Riksrevisjonens konklusjoner og merknader

Komiteen viser til at målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om myndighetenes arbeid med eksportkontroll av strategiske varer, det vil si forsvarsmateriell og flerbruksvarer, er effektivt og i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Komiteen viser videre til de konklusjoner, merknader og anbefalinger som Riksrevisjonen kommer med.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at PSTs lave prioritering av det forebyggende arbeidet øker risikoen for at lisenspliktige strategiske varer eksporteres uten lisens. Flertallet har videre merket seg at lav prioritering av dette saksfeltet over tid i PST innebærer at kompetanse, nettverk og informasjonskanaler som det har tatt tid å bygge opp, gradvis forsvinner. Dette vil svekke det forebyggende arbeidet ytterligere. Liten innsats i det forebyggende arbeidet fra PSTs side gir større risiko for at lisenspliktige strategiske varer eksporteres uten lisens. Flertallet vil understreke at Riksrevisjonen mener dette er alvorlig, og flertallet støtter dette.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, og uavhengig representant,viser til at PST driver løpende og langsiktig forebyggende arbeid rettet mot bedrifter og akademia. PST har lovfestede oppgaver med forebygging og etterforskning av brudd på regelverket om eksportkontroll. Utenriksdepartementet har ansvar for å øke bevisstheten og kunnskapen om regelverket hos de relevante samfunnsaktørene. Dette gjøres blant annet gjennom de årlige stortingsmeldingene om eksportkontroll. Riksrevisjonens undersøkelse viser at Utenriksdepartementet gjennomfører utstrakt seminar- og møteaktivitet ovenfor næringslivet for å informere om eksportkontrollregelverket. Siden 2019 har også innsatsen overfor akademia vært økende. Disse medlemmer viser til at Riksrevisjonen mener PST ikke er tilstrekkelig aktiv i rollen med det forebyggende arbeidet med eksportkontroll og ikke-spredning. Disse medlemmerviser videre til at Riksrevisjonen påpeker at PST har fulgt opp konkrete saker overfor bedrifter, institusjoner og akademia, men at det har vært gjennomført få forebyggende bedriftsbesøk hos potensielle eksportører av lisenspliktige flerbruksvarer, i enkelte politidistrikt.

Disse medlemmer merker seg at Riksrevisjonen har konkludert med at en lav prioritering av dette saksfeltet er alvorlig og innebærer at kompetanse, nettverk og informasjonskanaler forvitrer, og at risikoen for at lisenspliktige strategiske varer eksporteres uten lisens øker. Disse medlemmer vil påpeke viktigheten av det forebyggende arbeidet og at politidistriktene følger opp arbeidet med bedriftsbesøkene.

Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjon om at Utenriksdepartementet i mange tilfeller har åpnet opp for salg av forsvarsmateriell til land på et for dårlig grunnlag. Komiteen merker seg at halvparten av Utenriksdepartementets landvurderinger for land som er godkjent for å motta A-materiell (det vil si våpen, ammunisjon og visse typer militært materiell) som var gjeldende ved årsskiftet 2018/2019, ble utarbeidet før 2010.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er av den oppfatning at landvurderingene ikke er oppdaterte for mottakerland i forhold til nyere internasjonale avtaler og forpliktelser og vil understreke at dette innebærer at de fleste landene uten oppdaterte landvurderinger har mottatt forsvarsmateriell fra Norge i revisjonsperioden 2016–2018.

Flertallet viser til at Riksrevisjonen skriver at landvurderingene er gjennomgående korte, og merker seg dette. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at mange landvurderinger ikke gir et tilstrekkelig grundig og gjennomarbeidet beslutningsgrunnlag for å avgjøre om landet tilfredsstiller kravene for å motta norsk forsvarsmateriell eller ikke.

Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at mange landvurderinger ikke gir et tilstrekkelig grundig og gjennomarbeidet beslutningsgrunnlag for å avgjøre om landet tilfredsstiller kravene for å motta norsk forsvarsmateriell eller ikke.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, støtter dette.

