Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Elise Bjørnebekk-Waagen, Lise Christoffersen, Arild Grande og Rigmor Aasrud,
fra Høyre, Margret Hagerup, Heidi Nordby Lunde og Kristian Tonning
Riise, fra Fremskrittspartiet, Jon Georg Dale og lederen Erlend
Wiborg, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Sosialistisk Venstreparti,
Eirik Faret Sakariassen, og fra Kristelig Folkeparti, Torill Selsvold Nyborg,
viser til at det i representantforslaget foreslås å avvikle partnerskapet
i Nav og legge samtlige ytelser og tjenester i Nav under én statlig
styringslinje.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, forstår forslaget
slik at partnerskapet mellom kommune og stat i Nav oppheves, og
at alle ytelser og tiltak gjennom Nav, inklusive eksempelvis sosialstøtte,
finansieres av staten.
Ifølge forslagsstillerne
var målet med partnerskapet å bidra til å gi brukerne én dør inn
til Nav, brukerne skulle gis et mer oversiktlig og forenklet inntrykk,
og tjenestene skulle oppleves mer sømløse og brukervennlige. Forslaget
beskriver partnerskapet i praksis med overordnet styring og ledelse,
kontroll av ytelser og at trygdesvindel må forfølges.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre og Kristelig Folkeparti, mener
Nav-reformens formål fortsatt er riktig, men at organiseringen og
ansvarsdelingen mellom stat og kommune har vist seg ikke å være
optimal.
Dette flertallet viser til
at Nav-reformen sto for Ny Arbeids- og Velferdsforvaltning.
Nav ble opprettet
1. juli 2006 i tråd med Stortingets behandling av Nav-loven den
13. juni 2006 jf. Innst. O. nr. 55 (2005–2006), og Ot.prp. nr. 47
(2005–2006). Gjennomføringen av sammenslåingen av de statlige trygdekontorene
og arbeidsformidlingen med det kommunale sosialkontoret skjedde
i de ulike kommunene i tidsperioden fra 1. juli 2006 til 2011.
Dette flertallet viser til
St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering, som omhandlet forslag
til endringer i virkemidler og arbeidsmetode i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Som en del av denne
stortingsmeldingen kom forslaget om oppretting av egne forvaltningsenheter.
Arbeids- og sosialkomiteen avga Innst. S. nr. 148 (2006–2007) den
14. mars 2007. Forvaltningsenhetene ble innført i Nav fra 1. januar
2008. Etablering av både forvaltningsenheter og en rekke Nav-kontor
skjedde derfor samtidig. Fra innføringen av forvaltningsenhetene og
frem til dags dato har Nav vært under kontinuerlig omstilling og
intern omorganisering. Konsekvensene er blant annet at ansvarsforholdene
er blitt svært uoversiktlige.
Dette flertallet har merket
seg hva granskingsutvalget ledet av professor Finn Arnesen sier
i sin utredning avgitt 4. august 2020 (NOU 2020:9 Blindsonen) om feilaktig
praktisering av adgangen til å motta sykepenger, arbeidsavklaringspenger
og pleiepenger ved opphold i annet EØS land:
«Utvalget mener de
etablerte strukturene for faglig dialog og styring ikke legger godt
nok til rette for at overordnede organer holdes løpende orientert
om viktige saker nedover i systemet. Det synes ikke å være klare rutiner
for kommunikasjon heller ikke der det kan være snakk om alvorlige
feil i forvaltningens praksis, og ansvarsforholdene i ytelseslinjen
er uklare.»
Dette flertallet slutter seg
til det som sies i Representantforslag 105 S (2020–2021):
«[F]lere undersøkelser
viser at både overordnet styring, kompetanse og kontroll er mangelfull,
men også at oppfølging av brukerne i Nav har stort potensial for
forbedring.»
Dette flertallet vil påpeke
at Navs organisasjon er meget omfattende og komplisert.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser
til at det derfor er svært krevende å danne seg et klart bilde av
hvordan den skulle fungere, og hvordan den fungerer i dag. Det er
etter disse medlemmers mening
ikke mulig å drøfte partnerskapet mellom stat og kommune i Nav uten
å forsøke å få oversikt over Nav-reformens forarbeid og intensjoner
samt hvordan Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité
har vurdert hvordan reformen har utviklet seg.
Regjeringen Bondevik
II la 13. desember 2002 frem St.meld. nr. 14 (2002–2003) Samordning
av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten (SATS-meldingen). Hovedelementer
i SATS-modellen var en ny etat for arbeid og relaterte ytelser og
én etat for pensjon. Det skulle være én felles førstelinje i kommunene,
men det ble ikke skissert konkrete, praktiske løsninger for hvordan
denne lokale tjenesten skulle utformes. I innstillingen fra sosialkomiteen
(Innst. S nr. 189 (2002–2003)) sendte Stortingets opposisjon meldingen
tilbake til regjeringen, da de mente at de kommunale tjenestene
måtte inkluderes bedre, og at flere modeller som inkluderte statlige
og kommunale tjenester, måtte utredes. Det ble fattet følgende vedtak
i Stortinget 13. mai 2003:
«Stortinget ber regjeringen
utrede ulike modeller for en felles velferdsstat bestående av Aetat,
trygdeetaten og sosialetaten.»
