I Dokument nr. 12 (2011–2012) er det fremsatt tre
grunnlovsforslag som gjelder grunnlovfesting av lokaldemokratiet/kommunalt
selvstyre.
Samtlige forslag viser til at Norge med Stortingets
enstemmige samtykke 26. mai 1989 ratifiserte Europarådets charter
om lokalt selvstyre. Det ble ikke tatt noe forbehold ved ratifiseringen,
og Norge har derfor, slik forslagsstillerne ser det, forpliktet
seg til å grunnlovfeste prinsippet om lokalt selvstyre.
Artikkel 2 i Charteret lyder:
«The principle of local self-government shall be recognised
in domestic legislation, and where practicable in the constitution.»
Oversatt:
«Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i
nasjonal lovgivning, og i grunnloven hvor dette lar seg gjennomføre.»
Det vises både i forslag 5 og forslag 19 til
at tanken om grunnlovfesting av kommunalt selvstyre gjennom årene
har fått støtte av bl.a. kommunelovutvalget (se NOU 1990:13 s. 335–339)
og av valglovutvalgets flertall (se NOU 2001:3 s. 101–102).
Forslag om grunnlovfesting av det kommunale selvstyret
er med ulik ordlyd blitt framsatt en rekke ganger. Forslag om dette
er blitt behandlet og avvist i 1998, i 1999, i 2003, 2007 og sist
i 2012. Begrunnelsen for avvisningen har bl.a. vært at det kan diskuteres
om begrepet lokalt selvstyre er et tilstrekkelig presist begrep
for det lokale demokratis stilling i forhold til statsmakten. Det
har blitt anført at en grunnlovfesting av det lokale selvstyre kan
begrense statens handlefrihet og fleksibilitet, fordi det implisitt
i en slik grunnlovfesting vil ligge at statlige myndigheter vil
måtte bli mindre detaljstyrende overfor kommuner og fylkeskommuner.
Forslag 5 omhandler grunnlovfesting av lokaldemokratiet
mens forslag 19 gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokaldemokrati. Forslag
26 gjelder grunnlovfesting av kommunalt selvstyre og omfatter både
Grunnloven §§ 49 og 75.
Siden de fremsatte forslagene gjelder samme grunnlovsbestemmelse
(§ 49) og i stor grad har samme motivasjon og begrunnelse, velger
komiteen å behandle forslagene i en felles innstilling. Det vises
også til Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd første punktum,
hvor det heter at saker som hører sammen, så langt som mulig skal
tas opp i én og samme innstilling. Stortinget må likevel ta stilling
til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.
Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av
Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helleland, Geir Jørgen Bekkevold
og Trine Skei Grande gjelder tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovfesting
av lokaldemokratiet.
Forslagsstillerne viser til at konstitusjoner
i de fleste demokratiske land i Europa gir bestemmelser om det lokale
demokrati eller lokalt selvstyre. Blant 26 europeiske konstitusjoner
er den norske grunnloven den eneste som ikke har en bestemmelse
om dette.
Europarådet har i sitt arbeid med å bygge og konsolidere
demokratiet i Europa satt det kommunale selvstyret sentralt. Dette
kommer til uttrykk bl.a. ved at Europarådet satte tilslutning til Charteret
om lokalt selvstyre av 15. oktober 1985 som betingelse for medlemskap
for de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa på linje med tilslutning
til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) etter Sovjetunionens
fall.
Forslagsstillerne viser til at det i de 25 landene som
har en bestemmelse i grunnloven om dette, brukes ulike uttrykk.
En mulighet som omgår problemstillingen knyttet til en begrensning
i statens handlefrihet, er ifølge forslagsstillerne å grunnlovfeste
lokaldemokratiet. Dette vil innebære at det lokale folkevalgte nivå
får en forankring i Grunnloven og at Norge derved oppfyller sine
forpliktelser med hensyn til Europarådets charter om lokalt selvstyre.
Dette forslaget fikk ikke grunnlovsmessig flertall
ved behandling i Stortinget i 2012. Forslagsstillerne fremmer forslaget
på ny for at et nytt storting skal kunne ta stilling til dette spørsmålet.
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
Ǥ 49 annet og tredje ledd skal lyde:
Alternativ B (bokmål og
nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre anliggender
som er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er utpekt ved
direkte og frie valg. Slike organer kan pålegges bestemte oppgaver
ved lov eller avtale.
Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og geografisk
avgrensning fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre i lokale
saker gjennom lokale organ som er utpeika gjennom direkte og frie
val. Slike organ kan bli pålagde visse oppgåver i lov eller etter
avtale.
Nærare føresegner om val, røysterett og geografisk
avgrensing blir fastsette i lov.»
Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av
Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen
om endringer i Grunnloven § 49 gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokaldemokrati.
Forslagsstillerne viser til at kommuner som lokale
folkevalgte organer har lange tradisjoner i Norge. Kommunene ble
innført ved formannskapslovene fra 1837.
Formålet var å styrke det lokale demokratiet, overføre
makt fra byene og overføre skattebyrder fra herredene til byene.
På denne tiden var det ingen andre europeiske land hvor det kommunale
demokratiet var så gjennomført som i Norge.
Selv om kommunene og ideen om det kommunale
selvstyret kan spores tilbake til formannskapslovene, er dette ikke
grunnlovfestet i Norge. Det finnes heller ingen bindende rettslig definisjon
av det kommunale demokratiet.
Forslagsstillerne viser til at ordningen med
kommuner er så innarbeidet i norsk styreskikk at det er blitt fremhevet
at det ikke er nødvendig med grunnlovsvern. Enkelte har endog hevdet
at det lokale demokratiet har et sedvanebasert konstitusjonelt vern,
men dette synet ser ikke ut til å være det mest utbredte.
Norge er imidlertid det eneste landet blant
26 europeiske demokratier som ikke har bestemmelser om lokalt folkevalgt
nivå inntatt i grunnloven. Kommuner er riktignok omtalt to steder
i Grunnloven, i § 58 og § 100, 5. ledd, men mangler en konkret bestemmelse
som anerkjenner et lokalt folkevalgt nivå.
Da Norge sluttet seg til Europarådets charter
om lokalt selvstyre ble det ikke gjort noe gjennomføringsvedtak,
da norsk rett ble ansett å være i samsvar med Charterets krav til
statene.
Forslagsstillerne viser til at forslag om grunnlovfesting
av lokalt selvstyre/lokaldemokrati med ulik ordlyd har blitt behandlet
og avvist en rekke ganger av Stortinget. Selv om de fleste er enige om
prinsippet, har det vært reist spørsmål om hvilke konsekvenser en
grunnlovfesting av kommunalt selvstyre/lokaldemokrati vil ha for
statens adgang til styring av kommunene.
Ved å grunnlovfeste lokalt folkevalgt nivå og samtidig
klargjøre at dette ikke legger noen begrensninger på statens muligheter
til å bestemme hvilke oppgaver kommunen skal utføre, hvordan virksomheten
skal kontrolleres, vedtak overprøves osv, ivaretas etter forslagsstillernes
syn de innvendinger som tidligere har vært fremført og som har gjort
at de tidligere fremlagte forslagene ikke har fått tilstrekkelig
flertall.
Kommunene er en del av det samlede offentlige styringsapparat,
og staten bør selv velge hvilke oppgaver som bør løses lokalt og
hvilke som bør løses på et overordnet nivå. Grunnloven bør, slik forslagsstillerne
ser det, ikke legge noen begrensninger på dette.
Ved å forankre det lokale folkevalgte nivå i Grunnloven
klargjøres dessuten Norges forpliktelser overfor Charteret.
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
Ǥ 49 annet ledd skal lyde:
Alternativ 1 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre anliggender
av lokal karakter gjennom lokale organer utpekt ved direkte og frie
valg. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes
ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale organ som er utpeika gjennom direkte og frie val. Nærare
føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.
Alternativ 2 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre anliggender
av lokal karakter gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser
om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde
nivået blir fastsette i lov.
Alternativ 3 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender
gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det
lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde
nivået blir fastsette i lov.
Alternativ 4 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender
gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om lokaldemokratiet fastsettes
ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om lokaldemokratiet blir
fastsette i lov.
Alternativ 5 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender
gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det
lokale selvstyret fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale sjølvstyret
blir fastsette i lov.»
Ovennevnte grunnlovsforslag fremja av Per Olaf Lundteigen,
Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen
gjeld endringar i §§ 49 og 75 i Grunnlova med sikte på grunnlovfesting
av kommunalt sjølvstyre.
