Søk

Innhald

1. Sammendrag

1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endringer i lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven).

Departementet foreslår en endring i plan- og bygningsloven (pbl.) § 8-1, i form av et nytt tredje ledd, som gir hjemmel til å gi forskrift om bruk av arealsoner i regionale planer med arealdimensjon. En slik hjemmel vil gjøre det mulig å kreve at fremstilling av kart til regionale planer og regionale planbestemmelser skal følge gjeldende nasjonal fagstandard for slike planer.

Departementet foreslår et nytt andre ledd i pbl. § 12-6, for å presisere at det i en detaljregulering ikke kan fastsettes hensynssoner hvor gjeldende reguleringsplan skal gjelde uendret.

Departementet foreslår å endre pbl. § 19-2, som regulerer kommunens adgang til å innvilge dispensasjon fra bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Departementet ønsker å gi bestemmelsen en bedre og klarere ordlyd, som vil forenkle praktiseringen av bestemmelsen og samtidig sikre at nasjonale og regionale interesser blir ivaretatt i vurderingen av dispensasjonssøknaden.

Det foreslås endringer i bestemmelsen slik at hensynet til nasjonale og regionale interesser uttrykkelig skal fremgå av andre ledd første punktum. Endringen vil tydeliggjøre at det ikke kan dispenseres hvis hensynet til nasjonale og regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt. Departementet mener at en slik endring også til en viss grad vil styrke ivaretakelsen av nasjonale og regionale interesser i en dispensasjonssak.

Videre foreslår departementet å forbedre ordlyden i andre ledd andre punktum, uten å endre på det materielle innholdet i bestemmelsen.

Lovens skjønnsmessige vurderinger etter første og andre punktum skal, som i dag, være undergitt rettsanvendelsesskjønn.

Departementet foreslår å oppheve pbl. § 19-2 fjerde ledd om at statlige og regionale rammer og mål skal tillegges særlig vekt i dispensasjonsvurderingen og at kommunen ikke bør dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i § 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet mener bestemmelsen er unødvendig når det er foreslått å innta nasjonale og regionale interesser i § 19-2 andre ledd første punktum. Ved en slik endring blir det tydeliggjort at dispensasjon ikke kan innvilges hvis det vil føre til at slike interesser blir vesentlig tilsidesatt. Regionale og statlige myndigheters mulighet til å uttale seg i dispensasjonssaker ivaretas av pbl. § 19-1 siste punktum. Departementet mener også at § 19-2 fjerde ledd setter unødvendige skranker for det kommunale selvstyret.

Departementet foreslår i tillegg en mindre retting i matrikkellova § 34 femte ledd, og dessuten å oppheve matrikkellova § 38 fjerde ledd. Disse endringene er rettstekniske og har ingen realitetsbetydning.

1.2 Bakgrunn for lovforslagene

Det vises i proposisjonen til at bakgrunnen for forslaget om endringen i pbl. § 8-1 er et behov for en hjemmel som ikke etterlater noen tvil om at departementet kan kreve at fremstilling av kart til regional plan og regionale planbestemmelser skal følge gjeldende fagstandard for slike planer, herunder følge inndelingen i arealsoner som vil gis i forskrifts form.

Videre fremstår det i dag som uklart om hensynssonen i pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav f, hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde uendret, var ment å skulle kunne brukes på reguleringsplannivå. Departementet ser det derfor som hensiktsmessig å presisere dette ved en endring i pbl. § 12-6. Erfaring viser at det kan oppstå usikkerhet om hvilke planer som faktisk gjelder innen et planområde. Departementet er av den oppfatning at utfordringene er spesielt store ved bruk av hensynssonen i detaljregulering.

Det fremgår av Granavolden-plattformen at regjeringen vil styrke det kommunale selvstyret og redusere statlig og regional detaljstyring.

Regjeringen legger stor vekt på lokaldemokratiet i plan- og byggesaker, samtidig som nasjonale og regionale interesser skal ivaretas. Det er kommunens oppgave å gjøre en helhetlig avveining mellom nasjonal, regional og kommunal arealpolitikk i den enkelte sak. De ulike vurderingstemaene i en dispensasjonssak kommer ikke så tydelig til uttrykk i dagens lovbestemmelser.

Sivilombudsmannens rapport om dispensasjonsvedtak i strandsonen (Kragerø, Lindesnes (tidligere Mandal) og Askøy kommuner), som ble publisert 19. januar 2021, konkluderer med at dagens dispensasjonsbestemmelse blir brukt feil av mange kommuner. Dette viser at det er behov for en klarere dispensasjonsbestemmelse.

Det er med bakgrunn i ønsket om en klarere dispensasjonsbestemmelse, særlig med tanke på forholdet til nasjonale og regionale interesser, at departementet fremmer forslag om endringer i plan- og bygningsloven § 19-2.

