regi av Arktisk råd, og det er ofte utydelig hvilke samlede vurderinger
som ligger til grunn for å sette i gang så mange prosjekter. Selv
om også de små prosjektene kan være viktige for å bygge opp kunnskap
og samarbeid innen forskning og forvaltning, har ikke alle et helarktisk
perspektiv, og bare et fåtall av disse danner grunnlag for anbefalinger
i ministererklæringene.
I lys av det høye antallet prosjekter og begrensede
ressurser mener Riksrevisjonen det er behov for en sterkere prioritering
av arbeidsgruppenes innsats. SAO-ene har her et særlig ansvar for
å sikre bedre koordinering og oppfølging av arbeidet i Arktisk råd.
Undersøkelsen viser at det siden opprettelsen
av rådet har vært enighet om å styrke finansieringsordningene i
rådet. Likevel er det mangelfull forutsigbarhet i finansieringen
av både arbeidsgruppesekretariater, prosjekter og urfolksorganisasjonenes
deltakelse. Siden 2003 har det vært arbeidet med å etablere en finansieringsordning
som skal sikre finansiering av de mest prioriterte prosjektene i
Arktisk råd (Project Support Instrument). Finansieringsordningen ble
operativ først høsten 2014 etter at russiske myndigheter først på
det tidspunkt innbetalte midler til ordningen som forutsatt. Ordningen
vil imidlertid kun dekke en mindre del av aktivitetene i Arktisk
råd. Etter Riksrevisjonens vurdering er det en svakhet at Arktisk
råd ikke har en mer forutsigbar finansiering av arbeidsgruppesekretariater
og prosjekter slik at man unngår å svekke effektiviteten i gjennomføringen
av rådets aktiviteter.
Det framgår videre av undersøkelsen at Arktisk råd
ikke har en samlet oversikt over ressursbruken, selv om det arbeides
med å utvikle et system som skal løse dette. Norske myndigheter har
per i dag en viss oversikt over Norges ressursbruk, og det er antatt
at myndighetene med det nye ressursoversiktssystemet kan få en bedre samlet
oversikt over den norske ressursbruken i Arktisk råd.
Etter Riksrevisjonens vurdering bør etableringen av
det permanente sekretariatet i Tromsø fra 2013 kunne sikre bedre
administrativ styring i Arktisk råd, og det antas at Utenriksdepartementet
fortsatt vil være sentral i dette arbeidet.
I en videre utvikling av Arktisk råd, som vil
omfatte stadig flere faglige temaer, kan det etter Riksrevisjonens
vurdering være behov for en overordnet strategi for rådet som i
større grad styrer de faglige og finansielle ressursene mot langsiktige
og konkrete mål.
Arbeidet i Arktisk råd er primært basert på
dialog, samarbeid og frivillighet. Basert på arbeidsgruppenes faglige
rapporter har ministrene gitt et stort antall anbefalinger til blant
annet medlemsstatene gjennom de åtte ministermøtene i perioden 1998–2013.
Anbefalingene er ikke folkerettslig bindende for medlemsstatene,
men forplikter likevel politisk. Det er heller ingen forventning
i Ottawa-erklæringen og Arktisk råds prosedyreregler om at medlemslandene
skal dokumentere i hvilken grad anbefalingene følges opp.
Undersøkelsen viser at det legges ned et omfattende
arbeid med å generere kunnskapen som ligger til grunn for Arktisk
råds anbefalinger overfor medlemsstatene. De arktiske statene har et
stort felles ansvar for å sikre en bærekraftig utvikling av den
arktiske regionen. Det foreligger lite informasjon om hvordan medlemsstatene følger
opp sentrale anbefalinger, og om arbeidet har en effekt. Her vises
det også til Arktisk råds egne initiativ til å følge opp anbefalinger
som er gitt både til arbeidsgrupper og medlemsstater i rapporter
om arktisk skipsfart og det biologiske mangfoldet i Arktis. Uten
noen form for oppfølging av arbeidet vil det etter Riksrevisjonens vurdering
være vanskelig for Arktisk råd å utvikle seg videre til et effektivt
organ med enda større faglig og politisk gjennomslag.