Forslagsstillarane viser til at den norske Grunnlova
i motsetnad til andre europeiske konstitusjonar er den einaste som
ikkje uttrykkjer kommunalt sjølvstyre gjennom ei føresegn.
Det har opp gjennom åra vore fremja ei rekkje grunnlovsframlegg
med ulik ordlyd for nettopp å uttrykkja kommunen og det kommunale sjølvstyret
i Grunnlova. Stortinget har handsama og avvist alle, seinast Dokument
nr. 12:13 (2007–2008) våren 2012. I tilhøyrande Innst. 298 S (2011–2012)
vart det påpeikt av fleirtalet at det i dette framlegget ikkje var
gjort klårt kva type lokaldemokrati som skulle grunnlovfestast, og
at dette kunne leggja ei statisk ramme rundt dagens modell og slik
frysa den dynamiske relasjonen mellom forvaltningsnivåa, noko som igjen
ville avgrensa lokaldemokratiet.
Stortinget avviste våren 2012 framlegget om
å grunnlovfesta lokaldemokratiet. Dette gjorde Stortinget sjølv
om representantar for alle dei politiske partia på Stortinget hadde
skrive under framlegget i 2008.
Forslagsstillarane viser til at gjennom Stortinget si
ratifisering av Europarådet sitt charter om lokalt sjølvstyre har
Stortinget på mange vis plikta seg til å kodifisera prinsippet om
lokalt sjølvstyre i Grunnlova. Gjennom ei grunnlovfesting vil det
lokale sjølvstyret vera verna fordi det som er fastsett i Grunnlova,
kan ikkje endrast eller fråvikast ved vanleg lov. Dette er òg eit minimumskrav
i Europarådet sitt charter. Men nærare reglar om omfanget og formene
av det lokale sjølvstyret vert fastsett gjennom vanleg lov.
Forslagsstillarane viser til at det kommunale sjølvstyret
i Noreg har visse institusjonelle grunntrekk: Frie val, kommunane
sin status som sjølvstendige rettssubjekt, skattleggingsretten og retten
til å ta på seg oppgåver som korkje er forbodne eller ligg til andre
organ. Kommunalt sjølvstyre føreset ein stat. Kva funksjon det kommunale
sjølvstyret skal ha, er opp til folket sjølv gjennom praksis og
slik dei folkevalde til kommunestyra gjer vedtak om.
Det kommunale sjølvstyret står sterkt i vårt
folk. Formannskapslovene gjorde det mogleg å mobilisera folket som
rådgjevarar og har vore eit sterkt gode for vårt demokrati. Det
kommunale sjølvstyret har gjeve og gjev framleis meirverdi for staten:
Folkevalde utfører eit arbeid som staten elles måtte ha hatt mange
statsbyråkratar til å utføra, og dei folkevalde gjer mykje godt
arbeid. Det kommunale sjølvstyret avspeglar interessefellesskapet
og dei nære tillitsbanda mellom topp og botn i styringssystemet.
Lokalt politisk skjønn er òg viktig når den nasjonale politikken skal
realiserast lokalt.
Ei grunnlovfesting av det kommunale sjølvstyret skal
ifølgje forslagsstillarane ikkje vera til hinder for at staten i
framtida framleis kan vera aktiv og stilla krav til kommunane for
å omsetja nasjonale ambisjonar til lokal praksis, slik staten har
medverka til å gjera det kommunale sjølvstyret meir slagkraftig.
Stortinget skal difor òg i framtida ha makt til å omforma kommuneinstitusjonen
ut frå endra behov og føresetnader.
Forslagsstillarane fremmer følgjande forslag:
«I
§ 49 nytt andre ledd skal lyda:
Alternativ B (bokmål og
nynorsk):
Det kommunale selvstyret skal styrke vårt folkestyre.
–
Det kommunale sjølvstyret skal styrke vårt folkestyre.
II
§ 49 nytt andre ledd skal lyda:
Alternativ B (bokmål og
nynorsk):
Lokale saker utøves gjennom kommunalt selvstyre.
–
Lokale saker vert utøvde gjennom kommunalt sjølvstyre.
III
§ 75 ny bokstav n skal lyda:
Alternativ B (bokmål og
nynorsk):
–