Innstilling fra arbeids- og sosialkomiteen om Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil

Dette dokument

Tilhøyrer sak

Alt om

Gå til alle tema

Merknad

Klikk HER for vedlegg i PDF

Innhald

Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Innledning

Folketrygden utgjør en hovedpilar i velferdsstaten og er det bærende elementet i det samlede pensjonssystemet. Det grunnleggende formålet er å gi den enkelte økonomisk og sosial trygghet når det ikke lenger kan forventes at man kan forsørge seg selv ved eget arbeid. Pensjonssystemet må sikre en trygg og verdig alderdom for alle, og befolkningen må ha tillit til at systemet også i fremtiden vil innfri sine pensjonsløfter. Regjeringen mener det er avgjørende at hovedelementene i pensjonsreformen ligger fast for at systemet også i fremtiden skal kunne gi økonomisk og sosial trygghet. Det er behov for tiltak som styrker den sosiale bærekraften fremover, samtidig som dette må avveies mot den økonomiske bærekraften.

Folketrygdens alderspensjon skal ivareta målet om trygghet både i form av en grunnsikring og en standardsikring. Grunnsikringen innebærer at alle er garantert et minstenivå på inntekten som pensjonist. Sammen med skattesystemet bidrar dette til sosial omfordeling og til å sikre gode levekår for alle. Dette er hensyn som står sentralt i den norske velferdsmodellen, og som har bred politisk oppslutning. Samtidig må pensjonssystemet stimulere til arbeidsdeltaking. Dette ivaretas av standardsikringen, som innebærer at pensjonen skal stå i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt. Når den enkelte får pensjonsmessig uttelling for arbeid, bidrar det også til å opprettholde legitimiteten og betalingsviljen for folketrygdens alderspensjon som bærebjelken i det samlede pensjonssystemet. Det er bred politisk enighet om at personer som har vært i jobb skal ha en høyere pensjon enn de som ikke har det.

Pensjonsreformen har vært nødvendig for å sikre fortsatt god pensjon for kommende generasjoner. Arbeidskraften er vår klart viktigste ressurs, og et viktig mål med pensjonsreformen er å stimulere til lengre yrkeskarrierer. Yrkesaktiviteten i eldre aldersgrupper har økt etter reformen i 2011, i tråd med målsettingen, selv om også andre forhold har bidratt til dette. Pensjonsreformens langsiktige hovedmålsetting er å styrke pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem, er det viktig at reformens hovedprinsipper ligger fast. Det forutsetter at systemet har bred politisk oppslutning over tid.

Forslag i stortingsmeldingen følger opp forslag fra Pensjonsutvalget som ble nedsatt for å evaluere pensjonsreformen som ble innført i 2011. Utvalget fikk i oppdrag å beskrive pensjonssystemet og evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås. Videre skulle utvalget se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft.

Pensjonsreformen ble innledet med nedsettelsen av en bredt sammensatt Pensjonskommisjon. Reformen ble vedtatt etter to brede forlik i Stortinget. Viljen og evnen til å søke slike brede, langsiktige løsninger er en styrke ved vårt felleskap. Pensjonsutvalget, satt ned av regjeringen Solberg i juni 2020, hadde en tilsvarende sammensetning som Pensjonskommisjonen. Pensjonsutvalget viser selv til at deres tilrådinger er ment som et innspill til et nytt bredt pensjonsforlik.

Pensjonsutvalget er samstemte i de fleste vurderingene og står samlet bak de fleste forslagene. I oppfølgingen av utvalgets arbeid har regjeringen lagt vekt på å bygge videre på dette, med sikte på å befeste den tverrpolitiske oppslutningen om pensjonsreformen. Forslag til endringer som skisseres i meldingen er ment som et grunnlag for et nytt bredt pensjonsforlik.

Pensjonsbeslutninger er langsiktige. Beslutninger om pensjonsregler som tas i dag, vil ofte først få virkning på lengre sikt. Langsiktigheten tilsier at konsekvenser av systemendringer bør vurderes nøye. Samtidig er samfunnet i konstant utvikling, noe som tilsier at det jevnlig vil være behov for å oppdatere kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for pensjonsreformen. Flere av Pensjonsutvalgets tilrådinger er betinget av at det følges med på utviklingen fremover. Videre peker utvalget på at det kan være hensiktsmessig med jevnlige, brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet. Pensjonsutvalgets vurdering støttes, slike evalueringer kan bidra til økt stabilitet og til å forebygge hyppige justeringer som gjennomføres uten at de langsiktige konsekvensene er belyst. Pensjonssystemet er komplisert, og endringer i én del av systemet kan ha utilsiktede konsekvenser for andre deler. Det er derfor viktig at endringer gjøres på bakgrunn av vurderinger av hvordan det vil påvirke helheten i pensjonssystemet på kort og lang sikt, for å ivareta både den sosiale og den økonomiske bærekraften.

1.2 Høring

Pensjonsutvalgets utredning ble sendt på høring 20. juni 2022, med frist 21. oktober 2022. Det kom 68 høringsinnspill fra ulike organisasjoner, i tillegg kom ni privatpersoner med innspill. Det vises til meldingens kapittel 6–10 for en mer detaljert omtale av de enkelte høringssvarene. Det vises også til meldingens kapittel 2, der det generelle inntrykket fra høringen er redegjort for.

1.3 Hovedpunkter i regjeringens forslag

I all hovedsak slutter man seg til forslagene fra flertallet i Pensjonsutvalget, men ser behov for mindre justeringer og videre utredninger på enkelte punkter. Hovedformålet med forslagene som varsles i meldingen er å styrke den sosiale profilen i folketrygdens alderspensjon, som er kjernen i det samlede pensjonssystemet. Endringene vil øke de fremtidige utgiftene, men forslagene vil gi et forbedret pensjonssystem, med en bedre balanse mellom økonomiske og sosiale hensyn.

De sentrale forslagene er:

  • Aldersgrensene i pensjonssystemet økes i takt med økningen i levealder fra og med 1964-kullet. Aldersgrensen for ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, som nå er 67 år, omtales som normert pensjoneringsalder, eller normalder, og de øvrige aldersgrensene i pensjonssystemet justeres i takt med denne.