Flertallet viser til at Utenriksdepartementets saksbehandling av eksportlisenser ikke gir tilstrekkelig sikkerhet for at Stortingets forutsetninger følges opp. Flertallet viser videre til at Riksrevisjonen påpeker at lite grundige vurderinger av sluttbruker fører til økt risiko for at materiellet avledes til en uønsket sluttbruker eller til uønsket sluttbruk. Det gjeldende systemet for behandling av lisenssøknader for forsvarsmateriell, og også for flerbruksvarer, er basert på stor tillit til at sluttbrukererklæringen og eventuelt re-eksportklausulen sikrer at materiellet ikke havner på avveie. Det gjør det desto viktigere at sluttbrukerdokumentasjonen er korrekt, og at Utenriksdepartementet skriftliggjør hvilke vurderinger som er gjort av både sluttbruker og innkjøpsorganisjoner som fungerer som mellomledd.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, og uavhengig representant, viser til at det foreligger et klart sett med vurderingskriterier for eksport av våpen og ammunisjon. Disse er nedfelt i Utenriksdepartementets retningslinjer og bygger på forutsetningene fra Stortingets 1959-vedtak, presiseringen om menneskerettighetene i 1997, EUs åtte kriterier om våpeneksport og FN-avtalen om våpenhandel (ATT). Retningslinjene angir en liste over vurderingskriterier som brukes i behandlingen av den enkelte lisenssøknad, og gir på denne måten godt innsyn i hvilke vurderinger og hensyn som er gjeldende.

Disse medlemmer viser til at forutsetningene det vises til, ble etablert for mer enn 60 år siden, og at trusselbildet er betydelig endret. Den teknologiske utviklingen har bidratt til å gjøre forsvarssystemer langt mer presise, noe som muliggjør at land på enklere vis kan forsvare seg. Det er av den grunn viktig at Utenriksdepartementets retningslinjer utøves med betydelig grad av politisk og militært skjønn. Disse medlemmer understreker at de aller fleste land anskaffer forsvarssystemer for å avskrekke potensiell aggressivitet fra nærliggende land.

Disse medlemmer merker seg at Riksrevisjonens rapport ikke gir informasjon om at norsk forsvarsmateriell har kommet på avveie, eller har blitt avledet til uønsket sluttbruk.

Disse medlemmerviser til at Riksrevisjonen påpeker at flere av landvurderingene til Utenriksdepartementet ble utarbeidet før 2010, og enten ikke vurderer, eller vurderer tilstrekkelig det riksrevisor beskriver som viktige kriterier, risikovurderinger og rettigheter. Landvurderingene er ofte korte, det kan skyldes at den konkrete situasjonen ikke krever dyptgående vurdering.

Disse medlemmermerker seg at Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at mange landvurderinger ikke gir et tilstrekkelig grundig og gjennomarbeidet beslutningsgrunnlag for å avgjøre om landet tilfredsstiller kravene for å motta norsk forsvarsmateriell eller ikke.

Disse medlemmerviser til utenriksministerens brev til Riksrevisjonen. Her fremgår det at utenriksministeren ikke er enig i Riksrevisjonens vurdering om at departementet har åpnet opp for salg av forsvarsmateriell til land på et for dårlig grunnlag. Statsråden viser til at det er etablert et to-trinns system for eksport av forsvarsmateriell, der landklareringen kun er en åpning for at lisenssøknaden kan behandles i departementet. Selve søknaden vurderes grundig og individuelt opp mot fastsatte retningslinjer og kriterier. Kriteriene henger sammen med hvilken type vare eller teknologi som søkes eksportert, og kan først vurderes i behandlingen av konkrete lisenssøknader.