Betydningen av urfolks deltakelse i det brede
samarbeidet i Arktisk råd er tydelig uttrykt i Ottawa-erklæringen,
og gjentatt i ministererklæringene. Undersøkelsen viser at seks
urfolksorganisasjoner er faste deltakere i Arktisk råd. Disse møter
fast til alle ministermøtene og står fritt til å delta i arbeidsgruppenes arbeid.
Alle arbeidsgruppene ønsker en slik deltakelse. Undersøkelsen viser
imidlertid at den faktiske deltakelsen i prosjektene varierer, blant annet
på grunn av mangel på ressurser – både økonomiske og tilgjengelig
kompetanse og personell.
Arktisk råd har ikke etablert en finansieringsordning
som kan sikre deltakelse av urfolk i rådets arbeid, og hvert land
har ansvaret for å finansiere urfolks deltakelse. Undersøkelsen
viser at deltakelsen er viktig fordi både endringer og tiltak i Arktis
i stor grad kan påvirke urfolks levesett. Det legges stor vekt på
at den tradisjonelle kunnskapen som urfolk naturlig har skal være viktig
som grunnlag i det arktiske samarbeidet. Norske myndigheter ønsker
en ordning der prosjektene som foreslås også må inkludere en finansiering
som sikrer tilstrekkelig deltakelse av urfolksrepresentanter, men
at grunnfinansieringen av organisasjonene til urfolk bør sikres av
nasjonale myndigheter.
Norske samer er formelt sett representert i
Arktisk råd gjennom Samerådet. Representanter for Sametinget deltar
som en del av den norske delegasjonen til ministermøtene og SAO-møtene. Utenriksdepartementet
bidrar også økonomisk til at samer skal kunne delta i arbeidet.
Sametinget ønsker en enda tettere integrering i arbeidet til Arktisk
råd.
Arktisk råd er et viktig organ i Norges arbeid med
nordområdepolitikk, og det er bred enighet om at Arktisk råd skal
være det ledende politiske organet for arktiske spørsmål. En stor
del av det faglige arbeidet i Arktisk råd har hittil vært under Klima-
og miljødepartementets sektoransvarsområde. Klima- og miljødepartementet
og underliggende etater er tungt representert i ulike arbeidsgrupper
og prosjekter innen miljø- og klimaområdet i Arktisk råd.
Undersøkelsen viser at arbeid med Arktisk råd og
de faglige spørsmålene som rådet tar opp, berører flere departementers
fag- og ansvarsområder. Sammenlignet med Klima- og miljødepartementet
og Utenriksdepartementet har ikke de øvrige berørte departementene
i like stor grad vært engasjert i arbeidet til Arktisk råd. De øvrige
departementene har i liten grad lagt vekt på informasjonen og kunnskapen
som Arktisk råd har bidratt med fordi disse departementene i større
grad har funnet det mer hensiktsmessig å vektlegge andre internasjonale
prosesser og nasjonal kunnskap. Etter Riksrevisjonens vurdering framstår
det derfor som noe uklart hvilken funksjon og rolle Arktisk råd-arbeidet
til de ulike norske fagmyndigheter skal ha, særlig i lys av at Arktisk
råd får et stadig bredere faglig nedslagsfelt.
Med bakgrunn i at Arktisk råd nå arbeider med langt
flere saksområder enn tidligere, blir det etter Riksrevisjonens
syn desto viktigere å sikre en god involvering og koordinering av
norske aktørers arbeid med Arktisk råd. Dette gjelder også bruk
av kunnskap som den norske forvaltningen har på en rekke områder
som er av interesse for de andre arktiske statene. Riksrevisjonen
mener derfor det er positivt at Utenriksdepartementet ønsker et
enda tettere samarbeid med berørte departementer og direktorater
i saker som tas opp i Arktisk råd.
Riksrevisjonen bemerker for øvrig at Utenriksdepartementet
ikke har etablert en fast praksis med å holde oversikt over i hvilken
grad de ansvarlige sektordepartementene følger opp relevante anbefalinger
fra Arktisk råd, eller om relevante anbefalinger allerede er innarbeidet
i den norske forvaltningen.
Undersøkelsen viser at mangel på et oppfølgingssystem
ikke nødvendigvis betyr at anbefalingene ikke er fulgt opp – anbefalingene
er ofte allerede en del av eksisterende norsk politikk. Det er internasjonale,
folkerettslige forpliktelser og nasjonale mål som i hovedsak styrer den
norske forvaltningens arbeid i Arktis. Dette skjer uavhengig av
Arktisk råd.
