Ovennevnte forslag som er fremmet av representantene
Per-Kristian Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen,
Hallgeir H. Langeland, Per Olaf Lundteigen, Geir Jørgen Bekkevold
og Trine Skei Grande gjelder grunnlovfesting av økonomiske, sosiale
og kulturelle menneskerettigheter. Innstillingen gjelder romertall
IX, forslag til ny § 115 i Grunnloven om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene.
Forslagsstillerne fremmer forslaget på bakgrunn av
forslaget i Dokument 16 (2011–2012).
Forslaget fremmes av en tverrpolitisk gruppe representanter
for å gi Stortinget et bredest mulig vurderingsgrunnlag for behandlingen
i neste periode. Det er gitt at ikke alle forslagsstillerne stiller
seg bak samtlige paragrafer og/eller alternativer.
Stortingets presidentskap besluttet den 18. juni 2009
å nedsette et utvalg til å utrede og fremme forslag til en begrenset
revisjon av Grunnloven med det formål å styrke menneskerettighetenes stilling
i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs
rang.
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Stortingets presidentskap oppnevner et utvalg som
skal utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven
med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett
ved å gi sentrale menneskerettigheter Grunnlovs rang. Utvalgets
arbeid inngår som en del av Stortingets forberedelser i anledning
Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014.
Grunnloven regulerer
enkelte grunnleggende menneskerettigheter. Dagens tradisjon med
enkeltrevisjoner av bestemmelser gjør at både tema og innfallsvinkel
kan virke nokså tilfeldig. For behandling i kommende periode foreligger
det flere grunnlovsforslag blant annet om diskriminering, retten
til bolig og rett til asyl.
Det er derfor nødvendig
å se de ulike grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter i en sammenheng
med tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven til dagens
forhold. Grunnloven § 110 c lyder. 'Det paaligger Statens myndigheder
at respektere og sikre menneskerettighederne. Nærmere bestemmelser
om gjennomførelsen af Traktater herom fastsættes ved lov.'
Norge
har inkorporert en rekke internasjonale menneskerettskonvensjoner
i sin lovgivning som i dag har forrang i forhold til annen lovgivning,
hvis det er motsetning. Det er derfor viktig at det blir foretatt
en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass
i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel
og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene,
trekkes inn.
Hensikten med gjennomgangen vil være
å sikre de allmenngyldige menneskerettsprinsippene i Grunnloven,
og ikke få en opplisting av enkeltrettigheter, som naturlig hører
hjemme i ordinær lovgivning.
Utvalget vurderer på
dette grunnlag hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene
bør utformes.
Det forutsettes at den politiske avtalen
som ble inngått mellom de sju partiene på Stortinget 10. april 2008
om staten og Den norske kirke (jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008))
ligger til grunn for utvalgets arbeid.
Forslag til
nye bestemmelser skal ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon,
og dagens grunnlov skal være retningsgivende med hensyn til tekstens
omfang, utforming, struktur og inndeling. Utvalget kan foreslå nødvendige
redigeringsmessige endringer som følge av de materielle endringer
som foreslås.
Utvalgets rapport avgis til Stortingets
presidentskap innen 1. januar 2012.»
Som medlemmer i utvalget ble oppnevnt:
Inge Lønning (leder),
professor emeritus i teologi ved Universitetet i Oslo og tidligere
president i Lagtinget.
Carl I. Hagen, rådgiver og tidligere visepresident i
Stortinget.
Jan E. Helgesen, førsteamanuensis i rettsvitenskap
ved Universitetet i Oslo.
Hilde Indreberg, høyesterettsdommer.
Kari Nordheim-Larsen, fylkesmann i Telemark.
Pål W. Lorentzen, høyesterettsadvokat,
Bergen.
Janne Haaland Matlary, professor i statsvitenskap
ved Universitetet i Oslo.
Kari Nordheim-Larsen erstattet tidligere
utvalgsmedlem Grete Faremo etter at Faremo ble utnevnt til forsvarsminister
høsten 2009.
Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport
til Stortingets presidentskap. Rapporten er trykt som Dokument 16
(2011–2012).
Forslagene i Dokument 12:31 (2011–2012) er fremsatt
i det som var gjeldende språkdrakt da forslagene ble fremsatt samt
på moderne bokmål og nynorsk. Stortinget fattet 6. mai 2014 vedtak om
språklig fornyelse av Grunnloven og en versjon av Grunnloven på
nynorsk. Under henvisning til dette fremmes samtlige forslag i denne
innstillingen på både bokmål og nynorsk.
Menneskerettighetsutvalget foreslo en ny § 115
i Grunnloven om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene.
Utvalgets mindretall, Carl I. Hagen, har ikke sluttet
seg til utvalgets forslag til § 115, jf. mindretallsmerknaden gjengitt
i Dokument 16 (2011–2012) punkt 11.4.2.
Om den nærmere begrunnelsen for forslagene vises
det til Dokument 16 (2011–2012) s. 69 flg.
Menneskerettighetsutvalget viser i sin rapport
til at mange rettigheter kan være gjenstand for begrensninger med
hensyn til rekkevidden av rettighetsvernet, enten dette skyldes
hensynet til samfunnet for øvrig eller hensynet til andres menneskerettigheter.
Spørsmålet for utvalget var om og eventuelt
på hvilken måte adgangen til å begrense rettighetene skal komme
til uttrykk i Grunnloven. Et alternativ til ikke å skrive inn adgangen
til begrensninger i Grunnloven vil være at begrensningene i rettighetsvernet
utelukkende kommer til uttrykk gjennom domstolenes praksis.
Grunnloven har pr. i dag ikke noen enhetlig tilnærming
til begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene. Grunnloven
§ 100 fastsetter derimot uttrykkelig at ytringsfriheten kan begrenses.
Bestemmelsen er imidlertid den eneste grunnlovsbestemmelsen som
formulerer en slik begrensning i rettigheten. Andre grunnlovsbestemmelser
forutsetter at det kan foretas begrensninger i rettighetene.
I en del andre tilfeller har adgangen til å
begrense rettighetsbestemmelsene i Grunnloven utviklet seg gjennom
rettspraksis, juridisk litteratur og politisk praksis. Et eksempel
er forbud mot tilbakevirkende lover i Grunnloven § 97, der det har
vært enighet om at bestemmelsen ikke kan tas helt bokstavelig. Det
har på denne bakgrunn utviklet seg en rikholdig praksis med hensyn
til tolkningen av hvor grensen mellom lovlig og rettsstridig tilbakevirkning
går. Slik kan rettspraksis alene sette begrensninger i rettighetsbestemmelsene.
Menneskerettighetsutvalget har vist til at når
det gjelder adgangen til å foreta begrensninger etter de internasjonale
konvensjonene, kan rettighetene i EMK grovt deles inn i tre grupper. Den
ene gruppen inneholder rettigheter som ikke kan begrenses. Her finnes
blant annet forbudet mot tortur og slaveri, retten til en rettferdig
rettergang innen rimelig tid og forbudet mot tilbakevirkende straffelover,
jf. artiklene 2, 3, 6 og 7.
Den andre gruppen er rettigheter hvor EMK inneholder
klart definerte begrensningshjemler eller presiseringer av at rettighetene
ikke omfatter visse typer forhold. Dette er forhold hvor det ellers
kunne vært reist tvil om de var omfattet av rettigheten. Dette gjelder
i første rekke retten til liv, der det etter EMK bl.a. er presisert
at rettigheten ikke krenkes hvis det går med liv i nødvendig selvforsvar
eller til forsvar av landet.
Den tredje gruppen er rettigheter som i henhold til
EMK kan begrenses ved lov, dersom det er nødvendig i et demokratisk
samfunn for å ivareta nærmere bestemte formål. EMD har stilt krav om
at begrensningen må komme som følge av et presserende eller tvingende
samfunnsbehov, og det må være forholdsmessighet mellom mål og middel.