  • Aldersgrensene for folketrygdens øvrige inntektssikringsordninger økes også i takt med normalderen.

  • Minsteytelsene i pensjonssystemet følger velstandsutviklingen ved at minstenivåene ved normert pensjoneringsalder reguleres i takt med grunnbeløpet.

  • Uføres alderspensjon skjermes for om lag to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen for å holde tritt med arbeidsføres alderspensjonsnivå.

  • Det gjennomføres jevnlige, brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet.

Det legges avgjørende vekt på at forslagene vil bidra til økt sosial omfordeling og styrket grunnsikring i pensjonssystemet fremover. På sikt vil forslagene innebære at uføre alderspensjonister og mottakere av minsteytelsene vil få en vesentlig bedre pensjon enn med dagens regler. Forslaget om økte aldersgrenser vil legge til rette for lengre yrkeskarrierer, og dermed høyere pensjoner, som også vil kunne bidra til å styrke den sosiale bærekraften. Når forslagene sett under ett vil svekke den økonomiske bærekraften, må det ses i lys av at pensjonssystemets legitimitet og oppslutning, og dermed den langsiktige bærekraften, også avhenger av at systemet er sosialt bærekraftig over tid. Den økonomiske bærekraften ivaretas på en god måte ved at hovedelementene i pensjonsreformen som demper utgiftsveksten ligger fast: Både levealdersjusteringen, reglene for regulering av løpende pensjoner og nøytrale uttaksregler videreføres. Økte aldersgrenser i pensjonssystemet vil også kunne styrke den økonomiske bærekraften, i den grad forslaget bidrar til økt yrkesaktivitet blant eldre, noe som i så fall vil gi økt verdiskaping og skatteinntekter.

Aldersgrensene i pensjonssystemet økes i tråd med økningen i levealderen

Et viktig mål med pensjonsreformen var å stimulere til lengre yrkeskarrierer. Reglene for levealdersjustering og fleksibel pensjon gjør det mulig å oppnå like høy årlig alderspensjon som eldre årskull ved å jobbe lenger. Aldersgrensene på 62 og 67 år har imidlertid ligget fast siden pensjonsreformen trådte i kraft i 2011.

Det er en naturlig videreutvikling av pensjonsreformen at aldersgrensene i pensjonssystemet øker og foreslår en gradvis økning for personer født fra og med 1964. Dette kan bidra til økt gjennomsnittlig avgangsalder gjennom å påvirke pensjoneringsnormene i samfunnet. Økt nedre aldersgrense vil også innebære at de som ellers ville tatt ut pensjon ved første mulighet må stå noe lenger i arbeid.

Økte aldersgrenser i pensjonssystemet vil understøtte pensjonsreformen ved å bidra til at flere står lengre i arbeid. Økte aldersgrenser kan også øke gjennomsnittlig alderspensjon og dermed gjøre pensjonssystemet mer sosialt bærekraftig.

Dagens aldersgrense på 67 år er alderen der alle har en ubetinget rett til å ta ut alderspensjon. Det foreslås at denne grensen skal øke med to tredjedeler av økningen i forventet gjenstående levealder. Da vil de som øker avgangsalderen i takt med den økte aldersgrensen kompensere fullt for virkningen av levealdersjustering. Regjeringen foreslår at den økende 67-årsgrensen kalles normert pensjoneringsalder, eller normalderen, og at de øvrige aldersgrensene øker i takt med den normerte pensjoneringsalderen.

Forslaget vil innebære at aldersgrensene øker med om lag ett år per tiår, slik at personer født i 1974 tidligst kan ta ut alderspensjonen når de fyller 63 år.

Aldersgrensene for folketrygdens øvrige inntektssikringsordninger økes i takt med normalderen

Folketrygdens ytelser ved arbeidsledighet og sykdom skal sikre inntekten for de som blir arbeidsledige eller får helseproblemer. Behovet for inntektssikring er prinsipielt sett ikke annerledes etter 62 år enn tidligere i livet. Muligheten til å motta korttidsytelsene bidrar til et velfungerende arbeidsmarked for eldre og til at flere kan stå lenger i arbeid. Aldersgrensene for hvor lenge en kan motta dagpenger, sykepenger og arbeidsavklaringspenger bør øke i takt med den normerte pensjoneringsalderen. Ytelsene vil da fortsatt kunne gis frem til alderen der alle har en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden.

Regulering av minsteytelsene med velstandsutviklingen

Etter pensjonsreformen har minsteytelsene i pensjonssystemet en rekke ganger blitt økt utover den ordinære reguleringen. Pensjonsutvalget ser dette som en indikasjon på at reglene som ble innført i 2011 ikke har hatt tilstrekkelig oppslutning.

Minsteytelsene blir i dag regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. På sikt vil dette innebære at minstenivåene blir hengende etter velstandsutviklingen i samfunnet. Det vil kunne skape problemer for pensjonssystemets sosiale bærekraft fremover. I tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger bør det etableres et nytt system der minsteytelsene ved normert pensjoneringsalder reguleres med lønnsveksten. Dette vil bety at minsteytelsene på sikt opprettholder sin relative verdi i forhold til det generelle lønnsnivået i samfunnet. Formålet er å sikre gode levekår også for fremtidens pensjonister, og samtidig etablere et forutsigbart system som reduserer behovet for, og omfanget av, ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst.

Dersom yrkesaktive ikke kompenserer for virkningen av levealdersjusteringen fremover, vil lønnsregulering av minsteytelsene på sikt kunne svekke forholdet mellom standardsikringen og grunnsikringen i betydelig grad. Dette vil innebære en svakere sammenheng mellom yrkesaktivitet og pensjon, noe som vil kunne svekke legitimiteten og betalingsviljen for folketrygdens alderspensjon. På denne bakgrunnen bør fremtidige evalueringer av pensjonsreformen se særskilt på utviklingen i forholdet mellom minsteytelsene og gjennomsnittlig pensjonsnivå. Dersom forholdet mellom standard- og grunnsikringen på sikt blir svekket i betydelig grad, bør det vurderes endringer.