Regjeringen satte
ned Rattsø-utvalget i august 2003, som fikk som mandat å utrede
ulike organisasjonsmodeller. Utvalget la frem sin utredning NOU
2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning i juni 2004 og anbefalte
modellen med to statlige etater: en etat for arbeid og inntekt og
en pensjonsetat samt videreføring av den daværende ansvarsfordelingen
mellom stat og kommune. Ifølge utvalget ville det være en rekke
utfordringer med intern kompleksitet, omstillingsevne og fleksibilitet
samt ledelsesutfordringer knyttet til å samle et stort spekter av
ulike oppgaver i én etat.
Disse medlemmer viser til at
utvalgets vurderinger i ettertid har vist seg å være dekkende. Siden Rattsø-utvalgets
prinsippløsning var sendt regjeringen i retur fra Stortinget tidligere,
kom regjeringen Bondevik II tilbake til Stortinget med Stortingets
vedtatte løsning. Dette skjedde i mars 2005 gjennom St.prp. nr.
46 (2004–2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning med oppgaver fra
Aetat og trygdeetaten og at det skulle etableres felles statlige
og kommunale Nav-kontor i hver kommune.
Den organisatoriske
reformen ble foreslått med følgende begrunnelse:
«Regjeringen foreslår
at det etableres én førstelinjetjeneste for hele tjenestespekteret
i arbeids- og velferdsforvaltningen. Førstelinjetjenesten skal baseres
på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale
samarbeidsavtaler. Det skal være et arbeids- og velferdskontor i
hver kommune som er brukernes kontaktsted for hele tjenestespekteret.
Det statlige ansvaret skal samles i én etat; arbeids og velferdsetaten.
Kommunene skal beholde sitt ansvar for oppgaver etter lov om sosiale
tjenester, og økonomisk sosialhjelp skal fortsatt være en skjønnsbasert
og behovsprøvd ytelse i kommunal regi.»
Disse medlemmer viser til at
Nav-reformens mål var:
-
Flere i arbeid og
aktivitet, færre på stønad.
-
Enklere for brukerne
og tilpasset brukernes behov.
-
En helhetlig og effektiv
arbeids- og velferdsforvaltning.
Disse medlemmer viser
til St. prp. nr. 46 (2004–2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning,
der det fremkommer følgende sentrale krav til organiseringen av den
nye arbeids- og velferdsforvaltningen:
-
Ansvaret for virkemidler
knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne må samles i størst mulig
grad.
-
Det må ikke skapes
nye grensesnitt som gir nye koordineringsbehov og åpner for nye
kasteballsituasjoner.
-
Brukere som trenger
det, må raskt få avklart sine behov og få et samordnet tjenestetilbud.
-
Brukerne må få ett
tilgjengelig kontaktsted lokalt for alle arbeids- og velferdsforvaltningens
tjenester.
Disse medlemmer mener
denne beskrivelsen av Nav-reformens mål og sentrale krav til organisering fungerer
godt som beskrivelse også i dag av sentrale utfordringer i Nav.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
utbetalinger av pensjon og familieytelser fungerer meget bra.
Disse medlemmer mener at for
øvrig er Nav langt forbi det som kan beskrives som stordriftsfordeler ved
dagens organisering.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser
til at ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 46 (2004–2005)
presiserte sosialkomiteen følgende i Innst. S nr. 198 (2004–2005):
«Komiteen vil understreke
viktigheten av at det etableres en felles førstelinjetjeneste med
lokale arbeids- og velferdskontorer som dekker alle kommunene. Dette vil
sikre at brukerne får ett sted å henvende seg og slipper den rundgangen
mellom kontorene som mange opplever i dag. Førstelinjetjenesten
skal gi brukeren et tilbud om helhetlig avklaring av sine behov
uavhengig av eierskapet til ytelser og tjenester det er imidlertid
like viktig at organiseringen bak skranken er effektiv, og at brukerne
med sammensatte behov får en fast kontaktperson som skal bistå med
veiledning og oppfølging».
Ved behandlingen
av denne innstillingen 31. mai 2005 fattet Stortinget følgende 2
vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen
sikre tilstrekkelige ressurser til kompetansehevende tiltak i forbindelse
med etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning både i
den nye statlige etaten og i kommunenes sosialtjeneste.»
«Stortinget
ber Regjeringen sikre at det utarbeides en plan for samlet kompetanseutvikling
i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.»
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti kan ikke se
at disse vedtakene er blitt fulgt opp, jf. Riksrevisjonens Dokument
nr. 1 (2007–2008).