Statene har likevel en viss skjønnsmargin ved disse vurderingene.
De fleste menneskerettigheter faller inn under denne gruppen og utgjør
typisk retten til respekt for privatliv, hjem og familieliv, retten
til å utøve religion eller livssyn, ytringsfrihet, forenings- og
forsamlingsfrihet og bevegelsesfrihet, jf. EMK artiklene 8, 9, 10
og 11, samt protokoll 4 artikkel 2.
Menneskerettighetsutvalget fant at begrensninger
i rettighetene må fastsettes i Grunnloven, ikke bare følge av domstolenes
praksis. Dette vil tydeliggjøre at de fleste rettigheter i noen
utstrekning vil kunne være gjenstand for begrensninger dersom de
støter an mot andres menneskerettigheter eller mot viktige samfunnsinteresser.
I Norge skjer disse begrensningene først og fremst
gjennom praktiske tilpasninger i forvaltningens og domstolenes virksomhet.
Menneskerettighetsutvalget viste til at en begrensningshjemmel i
Grunnloven vil bidra til å synliggjøre denne praksisen og samtidig etablere
en større trygghet mot vilkårlige og tilfeldige begrensninger i
menneskerettighetene.
Utvalget viste videre til at en eventuell begrensningsadgang
i Grunnloven enten kan fastsettes i tilknytning til hver enkelt
bestemmelse, eller inntas i en generell bestemmelse som knytter
an til flere av menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven. En
generell begrensningshjemmel vil imidlertid ikke fange opp at det
skal mer til for å gripe inn i noen rettigheter enn i andre. Dette
må i stedet innfortolkes i den generelle begrensningshjemmelen,
og i tråd med dagens rettstilstand vil dette måtte klargjøres nærmere gjennom
praksis. Uansett om begrensningshjemmelen utformes generelt eller
i tilknytning til hver enkelt rettighet, vil det til sist være nødvendig
å foreta en skjønnsmessig avveining mellom ulike hensyn.
Ved en slik avveining vil terskelen for når
det kan gjøres begrensninger variere, ikke bare med hvilken rettighet
man står overfor, men også med hvor omfattende det konkrete inngrepet
er, holdt opp mot hvor nødvendig begrensningen er.
Menneskerettighetsutvalget mente at fordelen med
en generell begrensningshjemmel sammenliknet med dagens praksis
vil være at en generell begrensningshjemmel vil synliggjøre i Grunnloven
flere av de vilkårene som også i dag må være oppfylt før det kan
foretas begrensninger i menneskerettighetene.
En generell begrensningshjemmel vil derfor ikke endre
dagens rettstilstand, men bidra til klargjøring og større trygghet
mot vilkårlige beslutninger.
På denne bakgrunn fant Menneskerettighetsutvalget
at Grunnloven bør inneholde en generell begrensningshjemmel og at
det ved utformingen bør tas hensyn til de krav som nasjonal praksis og
de internasjonale konvensjoner har oppstilt.
Menneskerettighetsutvalget viste til at et første vilkår
for å foreta begrensninger i de sentrale menneskerettighetene i
Grunnloven bør være et krav om lovhjemmel.
En begrensningshjemmel i Grunnloven vil med sikkerhet
også omfatte domstolenes virksomhet, i den forstand at domstolene
ikke kan gjennomføre begrensninger i menneskerettighetene i Grunnloven
uten hjemmel i lov.
Et neste vilkår for begrensning i menneskerettighetene
bør være at begrensningen ikke kan være så omfattende at det i realiteten
ikke blir noe igjen av rettigheten. Det bør derfor oppstilles et
vilkår om at begrensningen «må respektere kjernen i rettighetene».
Et tredje vilkår bør være at begrensningen må være
forholdsmessig, og en nedfellelse av dette vilkåret i en generell
begrensningshjemmel vil således synliggjøre Høyesteretts praksis
på området.
I forholdsmessighetsvurderingen bør det bl.a.
tas hensyn til hvilke rettigheter man står overfor, hvem som rammes
av begrensningen, hvordan vedkommende rammes, hvor mange som rammes
og formålet med begrensningen. Dette er kriterier som både Høyesterett
og EMD legger vekt på i dag, og som bør inkluderes i en forholdsmessighetsvurdering.
Når det særlig gjelder vurderingen av hvilken type rettighet man
står overfor, har Menneskerettighetsutvalget vist til at Høyesterett
gjennom sin praksis har lagt til grunn at prøvingsretten vil være
mer intens der det er tale om begrensninger i rettigheter som trygger
den personlige frihet og sikkerhet enn der det er tale om rettigheter
som sikrer økonomiske verdier.
Et fjerde vilkår bør etter Menneskerettighetsutvalgets
syn være at begrensningen må være nødvendig for å oppfylle ett av
to formål – enten av hensyn til andres menneskerettigheter, eller
av hensyn til allmenne interesser. Uttrykket «andres menneskerettigheter»
tar sikte på den avveiningen som må finne sted dersom to eller flere
rettigheter står mot hverandre. Typisk vil være ytringsfrihet eller
religionsfrihet som står mot diskrimineringsvern eller personvern,
men også andre rettigheter kan komme i konflikt med hverandre. Det
er imidlertid viktig at det ikke foretas en avveining mot enhver
rettighet som andre måtte kunne påberope seg. Det er først og fremst
hensynet til andres menneskerettigheter som kan begrunne begrensninger
i Grunnlovens rettighetsvern. Dette kan være enten menneskerettigheter
som er eksplisitt omhandlet i Grunnloven, eller menneskerettigheter
som er internasjonalt anerkjent.
Menneskerettighetsutvalget har vist til at det
ved «allmenne interesser» særlig siktes til nasjonal sikkerhet,
offentlig trygghet, forebygging av kriminalitet og uorden, beskyttelse
av helse og beskyttelse av domstolenes autoritet og upartiskhet.
Også landets økonomiske velferd vil i noen sammenhenger og for noen
rettigheter kunne begrunne begrensninger. I hvilken utstrekning
landets økonomiske velferd kan være relevant som begrensning for menneskerettighetene
i konkrete situasjoner, må bl.a. forstås i lys av EMDs praksis på
området.
Menneskerettighetsutvalget var av den oppfatning
at det i begrensningshjemmelen bør komme til uttrykk hvilke rettigheter
dette er. Utvalget viste til at hvilke paragrafer det ikke kan gjøres begrensninger
i, imidlertid ville avhenge av hvilke paragrafnumre de enkelte rettigheter
fikk i en eventuell ny del E om menneskerettigheter.
Utvalget viste også til at det med utgangspunkt
i EMK og i norsk praksis på området, i første rekke vil være retten
til liv, forbud mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff, og forbud mot slaveri og tvangsarbeid som det ikke
kan gjøres begrensninger i. Utvalget foreslo på denne bakgrunn at det
ikke skulle være adgang til å gjøre begrensninger i den foreslåtte
§ 93. Utvalget foreslo videre at det ikke skulle være adgang til
å gjøre begrensninger i lovskravet for frihetsberøvelse i den foreslåtte
§ 94, retten til rettferdig og offentlig rettergang i forslaget
til ny § 95 og bestemmelsen om vern på strafferettens område i § 96.
I tillegg til disse sentrale rettssikkerhetsgarantiene
mente utvalget at det heller ikke kunne gjøres begrensninger i den
enkeltes rett til tanke, samvittighet, tro og livsanskuelse. Denne
rettigheten ble av utvalget foreslått inntatt i ny § 99 første punktum.
Utvalget foreslo videre at § 105 om ekspropriasjon
eksplisitt skulle omtales som en av de rettighetene det ikke kan
gjøres begrensninger i, for på den måten å unngå tvil og mulige
rettstvister om hva som eventuelt utgjør kjernen i § 105.
Av samme grunn foreslo utvalget en presisering i
den generelle begrensningshjemmelen om at det ikke kan gjøres begrensninger
i § 97 hva gjelder spørsmål om straff.