Bedre alderspensjon for uføre

Bedre helsetilstand og høyere utdanningsnivå blant eldre, i kombinasjon med sterkere levealdersjustering, trekker i retning av at avgangsalderen blant arbeidsføre vil øke over tid. Mottakere av uføretrygd har ikke samme mulighet som arbeidsføre til å stå lenger i arbeid. Levealdersjusteringen vil gi for lave pensjonsnivåer for uføre med dagens regler. For årskullene 1954–1963 foreslår regjeringen at den øvre alderen for opptjening til alderspensjon i ny opptjeningsmodell økes til 65 år. Økningen i opptjening for uføre vil om lag tilsvare økningen i pensjonsnivå som følger av at arbeidsføre utsetter avgangen med ett år, noe som er om lag to tredjedeler av en full kompensering for økt levealdersjustering for årskullene fra 1954 til 1963. Dette er også i tråd med forslaget fra flertallet i Pensjonsutvalget.

Flertallet i Pensjonsutvalget mente at uføre burde skjermes for mellom en halv og to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen for årskullene 1964 og yngre. Det foreslås en løsning der uføres alderspensjon skjermes for om lag to tredjedeler av den videre effekten av levealdersjusteringen for uføre fra og med 1964-kullet. Det foreslås at dette gjennomføres ved at uføre har overgang til alderspensjon ved normert pensjoneringsalder, men at alderen for opptjening for uføre ligger fast. Dette vil medføre at uføres alderspensjonsnivå holder tritt med arbeidsføres alderspensjonsnivå, dersom gjennomsnittlig avgangsalder utvikler seg i tråd med antakelsen om at arbeidsføre i yngre årskull øker avgangsalderen slik at de kompenserer for to tredjedeler av effekten av levealdersjusteringen.

Aldersgrensene for uføres alderspensjon må ses i lys av utviklingen i avgangsmønsteret blant arbeidsføre, med mål om at uføres og arbeidsføres pensjonsnivå står i et rimelig forhold over tid. Spesielt sett hen til kommende endringer i de offentlige tjenestepensjonsordningene, som vil påvirke avgangs- og pensjoneringsmønsteret blant arbeidsføre, vil regjeringen ikke nå foreslå en automatisk justeringsmekanisme for skjerming av uføres alderspensjon mot virkningen av levealdersjustering. Regjeringen vil på et senere tidspunkt komme tilbake til hvordan prosessen knyttet til vurderingen av aldersgrensene og pensjonsnivået for uføre bør legges opp.

Jevnlige evalueringer

Pensjonssystemet bør ha bred politisk oppslutning over tid. Det gir stabilitet og forutsigbarhet på tvers av politiske skifter og er viktig for tilliten til systemet. Forslag til endringer som skisseres i meldingen er ment som et grunnlag for et nytt bredt pensjonsforlik. I tråd med Pensjonsutvalgets vurdering kan det være hensiktsmessig med jevnlige brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet. Både fordi flere av forslagene som legges frem er betinget av at det følges med på utviklingen, men også fordi det vil kunne forebygge at hyppige endringer gjøres uten at konsekvensene for helheten er belyst. Jevnlige evalueringer, hvert tiende år, vil dermed bidra til økt stabilitet og forutsigbarhet i pensjonssystemet. Pensjonsreglenes kompleksitet tilsier også at endringer bør gjøres på bakgrunn av grundig utredning, der det tas hensyn til helheten i pensjonssystemet på både kort og lang sikt.

1.4 Bakgrunn og beskrivelse av det samlede pensjonssystemet

Pensjonsreformen innebærer en omfattende omlegging av hele det norske pensjonssystemet. Bakgrunnen for reformen var i hovedsak å tilpasse systemet til demografiske endringer og en forventning om at andelen eldre i befolkningen ville øke også fremover. Et økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem er et pensjonssystem som over tid ikke medfører for stor økonomisk belastning for de yrkesaktive. Pensjonsreformens langsiktige mål er å styrke pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft – både ved at veksten i utgiftene til alderspensjon begrenses og gjennom styrkede insentiver til arbeid. Fremover vil det være viktig å stimulere til høy arbeidsdeltakelse, og at det samlede pensjonssystemet støtter opp under målene med pensjonsreformen. Pensjonsutvalget har i NOU 2022:7 Et forbedret pensjonssystem sett på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets bærekraft – både økonomisk og sosialt.

Det vises til meldingens kapittel 2, der det er detaljert redegjort for:

  • Pensjonsreformen, herunder:

    • Pensjonskommisjonen og NOU 2004:1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida

    • St.meld. nr. 12 (2004–2005) og Pensjonsforlik I, herunder:

      • Modell for alderspensjon i folketrygden

      • Tjenestepensjoner, herunder:

        - Obligatorisk tjenestepensjon

        - Samordning av tjenestepensjoner for flere foretak

        - Tilpasning av lovgivningen for tjenestepensjoner

        - Offentlige tjenestepensjoner

        Selvstendig næringsdrivende

      • AFP og tidligpensjon

      • Et bærekraftig pensjonssystem

      • Fondering av folketrygden

      • Uføre- og etterlattepensjoner

    • St.meld. nr. 5 (2006–2007) og Pensjonsforlik II, herunder:

      • Ot.prp. nr. 37 (2008–2009)

  • Pensjonssystemet i Norge, herunder:

    • Alderspensjon fra folketrygden, herunder:

      • Opptjening av pensjon

      • Minstenivå på alderspensjonen

      • Levealdersjustering

      • Fleksibelt og nøytralt uttak av pensjon

      • Regulering

    • Tjenestepensjon i privat sektor, herunder:

      • Utforming av kollektive tjenestepensjonsordninger i privat sektor

      • Medlemmer og utbetalt beløp for private tjenestepensjoner

    • Avtalefestet pensjon i privat sektor, herunder:

      • Reformert AFP

    • Avtalefestet pensjon i offentlig sektor

    • Tjenestepensjon i offentlig sektor, herunder:

      • Brutto tjenestepensjon

      • Ny tjenestepensjon – påslagspensjon

      • Betinget tjenestepensjon

      • Andre pensjonselementer for personer født i 1963 eller senere

      • Alderspensjon til personer med særaldersgrenser

    • Individuell pensjonssparing

    • Skattefavorisert pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende mv.