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet kan ikke se at disse vedtakene er blitt
fulgt godt nok opp, jf. Riksrevisjonenes Dokument nr. 1 (2007–2008).
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser
til at Nav ble opprettet 1. juli 2006, og at Stortinget behandlet
opprettelsen av forvaltningsenheter i Nav 20. mars 2007 i samband
med arbeids- og sosialkomiteens Innst. S nr. 148 (2006–2007).
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ga
da sin tilslutning til opprettelse av forvaltningsenhetene samtidig
som det ble uttalt følgende:
«Komiteen viser til
det pågående arbeidet med intern organisering av den nye Arbeids-
og velferdsetaten, og ber om at behovet for beslutningsmyndighet
i førstelinjen og behovet for god kompetanse i møtet med brukeren
gis høyeste prioritet. Etter komiteens mening er dette avgjørende
for en vellykket reform.»
«Komiteen
viser til den brede politiske enigheten om hva som er formålet med
NAV-reformen, en førstelinje som er god på individuell veiledning
og oppfølging.»
Disse medlemmer understreker
at det å samle visse forvaltningsoppgaver i spesialenheter skal
bygge opp under målene med Nav-reformen ved å frigjøre administrative
ressurser til oppfølging av brukeren i førstelinjen. Gjennom en
god samhandling mellom spesialenhet og Nav-kontor skal Nav-kontoret
fremstå med nødvendig nøkkelkompetanse for å realisere intensjonen
i reformen.
Disse medlemmer viser til
Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (2008–2009) pkt. 2.1 Arbeids- og
velferdsetaten:
«Utvikling av tjenester
til brukeren i tråd med intensjonen bak NAV-reformen representerer
imidlertid utfordringer for etaten i de kommende to årene. Det gjenstår
blant annet avklaringer av grensesnitt mellom roller, enheter og
nivåer i etaten.»
Etter etableringen
av spesialavdelingene i 2008 vurderte Riksrevisjonen etableringen
slik i Tillegg 2 til Dokument nr. 1 (2009–2010):
«Formålet med å
etablere forvaltningsenheter var å frigjøre tid i NAV-kontorene
til mer individuell veiledning og oppfølging, og å øke kvaliteten
og effektiviteten i saksbehandlingen. Revisjonen sier at Arbeids-
og velferdsdirektoratet mente det var en utfordring å etablere forvaltningsenheten
med tanke på kompetanse, kvalitet og saksbehandlingstider. Revisjonen
viser at en rekke sentrale forutsetninger for en vellykket etablering av
forvaltningsenheten ikke syntes å være tilstede, og at utviklingen
i 2008 har vært negativ med økt saksbehandlingstid, økte restanser
og svekket internkontroll. Revisjon viste at viktige forutsetninger
for en vellykket etablering av forvaltningsenhetene ikke forelå
på etableringstidspunktet.»
Ett sentralt eksempel
gjaldt veiledning og brukerkontakt. Der het det:
«Mangelfull kompetanse
ved lokalkontorene fører til at forvaltningsenhetene får veilederoppgaver
de ikke var tiltenkt ovenfor lokal enhetene og brukerne.»
Disse medlemmer vil understreke
at dette førte til at også myndighet i større grad ble skjøvet ut
fra Nav-kontorene og derved bort fra brukermøtene. Dette gjelder
da særlig beslutninger som ligger i de arbeidsrettede løpene, og
som har størst betydning for enkeltborgerne. Dette er igjen med
på å redusere betydningen av partnerskapet og likeverdigheten i
dette. I praksis innebærer dette en umyndiggjøring av den enkelte
medarbeider og det enkelte Nav-kontor.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser i dagens
virkelighet at det som i praksis har skjedd, er at Nav Stat har
sentralisert og «trimmet» egen organisasjon utenfor partnerskapet
med kommunene. Det kommunale partnerskapet har så bare tatt konsekvensene
og derved bidratt til at det også kan sies at kommunen har abdisert.
Uttalelser fra Nav
Stat de siste 2–3 årene har vært tydelig i retning av at de nå i
større og tydeligere grad «skylder» på kommunene, les tydeliggjør
hva de selv har ansvar for. Kommunene har langt fra vært gode nok, men
det er ugreit å ta ansvar fra kommunene og deretter skylde på kommunene.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet viser til høringsuttalelse fra KS, som
mener at partnerskapet i Nav har en merverdi, men at det fortsatt ligger
et uforløst potensial i partnerskapsmodellen, som KS jobber aktivt
for å styrke og videreutvikle.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser
til at i Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og
aktivitet vurderte regjeringen Solberg gjennomføringen av reformen.
Meldingen drøfter i hovedsak Nav-kontorene og ikke arbeids- og velferdsforvaltningen
som helhet. Evalueringen viser at målene i hovedsak ikke er nådd.