I Dokument 12:31 (2013–2014) fremmer forslagsstillerne
2 alternative forslag.
Alternativ 1 bygger på Menneskerettighetsutvalgets
forslag til ny § 115 med den forskjell at ordet «tungtveiende» er
tilføyd i første ledd annet punktum.
I alternativ 2 er formuleringen «enhver begrensning
i rettigheter som er anerkjent i denne grunnlov» i første ledd første
punktum, erstattet av formuleringen «enhver begrensning av rettigheter
i denne grunnlov».
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
«IX
Alternativ 1 B (bokmål
og nynorsk):
§ 115
Enhver begrensning i rettigheter som er anerkjent
i denne grunnlov, må være fastsatt ved lov og respektere kjernen
i rettighetene. Begrensningen må være forholdsmessig og nødvendig for
å ivareta tungtveiende allmenne interesser eller andres menneskerettigheter.
Det kan ikke i noe tilfelle gjøres slike begrensninger
i §§ 93, 94, 95, 96, 99 første punktum og § 105. Tilsvarende gjelder
for § 97 ved spørsmål om straff.
–
§ 115
All avgrensing av rettar som er stadfeste i
denne grunnlova, må vere fastsett i lov og respektere kjernen i
rettane. Avgrensinga må vere samhøveleg og naudsynt for å tryggje
tungtvegande allmenne interesser eller andres menneskerettar.
Det må ikkje i noko tilfelle gjerast slike avgrensingar
i §§ 93, 94, 95, 96, 99 fyrste punktum og § 105. Tilsvarande gjeld
for § 97 i spørsmål om straff.
Alternativ 2 B (bokmål og nynorsk):
§ 115
Enhver begrensning av rettigheter i denne grunnlov
må være fastsatt ved lov og respektere kjernen i rettighetene. Begrensningen
må være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta tungtveiende allmenne
interesser eller andres menneskerettigheter.
Det kan ikke i noe tilfelle gjøres slike begrensninger
i §§ 93, 94, 95, 96, 99 første punktum og § 105. Tilsvarende gjelder
for § 97 ved spørsmål om straff.
–
§ 115
All avgrensing av rettar i denne grunnlova må vere
fastsett i lov og respektere kjernen i rettane. Avgrensinga må vere
samhøveleg og naudsynt for å tryggje tungtvegande allmenne interesser eller
andres menneskerettar.
Det må ikkje i noko tilfelle gjerast slike avgrensingar
i §§ 93, 94, 95, 96, 99 fyrste punktum og § 105. Tilsvarande gjeld
for § 97 i spørsmål om straff.»
Det fremgår av Innst. 187 S (2013–2014):
«Komiteen har respekt for innspillene som har fremkommet
i den offentlige debatt når det gjelder forslaget til ny § 115 om
begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene, og er opptatt av at
Stortinget får en så grundig og opplyst behandling av hver enkelt
paragraf i Grunnloven som mulig. Ved å bruke noe mer tid på behandlingen av
forslaget, vil det skapes større sikkerhet for at alle sider av
tolkingsspørsmålene blir belyst.
Komiteen har derfor,
med samtykke fra presidentskapet, besluttet å innstille på å utsette
behandlingen av romertall IX om forslag til ny Grunnloven § 115
i medhold av Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd annet
punktum. Komiteen vil avgi innstilling om denne bestemmelsen på
et senere tidspunkt.»
Menneskerettighetsutvalget uttalte, jf. Dokument
16 (2011–2012):
«Hvilke paragrafer det ikke kan gjøres begrensninger
i, vil imidlertid avhenge av hvilke paragrafnumre de enkelte rettigheter
får i en eventuell ny del E om menneskerettigheter».
Stortinget anvendte, i etterkant av vedtaket 13. mai
2014 om et nytt kapittel E i Grunnloven, 27. mai 2014 fullmakten
til ved alminnelig flertallsvedtak å redigere paragraf- og leddnummer
i og henvisninger til bestemmelser som ble berørt av vedtakelsen
av et nytt kapittel E i Grunnloven om menneskerettigheter eller
av at alternativer i forslaget ble vedtatt, jf. Innst. 203 S (2013–2014).
Som følge av omredigeringen ble tidligere § 93 om suverenitetsoverføring
ny § 115. Dette innebærer at den foreslåtte begrensningshjemmel
må få et nytt paragrafnummer, dersom den blir bifalt. Det fremgår
av Innst. 203 S (2013–2014):
«Presidentskapet foreslår videre å beholde nummer
på paragrafene slik disse ble vedtatt 13. mai 2014. Dette har den
ulempe at det oppstår fire tomme paragrafer (§§ 99, 103, 107 og
111). Fordelen er imidlertid at det samme paragrafnummer som har
blitt benyttet i hele grunnlovsprosessen, dvs. i Menneskerettighetsutvalgets
rapport, grunnlovsforslagene, innstillingene og altså i vedtaket, beholdes
også i Grunnloven. Forarbeidene til bestemmelsene blir dermed mer
tilgjengelige enn det som vil være tilfellet om man nå foretar en
ny nummerering av paragrafene. Dertil tilkommer at de tomme paragrafene
eventuelt vil kunne benyttes for de to paragrafene som kontroll-
og konstitusjonskomiteen besluttet utsatt behandling av (ny § 114
om domstolenes prøvingsrett og ny § 115 om begrensninger i de grunnlovfestede
rettighetene).»
Menneskerettighetsutvalget foreslo en ny § 99, til
erstatning for § 16 første punktum. § 99 første punktum skulle etter
forslaget lyde: «Enhver har frihet for tanke, samvittighet, religion
og livsanskuelse». Forslaget til ny § 99 ble ikke bifalt. Det fremgår
av Innst. 186 S (2013–2014) at et flertall mente at kirkeforliket
og gjeldende § 16 første punktum om at «alle innbyggere i riket
har fri religionsutøvelse» godt verner tanke-, religions- og samvittighetsfriheten
og ikke ønsket at det skulle oppstå tolkningstvil om den nye foreslåtte paragrafen.
Grunnloven § 16 første punktum ble dermed videreført.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom
E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Erik Lundeby,
fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til forslaget til en ny
§ 115 i Grunnloven.
Komiteen vil innledningsvis bemerke
at bestemmelsen, hvis den skulle bli bifalt, må tildeles et annet
paragrafnummer, ettersom tidligere § 93 om suverenitetsoverføring
ved Stortingets vedtak 27. mai 2014, jf. Innst. 203 S (2013–2014),
ble flyttet til § 115.
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmene fra Arbeiderpartiet, vil innledningsvis minne
om at Grunnlovens rettighetsbestemmelser ikke kan leses uten visse begrensninger.
Det ligger i de fleste grunnleggende rettigheters natur, hva enten
de er konvensjons-, lovs- eller grunnlovfestede, at de i visse tilfeller
må avveies mot andre hensyn.
Terskelen for når det kan gjøres begrensninger, og
hvor omfattende de kan være, vil nødvendigvis måtte variere noe
ut fra hvilken rettighet og hvilket inngrep det er tale om. Flertallet viser
til den såkalte tredelingslæren som første gang ble uttrykt i Kløftadommen,
Rt. 1976, s. 1, og som går ut på at intensiteten i domstolskontrollen
med lovers grunnlovmessighet kan variere; kontrollen vil være særlig
sterk ved regler til vern om enkeltmenneskers frihet eller sikkerhet. Domstolene
bør imidlertid være tilbakeholdne i sin kontroll av bestemmelser
som regulerer de andre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse.
Bestemmelser til vern om økonomiske rettigheter kommer i en mellomstilling.
Flertallet viser til at noen
av Grunnlovens rettighetsbestemmelser er svært skjønnsmessig utformet.