Riksrevisjonen anbefaler at Utenriksdepartementet
legger til rette
for enda bedre koordinering av arbeidet i Arktisk råd med de ansvarlige
sektordepartementene
tar initiativ til ulike tiltak slik at
alle berørte departementer i større grad finner arbeidet med Arktisk
råd formålstjenlig for både å kunne nyttiggjøre seg arbeidet i Arktisk
råd og bidra med relevant kompetanse på områder som har betydning
for Arktis.
forsterker arbeidet, blant annet gjennom
det faste sekretariatet, for å gjøre Arktisk råd til et mer effektivt
organ med vekt på bedre styring, organisering, finansiering og rapportering
Statsråden understreker at Arktisk råd er et
politisk samarbeid. Det er ikke et folkerettslig bindende samarbeid
og heller ingen internasjonal organisasjon. Dette, kombinert med
at Arktisk råd er konsensusdrevet, setter noen begrensninger for
hva rådet kan gjøre og få til.
Statsråden setter pris at Riksrevisjonens undersøkelse
viser at Arktisk råd har bidratt til å styrke samarbeidet i Arktis
og til å øke kunnskapen om Arktis. Statsråden deler dette synet.
Arktisk råd har etter statsrådens vurdering
vært vellykket i samarbeidet om miljø- og klimaspørsmål og mener
at rådet for dette formålet er hensiktsmessig organisert.
Arktisk råd har ikke levert like godt på bærekraftig
utvikling når det gjelder kulturell og økonomisk utvikling. Utenriksdepartementet vurderer
hvordan dette kan forbedres, blant annet organiseringen av arbeidsgruppen
for bærekraftig utvikling.
Arktisk råd har likevel evnet å reflektere statenes prioriteringer
slik disse har utviklet seg i takt med endringene i Arktis. Arktisk
råd legger etter statsrådens vurdering større vekt på samarbeid om
tilrettelegging for bærekraftig utvikling, og at denne utviklingen
fortsetter.
Statsråden viser til at urfolks deltakelse i
Arktisk råd bør være statenes ansvar, og viser til at departementet
vil fortsette det gode samarbeidet med Samerådet og Sametinget i
Arktisk råd. Norge ønsker å styrke kapasiteten til urfolkene ved
å bistå i flyttingen av urfolkssekretariatet (Indigenous Peoples
Secretariat – IPS) fra København til Tromsø, og å bidra til finansieringen
av IPS.
Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at ettersom
Arktisk råd nå arbeider med flere saksområder enn tidligere, blir
det desto viktigere at departementet sikrer god involvering og koordinering
av norske aktørers arbeid med Arktisk råd. I de siste par årene
har det også utviklet seg et tettere samarbeid mellom berørte myndigheter,
og stadig nye departementer er engasjert i myndighetenes arbeid
med Arktisk råd.
God koordinering er derfor viktig, og Utenriksdepartementet
vurderer hvordan samordningen med berørte departementer kan forbedres.
Departementet har i senere tid prioritert å styrke dialogen med
fagdepartementene for å sikre at bredden i regjeringens prioriteringer
i Arktisk råd blir ivaretatt. Det har over flere år vært enighet
om at Arktisk råd er viktig for Norge, og det har vært en prioritet
for departementet å styrke arbeidet i rådet. I denne sammenhengen var
opprettelsen av Arktisk råds sekretariat viktig og en milepæl for
Norge da det ble enighet om å legge dette til Tromsø.
Sekretariatet må brukes til å effektivisere
arbeidet i Arktisk råd. Departementet vil også sammen med de andre
medlemslandene se på hvordan samarbeidet kan gjøres så effektivt
og formålstjenlig som mulig.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth
Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Dokument 3:3 (2014–2015)
Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med Arktisk råd.
Komiteen er tilfreds med at Arktisk
råd ifølge Riksrevisjonen bidrar til å styrke samarbeidet mellom
landene og øke kunnskapen om sentrale saksfelt, særlig om miljøet
og klimaendringene i Arktis. Komiteen merker seg
imidlertid Riksrevisjonens funn om at organiseringen av Arktisk
råd ikke synes å være hensiktsmessig og at styringen av arbeidet
er mangelfull. Blant annet har ikke Arktisk råd i tilstrekkelig
grad lagt til rette for urfolks deltakelse i rådets arbeid. Det viser
seg også å være svakheter ved koordineringen og oppfølgingen av
det norske arbeidet knyttet til rådet.