Regjeringen har i dokumentet Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023, slått fast at FNs bærekraftsmål skal være det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største utfordringer. Departementet foreslår at bærekraftsmålene som Norge har sluttet seg til, også blir en del av det formelle grunnlaget for samfunns- og arealplanleggingen. God arealplanlegging støtter opp om bærekraftsmål 11 om bærekraftige byer og lokalsamfunn, herunder delmål 11.3 om å legge til rette for deltakende, integrert og bærekraftig samfunnsplanlegging. Forslagene som fremmes i denne proposisjonen understreker viktigheten av å ha gode arealplaner. Arealdisponering skal som hovedregel skje gjennom plan. Dispensasjonsbestemmelsen i pbl. § 19-2 er å anse som en praktisk sikkerhetsventil. For mindre tiltak vil det kunne fremstå som unødvendig ressurskrevende å gjennomføre en planprosess med den mer omfattende saksbehandling som kreves for dette, særlig der avviket fra plan i seg selv ikke er omstridt eller kontroversielt. Ved å endre bestemmelsen i samsvar med forslagene, tydeliggjøres viktigheten av å ivareta nasjonale og regionale interesser. Departementet mener at lovforslaget støtter opp om bærekraftsmålene.

1.3 Høringen

Forslag til endringer i plan- og bygningsloven m.m. ble sendt på alminnelig høring 2. april 2020 med høringsfrist 1. september 2020. Omtale av høringsinnspillene gis i tilknytning til de enkelte forslagene i proposisjonen.

Konsultasjoner

Departementet har hatt konsultasjoner med Sametinget, både på administrativt og politisk nivå. Sametinget mente at forslaget i høringsnotatet om endring i dispensasjonsbestemmelsen i pbl. § 19-2, ville svekke samiske interesser. Dette gjaldt særlig forslaget om å endre § 19-2 andre ledd andre punktum. Sametingsrådet slutter seg til forslaget om endringer i dispensasjonsbestemmelsen, med unntak av opphevingen av § 19-2 fjerde ledd. Sametingsrådet mener at det burde kommet frem at reinbeitedistrikt gjerne strekker seg geografisk over flere kommuner, og at reinbeitedistriktets samlede inngrep må vurderes i dispensasjonssaker.

1.4 Forslag om å etablere hjemmel til å gi forskrift om bruk av arealsoner i regional plan med arealdimensjon

I proposisjonens pkt. 4.1 gis en omtale av gjeldende rett, i punkt 4.2 av høringsforslaget og i pkt. 4.3 av merknader fra høringsinstansene.

Departementet foreslår i proposisjonen en endring i plan- og bygningsloven (pbl.) § 8-1, i form av et nytt tredje ledd, som gir hjemmel til å gi forskrift om bruk av arealsoner i regionale planer med arealdimensjon.

Departementet mener det er behov for en hjemmel som ikke etterlater noen tvil om at departementet kan kreve at fremstilling av kart til regional plan og regionale planbestemmelser skal følge gjeldende fagstandard for slike planer, herunder følge inndelingen i arealsoner som vil gis i kart- og planforskriften.

Høringsinstansene støtter i all hovedsak forslaget, og mener at en forskrift om tekniske kvalitetskrav til regional plan og nærmere bestemmelser om inndelingen av arealsoner, bl.a. vil styrke planverktøyet, gi forutberegnelighet og likhet for brukerne, gi bedre oversikt over viktig planstatus og en mer entydig tolkningspraksis, være effektiviserende og forenklende, og gi bedre mulighet for digitalt underlag.

Det vises i proposisjonen til at forslaget ikke vil medføre noen endring i den rettslige statusen til regionale planer eller innvirke på den gjeldende hierarkiske oppbygningen av plansystemet.

Departementet understreker at en forskriftshjemmel og etterfølgende inndeling i arealsoner i seg selv ikke vil påvirke fylkeskommunens strategiske valg for utviklingen i fylket.

En regional planbestemmelse etter pbl. § 8-5 vil på den andre siden kunne sette forbud mot at det iverksettes særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak innenfor et geografisk avgrenset område. Tillatelse til slike tiltak krever da samtykke fra fylkeskommunen. Forbudet kan også bestemme at slike tiltak kan iverksettes i samsvar med godkjent arealplan. Bruk av arealsoner vil her ha en annen rettsvirkning, men vil medvirke til å tydeliggjøre den geografiske avgrensingen av området og innholdet i forbudet.

Begrepet arealsoner er valgt for å få et klart skille fra rettslig bindende arealformål på kommunalt nivå.

Departementet har merket seg Riksantikvarens ønske om å innføre arealsoner som en underinndeling av arealformål i kommunale planer. Departementet mener innføring av flere elementer i plankartet vil gjøre det mindre entydig og klart.

Inndelingen i arealsoner vil bli tatt inn i kart- og planforskriften. Arealsonene vil i stor utstrekning kunne følge oppbyggingen i pbl. § 11-7 om arealformål i kommuneplanens arealdel og § 11-8 om hensynssoner.

En endring i kart- og planforskriften vil følges opp med revisjon av fagstandarden (SOSI regionalplan) og den tilhørende nasjonale produktspesifikasjonen for regional plan.

Bruken av arealsoner i regionale planer med arealdimensjoner, vil etter departementets mening kunne forbedre forståelsen av regionale planer, da de vil bli fremstilt på samme måte i hele landet.

1.5 Forslag om å presisere bruken av hensynssoner

I proposisjonens pkt. 5.1 gis en omtale av gjeldende rett, i punkt 5.2 av høringsforslaget og i pkt. 5.3 av merknader fra høringsinstansene.

Departementet viser i proposisjonen til at det kan stilles spørsmål ved om hensynssonen i pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav f (sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde uendret) var ment å skulle kunne brukes på reguleringsplannivå. Departementet ser det derfor som hensiktsmessig å presisere dette ved en lovendring. Erfaring viser at det kan oppstå usikkerhet om hvilke planer som faktisk gjelder innen et planområde. Departementet er av den oppfatning at utfordringene spesielt er store ved bruk av hensynssonen i detaljregulering.