Noen av paragrafene gir konkrete rettigheter, mens andre først og
fremst fastslår forhold som det påligger statens myndigheter å ha
et særskilt ansvar for. Den siste kategori av bestemmelser gir lovgiverne
et langt større handlingsrom, og her skal det mer til for å si at
privates rettigheter er krenket. Rettighetsvernet går kortere, og
så lenge rettighetene ikke er innskrenket, gir det heller ikke mening
å snakke om begrensninger. For disse bestemmelsene vil spørsmål
om begrensning derfor langt sjeldnere komme på spissen.
Flertallet viser til at den nærmere
konkretisering av rettighetene vil avhenge av Stortingets utfyllende
lovgivning på det enkelte området. I den forbindelse vil flertallet understreke
at grunnlovsendringene våren 2014 ikke tok sikte på noen funksjonsendring
fra folkevalgte til jurister, men hensikten var å kodifisere rettigheter som
allerede gjaldt som en del av norsk rett. I norsk rettstradisjon
går det en klar linje tilbake til Høyesteretts plenumsavgjørelse
i Kløftadommen som tilsier at domstolene ved vurderingen av en lovs
grunnlovmessighet også må tillegge Stortingets eget syn på dette
spørsmålet betydelig vekt. Herunder må domstolene som hovedregel
respektere de folkevalgtes uttalte vurderinger av hvilke allmenne
hensyn som kan tilsi begrensninger i rettighetene, og nøye seg med
en etterprøving av om den måten Stortinget har realisert sine intensjoner
på, er forenlig med Grunnloven.
Flertallet vil understreke at
dette er et viktig element i den norske prøvingstradisjonen, som for
øvrig også finnes i land det er naturlig å sammenligne seg med,
og som fortsatt må gjelde også etter grunnlovsendringene i 2014.
Etter den nye § 92 er det «statens myndigheter» som skal respektere
og sikre menneskerettighetene, og ved oppfyllelsen av denne plikten
vil både den lovgivende og den utøvende makt fortsatt legitimt kunne
ha syn på Grunnlovens grenser, som domstolene må vektlegge.
Flertallet vil også fremheve
det ansvaret som ligger på domstolene generelt og Høyesterett spesielt,
i deres fortolkning av Grunnlovens rettighetsparagrafer, både i
tolkningen av hvilke krav de gir borgerne og hvilke begrensninger som
må innfortolkes ved bruk av vanlig rettskildelære og juridisk metode.
Ved denne grensedragningen må domstolene ikke bare være bevisst
på den konstitusjonelle maktfordelingen mellom lovgivende, utøvende
og dømmende makt, men også være seg bevisst å arbeide innenfor de
juridiske temaer som domstolene er best egnet til å vurdere, og
på den annen side overlate politiske prioriteringer til folkevalgte organer
som også må treffe sine beslutninger på grunnlag av faglig ekspertise
og prosesskravene i utredningsinstruksen m.m.
Som et ledd i behandlingen av forslag til ny grunnlovsbestemmelse,
Grunnloven § 115, avholdt komiteen et internt seminar den 3. november
2014. Seminaret ble avholdt mellom komiteen og inviterte universitetstilknyttede personer
som har bidratt i den offentlige debatt, herunder bl.a. førsteamanuensis
Jan E. Helgesen, professor Ola Mestad, tidl. stipendiat, nå postdoktor
Anine Kierulf, tidl. professor, nå regjeringsadvokat Fredrik Sejersted,
professor Eivind Smith, professor Erik Holmøyvik og professor emeritus
Alf-Inge Jansen.
Dette flertallet,
viser til at det var faglig uenighet blant innlederne av både lovteknisk
og prinsipiell art knyttet til den foreslåtte bestemmelsen. Diskusjonen
bidrog likevel til et nærmere konkretisert og avklart beslutningsgrunnlag
for komiteen når den nå skal fremme sin innstilling. Meningsforskjellene
fra den faglige debatten vil ventelig også kunne gjenfinnes i komiteens
merknader til saken.
Flertallet viser til at forslaget
til ny § 115 om en generell begrensningsregel av rettighetene i Grunnloven
er en nyskapning, da det i Eidsvoll-grunnloven ikke var tatt inn
en regel om adgang til å fravike reglene, heller ikke en regel som hjemlet
adgang til å gjøre unntak fra Grunnloven, og ingen regel om konstitusjonell
nødrett.
Flertallet er godt kjent med
at ulike hensyn trekker i forskjellig retning under utarbeidelsen av
en lovtekst: Gjennom teksten uttrykkes generelle rettsnormer som
skal kunne møte nye problemstillinger lovgiveren ikke lett kunne
forestille seg da bestemmelsen ble utformet, og det gjelder å gjøre
ordlyden så fleksibel at den lar seg tilpasse til nye forhold uten
at det eller de hensyn loven skal ivareta, svekkes eller går tapt.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at når Grunnloven
historisk har vist seg så slitesterk, skyldes det nokså kortfattede
og klart uttrykte formuleringer knyttet til hovedprinsipper. Denne lovteknikken
har gitt rom for tolkning og utfylling, uten at hovedprinsippet
er tapt av syne.
Dette flertallet har forståelse
for tankegangen bak en generell begrensningsregel som den foreslåtte
§ 115, men mener at det kan anføres følgende innvendinger:
Unntaksregelen gir
Grunnloven et utilsiktet relativistisk preg, og bryter dermed med
grunnlovstradisjonen om klart uttrykte, bestandige grunnprinsipper
som gir Grunnloven det absolutte preg av «lex superior» – en lov
av høyere trinnhøyde enn ordinær lovgivning.
Innholdsmessig kan det ikke utelukkes at
en generell unntaksbestemmelse kan svekke borgernes rettigheter
der Grunnlovens idé er å gi dem konstitusjonelt vern.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne,
har festet seg ved at begrensningsregelen i den foreslåtte § 115
også kan ha virkning for andre konstitusjonelle garantier, og for eldre
grunnlovsbestemmelser. Blant annet kan en ny § 115 innsnevre grunnlovsforbudet
mot forhåndssensur, som i dag er formulert nesten absolutt i Grunnloven
§ 100, da kriteriet for å gripe inn i ytringsfriheten vil være det
langt vagere uttrykket «nødvendig for å ivareta tungtveiende allmenne
interesser». Det fremstår uklart for flertallet om
det er domstolene eller et vanlig stortingsflertall som har definisjonsmakten
over hva som er «nødvendig», men formuleringen trekker i retning
av en politisk definisjonsmakt.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, er blitt stående ved
det faktum at Grunnloven så langt har klart seg godt uten en generell
begrensningsregel, men at det etter dette flertallets mening
også legger et tilsiktet kvalitetskrav ved utformingen av grunnlovsbestemmelser,
nemlig at man bare bør vedta rettigheter man faktisk mener de senere
storting skal være bundet av. Dette flertallet vil
også peke på fordelen ved at man unngår å legge et utpreget politisk
vurderingstema om «offentlige hensyn» til domstolene.
I denne forbindelse vil komiteens
flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, også vise til at sammen med den
nylig vedtatte Grunnloven § 89 om domstolenes prøvingsrett, blir
det domstolenes plikt og rett å prøve om en lovbestemmelse strider
mot de nye rettighetene i Grunnloven. Da de fleste rettighetene
er skjønnsmessig formulert, vil flertallet kunne
se for seg en situasjon der det ikke er Stortingets lovgivning,
men til syvende og sist Høyesterett som avgjør hvor omfattende rettigheten
er. Flertallet er av den oppfatning at dette vil
kunne innebære en maktforskyvning fra folkevalgte til jurister.