Arbeids- og sosialkomiteen
avga Innst. 49 S (2016–2017) til stortingsmeldingen. Den 17. november
2016 fattet Stortinget følgende vedtak:
«Stortinget
ber regjeringen sørge for at en sammenslåing til færre og større
Nav-kontor må være gjenstand for lokale vurderinger og beslutninger.
Det skal tas hensyn til behovet for samiskspråklige tjenester i
de fylker og kommuner der dette er relevant.»
«Stortinget
ber regjeringen om at eventuelle endringer i bemanningen ved det
enkelte Nav-kontor som følge av opphevelse av den statlige bemanningsgarantien
må være lokalt forankret og basert på god lokal dialog. Tjenestetilbudet
til kommunens innbyggere skal opprettholdes.»
«Stortinget
ber regjeringen sørge for at det enkelte Nav-kontor får økt handlefrihet
og myndighet, og at man forsterker arbeidet med økt vekt på styring
gjennom oppnådde resultater og mindre detaljstyring av virkemidler
og aktiviteter.»
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er ikke enige
i at tjenestetilbudet til kommunens innbyggere er opprettholdt slik
reformen har utviklet seg. Disse medlemmer har heller
ikke erfart at det enkelte Nav-kontor har fått økt myndighet, og
at arbeidet med økt vekt på styring gjennom oppnådde resultater
i stedet for aktiviteter har gitt Nav en større respekt i befolkningen.
Det er viktig å være klar over at Arbeids- og velferdsdirektoratet
fortsatt styrer fylkene og Nav-kontorene ut fra volum (antall tiltaksplasser
og brukte kroner) og ikke hva de fører til av effekter – positive
og negative. Dette er egentlig en skandale. Her brukes opp mot 10
mrd. kroner med manglende grunnlag for å kunne si hva som virker.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til
at det er lite som tyder på at det foreløpig er gitt økt beslutningsmyndighet
til lokale Nav-kontor og innført en mer resultatbasert og mindre
detaljregulert styring internt i etaten.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet viser i den forbindelse til Representantforslag 130
S (2020–2021) fra representanter fra Arbeiderpartiet om et styrket
Nav
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser
til Dokument 3:5 (2017–2018) Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltning
og bruk av arbeidsmarkedstiltak i Nav. Undersøkelsen omfattet perioden
2010 til 2016 og ble behandlet i Stortinget våren 2018. Den viste
at mange tiltaksdeltakere ikke kom i arbeid etter at de hadde avsluttet
arbeidsmarkedstiltak. Arbeids- og velferdsetaten dokumenterte i
varierende grad om arbeidsmarkedstiltak var nødvendig og hensiktsmessig.
En stor del av brukerne hadde ikke en aktivitetsplan ved oppstart
på tiltak, noe som er en rettighet etter Nav-loven. Det var mangelfull
oppfølging av tiltaksdeltakerne fra Nav-kontorene og svakheter ved myndighetens
styring og rapportering av bruken av arbeidsmarkedstiltakene.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti erkjenner at Nav
er tillagt en formidabel oppgave. Resultatene for brukerne av midlertidige
ytelser og arbeidsrettede tiltak er dårlige. Det har etter disse medlemmers mening
to hovedårsaker:
-
1. De felles statlige
og kommunale Nav-kontorene har ikke blitt ledet av departement og
kommune i samsvar med regjeringen Bondevik II (St.prp. nr. 46 (2004–2005))
sine krav til organisering beskrevet i følgende fire punkter:
-
Ansvaret for virkemidler
knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne må samles i størst mulig grad.
-
Det må ikke skapes
nye grensesnitt som gir nye koordineringsbehov og åpner for nye
kasteballsituasjoner.
-
Brukere som trenger
det, må raskt få avklart sine behov og få et samordnet tjenestetilbud.
-
Brukerne må få et
tilgjengelig kontaktsted lokalt for alle arbeids- og velferdsordningens tjenester.
-
2. Arbeidsmarkedet
har endret seg radikalt fra 2006. Det er nå et vedvarende stort
tilbud av arbeidsomme og rimelige arbeidsfolk som ikke bor i Norge. Dette
reduserer etterspørselen etter folk som bor i Norge, og som har
bare delvis arbeidsevne eller svak tilknytning til arbeidslivet.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil
peke på at de borgerne som var en viktig begrunnelse for Nav-reformen,
nemlig folk som trenger en mer omfattende oppfølging over lengre
tid, har blitt ytterligere marginalisert. Pandemien forsterker problemene.
Dette er meget alvorlig. Det er også disse brukerne som i aller
størst grad trenger å møte et Nav-kontor som er åpent og tilgjengelig,
og saksbehandlere som har mulighet og myndighet til å faktisk bidra
med tiltak, oppfølging og bistand som bidrar til selvhjelp – ikke saksbehandlere
som bare forvalter, inntektssikrer og henviser videre til andre
beslutningsaktører. Det er i dette farvannet at det skapes kasteballer
mellom statlig og kommunal inntektssikring.