Departementet foreslår i proposisjonen et nytt andre ledd i pbl. § 12-6, for å presisere at det i en detaljregulering ikke kan fastsettes hensynssoner hvor gjeldende reguleringsplan skal gjelde uendret.

Spørsmålet om hensynssonen kun bør brukes i kommuneplanens arealdel

Etter departementets vurdering har Statens vegvesen, Vegdirektoratet, Statsforvalteren i Rogaland, Bergen kommune og Norkart AS pekt på flere gode argumenter for at hensynssonen verken skal kunne anvendes i områderegulering eller detaljregulering. Det pekes på at forarbeidene forutsatte at sonen ikke skulle brukes i reguleringsplan, og at det i praksis kan være vanskelig å gjennomføre eldre reguleringsplaner i byggesaker. Videre trekkes utfordringene med håndteringen av forholdet mellom planer som skal gjelde for samme areal i kommunale digitale planregistre, frem som en utfordring.

Departementet er enig i at forarbeidene til pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav f, ikke er gjenspeilet i § 12-6. Departementet vil bemerke at forslaget delvis vil rette opp denne uoverensstemmelsen.

Betydningen av hensynssone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde, må ses i sammenheng med lovens § 1-5 andre ledd. Hensynssonen markerer på plankartet det som allerede følger av pbl. § 1-5 andre ledd. I praksis betyr det at både den nye og eldre planen gjelder for samme geografiske område. Det er kun ved motstrid at ny plan vil gjelde foran eldre plan, med mindre annet er bestemt.

Det vises i proposisjonen til at man deretter kan spørre om det er grunn til å innsnevre bruken av hensynssonen til å kunne anvendes i områderegulering og ikke i detaljregulering, ikke minst når arealformålene og mulighetene for å gi bestemmelser i områderegulering og detaljregulering er like. Praksis viser også at mange områdereguleringer i all hovedsak er like detaljerte som detaljreguleringer. Dette er et forhold som bl.a. er kritisert i EVAPLAN.

Områderegulering er av overordnet karakter, og omfatter et geografisk område som er større enn en detaljregulering. Departementet mener det derfor er grunnlag for å skille bruken av hensynssonen i de to reguleringsplantypene. I en detaljregulering vil det være fragmenterende å markere at en annen reguleringsplan gjelder i sin helhet innenfor førstnevnte plan. Etter departementets mening vil forholdet kunne løses bedre både rettslig og teknisk sett ved at plangrensen til en detaljregulering trekkes slik at den ikke omfatter en eldre reguleringsplan, eller at formål og bestemmelser i tidligere plan tas inn i ny plan.

Departementet er godt kjent med utfordringene med håndtering av forholdet mellom planer som gjelder for samme geografiske område i kommunenes digitale planregistre.

Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister del 4 inneholder den konseptuelle modellen av det digitale planregisteret. I denne modellen er det en kodeliste som håndterer relasjonene mellom arealplaner som dekker de samme geografiske arealene. I praksis er det en forutsetning at nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister følges på dette punktet for at digitale planer skal kunne ha nødvendig samvirkningsevne med andre datasett.

Det vises i proposisjonen til at departementet på sikt vil vurdere om det er behov for å presisere og ev. forenkle bestemmelsen i § 1-5, og samtidig endre bruken av hensynssonen til kun å komme til anvendelse i kommuneplanens arealdel.

Forslagets betydning for utbyggingsavtaler

Norsk Eiendom har uttrykt bekymring for at forslaget vil føre til omkamper med planinitiativtakere og utbyggingsavtaler.

En utbyggingsavtale har til hensikt å gjennomføre kommunale arealplaner. Utbyggingsavtaler ligger i grenseland mellom offentlig og privat rett. Lovreglene tar utgangspunkt i at avtalene ikke er vedtak, og at utbygger, som ved andre avtaler, binder seg ved sitt samtykke. Avtalene kan heller ikke påklages. Samtidig inngås utbyggingsavtaler under utøvelse av offentlig myndighet, for å sikre oppfyllelse av rekkefølgebestemmelser gitt i arealplan ved gjennomføringen av denne. På den andre siden vil en utbyggingsavtale ikke være en formell sperre for kommunen til å omregulere området avtalen gjelder, selv om omreguleringen går imot avtalen. I et slikt tilfelle må det i stedet vurderes om det kan kreves erstatning for brudd på avtalen.

Henssynssone hvor gjeldende regulering fortsatt skal gjelde etter pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav f, innebærer kun en markering av rettsreglene som allerede følger av lovens § 1-5 andre ledd, om at ny plan gjelder foran eldre plan. Videre vil en reguleringsplan være gjeldende selv om det vedtas en ny plan, forutsatt at det ikke er motstrid mellom ny og eldre plan.

Der det er knyttet en utbyggingsavtale til en eldre plan, vil avtalen i utgangspunktet fortsatt være gyldig. Dersom en privat initiativtaker fremmer et planforslag som kan hindre gjennomføringen av avtalen, vil avtalen måtte reforhandles.