Flertallet vil fremheve at det
har budt på særskilte problemer at komiteen ved vurderingen av den
generelle unntaksbestemmelse er bundet av ordlyden slik den er foreslått
fra Menneskerettighetsutvalgets rapport, og at det har vært anført at
utførlige merknader kan presisere tolkningen av den foreslåtte bestemmelsen,
noe som kan gi føringer for senere rettspraksis. Flertallet vil til
dette peke på at forarbeidene tradisjonelt har betydd mindre for
domstolene i grunnlovsspørsmål, da det har vært vanlig å legge autonome
fortolkningsprinsipper til grunn. Når grunnlovsbestemmelser står
uendret over lang tid, vil også vedtakskonteksten få mindre relevans
og vekt. Flertallet vil derfor hevde den oppfatning
at i den grad merknader kan avklare senere fortolkningsproblemer,
så vil det bero på hvor konkret man i merknadene har evnet å definere
eller avgrense begreper konkret. Generelle vurderinger vil det kunne
være vanskeligere å bygge på.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, vil på denne bakgrunn
ikke tilrå Stortinget å bifalle grunnlovsforslag romertall IX, forslag
til ny § 115 i Grunnloven, Dokument 12:31 (2011–2012) jf. Dokument
16 (2011–2012).
Komiteens medlem fra Miljøpartiet
De Grønne vil understreke at menneskerettighetene ikke kan
regnes som absolutte. Som Menneskerettighetsutvalget har påpekt,
er ulike rettigheter i konkrete tilfeller ofte motstridende, og
må vike for hverandre. Dette medlem mener det i utgangspunktet
er uheldig dersom Grunnloven gir et annet inntrykk, da det er et
mål at Grunnloven er mest mulig forståelig og tilgjengelig for befolkningen. Dette
medlem deler også intensjonen om at rettighetenes virkeområde
må trekkes opp klart i grunnlovslovteksten for at Grunnloven skal
være en effektiv skranke mot myndighetsmisbruk.
Dette medlem mener imidlertid
det er problematisk å ta inn en bestemmelse om at menneskerettighetene
skal kunne fravikes, når vilkårene som nevnes ikke er mer presise. Vilkårene
i første ledd er til dels overlappende, og det er uklart hva som
legges i ordlyden «tungtveiende allmenne interesser». For eksempel
kan det gis inntrykk av at Stortinget kan vedta unntak fra rettighetene
til en person eller gruppe, når et politisk flertall måtte finne
det riktig. Videre stemmer ikke lenger oppregningen i andre ledd,
ved at forslaget til ny § 99 om retten til fri religionsutøvelse
mv. ikke ble vedtatt ved Stortingets behandling våren 2014, og ved
at forholdet til de allerede eksisterende begrensningene i § 100
om ytringsfriheten ikke er behandlet.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Miljøpartiet De Grønne utelukker likevel ikke at de på
et senere tidspunkt vil kunne bifalle et forslag til en mer presist
formulert hjemmel som klarere gir uttrykk for hvilke begrensninger
i menneskerettighetene som må eksistere i et demokratisk samfunn,
eller støtte konkrete begrensningshjemler knyttet til hver enkelt
bestemmelse.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser
til at Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 115 i Grunnloven
om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene på nærmere bestemte
vilkår. Denne adgangen for Stortinget som lovgiver til å vedta begrensninger i
rettighetenes rekkevidde vil gjelde både for flere eksisterende
rettigheter etter Grunnloven, og for de fleste av de nye, med de
unntak som er eksplisitt nevnt i bestemmelsen.
Etter disse medlemmers syn trenger
Grunnloven regler som regulerer rekkevidden av eller vilkår for
begrensninger av Grunnloven. Det gjelder særlig slik Grunnloven
ser ut nå fordi menneskerettighetene som ble vedtatt våren 2014,
er formulert absolutte og uten unntak. Disse paragrafene ble formulert
slik av Menneskerettighetsutvalget nettopp med tanke på at begrensningene
skulle reguleres i § 115.
For å klargjøre poenget med § 115 vil disse medlemmer vise
til § 106 som et eksempel. Paragrafen gir alle med lovlig opphold
rett til fritt å ferdes innenfor grensene og å velge bosted. I absolutt
forstand kan dette innebære at man ikke kan sette opp besøksforbud,
hindre ferdsel på privat eiendom eller la det offentlige regulere arealer
tiltenkt for eksempel boliger.
Disse medlemmer viser til at
det ligger i de fleste grunnleggende rettigheters natur, hva enten
de er konvensjons-, lov- eller grunnlovfestede, at de i visse tilfeller
må kunne avveies mot hverandre eller mot andre viktige samfunnsinteresser.
Dette kan rettsteknisk reguleres på to forskjellige måter. Den ene
er å oppstille faste og eksplisitte kriterier for unntaksadgangen,
slik det er gjort i EMK og andre traktater. Den andre er å utforme
rettighetene uten unntak, men i stedet la det være opp til lovgiver
og domstoler gjennom praksis å utvikle unntak og modifikasjoner. Dette
siste har vært Grunnlovens grep så langt. Med unntak av ytringsfrihetsbestemmelsen
i § 100, slik den ble utformet i 2004, er det ingen av rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven som åpent angir noen unntaksadgang. I stedet har dette
gjennom to hundre år vært innfortolket i praksis, ofte med stor
uenighet både om hva kriteriene for unntak skal være og hvor langt
de skal rekke.
Disse medlemmer merker seg at
Menneskerettighetsutvalgets forslag er å gå over til den modellen
som EMK og andre traktater benytter, og som innebærer en vurdering
i to ledd, der første spørsmål er hvor langt en gitt rettighet rekker, og
andre spørsmål i hvilken grad nasjonal lovgiver har adgang til å
gjøre modifikasjoner eller unntak. En slik unntaksadgang kan inntas
enten i hver enkelt rettighetsbestemmelse, eller utformes samlet
i én felles paragraf. Forslaget fra Menneskerettighetsutvalget er
en felles paragraf, inntatt som en ny § 115. Bestemmelsen er inspirert
av de unntakskriterier som etter hvert er blitt vanlige i reguleringen
av internasjonale menneskerettigheter, men med noen særtrekk, tilpasset
Grunnlovens form.
Disse medlemmer er enige i forslaget
fra Menneskerettighetsutvalget om å innta en generell unntaksadgang
for Stortinget som lovgiver i § 115, og kan i hovedtrekk slutte
seg til den begrunnelsen som er gitt for dette i kapittel 13 i utvalgets
rapport.
Disse medlemmer mener en ny § 115
må forstås som en retningslinje for domstolene for hvordan Stortingets
lovgivning skal tolkes opp mot Grunnloven. § 115 legger bånd på
domstolene ved at paragrafen sier at Stortinget kan gripe inn i
og regulere grunnlovbestemte rettigheter, men bare på visse vilkår:
Stortinget må respektere kjernen i grunnlovsrettighetene, avgrensningen
må være forholdsmessig og nødvendig for å trygge tungtveiende allmenne interesser,
eller andres menneskerettigheter.
Disse medlemmer viser til at
det er flere fordeler med en paragraf som på denne måten tydeliggjør
at Stortinget har adgang til å gjøre begrensninger i de fleste rettighetene,
og som klarlegger de kriteriene som skal gjelde for dette.
For det første er dette den mest åpne og ærlige måten
å regulere rettigheter på. Det vil i visse tilfeller kunne være
behov for å gjøre begrensninger i de fleste typer rettigheter, og
da er det bedre at dette fremgår av Grunnloven enn at det kun skjer
i det skjulte gjennom praksis. Dersom rettighetene inntas i teksten
uten en slik mulighet, vil det kunne gi borgerne et galt inntrykk av
hvor langt de i virkeligheten rekker.
For det andre vil det være en stor fordel at
Stortinget som grunnlovgiver på forhånd har klarlagt hva kriteriene
for begrensninger skal være. Det vil gi en klar og operativ mal
for senere vurderinger, både når Stortinget skal gi lovgivning på
områder som er dekket av rettighetsvernet, og når domstolene eventuelt
skal vurdere grunnlovsmessigheten av dette. Frem til nå har det
ofte vært rettslig uklarhet og uenighet om hvor langt vernet etter
Grunnlovens rettigheter egentlig rekker, for eksempel for unntak
etter § 97, og dette har det vært opp til domstolene med Høyesterett i
spissen å avgjøre, uten støtte i Grunnlovens ordlyd. Det nye forslaget
vil rydde opp i dette, og på den måten innebære en betydelig rettsteknisk forbedring,
som vil øke forutsigbarheten både for Stortinget som lovgiver og
for borgerne.