Disse medlemmer mener hele prosessen for å få innvilget en lisenssøknad – ikke bare første del, som er landklareringen – bør vurderes, dersom man skal gjøre vurderinger av om beslutningsgrunnlaget for eksport er godt nok. Disse medlemmer viser til at Utenriksdepartementet jevnlig avslår lisenssøknader til land som er klarerte, fordi søknaden gjelder en spesifikk vare, at det ansees å være risiko knyttet til sluttbruk, eller at de internasjonale forpliktelsene tilsier avslag.

Disse medlemmer mener Riksrevisjonens undersøkelse har vist at det i større grad er behov for å tydeliggjøre vurderingene som gjøres, sik at vurderingene fremkommer på en sporbar og tydelig måte. Dette erkjennes også i departementet. Flere tiltak er iverksatt for å bedre dette. Blant annet et nytt saksbehandlingssystem, e-lisens, som gir mer sporbarhet og skriftlighet i vurderinger i saksbehandlingen, mer effektiv samhandling i forvaltningsapparater og bedre oppfølgning av vilkår knyttet til lisenser.

Komiteen registrerer at det ifølge Utenriksdepartementet ikke er en automatikk i at en lisens vil innvilges selv om landvurdering har konkludert med at et land er klarert for å motta våpen og ammunisjon.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg Riksrevisjonens totale inntrykk og vurdering av at Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksportlisens ikke er systematisk og helhetlig nok til å sikre at vurderingskriteriene i retningslinjene blir tilfredsstillende vurdert og skriftliggjort i hver sak. Departementets saksbehandling gir dermed ikke tilstrekkelig sikkerhet for at Stortingets forutsetninger om å hindre at norsk materiell blir brukt til intern undertrykking eller havner på avveie, blir ivaretatt.

Flertallet merker seg at Riksrevisjonen mener dette er sterkt kritikkverdig, og støtter dette.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har undersøkt Utenriksdepartementets skriftlige beslutningsgrunnlag for å tillate salg av forsvarsmateriell til De forente arabiske emirater i perioden 2013–2017. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen mener Utenriksdepartementet ikke har utarbeidet et godt nok beslutningsgrunnlag til å vurdere risikoen for avledning av det norskeksporterte materiellet til De forente arabiske emirater. Komiteen viser til at vurderingen som Riksrevisjonen gjør, er at det mangler viktig informasjon som kunne utdypet risikoen for avledning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg særlig at Utenriksdepartementet med dette ikke har ivaretatt godt nok Stortingets forutsetning om at grundige forhåndsvurderinger er den viktigste sikring mot at norsk materiell havner på avveie. Riksrevisjonen vurderer dette som alvorlig. Flertallet støtter denne vurderingen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, og uavhengig representant, viser til at utenriksministeren ikke deler riksrevisors syn om at beslutningsgrunnlaget for å tillate eksport av forsvarsmateriell fra Norge til De forente arabiske emirater (FAE) var utilstrekkelig. Utenriksministeren svarer i sitt brev til Riksrevisjonen at vurderingene som er gjort, er i tråd med retningslinjene, og at alle sentrale og relevante kriterier er grundig vurdert. Dette inkluderer menneskerettighetssituasjonen, risiko for intern undertrykking og risiko for brudd på humanitærretten i krigen i Jemen. I tillegg er vurderingen av 1959-vedtakets relevans i denne saken skriftliggjort og forelagt Stortinget i de årlige stortingsmeldingene. Disse medlemmer viser også til at utførsel av forsvarsmateriell til FAE ble midlertidig stanset i 2016. I 2017 ble gyldige lisenser for A-materiell til landet suspendert og samtidig ble praksisen for lisensiering av B-materiell strammet inn. Dette ble gjort som et føre-var-tiltak. Disse medlemmer viser til at det ikke er mulig å eksportere A-materiell til FAE i dag, og at Utenriksdepartementet oppgir at terskelen for å avslå søknader om B-materiell er meget lav. Dette bekrefter inntrykket om at dagens praksis er streng.