  • Pensjonsutvalget: NOU 2022:7 Et forbedret pensjonssystem, herunder:

    • Utvalgets sammensetning og mandat, herunder:

      • Pensjonssystemet og insentiver til arbeid

      • Økonomisk og sosial bærekraft

      • Aldersgrensene i folketrygden

      • Levealdersjustering

      • Minstenivå

      • Regulering av pensjoner under utbetaling

    • Forslagene, herunder:

      • Økte aldersgrenser

      • Nivået på og regulering av minsteytelsene

      • Økt pensjon til uføre i yngre årskull.

1.5 Mål og prinsipper for pensjonssystemet

Folketrygdens alderspensjon har som grunnleggende formål å gi økonomisk og sosial trygghet og å legge til rette for en fleksibel og gradvis overgang fra arbeid til pensjon. Alderspensjonen skal sikre den enkelte inntekt i alderdommen, når det ikke lenger kan forventes at man kan forsørge seg selv ved eget arbeid. Målet om trygghet omfatter både grunnsikring og standardsikring. Disse to hensynene kommer begge til uttrykk i prinsippavtalen om pensjonsreformen som ble inngått på Stortinget i mai 2005:

«Folketrygdens alderspensjon skal fortsatt bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon.

Alderspensjonen i folketrygden skal bygge på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Det må derfor være en sammenheng mellom arbeidsinnsatsen gjennom hele livet og pensjonsytelsen, og alle år må telle med. Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.»

Avtalen ble en del av finanskomiteens innstilling til St.meld. nr. 12 (2004–2005) (Innst. S. nr. 195 (2004–2005)), og ble senere omtalt som det første pensjonsforliket.

I St.meld. nr. 5 (2006–2007) og i Innst. S. nr. 168 (2006–2007) er målene for pensjonssystemet etter pensjonsreformen formulert som at pensjonssystemet skal:

  • Være økonomisk og sosialt bærekraftig

  • Ha god fordelings- og likestillingsprofil

  • Være enkelt og forståelig.

Kapittelet trekker opp et prinsipielt bakteppe for regjeringens vurderinger i øvrige deler av stortingsmeldingen. Kapittelet redegjør for hva som er hensikten med å ha et pensjonssystem, hva målene for pensjonssystemet og pensjonsreformen er og hvordan disse målene kan måtte avveies. Grunnleggende begreper som økonomisk og sosial bærekraft drøftes, og det redegjøres for hvilke fordelingseffekter som finnes i pensjonssystemet. Et sosialt og økonomisk bærekraftig pensjonssystem er avhengig av flere faktorer, utover selve regelverket, for å innfri målet om å yte sosial og økonomisk trygghet. Derfor gjennomgås sentrale forutsetninger for et bærekraftig pensjonssystem som gode insentiver til arbeid, omfordeling, legitimitet, tillit og bred oppslutning.

Det vises til meldingens kapittel 3, der det er detaljert redegjort for:

  • Hovedformål og egenskaper for et godt pensjonssystem

  • Økonomisk bærekraft

  • Insentiver til arbeid

  • Sosial bærekraft

  • Fordeling, herunder:

    • Fordelingsegenskapene i folketrygden før og etter pensjonsreformen

    • Fordelingsegenskaper i det samlede pensjonssystemet

  • Legitimitet og tillit

  • Bred politisk oppslutning.

1.6 Insentiver til arbeid og utviklingen i yrkesaktiviteten etter pensjonsreformen

Et sentralt mål med pensjonsreformen er å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig på lang sikt. For å oppnå dette, er det lagt stor vekt på at reformen skal gi sterkere økonomisk belønning for å jobbe mer, både gjennom yrkeskarrieren og ved lengre yrkesliv. Kapittelet gir en overordnet beskrivelse av hvordan pensjonsreformen har påvirket insentivene til å arbeide.

Det er særlig tre elementer i pensjonsreformen som har påvirket insentivene til arbeid:

  • 1. Nye opptjeningsregler for alderspensjon med alleårsopptjening.

  • 2. Nye regler for uttak av pensjon som innebærer at en gitt opptjening gir høyere årlig pensjon desto senere den tas ut og at pensjonen ikke avkortes mot arbeidsinntekt.

  • 3. Levealdersjustering som betyr at når levealderen øker, så vil en gitt pensjonsopptjening gi en lavere årlig pensjon ved en gitt alder for uttak av pensjon.

I yrkesaktiv alder er det med ny alderspensjon i folketrygden, en tydeligere og tettere sammenheng mellom arbeidsinntekt og opptjening av pensjonsrettigheter. For de som har tilbakelagt størstedelen av yrkeslivet og begynner å planlegge overgangen til pensjonisttilværelsen, er det særlig lagt vekt på å gi sterkere økonomiske insentiver til å utsette avgangen fra yrkeslivet.

Det vises til meldingens kapittel 4, der det er detaljert redegjort for:

  • Økonomiske insentiver i folketrygdens alderspensjon, herunder:

    • Folketrygden før pensjonsreformen

    • Folketrygden etter pensjonsreformen, herunder:

      • Insentiver til å stå lenger i arbeid

  • Økonomiske insentiver i det samlede pensjonssystemet, herunder:

    • AFP og tjenestepensjon i privat sektor, herunder:

      • Privat AFP

      • Privat tjenestepensjon

    • AFP og tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor

  • Utvikling i yrkesaktivitet og avgangsalder

  • Betydning av god informasjon, herunder:

    • Informasjon for å ta valg

    • Visning av informasjon i portalene

    • Pensjonsutvalgets vurderinger

    • Høringsuttalelser

    • Regjeringens vurderinger

  • Andre faktorer som har betydning for pensjoneringsbeslutningen, herunder:

    • Trivsel i jobben

    • Helsetilstand

    • Familieforhold og kjønn

    • Arbeidsmarkedet for seniorer.