Disse medlemmer vil understreke
at for å realisere målene for Nav er det avgjørende viktig å ha
oversikt over det lokale arbeids- og næringsliv samt den enkeltes
borgers situasjon. Kommunene har et helhetsansvar for å skape trygghet
og trivsel for sine innbyggere gjennom en rekke initiativ, tiltak
og velferdsordninger. Bruken av Navs tjenester kan derfor ikke skje
uavhengig av kommunens øvrige arbeid.
Disse medlemmer avviser på
denne bakgrunn representantforslaget om å legge samtlige ytelser
og tjenester i Nav under én statlig styringslinje.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer på bakgrunn
av at behandlingen av og resultatene ved Navs midlertidige ytelser
og arbeidsrettede tiltak er dårlige, følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen komme tilbake med en plan som viser hva som trengs
av organisasjonsmessige endringer og styrking av fagkompetanse hos
etatens fagfolk for at førstelinjen ved Nav-kontorene i kommuner
og bydeler kan fatte vedtak om midlertidige ytelser og arbeidsrettede
tiltak i tråd med Nav-reformens opprinnelige mål. Dette for å ivareta
behovet for myndige Nav-kontor i alle kommuner og bydeler hvor kommunestyret
vedtar det».
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter prinsippet
om mer myndige Nav-kontor som ett av flere elementer i en tillitsreform
der kompetansen til Nav-ansatte som arbeider i direkte kontakt med
brukerne, tillegges større vekt.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet viser i den forbindelse til Representantforslag 130
S (2020–2021) fra representanter fra Arbeiderpartiet om et styrket
Nav, som er til behandling i komiteen parallelt med Representantforslag
105 S (2020–2021).
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Kristelig Folkepartiviser til at Nav-reformen
var en betydelig organisatorisk reform som skulle gjennomføres relativt
raskt, samtidig med en rekke velferdspolitiske reformer. Disse medlemmer viser
til at felles statlig-kommunale Nav-kontor ble valgt etter en grundig
politisk prosess. Disse
medlemmer viser videre til at det siste kontoret ble etablert
i 2011, og at Nav-reformen, i en forvaltningssammenheng, har hatt
relativt kort virketid.
Disse medlemmer viser til
at målet med felles statlig-kommunale kontorer er å gi brukerne
bedre og mer helhetlig oppfølging og bistand. Disse medlemmer fremhever
at hensynet til de brukerne som står lengst unna arbeidsmarkedet
og har størst behov for sammensatte tjenester, har stått sentralt.
Disse medlemmer er enige med
forslagsstillerne i at Nav-reformen til tider har vært krevende,
men at mye har vært gjort siden Riksrevisjonens rapport fra 2012,
som forslagsstillerne velger å bruke som utgangspunkt.
Disse medlemmer viser til
at regjeringen, på bakgrunn av de betydelige utfordringene som Riksrevisjonen
pekte på i sin rapport, i 2014 satte ned et ekspertutvalg (Vågeng-utvalget).
Utvalget fikk i oppdrag å gjennomgå arbeids- og velferdsforvaltningen
med sikte på å vurdere og fremme forslag til forbedringer. Rapporten
fra ekspertutvalget forelå i 2015, og regjeringen fulgte opp med
en egen stortingsmelding i 2016 med tydelige retningsvalg og tiltak
for å forbedre, forenkle og fornye forvaltningen (Meld. St. 33 (2015–2016)
Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet). I stortingsmeldingen
er regjeringen tydelig på at partnerskapet mellom kommune og stat
i det lokale Nav-kontoret gir muligheter som ikke er utnyttet godt
nok. Dette var også klare tilbakemeldinger fra forskerne som hadde
fulgt etableringen av Nav i hele reformperioden.
Disse medlemmer viser til
at stortingsmeldingen og tiltakene derfor var særlig rettet mot
å gjøre forvaltningen mer arbeidsrettet, forenkle og forbedre brukernes
møte med Nav og ikke minst gi forvaltningen større handlingsrom
lokalt til å tilpasse tjenestene til brukernes individuelle behov
og lokale forhold. Brukernes rettigheter og plikter skal behandles
likt, men tjenester og tiltak for å gi bistand og oppfølging med
sikte på arbeid og inkludering må være individuelt tilpasset.
Disse medlemmer viser til
at retningsvalgene og tiltakene er fulgt opp både av regjeringen
og forvaltningen selv gjennom mange initiativer og forbedringstiltak.
Dette forbedringsarbeidet er det blant annet gjort rede for i de
årlige budsjettene og gjennom flere svar på spørsmål fra Stortinget.
Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) har nylig også gjennomført en
evaluering av tiltakene på lokalt nivå og konkluderer med at det
samlet sett er skjedd et retningsskifte i Nav som det er grunn til å
anta at kan føres tilbake til Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en
ny tid. Det pekes på større innslag av strategisk ledelse på kontornivå
og at det har skjedd forbedringer i veiledernes arbeidssituasjon
som kan gjøre dem mer myndige og løsningsorienterte. Til tross for
at det fortsatt må arbeides med flere utfordringer i en så vidt
stor og kompleks organisasjon, mener AFI at departementet og forvaltningen
bør fortsette det påbegynte retningsskiftet. AFI mener at arbeidsretting,
kombinert med søkelys på dem som står langt unna arbeidslivet, har
vært en medvirkende faktor til den økte integrasjonen på kontorene
og den sterke felles målforståelsen som nå er utbredt. (AFI/OsloMet,
AFI-rapport 2020:09).
Disse medlemmer viser også
til Navs årsrapport fra 2019, hvor de skriver:
«I Stortingsmelding
nr. 33 (2015-2016) NAV i en ny tid, hadde regjeringen en tydelig
målsetting om å få flere i arbeid og styrke brukeropplevelsene i
møte med NAV. Det arbeidet som NAV igangsatte for å følge opp stortingsmeldingen,
ser vi nå resultater av. I 2019 brukte NAVs medarbeidere mer tid
enn noen gang til arbeidsrettet oppfølging. Digitale selvbetjeningsløsninger
er blitt tilgjengelig på stadig flere områder, og samarbeidet med
arbeidsgiverne er styrket. Dette har medført at flere kommer i arbeid
og brukeropplevelsen er bedret.»
Disse medlemmer viser til
at det er et selvstendig argument at kommunene bør ha et økonomisk
sikkerhetsnett for sine innbyggere. Ved at økonomisk sosialhjelp
dekkes gjennom kommunenes frie midler, har kommunene også et økonomisk
insentiv til å styrke det forebyggende arbeidet, slik at kommunens
innbyggere ikke kommer i en situasjon der de har behov for ordningene.
Disse medlemmer fremhever
at et av de viktigste innsatsområdene i arbeids- og velferdspolitikken fremover
er å forebygge og hindre at utsatte grupper blir stående varig utenfor
utdanning eller arbeidsliv. Vi må derfor både arbeide for å inkludere
flere i utdanning og arbeid og samtidig søke å gi flere av dem som
blir stående utenfor arbeidslivet, mulighet for deltakelse og inkludering
i nabolag, nærmiljø og lokalsamfunn. Disse medlemmer viser til
at årsakene til utenforskap ofte er sammensatte og gjensidig forsterkende. Disse medlemmer fremhever
derfor betydningen av en helhetlig politikk for å forebygge utenforskap
og bidra til økt inkludering i arbeids- og samfunnsliv, som må omfatte
et bredt spekter av politikkområder. Disse medlemmer mener at vi
må bli bedre til å samarbeide på tvers av tjenester og sektorer,
ikke minst mellom arbeid, helse og utdanning. Disse medlemmer ser det også
som naturlig at samarbeidet lokalt, mellom ulike kommunale tjenester
og arbeids- og velferdsforvaltningen, er en nøkkel til å nå målene
om å inkludere flere og motvirke utenforskap.
Disse medlemmer vil av denne
grunn ikke støtte det fremlagte forslaget, men vil allikevel fremheve viktigheten
av å fortsette det utviklingsarbeidet som har gitt gode resultater,
men som også må forsterkes for å møte stadig nye utfordringer.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til
at forslaget fra representantene fra Fremskrittspartiet, slik statsråden
påpeker i sitt svarbrev til komiteen, også innebærer en statliggjøring
av sosialhjelp og kvalifiseringsprogram. Disse medlemmer støtter ikke
en slik omlegging, men viser til statsrådens brev, det det blant
annet fremgår følgende:
«En viktig begrunnelse
for at det ikke ble foreslått en statliggjøring av de kommunale
tjenestene som ble lagt til NAV-kontoret, var nettopp at mange av
brukerne også ville ha behov for andre kommunale tjenester (habilitering,
rehabilitering, helse, bolig mv). En statliggjøring av alle tjenestene
i NAV-kontoret vil dermed kunne redusere samarbeidet med andre kommunale tjenester
som ofte er vesentlige for denne utsatte gruppen.»
Disse medlemmer viser til
at Stortinget en rekke ganger har behandlet spørsmål om statliggjøring
av sosialhjelpen, for eksempel i forbindelse med Representantforslag
111 S (2012–2013) om et mer helhetlig, effektivt og brukervennlig
Nav, jf. Innst. 416 S (2012–2013). Forslaget fikk kun Fremskrittspartiets
egne stemmer.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet viser videre til Representantforslag 130
S (2020–2021) fra representanter fra Arbeiderpartiet om et styrket
Nav, som komiteen har til behandling parallelt med Representantforslag
105 S (2020–2021), og til sine merknader og forslag i Innst. 351
S (2020–2021), som avgis ultimo april 2021.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til
at forslaget handler om å avvikle partnerskapet i Nav og tjenester
i Nav under én statlig styringslinje, altså å gjøre Nav statlig.