Komiteen viser til at Tolletatens ansvar i forbindelse med eksportkontrollen er å føre kontroll med varer som eksporteres fra norsk tollområde, og med at gjeldende regelverk overholdes. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen konkluderer med at Tolletaten kontrollerer få utførsler, noe som gir risiko for at uærlige aktører ikke oppdages, og at eksportører med liten kunnskap om regelverket ikke korrigeres. Komiteen merker seg at omfanget av Tolletatens kontroller rettet mot utførsel av strategiske varer er svært lavt, og at det er store forskjeller i kontrollnivå mellom de tidligere tollregionene. Komiteen viser til at Riksrevisjonen peker på at lavt kontrollnivå også gir lite korrigering til eksportører med gode intensjoner, men med svake kunnskaper om regelverket for eksportkontroll. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen vurderer det lave kontrollnivået som alvorlig og påpeker at en konsekvens kan være økt risiko for uønsket spredning av flerbruksvarer og sensitiv teknologi som kan ha negative sikkerhetsmessige konsekvenser for Norge og våre allierte.

Komiteen deler vurderingen av at dette er alvorlig.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, og uavhengig representant, viser til at det er iverksatt tiltak for å styrke den digitale samhandlingen mellom Tolletaten og Utenriksdepartementet i kontrollen av eksport av strategiske varer. Det arbeides også med å få på plass felles høygraderte systemer i samarbeid med Forsvarsdepartementet for å øke informasjonsutvekslingen på dette graderingsnivået.

Komiteen viser til at eksportkontrollen av strategiske varer i Norge involverer primært PST, Tolletaten og Utenriksdepartementet, men også andre som Etterretningstjenesten, Forsvarets forskningsinstitutt og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet. Komiteen legger til grunn at effektiv kontroll forutsetter at disse samarbeider godt. Komiteen merker seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er en del godt samarbeid, men at det finnes mangler blant annet ved informasjonssystemene og utveksling av informasjon. Komiteen merker seg videre at det påpekes at det er en annen svakhet også ved manglende kobling mellom lisensieringssystemet til Utenriksdepartementet og tolldeklarasjonssystemet i Tolletaten. Komiteen registrerer at det gjøres et arbeid for å rette opp de utfordringer som påpekes.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen konkluderer med at det er lite etterkontroller fra myndighetene, og at dette svekker eksportørenes insentiver til å etterleve regelverket, og videre at Tolletaten gjennomfører svært få etterkontroller. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen mener særlig det siste er kritikkverdig, og at det også er betenkelig med et så lavt kontrollnivå for utførsel. Komiteen deler disse vurderingene.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har gjennomført stikkprøver i form av sammenligninger av eksportdata fra henholdsvis Tolletaten og Utenriksdepartementet. Komiteen registrerer at Riksrevisjonen konkluderer med at disse prøvene viser god konsistens mellom opplysninger i tolldeklarasjonssystemet TVINN og bedriftenes rapportering i E-lisens.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Riksrevisjonen konkluderer med at Utenriksdepartementet journalfører løpende ugraderte dokumenter, men at graderingssystemet har svært mange formalfeil. Flertallet merker seg at Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig når nær sagt all saksdokumentasjon i forbindelse med denne delen av departementets ansvarsområde er gradert eller unntatt offentlighet. Flertallet støtter dette.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, og uavhengig representant,viser til at informasjon som kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser, herunder samarbeidsrelasjoner med andre land, skal sikkerhetsgraderes.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at vedlegget til Riksrevisjonens rapport er gradert med henvisning til nasjonale sikkerhetsinteresser. Flertalletviser til at både Riksrevisjonen og en samlet komité ba Utenriksdepartementet vurdere å avgradere vedlegget. Flertallet støtter naturligvis at dokumenter graderes der det er grunnlag for det, men mener at unødvendig gradering kan bidra til å svekke den offentlige debatten.