Departementet er av den oppfatning at utfordringen Norsk Eiendom tar opp, er uavhengig av om det foreligger en markering av en gjeldende arealplan i plankartet til en nyere arealplan. Dette fordi det ikke er noe forbud mot å endre eller oppheve arealplaner det er knyttet utbyggingsavtaler til. Man vil ikke kunne unngå omkamper med private initiativtakere dersom det fremmes en detaljregulering som vil hindre gjennomføringen av f.eks. en områderegulering som utbyggingsavtalen er knyttet til.

Forholdet til bestemmelsesområde for midlertidig bygge- og anleggsområde

Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF), Bane NOR og Trondheim kommune mener det er behov for bruk av hensynssone hvor gjeldende reguleringsplan skal gjelde i detaljregulering. Dette for å kunne erverve midlertidig rettigheter i forbindelse med ulike brakkerigger og anlegg som ledd i blant annet veibane og annen utbygging.

Planmyndigheten kan sikre seg slike rettigheter som nevnt av Norsk Kommunalteknisk Forening (NKF), Bane NOR og Trondheim kommune, ved å vedta bestemmelsesområder for midlertidig bygge- og anleggsområder med hjemmel i pbl. § 12-7 nr. 1.

Departementet vil videre bemerke at bestemmelsesområdet alltid skal være knyttet til arealplanen det er vedtatt sammen med, og det må eksistere et underliggende arealformål jf. innledningen til pbl. § 12-7. Bestemmelsesområdet vil begrense råderetten over dette området i en avgrenset periode.

Innholdet i bestemmelsene til bestemmelsesområdet må derfor angi når det enkelte bestemmelsesområdet for midlertidige bygge- og anleggsområder opphører. Dette midlertidige området og dets bestemmelser vil gjelde foran bestemmelser gitt i den underliggende planen i den perioden området er i bruk som bygge- og anleggsområde.

Departementet er av den oppfatning at bestemmelsesområde for midlertidig bygge- og anleggsområder sikrer rettighetene i anleggsperioden på en tilstrekkelig måte. Bruken av bestemmelsen er ikke avhengig av om det er fastsatt hensynssone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde helt og uendret.

1.6 Forslag om endringer i pbl. § 19-2 (dispensasjonsbestemmelsen)

I proposisjonens pkt. 6.1 gis en omtale av gjeldende rett, i pkt. 6.2 av evalueringen av plan- og bygningslovens plandel (EVAPLAN), i pkt. 6.3 av Prop. 149 L (2015–2016) Endringer i plan- og bygningsloven (mer effektive planprosesser, forenklinger mv.), i pkt. 6.4 av statistikk over dispensasjonsvedtak, og i pkt. 6.5 av nye statlige retningslinjer for forvaltning av strandsonen som det tas sikte på å vedta før sommeren 2021.

1.6.1 Forslag om endring i pbl. § 19-2 andre ledd

I proposisjonens pkt. 6.6.1 gis en omtale av gjeldende rett, i pkt. 6.6.2 av høringsforslaget og i pkt. 6.6.3 av merknader fra høringsinstansene.

Departementet foreslår i proposisjonen å endre pbl. § 19-2, som regulerer kommunens adgang til å innvilge dispensasjon fra bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Departementet ønsker å gi bestemmelsen en bedre og klarere ordlyd, som vil forenkle praktiseringen av bestemmelsen og samtidig sikre at nasjonale og regionale interesser blir ivaretatt i vurderingen av dispensasjonssøknaden.

Det foreslås endringer i bestemmelsen slik at hensynet til nasjonale og regionale interesser uttrykkelig skal fremgå av andre ledd første punktum. Endringen vil tydeliggjøre at det ikke kan dispenseres hvis hensynet til nasjonale og regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt. Departementet mener at en slik endring også til en viss grad vil styrke ivaretakelsen av nasjonale og regionale interesser i en dispensasjonssak.

Videre foreslår departementet å forbedre ordlyden i andre ledd andre punktum, uten å endre på det materielle innholdet i bestemmelsen.

Lovens skjønnsmessige vurderinger etter første og andre punktum skal, som i dag, være undergitt rettsanvendelsesskjønn.

Departementets vurdering av høringsinstansenes uttalelse til endringsforslaget i høringsnotatet

Det vises i proposisjonen til at det er mange høringsinstanser som har innvendinger mot endringsforslaget i høringsnotatet.

Hovedinnvendingene er at forslaget ikke vil gi økt kommunalt selvstyre. Flere høringsinstanser bemerker at det kommunale selvstyret blir tilstrekkelig godt ivaretatt gjennom dagens planprosesser. Det hevdes også at en utvidet dispensasjonsadgang vil svekke muligheten for medvirkning, medføre at flere dispensasjoner blir gitt, som for eksempel dispensasjon fra kravene til tilgjengelighet for funksjonshemmede, og gi manglende helhetlig planlegging og mindre forutsigbarhet. Videre mener flere høringsinstanser at endringsforslaget vil medføre et økt press på kommunene til å gi dispensasjon også i strid med nasjonale og regionale interesser, som bygging i strandsonen, i landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder og i bevaringsområder. Noen høringsinstanser mener at forslaget ikke fremmer bærekraftig utvikling.

Noen høringsinstanser viser også til at forslaget vil frata sektormyndighetene muligheten for påvirkning, og begrense dagens kontrollfunksjoner, blant annet ved at domstolene kun i begrenset grad kan overprøve det kommunale, frie skjønnet. Det anføres at dette kan svekke tilliten til forvaltningen.