For det tredje har det en verdi i seg selv at
rettighetsvurderingene etter Grunnloven gjennom § 115 legges nærmere
opp til den malen som brukes for internasjonale rettigheter, herunder etter
EMK. Spørsmålet om hvilke begrensninger som kan gjøres i Grunnlovens
rettigheter vil fortsatt være en egen og selvstendig nasjonal rettslig vurdering,
som prinsipielt er atskilt fra vurderingen etter EMK og andre traktater.
Men ved at dette skal skje etter kriterier som i stor grad sammenfaller
med de som gjelder etter EMK, forenkles vurderingene både for Stortinget
som lovgiver og for domstolene.
Poenget med § 115 slik disse medlemmer ser det,
er at den gir domstolene og lovgiver et helt nødvendig grensesnitt
for å balansere Stortingets behov for samfunnsregulering gjennom
lovgivning med rettsstatens krav om vern av visse grunnleggende
rettigheter.
Disse medlemmer viser som nevnt
til at § 115 vil gi en felles unntakshjemmel for de fleste rettighetene
som er vernet etter Grunnloven. Kriteriene for Stortingets mulighet
til å vedta begrensninger vil i utgangspunktet være de samme. Samtidig
vil terskelen for når det kan gjøres begrensninger, og hvor omfattende
de kan være, nødvendigvis måtte variere noe ut fra hvilken rettighet
det er tale om. Som påpekt av Menneskerettighetsutvalget vil dette
naturlig inngå i en bredere helhetsvurdering, der spørsmålet også
er hvilke allmenne hensyn som gjør seg gjeldende, og hvor omfattende
og nødvendig den aktuelle begrensningen er.
Disse medlemmer vil i den forbindelse
vise til at rettighetsbestemmelsene i Grunnloven er ulikt utformet.
Noen av paragrafene gir klare rettigheter, mens andre først og fremst
fastslår forhold som det påligger statens myndigheter å ha et særskilt
ansvar for. Den siste kategorien bestemmelser gir myndighetene et
langt større politisk handlingsrom, og her skal det mye mer til
for å si at privates rettigheter er krenket. Rettighetsvernet går
kortere, og så lenge rettighetene ikke er innskrenket, gir det heller
ikke mening å tale om begrensninger. For disse bestemmelsene vil
spørsmål etter § 115 derfor langt sjeldnere komme på spissen.
Disse medlemmer viser til at
den nye unntaksbestemmelsen i § 115 vil gjelde både for de nye rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven og for en del av de eksisterende. For de eksisterende vil
dette i første rekke innebære en synliggjøring og presisering av
gjeldende rett. Det vil ikke være naturlig å la § 115 gjøre endringer
i etablerte tolkninger av eldre grunnlovfestede rettigheter, som
i § 97. Disse medlemmer ser dette både som en forenkling
og forbedring.
Hva gjelder vernet om ytringsfriheten etter § 100,
vises det til at denne paragrafen allerede inneholder regler om
begrensninger. Koblingen til den nye generelle unntaksadgangen i
§ 115 er ikke ment å gjøre det enklere å begrense § 100 enn det
som allerede følger av bestemmelsen. I likhet med flertallet har
også Arbeiderpartiet festet seg ved at begrensningsregelen i den foreslåtte
§ 115 kan ha den virkning at den innsnevrer grunnlovsforbudet mot
forhåndssensur, som i dag er formulert nesten absolutt i Grl. § 100. Disse
medlemmer mener dermed at § 100 slik den er utformet nå,
burde vært unntatt fra § 115. Disse medlemmer vil
derfor fremme særskilt grunnlovsforslag hvor § 100 fjerde ledd første
punktum er tatt med i opplistingen av paragrafer i § 115 annet ledd.
Disse medlemmer er oppmerksomme
på at henvisningen til § 99 første punktum om religionsfrihet må
endres til § 16 første punktum, om nødvendig ved at det fremmes
et grunnlovsforslag.
Disse medlemmer viser til at
den adgang til å gjøre begrensninger i rettighetene som er nevnt
i Grunnloven § 115, vil være avhengig av flere kriterier, som alle
er formulert som kumulative. For det første må begrensningen være
fastsatt ved lov. For det andre må den respektere kjernen i rettighetene.
For det tredje må den være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta
tungtveiende allmenne interesser eller andres menneskerettigheter.
Hva gjelder lovskravet, vil disse medlemmer vise
til at det betyr at det kun er Stortinget som lovgivende myndighet
som kan gjøre unntak fra Grunnlovens rettighetsvern. Dette er et
kriterium som er velkjent fra EMK og andre traktater. Det innebærer
et visst krav til klarhet i lovhjemmelen. Samtidig må det være nok
at det foreligger en hjemmel i en eksisterende eller ny lov. Dersom lovhjemmelen
først er klar, må begrensninger kunne vedtas også av Kongen i statsråd
eller av forvaltningen i henhold til delegert myndighet.
Kravet om at begrensninger må «respektere kjernen
i rettighetene» innebærer etter disse medlemmers syn
først og fremst at eventuelle begrensninger ikke må bli så omfattende
at det ikke blir noe igjen av den aktuelle rettigheten. Hva som
nærmere kan anses som kjerneområdet, og hvor langt denne «kjernen»
rekker, vil derimot ofte være et skjønnsmessig spørsmål, som Stortinget
som demokratisk organ legitimt vil kunne ha meninger om.
Disse medlemmer vil videre understreke
at hva som skal anses som «tungtveiende allmenne interesser» først
og fremst er et politisk spørsmål, som det tilkommer Stortinget
som lovgiver å avgjøre, og som ikke bør kunne overprøves av domstolene.
Domstolenes prøving etter § 115 må med andre ord være begrenset
til en vurdering av om de virkemidlene som er brukt for å oppnå
slike allmenne hensyn, er forholdsmessige og nødvendige.
Disse medlemmer legger videre
til grunn at også spørsmålet om når et gitt tiltak er «forholdsmessig
og nødvendig» for å oppnå nærmere angitte allmenne hensyn, ofte
vil være av utpreget politisk karakter, og inneholde elementer som domstolene
bør være varsomme med å overprøve. Det vil kunne gjelde både i verdispørsmål,
i saker som gjelder økonomiske fordelinger og prioriteringer, og
i en rekke andre typer saker. Disse medlemmer forutsetter
at domstolene ved sin etterprøving vil legge betydelig vekt på hva
som er lovgivers vurdering av forholdsmessighet og nødvendighet,
og bare sette lover og andre beslutninger til side på dette grunnlaget
der det fremstår som klart at denne vurderingen fører til et grunnlovsstridig
resultat.
Disse medlemmer legger til grunn
at domstolene ved vurderingen av hva som er «forholdsmessig og nødvendig»
vil kunne hente inspirasjon fra hvordan lignende kriterier er tolket
og praktisert etter EMK og andre traktater, men vil understreke
at det etter Grunnloven skal gjøres en selvstendig og autonom vurdering
etter § 115.
Dette er nå framhevet av Høyesterett i Rt. 2015 s.
93 avsnitt 57, der det fremgår:
«Bestemmelsen [§ 102] kom inn ved grunnlovsreformen
i mai 2014, og bygger blant annet på FNs konvensjon om sivile og
politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og EMK artikkel 8. Likhetstrekkene
med EMK er store. Jeg legger til grunn at § 102 skal tolkes i lys
av de folkerettslige forbildene, men likevel slik at fremtidig praksis
fra de internasjonale håndhevingsorganene ikke har samme prejudikatsvirkning
ved grunnlovstolkningen som ved tolkningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene:
Det er etter vår forfatning Høyesterett - ikke de internasjonale
håndhevingsorganene - som har ansvaret for å tolke, avklare og utvikle
Grunnlovens menneskerettsbestemmelser.»