Riksrevisjonens anbefalinger

Komiteen viser til at Riksrevisjonen kommer med flere anbefalinger i rapporten overfor Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet samt Finansdepartementet. Komiteen forutsetter at de berørte departementene følger opp disse anbefalingene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Venstre, og uavhengig representant, understreker Riksrevisjonens anbefaling om at Utenriksdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartementet i fellesskap sørger for at det blir iverksatt tiltak som legger til rette for en mer effektiv deling av informasjon mellom kontrollinstansene.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti påpeker at Riksrevisjonen trekker frem grunnleggende og systematiske svakheter i det gjeldende eksportkontrollregelverket. Dette medlem merker seg at regjeringen har fastholdt gradering av vedlegget til dokumentet på tross av at Riksrevisjonen selv anbefaler åpenhet rundt dette, og viser til at komiteen under sakens behandling har bedt om en ny vurdering av graderingen av vedlegget gjennom Stortingets presidentskap i brev av 25. mars 2021, noe som ble avvist av utenriksministeren i brev av 13. april 2021. Dette medlem viser til at utenriksministeren i samme brev avviser en delvis avgradering av det omtalte dokumentet, med begrunnelsen at dokumentet som helhet må være sikkerhetsgradert «på grunn av skadepotensialet ved offentliggjøring av den samlede informasjonsmengden». Dette medlem ser praksisen i denne saken som uheldig for den åpenhetskulturen som bør tilstrebes i forvaltningen av den norske eksporten av strategiske varer, spesielt i en sak der det i en årrekke har vært stilt spørsmål ved regjeringens forvaltning av eksportkontrollregelverket.

Dette medlem viser til at regjeringen har forsikret Stortinget om at det ikke finnes informasjon som tyder på at norske strategiske varer er blitt brukt i Jemen eller er kommet på avveie til aktører i Jemen i forbindelse med eksport til land som De forente arabiske emirater, på tross av sivilsamfunnets rapporter om at norske myndigheter gjennom eksport til aktørene som deltar i den Saudi-ledede koalisjonen, utgjør en uakseptabel risiko. Dette medlem påpeker at dette ble gjentatt i eksportkontrollmeldingen for 2019, fremlagt for Stortinget i juni 2020, og at Utenriksdepartementet fikk oversendt rapporten om Riksrevisjonens undersøkelse 30. september 2020. Dette medlem mener Riksrevisjonens undersøkelser sår tvil om hvorvidt den kategoriske avvisningen av risikoen for avledning og uønsket bruk faktisk stemmer. Dette medlem minner om at Riksrevisjonen omtaler beslutningsgrunnlaget for salget av strategiske varer, herunder ammunisjon, til De forente arabiske emirater som utilstrekkelig, og vurderer dette som alvorlig. Dette medlem mener disse vurderingene gjør det usikkert om de overordnede selvpålagte restriksjoner Stortinget har kommet med i form av 1959-vedtaket og presiseringen av 1997, er overholdt.

Dette medlem ser behov for, på bakgrunn av Riksrevisjonens konklusjoner, at både spørsmålet om eksporten til De forente arabiske emirater og de overordnede svakheter som Riksrevisjonens undersøkelser avdekker, blir fulgt opp videre på egnet måte. Dette medlem mener på bakgrunn av Riksrevisjonens undersøkelse at det bør foretas en uavhengig granskning av eksporten av strategiske varer til landene som har deltatt i Jemen-krigen, med mandat til å undersøke risikoen for at norskproduserte strategiske varer har blitt brukt i Jemen-krigen. Videre mener dette medlem det bør gjennomføres en helhetlig gjennomgang av det norske eksportkontrollregimet, herunder regelverk og den forvaltningsmessige siden av eksportkontrollen for å sikre reell og etterprøvbar etterlevelse av Stortingets 1959-vedtak og 1997-presisering, samt av internasjonale forpliktelser.