Forslagsstillerne argumenterer for endringen med at erfaringen med
organiseringen av Nav er at den er problematisk og ikke fungerer
slik Nav-reformen var tenkt å fungere for brukerne. Disse medlemmer er
opptatt av et helhetlig og godt fungerende Nav til beste for brukere
og ansatte. Samtidig er ikke en omfattende omorganiseringsprosess
som ikke er basert på en solid analyse av helheten både i kommunalt
og statlig Nav, veien å gå. Flere av bekymringene som tas opp i
forslaget, er reelle problemstillinger som krever andre tiltak,
for eksempel å styrke de lokale Nav-kontorene, flytte mer myndighet
nedover, sikre mer sosialfaglig kompetanse, en tillitsreform og
et samordnet og godt tjenestetilbud ute i kommunene.
Disse medlemmer erkjenner
at det er utfordringer knyttet til at Nav lokalt har delt ansvar
mellom kommune og stat, og at det er variasjoner mellom de ulike
Nav-kontorene, blant annet når det gjelder oppfølging og tilgjengelighet
for brukere. Disse
medlemmer slutter seg til bekymringen som høringsinstansene
tar opp knyttet til likebehandling av ansatte og brukere i Nav. Disse medlemmer deler
bekymringen om ulike arbeids- og lønnsvilkår for de ansatte ved
Nav-kontorene. De ansatte utfører likt arbeid, men har ikke like
arbeidsvilkår, rettigheter og lønn. Derfor slutter disse medlemmer seg til KS
sitt innspill om å jobbe for en tariffavtale for alle ansatte i
Nav-kontorene med like lønns- og arbeidsvilkår.
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti viser til aktivitets- og redegjørelsesplikten
i likestillings- og diskrimineringslovens kap. 4. Alle norske virksomheter,
uavhengig av størrelse, skal jobbe aktivt, målrettet og planmessig
for å fremme likestilling og hindre diskriminering. Lønnskartlegging
skal foregå hvert annet år. Det betyr at lønnskartleggingen må gjøres
første gang for regnskapsåret 2021. Dersom virksomhetene allerede
har tallene klare, kan de offentliggjøres i redegjørelsen for 2020. Dette medlem mener
tallene og redegjørelsen som fremlegges i tråd med redegjørelsesplikten,
kan benyttes som bakgrunn for å fremme nødvendige tiltak som sikrer
en bedre likebehandling av de ansatte i Nav.
Dette medlem fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen benytte tall og redegjørelser som fremlegges av
Nav i tråd med likestillings- og diskrimineringslovens kap. 4 om
aktivitets- og redegjørelsesplikt, til å foreslå nødvendige tiltak
for å sikre en bedre likebehandling av de ansatte i statlig og kommunalt
Nav.»
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet viser til at det i de lokale Nav-kontorene
er ansatte i både stat og kommune. Disse medlemmer viser til
at avtaler om lønns- og arbeidsvilkår er partenes ansvar, i tråd
med den norske arbeidslivsmodellen.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til
at flere av høringsinnspillene deler forslagsstillernes bekymring
knyttet til koordinert oppfølging av Navs brukere. Disse medlemmer viser til
innspill fra FFO om at brukerbehovet for koordinert og helhetlig
oppfølging også omhandler tjenester fra andre sektorer, noe et statlig
Nav ikke vil løse. Disse
medlemmer understreker at Arbeiderpartiet og Sosialistisk
Venstreparti, i likhet med flere av høringsinstansene, støtter en
linje hvor Nav-kontorene kan få mer myndighet og frihet til å utøve
faglighet og skjønn i møte med brukerne. Den helhetlige oppfølgingen
av brukere har fordel av at kontoret også er kommunalt forankret.
Å gjøre Nav helt statlig vil ikke løse mange brukeres koordineringsbehov
verken i avklaringsløp eller for brukere med sammensatte tjenestebehov.
For brukere som er avhengige av parallelle tjenester, er det nødvendig
med et Nav som kan samhandle tett med kommunens øvrige ansvars- og
tjenesteområder som rus- og psykiske tjenester, flyktningtjenester,
familiekontoret, barnevern og voksenopplæring. Disse medlemmer mener at å strømlinjeforme
og detaljstyre en reform ikke er løsningen for Nav. Når ulike velferdsoppgaver
fra før av er lagt til kommunal forvaltning, henger det sammen med
at lokal kunnskap og prioriteringer ofte gir et bedre sluttresultat.
Det samme gjelder for de sosiale tjenestene i Nav. Kommunene har
de beste forutsetningene for å løse oppgavene knyttet til sosiale
tjenester, fordi sosiale tjenester er mer enn sosialhjelp, og fordi
de sosiale tjenestene er individuelle og skjønnsbaserte, ikke standardiserte.
Nav må ha kunnskap om lokalt arbeidsliv og næringsinteresser og
samarbeide tett med disse for å løse sitt oppdrag på arbeidsmarkedsområdet.
Dette innebærer at Nav må være en tydelig aktør og ha en aktiv tilknytning
til lokalsamfunnet.