Videre mener enkelte høringsinstanser at forslaget ikke samsvarer med vurderinger og konklusjoner i flere rapporter, herunder EVAPLAN, Sivilombudsmannens foreløpige rapport om dispensasjoner i strandsonen, Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet og Riksrevisjonens undersøkelse 2019 av behandling av innsigelser i plansaker. Høringsinstansene mener disse rapportene taler for en innstramming fremfor en utvidelse av adgangen til å gi dispensasjon og at det bør gis veiledning i stedet for lovendring.

Departementet mener at mange høringsinstanser tolker forslaget i høringsnotatet for vidt og er heller ikke enig i at forslaget er uforenelig med de rapporter og undersøkelser o.l. som enkelte høringsinstanser viser til.

EVAPLAN peker på faren for at hensikten med plansystemet uthules gjennom enkeltvedtak, men peker samtidig på at en rekke hensyn som skal ivaretas gjennom planleggingen, ikke blir tilstrekkelig vektlagt i dispensasjonsvurderingen. Informantene i evalueringen opplever at det er uklarheter om hvordan de materielle vilkårene skal forstås. Dette gjelder særlig vilkåret om at fordelene må være klart større enn ulempene.

Sivilombudsmannens rapport om dispensasjoner i strandsonen som ble publisert 19. januar 2021, viser også at det er behov for å gjøre dispensasjonsbestemmelsen klarere. Rapporten konkluderer med at dagens dispensasjonsbestemmelse blir brukt feil av mange kommuner. I sin høringsuttalelse viser Sivilombudsmannen til at kommuner allerede i dag sammenblander vilkårene for dispensasjon, og har svake og mangelfulle begrunnelser.

Departementet mener at forslagene i høringsnotatet vil tydeliggjøre hensynene som skal vektlegges, og gjøre bestemmelsen enklere å praktisere.

I Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet, står det at den mest verdifulle naturen skal tas vare på så langt det er mulig ved arealinngrep og arealbruk. Dette krever god planlegging, basert på et godt og oppdatert kunnskapsgrunnlag. Det vises i proposisjonen til at forslagene i høringsnotatet støtter opp om dette.

I proposisjonen siteres det fra side 14 i Riksrevisjonens undersøkelse om behandling av innsigelser i plansaker, Dokument 3:7 (2018–2019):

«Statsråden viser til at dispensasjoner er et virkemiddel for å sikre nødvendig fleksibilitet i plansystemet, slik at mindre korrigeringer av arealbruk og utbygging ikke alltid skal utløse krav om nye planer. Loven forutsetter at dispensasjoner bare skal brukes der de ikke undergraver planenes intensjoner og innhold. Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at for mange dispensasjoner vil kunne svekke legitimiteten til planer som er vedtatt etter omfattende prosesser, og bidra til å undergrave nasjonale og vesentlige regionale interesser. Statsråden framhever samtidig at mange dispensasjoner innebærer små avvik fra vedtatte planer, som ikke berører nasjonale og vesentlige regionale interesser.»

Det vises i proposisjonen til at dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven er begrunnet ut fra at det i enkelte tilfeller er behov for å gjøre unntak fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. En dispensasjon kan være hensiktsmessig der det ikke er tid til å utarbeide en plan eller gjøre planendring, og det for øvrig er ubetenkelig ut fra arealdisponeringshensyn. Dispensasjon kan også betraktes som en praktisk sikkerhetsventil. For mindre tiltak vil det kunne fremstå som unødvendig ressurskrevende å gjennomføre en planendring med den mer omfattende saksbehandling som kreves for dette, særlig der avviket fra plan i seg selv ikke er omstridt eller kontroversielt.

Særskilt om pbl. § 19-2 andre ledd første punktum

Bestemmelsen i pbl. § 19-2 andre ledd første punktum fastsetter terskelen for når en dispensasjon kan innvilges. Det kan bare skje så langt hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, ikke blir «vesentlig tilsidesatt». Departementet ønsker å endre loven slik at nasjonale og regionale interesser uttrykkelig blir nevnt i første punktum, på lik linje med hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra og hensynene i lovens formålsbestemmelse.

Det vises i proposisjonen til at en slik lovendring vil bidra til å understreke at nasjonale og regionale interesser er viktige hensyn som skal ivaretas ved vurderingen av en dispensasjonssøknad. Endringen vil sikre en helhetlig avveining mellom nasjonal, regional og kommunal arealpolitikk. Kommunen må begrunne sine valg, og i den grad det er gitt retningslinjer om hva som er nasjonal eller regional politikk, bør også dette fremheves i kommunens vedtak.

Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om å oppheve § 19-2 fjerde ledd. Ordlyden endres fra at nasjonale og regionale interesser skal tillegges særlig vekt i vurderingen (jf. gjeldende ordlyd i § 19-2 fjerde ledd første punktum), til at slike interesser ikke kan bli vesentlig tilsidesatt.

Som Advokatforeningen påpeker, vil endringen av ordlyden innebære at de nasjonale og regionale interessene går fra å være noe som skal vektes tungt blant de mange hensyn som kan gjøre seg gjeldende i en dispensasjonsvurdering, til at dispensasjon ikke kan gis dersom disse interessene blir vesentlig tilsidesatt.

En tilsynelatende mindre sak kan imidlertid reise viktige prinsipielle spørsmål, hvor valg av løsning kan ha betydelige konsekvenser utover den foreliggende sak. Dette kan gjøre at den er av vesentlig betydning. Den samlede miljøeffekten for et område, skal også vektlegges.