Disse medlemmer foreslår på denne
bakgrunn at forslaget til ny § 115 alternativ 2 B bifalles, og at
Stortinget i medhold av redigeringsfullmakten gir bestemmelsen et
ledig paragrafnummer, jf. Innst. 203 S (2013–2014).
Disse medlemmer mener det er
viktig å finne en paragrafformulering Stortinget kan samles om.
Høyesterettspraksis etter grunnlovsrevisjonen i 2014 illustrerer
nødvendigheten av en begrensningshjemmel. Dersom det fremsatte forslaget
skulle falle, vil disse medlemmer fremsette følgende
forslag til ny paragraf:
«Enhver begrensning av rettigheter i denne grunnlov
må være fastsatt ved lov, være forholdsmessig og respektere kjernen
i rettighetene.
Det kan ikke i noe tilfelle gjøres slike begrensninger
i §§ 16 første punktum, 93, 94, 95, 96, 100 fjerde ledd første punktum
og § 105. Tilsvarende gjelder for § 97 ved spørsmål om straff.»
Til det foreliggende forslaget til en begrensningshjemmel
i § 115 vil disse medlemmer bemerke: Flere av rettighetsparagrafene
i Grunnloven Stortinget vedtok 13. mai 2014 på grunnlag av Menneskerettighetsutvalgets
rapport, ble utformet som absolutte og unntaksfrie rettigheter under
forutsetning av at Stortinget også skulle vedta en generell begrensningshjemmel.
Slik Grunnloven lyder nå, får en rekke av menneskerettighetsbestemmelsene
etter ordlyden større rekkevidde enn de var tiltenkt. Når for eksempel
§ 106 gir alle med lovlig opphold rett til å ferdes fritt innenfor
grensene og til å velge bosted, er det ikke meningen å forhindre
at domstolene ilegger personer besøksforbud eller at man som eier
ikke lenger kan forby ferdsel på sin private eiendom. Denne typen
begrensninger må nødvendigvis tolkes inn i § 106 og en rekke av
de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven. Formålet med § 115
er nettopp å gi kriteriene for slike begrensninger.
Disse medlemmer mener det er
liten grunn til å frykte at en begrensningshjemmel i § 115 vil føre
til at domstolene urettmessig griper inn i politiske skjønnsspørsmål.
Begrensningshjemmelen er først og fremst en retningslinje for domstolene
i tolkningen av rettighetsbestemmelsene i Grunnloven i lys av Stortingets
lovgivning. Med denne funksjonen legger § 115 også bånd på domstolene
når de må vurdere lover opp mot Grunnlovens grenser. Bestemmelsen sier
eksplisitt at Stortinget ved lov kan gripe inn i og regulere på
områder som faller inn under grunnlovbestemte rettigheter. Det bestemmelsen regulerer,
er på hvilke vilkår og hvor langt Stortinget kan gå i å gripe inn
i grunnlovsrettighetene: Stortinget må respektere kjernen i grunnlovsrettighetene,
begrensningen må være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta
tungtveiende allmenne interesser eller andres menneskerettigheter.
I disse vilkårene ligger det nødvendigvis et skjønnselement, men
det er snakk om velkjente og velbrukte vurderingskriterier for norske
domstoler. Tilsvarende vurderingskriterier har lenge vært en del
av norsk rett gjennom Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, som
gjelder som norsk lov etter menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr.
30 § 2.
Samtidig bidrar § 115 til at Stortinget ikke
kan uthule rettighetene i Grunnloven ved å tolke dem snevrere enn
formålet og ordlyden tilsier, da § 115 krever at enhver begrensning
må respektere rettighetenes kjerne.
Denne todelte funksjonen til § 115 viser etter disse
medlemmers syn at det Menneskerettighetsutvalget kalte en
begrensningshjemmel, egentlig er en balanseringsmekanisme. Formålet med
§ 115 er at den gir både domstolene og Stortinget som lovgiver en
helt nødvendig mekanisme for å balansere Stortingets behov for samfunnsregulering
gjennom lovgivning med rettsstatens krav om vern av grunnlovbestemte individuelle
rettigheter. Sagt på en annen måte er funksjonen til § 115 å balansere
demokratiet mot rettsstaten og menneskerettighetene. Slik er § 115
en operasjonalisering av formålsbestemmelsen i Grunnloven § 2 andre
punktum: «Denne Grunnlov skal sikre demokratiet, rettsstaten og
menneskerettighetene».
I tre dommer siden grunnlovsrevisjonen i 2014 har
Høyesterett lagt til grunn tilsvarende kriterier som i § 115 ved
tolkningen av de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven.
Allerede i høyesterettsdom av 24. november 2014,
tatt inn i Rt. 2014 s. 1105, avsnitt 28, uttalte Høyesterett i forbindelse
med tolkningen av den etter ordlyden unntaksfrie § 102:
«hvorvidt en lov som griper inn i privat- og familielivet,
hjemmet, kommunikasjonen eller den personlige integritet, er forenlig
med § 102, også beror på om loven ivaretar et legitimt formål og er
forholdsmessig».
I denne sammenhengen konstaterte Høyesterett at
det gjelder en alminnelig forholdsmessighetsbegrensning for «lovhjemlede
og saklig begrunnede inngrep i rettighetene og frihetene fastsatt
i Grunnlovens menneskerettsbestemmelser» (avsnitt 28).
I høyesterettsdom av 29. januar 2015, tatt inn
i Rt. 2015 s. 93, tok Høyesterett uttrykkelig opp spørsmålet om
en begrensningshjemmel for de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven.
Det fremgår av avsnitt 60:
«Til forskjell fra SP artikkel 17 og EMK artikkel 8,
inneholder Grunnloven § 102 ingen anvisning på om det overhodet
kan gjøres lovlige begrensninger i privat- og familielivet. Men
grunnlovsvernet kan ikke være - og er heller ikke - absolutt. I
tråd med de folkerettslige bestemmelsene som var mønster for denne
delen av § 102, vil det være tillatt å gripe inn i rettighetene etter
første ledd første punktum dersom tiltaket har tilstrekkelig hjemmel,
forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2014
side 1105 avsnitt 28. Forholdsmessighetsvurderingen må ha for øye
balansen mellom de beskyttede individuelle interessene på den ene
siden og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tiltaket på
den andre.»
De nevnte uttalelsene i Rt. 2014 s. 1105 og
i Rt. 2015 s. 93 er også referert og gitt tilslutning i en høyesterettsdom
av 6. februar 2015, tatt inn i Rt. 2015 s. 155 (avsnitt 52).
I de nevnte dommene har altså Høyesterett i praksis
tolket begrensningskriteriene fra forslaget til ny § 115 inn i § 102.
Dommene peker klart i retning av at Høyesterett vil gjøre det samme for
de andre nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven. Der Stortinget
har nølt, har Høyesterett handlet. Høyesterettsdommene må leses som
et uttrykk for at de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven ikke
kan virke etter sitt formål uten en begrensningshjemmel som balanserer
rettighetsvernet med Stortingets legitime reguleringsbehov. Til
dette kommer også at tilsvarende vurderingskriterier følger av de
internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som de nye rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven bygger på.
Disse medlemmer mener de omtalte
høyesterettsdommene ikke gir grunn til å la være å grunnlovfeste
de samme i vurderingskriteriene i en ny § 115. Det bør være et mål
i seg selv at sentrale kriterier for Grunnlovens virkning og rekkevidde
går frem av grunnlovsteksten. Slik det er nå, lover en rekke av
rettighetene i Grunnloven mer enn de kan holde.
Etter de nevnte høyesterettsdommene er det fremdeles
noe usikkert hvor langt og på hvilke områder Stortinget gjennom
lov kan gjøre begrensninger i rettigheter i Grunnloven. I forslaget til
§ 115 er det presisert at visse rettigheter i Grunnloven er absolutte
og ikke kan begrenses ved lov. Noe tilsvarende går ikke frem av
de nevnte høyesterettsdommene. Denne uklarheten i Grunnlovens rekkevidde
er det viktig å få avklart, og dette bør skje gjennom et grunnlovsvedtak. Disse
medlemmer mener prinsipielt det er Stortinget som grunnlovsgivers ansvar
å definere sentrale kriterier for Grunnlovens virkning og rekkevidde.