Disse medlemmer viser til
at en fersk forskningsrapport fra AFI/OsloMet (2020) viser at nesten
80 pst. av veilederne oppgir at de jobber i team. Hovedmønstret
er at teamene består av både statlig og kommunalt ansatte og er
en arbeidsform de ansatte er fornøyd med.
Disse medlemmer slutter seg
til FO, Fagforbundet, KS og FFO sine bekymringer og støtter på denne bakgrunn
ikke forslaget om å gjøre Nav statlig.
Komiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet viser til at svakheter ved dagens organisering og
konsekvensene av disse er påpekt en rekke ganger, både fra et styringsperspektiv,
men også fra brukerperspektivet. I gjennomgangen til Vågeng-utvalget
fra 2015 kommer det klart frem deler av utfordringene forslaget peker
på ved delt ansvar mellom kommune og stat i Nav. Disse medlemmer mener flere
uttalelser i denne illustrerer noen grunnleggende utfordringer med
partnerskapet, og at det over tid har vist seg å ha uheldige konsekvenser
for tjenesteutførelsen ved det enkelte kontor. Utfordringene med
todelt styringslinje og delt lederskap pekes på av Vågeng-utvalget
(2015, s. 103):
«Særutfordringen
for ledere i NAV-kontoret er å håndtere både kommunens og statens
forventninger om hvordan NAV-kontoret skal bidra til å nå målene
– og å balansere mellom både statlige og kommunale oppgaver og interesser.
NAV-kontorets ledelse skal rapportere i to styringslinjer, forholde
seg til to tariffområder og lede en organisasjon med et bredt spekter
av oppgaver som krever ett personell med høy kompetanse på forskjellige
områder.»
Og videre (s. 104):
«Todelt lederskap
omtales imidlertid ofte som en ’godværsmodell’, dvs. at den kan
fungere dersom begge lederne er både drivende, samkjørte, tydelige
og omforent om lederskapet de utøver i kontoret. Det vil være en
større utfordring å fatte raske, tydelige beslutninger dersom lederne
ikke er samkjørte og omforente. Manglende eller utydelige beslutninger
kan være til hinder for utvikling av kontoret. Det vil dessuten
være vanskeligere å smelte sammen forskjellige kulturer og begrepsbruken
kan i større grad bli forvirrende (hva legges i oppfølging, mottak,
veiledning osv.) når det er to ledere. Lederrollen kan være ulik
fra kommune til stat, lederne kan ha ulikt fokus (’seile i hver
sin retning’). Hvem som bestemmer kursen til kontoret kan bli et aktuelt
spørsmål ved todelt ledelse. Kontoret står i større fare for at
ingen har en helhetsoversikt. Det kan lettere føre til forskjellige
personalpolitikk, ’mine’ og ’dine’ ansatte, ansatte kan i større
grad bli opptatt av hvem som har det best/verst. Todelt ledelse
gir større mulighet for uklar ledelse og forskjellig styring. På
mindre kontor kan det også være fordyrende og lite funksjonell.»
Disse medlemmer mener det
er grunn til å erkjenne at Nav-reformens formål om ett Nav svekkes gjennom
et todelt system der ansatte, brukere og ledere må forholde seg
til ulike styringssignaler, ulike IKT-systemer, ulike ansettelsesforhold
og betingelser og annet. Reformen har nå fått virke i ti år.
En av organisasjonene
som organiserer mange av de ansatte i Nav, Norsk Tjenestemannslag
(NTL), støttet forslagsstillerne i vurderingen av partnerskapet
under høringen 25. februar 2021. Deres medlemmers syn er også tidligere
tydeliggjort i en undersøkelse de gjennomførte høsten 2012, i rapporten
Partnerskapet i Nav – offentlig tvangsekteskap? Undersøkelsen viser
at et flertall av respondentene opplevde partnerskapet som problematisk
og ville jobbe for en ren statliggjøring av Nav. De peker på utfordringer
knyttet til effektivitet, medbestemmelse, lønns- og arbeidsvilkår,
IKT-tilganger og systemer og annet, som de mener i stor grad skyldes dagens
organisering i to styringslinjer. Rapporten har videre gjennomgått
en rekke andre undersøkelser som dels peker i samme retning hva
gjelder delt styringslinje og lederansvar.
Disse medlemmer fremmer på
denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen fremme nødvendige lovforslag for å avvikle partnerskapet
i Nav og legge samtlige ytelser og tjenester i Nav under én statlig
styringslinje.»
«Stortinget
ber regjeringen nedsette et bredt sammensatt utvalg som skal vurdere
å avvikle partnerskapet og samle samtlige ytelser og tjenester i
Nav under én statlig styringslinje.»
«Stortinget
ber regjeringen sørge for at førstelinjen i Nav styrkes, slik at
den enkelte bruker blir sett på som et enkeltindivid, og at Nav
blir mindre byråkratisk.»