Flere høringsinstanser, blant annet UiB, Det juridiske fakultet, mener at forslaget legger opp til at kommunen selv skal avgjøre forholdet til de nasjonale og regionale interessene. Dette er etter departementets syn ikke riktig. Det foreslås ingen endringer i pbl. § 19-1, som regulerer regionale og statlige myndigheters mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon.

Statens vegvesen påpeker at endring av bygningsmasse nærme riksvei ofte kan skape problemer for trafikksikkerhet og fremtidig utvidelse av veien. Endring i bruk av avkjørsler og dispensasjon fra byggegrense er viktige temaer som kan berøre nasjonale interesser i områder som allerede er utbygd. Departementet er enig i dette og mener at dette vil bli ivaretatt ved forslaget til endret dispensasjonsbestemmelse.

NVE bemerker at kravene til sikkerhet mot naturpåkjenninger ved utvidelse og ved endring av eksisterende bebyggelse, er de samme som for nybygg. Mange eldre bygg er lovlig plassert i områder hvor de i dag ikke ville bli tillatt satt opp. I praksis kan dette innebære at bygg som allerede ligger i et fareområde, ikke kan bli utvidet eller ombygd fordi dagens krav til sikkerhet mot flom og skred ikke er oppfylt. Hvis det skal utføres arbeider som ikke er i tråd med dagens krav, vil det kreve dispensasjon etter plan- og bygningsloven kapittel 19. Tilbygg, påbygg, ombygging, bruksendring mv. er mindre tiltak som vil kunne medføre store konsekvenser hvis det kommer i konflikt med naturfarer. Det vil følgelig være av nasjonal interesse at det ikke gis dispensasjon til tiltak som kan komme i konflikt med naturfarer. Departementet er enig i dette, og understreker at kommunen har ansvar for å kreve fremlagt tilstrekkelig dokumentasjon for at det ikke foreligger skred- eller flomfare før en dispensasjonssak kan tas opp til behandling.

Flere høringsinstanser har etterlyst mer konkret informasjon om hva som skal regnes som nasjonale og regionale interesser. Hva som er nasjonale og regionale interesser er gjennomgått i proposisjonens punkt 6.6.1. I tillegg til de forhold som er nevnt der, vil også saker som gjelder kraftforsyning og overvann kunne være av nasjonal eller regional interesse, slik NVE påpeker i sin høringsuttalelse. Departementet viser til at det ikke vil være mulig å gi en uttømmende liste over slike interesser.

Når det gjelder forholdet til samiske rettigheter, understreker departementet at kommunen må påse at det ikke blir gitt dispensasjoner i strid med Norges forpliktelser etter internasjonale konvensjoner, Grunnloven § 108 og andre nasjonale rettsregler. Disse reglene forplikter kommunale, regionale og statlige myndigheter til å gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i samfunnsplanleggingen generelt, og i arealplanleggingen spesielt. Dersom samiske interesser berøres i en dispensasjonssak, må de på tilsvarende måte undergis en særskilt vurdering og behandling. Det er ikke hensikten med lovendringene å svekke de samiske interessene.

Vurderingene etter første punktum skal fortsatt være rettsanvendelsesskjønn som i dag, slik at domstolene og statsforvalteren kan foreta en full prøving av kommunens vedtak.

Forslaget til endring av pbl. § 19-2 andre ledd første punktum videreføres i proposisjonen.

Særlig om pbl. § 19-2 andre ledd andre punktum

Departementet har merket seg den store motstanden mot å endre andre ledd andre punktum, og har kommet til at forslaget ikke videreføres i proposisjonen. Se nærmere omtale nedenfor.

Det gjøres en forbedring av ordlyden, men dette endrer ikke noe på det materielle innholdet i bestemmelsen.

Nærmere om hva som skal regnes som relevante fordeler etter pbl. § 19-2 andre ledd andre punktum

I høringsnotatet har departement gitt uttrykk for at de fordeler tiltakshaver kan påberope seg ikke skal kunne begrenses til generelle areal- og ressursdisponeringshensyn, men at tiltakshavers interesse i en fornuftig og hensiktsmessig utnyttelse og bruk av egen eiendom, må være relevant og kunne tillegges vekt ved avveiningen av fordeler og ulemper. Dette endrer ikke vurderingene når det gjelder andre personlige interesser som kan påberopes. Etter forslaget i høringsnotatet skal man fortsatt kunne påberope seg spesielle sosialmedisinske, personlige og menneskelige hensyn, men det skal, som nå, føres en restriktiv praksis når det gjelder vektlegging av disse.

Flere høringsinstanser har innvendinger mot å utvide fordelsbegrepet. De bemerker at dette er uklart, kan gi et stort press på kommunene og innebære en fare for at økonomiske forhold vil kunne være utslagsgivende. Videre mener flere av høringsinstansene, bl.a. Advokatforeningen, at en utvidelse av muligheten til å vektlegge subjektive momenter, vil medføre en betydelig økning i antallet dispensasjoner som innvilges. Sivilombudsmannen stiller også spørsmål ved om en uttalelse i høringsnotatet, og eventuelt i proposisjonen til Stortinget, vil ha tilstrekkelig rettskildemessig vekt til å skape trygghet for hva som fremover vil være gjeldende rett på dette punktet.