Dette handler også om at Stortinget som grunnlovgivende makt er med
på å trekke opp grensen mellom domstolenes legitime kontrollvirksomhet
og Stortingets politiske handlingsrom. Denne grensen er for viktig
til at den kan overlates til domstolene alene å trekke opp. Når
Stortinget vedtar en særskilt begrensningshjemmel i Grunnloven,
vil Stortinget i fremtiden også kunne ha en mening om hvordan domstolene
praktiserer den.
Som Menneskerettighetsutvalget (Dokument 16 (2011–2012)
s. 72) vil disse medlemmer presisere at den generelle
begrensningshjemmelen i § 115 ikke kan anvendes generisk, men må
tolkes konkret for de ulike rettighetene i Grunnloven. Alt etter
hvilke rettigheter det er snakk om og hvilke hensyn som står på
spill, vil § 115 kunne kreve mer for å gripe inn i noen rettigheter enn
andre.
Disse medlemmer forutsetter videre
at § 115 i seg selv ikke er ment å endre rettstilstanden når det
gjelder eldre grunnlovsbestemmelser som §§ 97 og 105. Rekkevidden
av disse to bestemmelsene er nøye utmeislet av domstolene over lang
tid. Paragraf 105 er listet opp i § 115 andre ledd blant de bestemmelsene
som faller utenfor virkeområdet til § 115, mens forbudet mot tilbakevirkende
lover i § 97 i tråd med høyesterettspraksis gjelder absolutt «ved
spørsmål om straff».
Etter ordlyden i § 115 vil Stortinget i utgangspunktet
kunne gi tilbakevirkende lover på andre områder enn straff så lenge
vilkårene i første ledd er oppfylt: Loven er nødvendig for å ivareta tungtveiende
allmenne interesser eller andres menneskerettigheter samtidig som
at den tilbakevirkende loven ikke virker uforholdsmessig tyngende
for dem den gjelder. Utenfor strafferettens område vil imidlertid
§ 115 virke forskjellig alt etter hvordan loven er gitt tilbakevirkende
kraft.
Etter sikker høyesterettspraksis er det på det
rene at § 97 også utenfor strafferetten forbyr Stortinget å gi lover
som knytter tyngende rettsvirkninger til eldre hendelser (Rt. 2010
s. 143 avsnitt 153). Her befinner man seg i kjernen av tilbakevirkningsforbudet
i § 97, og som Stortinget under normale omstendigheter ikke kan gripe
inn i. I slike tilfeller tillater § 97 bare tilbakevirkende lover
dersom de er grunngitt i sterke samfunnsmessige hensyn (Rt. 1962
s. 369), noe som kun kan tenkes i ekstraordinære situasjoner. Det
samme vil være tilfellet etter § 115, som krever at begrensninger
respektere kjernen i rettighetene.
Anvendt på tilbakevirkningsforbudet i § 97 vil begrensningshjemmelen
i § 115 først og fremst være aktuell når det er snakk om lover som
griper inn i eller innskrenker en tidligere etablert rettsposisjon
med virkning for fremtiden. Denne typen tilbakevirkning blir ofte
kalt uegentlig tilbakevirkning, fordi loven ikke knytter nye byrder
til tidligere hendelser. Dermed er vi også utenfor tilbakevirkningsforbudets
kjerne. Etter langvarig og sikker høyesterettspraksis har Stortinget
vid adgang til å gi lover som regulerer etablerte rettsposisjoner,
for eksempel endringer i trygdelovgivning eller næringslovgivning.
Noe annet ville legge vesentlige bånd på Stortingets mulighet til
å regulere økonomiske forhold i takt med samfunnsutviklingen. I
disse tilfellene vil som hovedregel tilbakevirkningsforbudet i § 97 bare
komme til anvendelse dersom loven virker «klart urimelig eller urettferdig»
(Rt. 1996 s. 1415 og Rt. 2013 s. 1345). Disse medlemmer forutsetter
at det samme også vil være tilfellet etter § 115: Lover som griper
inn i tidligere etablerte rettsposisjoner med virkning for fremtiden,
vil som hovedregel være forholdsmessige.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet,
finner ikke noen holdepunkter for å hevde at en § 115 som foreslått
representerer en endelig avklaring av hvor langt rettighetsvernet
egentlig rekker, og at forslaget betyr en «opprydding», «bedre forutsigbarhet»
og dermed en «betydelig rettsteknisk forbedring», når forslaget
åpner for at en vanlig lov kan innsnevre grunnlovsbestemmelsene
inntil det gjenstår en «kjerne», og hvor tilsidesettelseskriteriet
er hva et ordinært flertall finner nødvendig av hensyn til «allmenne
interesser». Alle lovvedtak treffes mer eller mindre ut fra en forestilling
om at den nye loven tjener allmenne interesser og dermed kan sies
å være nødvendig.
Flertallet har også merket seg
at mindretallet åpner for en lovgivningsteknikk der forvaltningen
kan få delegert myndighet til å fravike ordlyden i en grunnlovsbestemmelse
(utenfor et kjerneområde som ikke lar seg definere), bare den nye
loven har en klar hjemmel om dette. Med dette beveger man seg svært
langt fra selve grunnlovsideen om at konstituerende prinsipper i
rettsstaten skal ha et vern mot utvanning gjennom ordinær lovgivning
eller et fortolkningsprinsipp som i utgangspunktet innsnevrer grunnlovsbestemmelsens
materielle innhold.
Flertallet finner ikke henvisningene
til EMK veiledende for denne drøftelsen, da EMK ivaretar individvernet
gjennom et lovfestet proporsjonalitetsprinsipp som anvendes av domstolene
ut fra et individperspektiv, og hvor det over tid er utviklet en
tilhørende rettsdogmatikk om inngrepets karakter, hvor nødvendig
det er i forhold til hva som oppnås og om alternative løsninger
finnes, som gir mindre effekter av inngrepet i den beskyttede interesse.
Flertallet vil av disse og tidligere
anførte grunner ikke anbefale at forslaget til ny § 115 i Grunnloven
bifalles.
Forslag fra Arbeiderpartiet:
Forslag 1
I
Dokument 12:31 – Grunnlovsforslag fra Per-Kristian
Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen, Hallgeir
H. Langeland, Per Olaf Lundteigen, Geir Jørgen Bekkevold og Trine
Skei Grande om grunnlovfesting av økonomiske, sosiale og kulturelle
menneskerettigheter (romertall IX – begrensninger i de grunnlovfestede
rettigheter) – alternativ 2 B – bifalles.
II
Stortinget får fullmakt til ved alminnelig flertallsvedtak
å redigere paragraf- og leddnummer i og henvisninger til bestemmelser
som berøres av at det blir vedtatt et nytt kapittel E i Grunnloven
om menneskerettigheter eller som berøres av at alternativer i forslaget
her blir vedtatt.
Grunnlovsforslag fremsatt i sesjonen 2011–2012 som
angår bestemmelser som berøres av at det blir vedtatt et nytt kapittel
E i Grunnloven om menneskerettigheter eller av at alternativer i forslaget
her blir vedtatt, behandles ut fra bestemmelsenes nye ledd- og paragrafnummerering.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 12:31 – Grunnlovsforslag fra Per-Kristian
Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen, Hallgeir
H. Langeland, Per Olaf Lundteigen, Geir Jørgen Bekkevold og Trine
Skei Grande om grunnlovfesting av økonomiske, sosiale og kulturelle
menneskerettigheter (romertall IX – begrensninger i de grunnlovfestede
rettigheter) – begge alternativer – bifalles ikke.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den
9. februar 2016
Martin Kolberg | Michael Tetzschner |
leder | ordfører |