1.7 Pensjonssystemets økonomiske bærekraft

Folketrygden skal være en bærebjelke i velferdssamfunnet. Det fordrer at pensjonssystemet er økonomisk bærekraftig over tid. Det vil også gi trygghet for den enkeltes pensjon og alderdom.

Pensjonskommisjonen vurderte at folketrygden, før pensjonsreformen, sto overfor store utfordringer knyttet til pensjonssystemets langsiktige bæreevne. Pensjonskommisjonens rapport viste at økonomien i folketrygden vil komme under økende press som følge av svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige ytelser og stigende levealder blant pensjonistene. Pensjonskommisjonen foreslo kraftige tiltak for å bedre pensjonssystemets økonomiske bærekraft. Levealdersjustering og nye regler for å regulere løpende pensjon er innført for å dempe veksten i utgiftene til alderspensjon fra folketrygden. I kapittelet gir regjeringen en overordnet vurdering av den økonomiske bærekraften til folketrygden.

Vurderinger av pensjonssystemets økonomiske bærekraft bør gjøres ut fra en bredere tilnærming enn isolerte vurderinger av for eksempel bidragsraten eller forventede pensjonsutgifter fremover. Den må også ses i sammenheng med bærekraften i offentlige finanser generelt og andre utfordringer for velferdsstaten. Perspektivmeldingen presenterer hvert fjerde år perspektiv på utviklingen i norsk økonomi og offentlige finanser på mellomlang og lang sikt. Siste melding ble lagt frem i februar 2021, jf. Meld. St. 14 (2020–2021). Beskrivelsen av velferdsstatens samlede økonomiske bærekraft i kapittelet tar utgangspunkt i perspektivmeldingen fra 2021. Regjeringen tar sikte på å legge frem en ny perspektivmelding våren 2024, med oppdaterte langsiktige fremskrivinger for norsk økonomi.

Oppdaterte beregninger viser at bidragsraten for folketrygdens alderspensjon de nærmeste årene vil stige en del, men etter hvert stabilisere seg. Stabilisering over tid er en viktig forutsetning for et bærekraftig system. En betydelig økning i pensjonsutgiftene de nærmeste tiårene lå også til grunn for pensjonsreformen i 2009. Beregningene viser videre at uten pensjonsreformen ville bærekraften vært kraftig svekket. Levealdersjusteringen i pensjonsreglene bidrar til å dempe og stabilisere utgiftsveksten fremover.

Endringer i befolkningsfremskrivingene innebærer at forsørgelsesbyrden på lengre sikt nå anslås å bli større enn Pensjonskommisjonens fremskrivinger viste. Endringene henger sammen med betydelig oppjustering i forventet levealder. Endringene understreker behovet for å ha mekanismer i pensjonssystemet som bidrar til å dempe og/eller stabilisere slike effekter.

Pensjonsreformen og innføring av levealdersjustering har gjort pensjonssystemet langt mer økonomisk robust for endringer i levealder. Fra 1900 og frem til i dag har befolkningsvekst hovedsakelig skjedd gjennom flere i yrkesaktiv alder (20–66 år). Fremover vil antallet i denne aldersgruppen ligge stabilt for deretter å reduseres. All befolkningsvekst fremover kommer i aldersgruppen 67 år og over. Særlig vil andelen over 75 år øke.

Perspektivmeldingen 2021 tegner et krevende bilde av finansieringsgrunnlaget for velferdsstaten fremover. Vekst i pensjonsutgiftene vil konkurrere med bruk av offentlige midler til andre viktige formål.

Regjeringen mener, som Pensjonsutvalget, at nedsiderisikoen for offentlige finanser fremover bør vektlegges. Det tilsier at en bør være forsiktig med endringer i pensjonssystemet som øker utgiftene. Det vil være særlig viktig å sikre at endringer opprettholder gode insentiver til å stå i arbeid, og ikke vesentlig svekker levealdersjusteringen.

Det vises til meldingens kapittel 5, der det er detaljert redegjort for:

  • Pensjonsutvalgets vurderinger

  • Regjeringens vurderinger, herunder:

    • Vurdering av måloppnåelsen for pensjonsreformen, herunder:

      • Samlede utgifter til alderspensjon

      • Utvikling i bidragsraten

      • Utvikling i yrkesdeltakelse

    • Betydningen av demografi, herunder:

      • Endringen i demografianslag fra 2002 til 2022

      • Demografisk utvikling – samlet forsørgelsesbyrde

  • Velferdsstatens samlede økonomiske bærekraft, herunder:

    • Hovedbudskap i Perspektivmeldingen 2021

    • Vurdering.

1.8 Levealdersjustering og fleksibel pensjon

Fleksibelt uttak og levealdersjustering er to sentrale elementer i pensjonsreformen. Levealdersjusteringen gjør at årlig pensjon blir lavere dersom levealderen øker. Fleksibelt uttak av alderspensjon gir den enkelte valget mellom å utsette uttaket av pensjon og få høyere årlig pensjon, kombinere hel eller delvis pensjon med fortsatt arbeid, eller å tre ut av arbeidslivet tidlig og ta ut en lavere årlig pensjon. Fleksibel pensjon gir altså mulighet til å kompensere for virkningen av levealdersjustering, og det er derfor en nær sammenheng mellom fleksibel pensjon og levealdersjustering. Det er avgjørende for reformens sosiale bærekraft at tilstrekkelig mange kompenserer helt eller delvis ved å jobbe lenger.

Fleksibel pensjon gir den enkelte mulighet til selv å velge pensjoneringstidspunkt mellom 62 og 75 år. Fleksibel pensjon er et gode for den enkelte. De fleksible uttaksreglene medfører at det blir relativt stor nivåforskjell på årlig utbetalt alderspensjon avhengig av om pensjonen tas ut tidlig eller sent.

Uttaksreglene er «nøytrale». Dette innebærer at den samlede utbetalingen av alderspensjon vil bli den samme uavhengig av når pensjonsuttaket starter. Det er bred enighet om at uttaksreglene i folketrygden bør være tilnærmet nøytrale. Reglene legger til rette for at alderspensjonen skal kunne kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen avkortes.