Komiteen merker seg at Riksrevisjonen
mener det er betydelig potensial for mer effektivt samarbeid og
utnyttelse av rådets ressurser dersom det blir enighet i rådet om
bedre koordinering og mer forutsigbar finansiering av arbeidet. Komiteen tar
til etterretning Utenriksdepartementets svar til undersøkelsen og
forutsetter at statsråden følger opp Riksrevisjonens merknader som
angitt.
Komiteen minner om at formålet
med Arktisk råd er å fremme samarbeid mellom de arktiske statene
og arktiske urfolksorganisasjoner, særlig innen bærekraftig utvikling
og miljøvern. Arktisk råd er den eneste felles arenaen for politisk samarbeid
på ministernivå for alle åtte arktiske nasjoner, og har siden etableringen
av den første forløperen i 1996 utviklet seg betydelig med tanke
på både ressurser, organisering og politisk betydning. Komiteen vil
derfor understreke at Arktisk råd er svært viktig både for de fagfeltene rådet
har direkte ansvar for, og som møteplass for dialog og gradvis utvikling
av samarbeid om andre arktiske spørsmål.
Komiteen merker seg at Riksrevisjonen
i denne undersøkelsen ikke drøfter direkte den faktoren som kanskje
i størst grad påvirker Arktisk råds mulighet til å levere på formålet:
nasjonenes tyngste politiske interesser, som også er de dominerende
driverne bak politisk, økonomisk og annen utvikling, miljø- og klimasituasjonen
og andre forhold i Arktis. Disse interessene er ikke, eller er bare
indirekte, del av Arktis råds ansvar og arbeid. Komiteen konstaterer
at rådets muligheter til reell påvirkning på bærekraftig utvikling
og klimautvikling i Arktis begrenses tilsvarende av dette. For Norges
vedkommende er blant annet oljevirksomhet, fiskeri og skipsfart
lite berørt av Arktisk råds arbeid, selv om disse interessene er
blant de mest styrende for norsk arktispolitikk.
Komiteen merker seg at Riksrevisjonen
påpeker svak involvering fra andre fagdepartementer enn Klima- og
miljødepartementet. Dette kan være en konsekvens av at regjeringen
i liten grad har ønsket at Arktisk råd skal engasjere seg på områder
som angår vitale norske ressursinteresser. Utenriksdepartementet
bekrefter i sitt svar behovet for bedre koordinering av norske aktører,
men begrenser seg foreløpig til å vurdere hvordan samordningen med
berørte departementer kan forbedres.
Komiteen mener at undersøkelsen
tyder på at Norge i større grad kan avklare forventningene om hva
Arktisk råd skal være og hvilke resultater rådet forventes å levere.
Det er ikke hensiktsmessig å skape forventninger om at Arktisk råd skal
bidra til mer konkret samarbeid og større resultater på viktige
fagfelt enn det som er realistisk med de gitte politiske forutsetninger. Dersom
samarbeidet ikke etter hvert også utvides til de tyngste politikkområdene,
vil Arktisk råd sannsynligvis også i framtiden ha begrenset evne
til å levere konkret og målbart på samarbeid som urfolkrettigheter,
bærekraftig utvikling og miljøvern.
Komiteen vil understreke at Arktisk
råd er et høynivåforum for å fremme samarbeid, koordinering og interaksjon
mellom de arktiske statene. Beslutninger i Arktisk råd fattes ved
konsensus. Komiteen viser videre til at det er folkeretten og
de folkerettslige spillereglene som utgjør det rettslige rammeverket
for forvaltningen av nordområdene, og det er bred internasjonal
enighet om at FNs havrettskonvensjon utgjør det viktigste folkerettslige
grunnlaget for Polhavet.
Komiteen slutter seg for øvrig
til Riksrevisjonens anbefalinger.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:3 (2014–2015) – om Riksrevisjonens
undersøkelse av myndighetenes arbeid med Arktisk råd – vedlegges
protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den
5. mai 2015
Martin Kolberg | Rasmus Hansson |
leder | ordfører |