Sivilombudsmannen skriver at bakgrunnen for at tiltakshavers subjektive ønsker og behov sjelden er relevant i dagens praksis, er at eierforhold vil være skiftende over tid, mens plan- og bygningsmyndighetene skal styre arealbruken i kommunen i et langsiktig perspektiv.

Departementet har som nevnt over etter en samlet vurdering av høringsinnspillene kommet til at dette forslaget ikke videreføres i proposisjonen.

1.6.2 Forslag om endring i pbl. § 19-2 fjerde ledd

I proposisjonens pkt. 6.7.1 gis en omtale av gjeldende rett, i pkt. 6.7.2 av høringsforslaget og i pkt. 6.7.3 av merknader fra høringsinstansene.

Departementet foreslår i proposisjonen å oppheve pbl. § 19-2 fjerde ledd om at statlige og regionale rammer og mål skal tillegges særlig vekt i dispensasjonsvurderingen og at kommunen ikke bør dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i § 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet mener bestemmelsen er unødvendig når det er foreslått å innta nasjonale og regionale interesser i § 19-2 andre ledd første punktum.

Det er få høringsinstanser som har konkrete merknader eller innvendinger til forslaget om å oppheve pbl. § 19-2 fjerde ledd første punktum.

Det er riktig slik noen høringsinstanser påpeker, blant annet Advokatforeningen, at ved å endre pbl. § 19-2 andre ledd første punktum og samtidig oppheve fjerde ledd første punktum, endres ordlyden fra at nasjonale og regionale interesser «skal tillegges særlig vekt» i vurderingen til at slike interesser ikke kan bli «vesentlig tilsidesatt». Det vises i proposisjonen til at flyttingen av interessene fra fjerde ledd til andre ledd, gir disse en mer fremtredende plassering. Dette vil medføre at kommunene også må omtale disse interessene i sine vurderinger. Departementet fastholder at bestemmelsen i fjerde ledd første punktum blir unødvendig ved endringen av andre ledd første punktum og mener at forslaget til en viss grad vil styrke ivaretakelsen av nasjonale og regionale interesser i en dispensasjonssak.

Når det gjelder forslaget om å oppheve pbl. § 19-2 fjerde ledd andre punktum, mener et flertall av høringsinstansene at denne bestemmelsen representerer en sikkerhetsventil, som ikke bør oppheves. Videre ønsker flere høringsinstanser å beholde bestemmelsen fordi den er et virkemiddel for å ivareta miljøhensyn, den griper ikke inn i det kommunale selvstyret, bestemmelsen sikrer gode begrunnelser, samtidig som at bestemmelsen gir kommunene en ekstra forpliktelse til å hensynta regionale og statlige myndigheters innspill.

Det fremgår av proposisjonen at departementet ikke er enig i disse innvendingene.

Som Trondheim kommune peker på i sin høringsuttalelse, er opphevingen av fjerde ledd en naturlig følge av endringen i pbl. § 19-2 andre ledd første punktum. Kommunene vil måtte vurdere om nasjonale eller regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt og begrunne hvorfor de eventuelt mener dette ikke er tilfelle.

Flere høringsinstanser anfører at forslaget legger opp til at dagens høringsordning for regionale og statlige myndigheter fjernes. I høringssvarene fra flere naturvernorganisasjoner synes det også som at denne bekymringen er lagt til grunn. Departementet presiserer at det ikke er foreslått noen endringer i pbl. § 19-1, som i siste punktum har en bestemmelse om at berørte regionale og statlige myndigheter skal få mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i pbl. § 1-8.

Det vises i proposisjonen til at gjennom endringen i andre ledd, vil fjerde ledd andre punktum sette unødvendige skranker for det kommunale selvstyret. Dersom nasjonale og regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt, så kan det ikke gis dispensasjon, jf. foreslåtte endring i andre ledd første punktum. Hvis interessene er til stede, men ikke oppfyller kravet om vesentlig tilsidedesettelse, skal fortsatt uttalelser fra regionale og statlige myndigheter inngå i kommunens samlede vurdering i en dispensasjonssak, deriblant i vurderingen av om fordelene ved en dispensasjon er klart større enn ulempene. Gjeldende fjerde ledd andre punktum er en bør-regel, det vil si at kommunen heller ikke ved praktisering av denne bestemmelsen i dag, må legge avgjørende vekt på regionale og statlige myndigheters uttalelse. Et dispensasjonsvedtak kan for øvrig også påklages.

Regionale og statlige myndigheter vil fortsatt kunne ivareta sine interesser og følge opp disse i like stor grad som i dag. Departementet kan derfor heller ikke se at det å oppheve fjerde ledd andre punktum vil svekke muligheten for å ivareta miljøhensyn.

Departementet påpeker også i proposisjonen at dispensasjonsbestemmelsen er en «kan»-bestemmelse. Selv om vilkårene for dispensasjon er oppfylt, er det likevel opp til kommunen å avgjøre om det skal gis en dispensasjon.

Dispensasjon skal fortsatt være et unntak fra hovedregelen om at arealbruk skal styres gjennom de rammer som vedtas i arealplaner.

Forslaget om å oppheve pbl. § 19-2 fjerde ledd videreføres i proposisjonen.

1.6.3 Universell utforming – pbl. § 19-2 tredje ledd

I proposisjonens pkt. 6.8.1 gis en omtale av gjeldende rett, i pkt. 6.8.2 av høringsforslaget og i pkt. 6.8.3 av merknader fra høringsinstansene.