Levealdersjusteringen operasjonaliseres ved at årlig pensjon beregnes ved å fordele pensjonsbeholdningen på forventet antall gjenstående leveår. Levealdersjustering er en stabiliserende mekanisme som innebærer at når gjennomsnittlig levealder i befolkningen øker, må den enkelte arbeide noe lenger for å få samme pensjonsnivå som eldre årskull. Dette skyldes at opparbeidede pensjonsrettigheter da skal fordeles på flere år. Levealdersjusteringen gjør dermed at folketrygdens utgifter til alderspensjon blir mindre påvirket av økt levealder.

Pensjonskommisjonen la til grunn at levealdersjusteringen ville redusere årlig pensjon ved 67 år med rundt en halv pst. fra ett årskull til det neste. Forventet gjennomsnittlig levealder har økt mer enn det som ble lagt til grunn da pensjonsreformen ble innført. Levealdersjusteringen ligger derfor an til å bli sterkere enn antatt. Med anslagene fra 2023 på utviklingen i levealderen de neste årene, blir pensjonen ved 67 år for 1963-kullet – det første årskullet som i sin helhet skal få alderspensjonen med nye regler – 8,1 pst. lavere enn det Pensjonskommisjonen la til grunn. Ved uttak fra 67 år blir årlig pensjon, målt i G, for personer født i 1983 knapt 14 pst. lavere enn for en person født i 1963 som har like høy pensjonsopptjening.

Det er forventet at levealdersjusteringen vil bidra til å øke avgangsalderen, og levealdersjusteringen er dermed et viktig element for å øke arbeidstilbudet. Fleksibel pensjon har bidratt til at flere eldre står i arbeid lenger. Det vil fremover være behov for å videreføre insentivene til utsatt avgang fra arbeidslivet for å opprettholde et tilfredsstillende nivå på arbeidstilbudet. Regjeringen foreslår på denne bakgrunnen at levealdersjustering og fleksibel pensjon videreføres.

Helsetilstanden og evnen til å fortsette i arbeid varierer betydelig mellom individer og mellom grupper. Regjeringen mener det er avgjørende for at pensjonssystemet skal ha legitimitet, at det ikke er grupper som systematisk kommer dårlig ut fordi de ikke klarer å utsette avgangstidspunktet slik levealdersjusteringen legger opp til. Regjeringen vil derfor nedsette et utvalg som skal vurdere, og komme med forslag til, ulike løsninger for sliterne, og herunder forslag til en ordning i folketrygden.

Det vises til meldingens kapittel 6, der det er detaljert redegjort for:

  • Pensjonsutvalgets vurderinger, herunder:

    • Oppslutning om reformen og langsiktighet i regelverksutforming

    • Utvalget mener levealdersjustering og fleksibel pensjon bør opprettholdes

  • Høringsuttalelser, herunder:

    • Levealdersjustering

    • Fleksibel pensjon

    • Personer som ikke kan utsette avgangen fra arbeidslivet

    • Arbeidsinsentiver og tilrettelegging for forlenget yrkeskarriere

  • Regjeringens vurderinger, herunder:

    • Videreføring av prinsippene i pensjonsreformen, herunder:

      • Levealdersjustering

      • Fleksibelt og nøytralt uttak av pensjon

    • Personer som ikke kan utsette avgangen fra arbeidslivet

    • Forebygging og tilrettelegging for forlengede yrkeskarrierer

    • Særregler for enkelte grupper, herunder:

      • Gå av tidligere enn andre

      • Høyere pensjon enn andre

      • Vurdering av særskilte ordninger for enkeltgrupper.

1.9 Regulering av pensjon

Stortinget vedtok i 2022 nye regler for regulering av alderspensjon under utbetaling. Fra og med 2022 reguleres løpende pensjoner med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Dette gjelder også reguleringen av minste pensjonsnivå og garantipensjon, samt andre lovfestede pensjonsytelser som har samme reguleringsbestemmelser som i folketrygden, eller som viser direkte til reguleringsbestemmelser i folketrygden. AFP i privat sektor reguleres i tråd med de gamle reglene.

Pensjonsutvalget fikk opprinnelig i mandat å vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling, og ev. komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet. På bakgrunn av et anmodningsvedtak fra Stortinget i februar 2021 sendte daværende Arbeids- og sosialminister 26. mars brev til utvalget med en presisering av mandatet:

«Gitt Stortingets anmodningsvedtak om at regjeringen skal legge frem et forslag om omlegging av reguleringsreglene til gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst, er det viktig at utvalget utreder et konkret forslag til hvordan en slik omlegging kan gjennomføres. Utvalget må vurdere om en slik omlegging tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet. Eksempler på forhold som utvalget må vurdere er vilkåret for å ta ut alderspensjon før 67 år, reguleringen av minsteytelsene og tiltak som kan sikre et konsistent pensjonssystem, herunder mulighetene til å opprettholde en nøytral uttaksmodell.»

Kapittelet redegjør for den historiske reguleringen av alderspensjon fra folketrygden og det vurderes hvordan reguleringen bør skje fremover. Regjeringens vurdering av reguleringen av minsteytelsene går frem av kapittel 10.5 i meldingen.

Pensjon utgjør hovedinntektskilden til de fleste eldre. Regulering av pensjoner under utbetaling står dermed sentralt for inntektsutviklingen for denne gruppen. Pensjonsrettighetene tjenes opp over lang tid, og pengene skal utbetales over lang tid. For å sikre forutsigbarhet både for den enkelte og staten, er det viktig med klare regler og prinsipper for hvordan verdien av pensjonsrettigheter skal reguleres, både mens pensjonen tjenes opp og når den utbetales.