Departementet ønsket høringsinstansenes syn på om begrepet «universell utforming» bør nevnes i pbl. § 19-2 tredje ledd, enten i tillegg til eller i stedet for, begrepet «tilgjengelighet».

Høringsinstansene er i all hovedsak positive til en endring av ordlyden i tredje ledd. De fleste mener at begrepet «universell utforming» med fordel kan inntas i bestemmelsen i tillegg til begrepet «tilgjengelighet». Flere høringsinstanser mener også at begrepet bør erstatte dagens ordlyd.

Advokatforeningen mener derimot at en endring av ordlyden «tilgjengelighet» til «universell utforming» vil være en innskjerping, ettersom det vil bli strengere tekniske krav for å oppnå en fordel i dispensasjonsvurderingen. Advokatforeningen viser også til at universell utforming vil kunne være vanskelig å oppnå for eksempel i fortettingsområder. OBOS mener tilsvarende at det er viktig at kravene til universell utforming ikke skjerpes i en dispensasjonssak sammenliknet med de kravene som gjelder for byggesak uten dispensasjonssøknad.

Departementet merker seg at høringsinstansene ser et behov for en lovendring på dette området. Likevel ser departementet at en endring av tredje ledd vil kunne innebære en innstramming, som vil motvirke de nasjonale og kommunale føringene for fortetting. NBBL mener at konsekvenser for boligbygging må vurderes grundig før et slikt forslag fremmes, herunder forholdet til kommunale planer som benytter begrepet. Departementet er enig i dette.

Statsforvalteren i Vestland påpeker at vurderingene i tredje ledd i stor grad vil knytte seg til byggesaksdelen. Departementet viser til at det er et krav i pbl. § 29-3 om at tiltak etter lovens kapittel 20 skal være universelt utformet. Et spørsmål om dispensasjon etter pbl. § 19-2 vil derfor i byggesaker også innebære en vurdering av dispensasjon fra dette kravet. Som nevnt skal dispensasjon være en sikkerhetsventil, og det vil derfor kun i unntakstilfeller være aktuelt å fravike kravet om universell utforming av tiltak i pbl. § 29-3. Tilsvarende vil gjelde ved dispensasjon fra plan, jf. pbl. § 1-1 femte ledd.

Departementet går ikke videre med et forslag om endring i pbl. § 19-2 tredje ledd i proposisjonen nå, men vil utrede spørsmålet nærmere og komme tilbake til dette.

1.7 Forslag om mindre endringer i matrikkellova

Departementet foreslår en mindre retting i lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering (matrikkellova) i § 34 femte ledd. Rettingen gjelder adgangen til å gi forskrifter, henholdsvis om merking og måling av grensemerker. Departementet foreslår i tillegg å oppheve § 38 fjerde ledd, som har bestemmelser om godkjenning av landmålere fra andre EØS-land. Bestemmelsen er overflødig etter innføringen av yrkeskvalifikasjonsloven.

13 høringsinstanser har uttalt seg om forslagene. Alle, med unntak av to, er positive og støtter dette.

Forslagene i høringsnotatet videreføres i proposisjonen.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at innføring av et nytt tredje ledd i pbl. § 8-1 primært retter seg mot fylkeskommunene, men dette dreier seg kun om relativt små endringer i eksisterende programvare for fremstilling av arealplaner, uten store kostnader.

Administrativt vil innføring av krav om fremstilling innebære tettere samarbeid mellom fylkeskommunens planleggere og fagpersonell som kan fremstille geografisk informasjon.

Fylkeskommunene har etter det departementet kjenner til, eget fagpersonell som kan bruke verktøy til teknisk fremstilling av regionale planer. Videre vil den foreslåtte endringen medføre at fylkeskommunene må stille sine plandata til rådighet for kommunene.

Det er allerede etablert samarbeid om utveksling av plandata mellom blant annet fylkeskommunene og kommunene basert på en samfinansieringsmodell.

Departementet viser også til at modell for kommunalt digitalt planregister er tilrettelagt for at kommunene kan ta imot regionale planer. Modellen må imidlertid i noen grad justeres. Modell for nasjonalt, digitalt planregister er under revisjon i forbindelse med utviklingen av ny fagstandard for plan, med blant annet mulighet for reguleringsplaner i tre dimensjoner (3D) og mer digitale planbestemmelser.

Fylkeskommunenes og kommunenes utgifter til å kjøpe moduler eller oppgradering av eksisterende moduler til sine digitale planregistre for å kunne avgi og motta data som viser regionale planer, antas å utgjøre en mindre utgift sett i forhold til de utgifter som ellers påløper til drift og oppdateringer som jevnlig må foretas.

Nytt andre ledd i pbl. § 12-6 medfører ingen vesentlige økonomiske eller administrative kostnader for verken kommunene eller utbyggere. Bestemmelsen vil derimot føre til en forenkling i form av bedre oversikt over hvilken plan som gjelder i det enkelte området og en forbedring sett i forhold til digitalisering innen plan- og byggesaksbehandlingen.

Det vises i proposisjonen til at forslaget til endringer i pbl. § 19-2 ikke vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Det vises i proposisjonen til at forslaget til endringer i matrikkellova ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

Kommunesektoren skal ikke kompenseres for eventuelle kostnader som følge av regelendringene.

1.9 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

I proposisjonens kap. 9 gis det merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget.

Neste kapittel