Den årlige reguleringen av alderspensjoner har langsiktige økonomiske konsekvenser, og de ulike elementene i pensjonssystemet henger tett sammen. Dersom kortsiktige hensyn får dominere ved den årlige reguleringen, skaper det uforutsigbarhet og en fare for at årlige endringer akkumulerer seg til systemendringer som ikke er ønsket eller tilsiktet. Langsiktigheten tilsier at konsekvenser av systemendringer bør vurderes nøye og endringer i pensjonssystemet fordrer dermed et helhetlig perspektiv. For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem er det også viktig at systemet har bred politisk oppslutning over tid.

Pensjonsutvalget vurderte konsekvensene av omleggingen fra 2022, og om de nye reglene skaper skjevheter som fordrer tilpasninger i øvrig regelverk. Utvalget konkluderer med at det ikke er grunnlag for å foreta endringer nå, men anbefaler at problemstillingen løftes ved fremtidige evalueringer av pensjonssystemet. Utvalget understreker viktigheten av at endringer i pensjonssystemet gjøres på bakgrunn av grundige og helhetlige vurderinger. I den forbindelse peker utvalget på at reguleringen av pensjoner bør være fullt ut regelstyrt.

Regjeringen er tilfreds med at et samlet Storting i 2022 vedtok å legge om reguleringsreglene for løpende alderspensjoner til gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Regjeringen mener omleggingen var riktig for å forhindre at pensjonister over lengre tid kan få en utvikling i pensjonen som avviker fra gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst innebærer at pensjonistene blir skjermet fra en negativ utvikling i kjøpekraft i år med lav reallønnsvekst, samtidig som de er sikret en del av den generelle velstandsutviklingen i samfunnet. Sammenlignet med de gamle reglene er de nye reguleringsreglene gunstigere for pensjonistene i år med lav eller negativ reallønnsvekst, mens de er mindre gunstige i år med høy reallønnsvekst. Dette gir en jevnere regulering, samtidig som dagens pensjonister fortsatt bidrar til pensjonssystemets økonomiske bærekraft gjennom at pensjonene over tid reguleres lavere enn lønnsveksten. De vedtatte reglene er derfor en god måte å regulere pensjonene på.

Regjeringen mener det er viktig at reguleringsreglene sikrer forutsigbarhet for den enkelte og for staten. Regjeringen slutter seg derfor til Pensjonsutvalgets vurdering om at reguleringen av pensjoner bør være fullt ut regelstyrt og at den ikke egner seg til forhandlinger. Regjeringen støtter utvalgets vurdering av at det per i dag ikke er behov for tilpasninger i øvrig regelverk, men at problemstillingen bør vurderes i fremtidige evalueringer av pensjonssystemet.

De nye reguleringsreglene har betydning for vilkåret for rett til uttak av alderspensjon før 67 år. Denne problemstillingen vurderes i kapittelet om minsteytelser, se punkt 10.5.3 i meldingen.

Det vises til meldingens kapittel 7, der det er detaljert redegjort for:

  • Prinsipper for å regulere løpende pensjoner

  • Regulering av alderspensjon fra folketrygden, herunder:

    • Regulering av grunnbeløpet, herunder:

      • Reguleringen frem til 2011

      • Reguleringen av grunnbeløpet fra 2011

      • Utviklingen i grunnbeløpet

    • Regulering av alderspensjon frem til 2011, herunder:

      • Pensjonskommisjonen

      • Konsistens

      • Stabilisere pensjonsutgiftene

      • Tidligpensjon

    • Regulering av alderspensjon fra 2011 til 2021

    • Nye reguleringsregler fra 2022

  • Pensjonsutvalgets vurderinger, herunder:

    • Regelstyrt regulering

    • Konsistente og nøytrale uttaksregler

  • Høringsuttalelser, herunder:

    • Regelstyrt regulering

    • Konsistente og nøytrale uttaksregler

  • Regjeringens vurderinger, herunder:

    • Prinsipper for å regulere løpende pensjoner

    • Regelstyrt regulering

    • Konsistente og nøytrale uttaksregler.

1.10 Aldersgrensene

Det er tre sentrale aldersgrenser i reglene for alderspensjon fra folketrygden:

  • 62 år: Laveste alder for å ta ut pensjon

  • 67 år: Alder der alle har en ubetinget rett til å ta ut pensjon

  • 75 år: Øvre grense for opptjening av pensjon, og pensjonen øker ikke ved uttak etter 75 år

I 2011 ble den laveste alderen for å kunne ta ut alderspensjon fra folketrygden senket fra 67 til 62 år. For å kunne ta ut pensjonen før 67 år kreves det at samlet pensjon minst tilsvarer minstepensjonen for enslige.

Ved 67 år har alle en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden; også personer uten pensjonsopptjening kan ta ut alderspensjon, og minstenivåene i pensjonssystemet gjelder ved uttak ved 67 år. Etter at det ble mulig å ta ut alderspensjonen fra 62 år, er grensen på 67 år en mindre viktig grense i pensjonssystemet enn den var tidligere.

Aldersgrensen på 75 år har to funksjoner. For det første gis det pensjonsopptjening til og med det året en fyller 75 år. For det andre øker pensjonen ved utsatt uttak – for en gitt opptjening – frem til måneden etter at en fyller 75 år.

Pensjonsutvalget foreslår en gradvis økning av aldersgrensene i pensjonssystemet fra og med personer født i 1964, og de fleste høringsinstansene støtter forslaget. Utvalget mener økte aldersgrenser kan bidra til at flere vil stå lenger i arbeid.

Aldersgrensene i pensjonsordninger utenom folketrygden – avtalefestet pensjon (AFP) og tjenestepensjon i privat og offentlig sektor – er også knyttet til aldersgrensene i folketrygden. Siden disse ordningene fremover i hovedsak vil supplere alderspensjonen fra folketrygden, mener utvalget at også aldersgrensene i de supplerende ordningene bør øke. Ingen av de høringsinstansene som har uttalt seg om dette går mot forslaget.

En rekke andre aldersgrenser i folketrygden er koblet til aldersgrensene i pensjonssystemet. For eksempel er 67 år den øvre aldersgrensen for å kunne motta uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og dagpenger, mens det er en begrenset rett til sykepenger i alderen 67–70 år. Pensjonsutvalget foreslår at den øvre grensen for å kunne motta ytelser fra de andre inntektssikringsordningene i folketrygden skal øke i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet. Ingen høringsinstanser mener at grensene for å kunne motta ytelser fra de andre inntektssikringsordningene ikke bør økes dersom grensene i pensjonssystemet øker.

Aldersgrensene for stillingsvern er regulert i arbeidsmiljøloven (72 år) og aldersgrenseloven (70 år). Pensjonsutvalget har ikke vurdert disse aldersgrensene, men peker på at grensene bør økes når de vil hindre mange i å kunne oppnå en tilfredsstillende samlet pensjon.

Det foreslås at aldersgrensene i pensjonssystemet øker gradvis fra og med personer født i 1964 i tråd med Pensjonsutvalgets forslag. Gitt de nyeste prognosene på delingstall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, har Statistisk sentralbyrå beregnet hvilken utvikling Pensjonsutvalgets forslag kan gi i aldersgrensene.

Det foreslås videre at aldersgrensene i de øvrige inntektssikringsordningene i folketrygden skal øke i takt med økningen i aldersgrensene i pensjonssystemet, og mener at aldersgrensene i tjenestepensjonsordningene og ordningene med avtalefestet pensjon også bør tilpasses endringene i folketrygdens alderspensjon. For de lovfestede ordningene vil regjeringen fremme lovforslag om dette.

Muligheten til å motta dagpenger, sykepenger, arbeidsavklaringspenger (korttidsytelser) og uføretrygd frem til den normerte pensjoneringsalderen gjør at det kan være økonomisk fordelaktig å motta disse ytelsene fremfor å ta ut alderspensjon fra folketrygden. Dette har så langt ikke ført til økt bruk av disse ytelsene blant personer som har fylt 62 år. Dette kan imidlertid endre seg, og regjeringen mener det er viktig å følge med på utviklingen fremover. Dersom det blir tegn til at korttidsytelsene i økende grad brukes for å oppnå høyere alderspensjon, vil regjeringen vurdere å stramme inn ordningene.

Det vises til meldingens kapittel 8, der det er detaljert redegjort for:

  • Aldersgrensene i pensjonssystemet, herunder:

    • Pensjonsutvalgets forslag

    • Høringsuttalelser

    • Regjeringens vurderinger, herunder:

      • Hvordan øke aldersgrensene?

      • Normert pensjoneringsalder – grensen på 67 år

      • Nedre aldersgrense for å ta ut alderspensjon fra folketrygden

      • Øvre aldersgrense i pensjonssystemet

  • Aldersgrensene i andre pensjonsordninger, herunder:

    • Pensjonsutvalgets forslag

    • Høringsuttalelser

    • Regjeringens vurderinger

  • Aldersgrensene i andre ordninger i folketrygden, herunder:

    • Pensjonsutvalgets forslag

    • Høringsuttalelser

    • Regjeringens vurderinger

  • Aldersgrensene for stillingsvern, herunder

    • Pensjonsutvalgets vurdering

    • Høringsuttalelser

    • Regjeringens vurderinger.

1.11 Alderspensjon for uføre

Det foreslås i meldingens kapittel 8 at aldersgrensene for de midlertidige inntektssikringsordningene i folketrygden skal økes i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet. Dersom både øvre aldersgrense for å motta øvrige ytelser, og derfor alderen hvor en overføres til alderspensjon, og opptjeningsalderen økes i takt med levealdersjusteringen, vil en i utgangspunktet skjermes for hele effekten av levealdersjusteringen.

Uføretrygden er en varig ytelse og vil i de fleste tilfeller løpe frem til pensjonsalder eller død. Dette gjør at det kan være naturlig å tenke annerledes om alderspensjon til uføre enn de andre midlertidige folketrygdytelsene hvor mange etter endt stønadsperiode kommer tilbake i arbeid.

Pensjonsutvalget mente at for å sikre uføre et tilfredsstillende pensjonsnivå fremover, må reglene for alderspensjon til uføre justeres. Utvalget vurderte ulike måter å gjøre dette på og anbefalte en initial økning i aldersgrensen for uføres opptjening (fra dagens 62-årsgrense), og at alderen for uføres opptjening og overgang til alderspensjon økes videre fra og med 1964-kullet. Utvalgets flertall, alle unntatt Fuglevaag og Søviknes, mente at regelverket for uføres alderspensjon bør ta utgangspunkt i hvor lenge arbeidsføre faktisk står i arbeid, og at aldersgrensene og nivået på uføres alderspensjon må vurderes etter en viss tid, og da i lys av utviklingen i avgangsmønsteret blant arbeidsføre. Av forsiktighetshensyn valgte utvalgets flertall å legge opp til mindre enn «full skjerming», basert på en antakelse om at arbeidsføre ikke fullt ut vil kompensere for effekten av levealdersjusteringen gjennom å stå lenger i arbeid.

Regjeringen stiller seg bak prinsippet om at regelverket for uføres alderspensjon skal ta utgangspunkt i hvor lenge arbeidsføre står i arbeid, slik at uføres pensjonsnivå holder tritt med arbeidsføres gjennomsnittlige pensjonsnivå. Dette innebærer at uføre ikke ubetinget skal skjermes mot hele effekten av levealdersjusteringen, men at arbeidsføres fremtidige avgangsmønster skal legge føringer for nivået på alderspensjonen til uføre.

Det er i arbeidet med meldingen lagt til grunn en antakelse om at arbeidsføre i yngre årskull øker avgangsalderen slik at de kompenserer for to tredjedeler av effekten av levealdersjusteringen. Det foreslås på bakgrunn av dette foreslå en løsning hvor uføre i årskullene 1964 og yngre skjermes for om lag to tredjedeler av den videre effekten av levealdersjusteringen. Dette vil medføre at uføres alderspensjonsnivå holder tritt med arbeidsføres alderspensjonsnivå dersom gjennomsnittlig avgangsalder utvikler seg i tråd med antakelsen.

Det foreslås at uføre har overgang til alderspensjon ved normert pensjoneringsalder, og at alderspensjonen da skal beregnes med ordinære delingstall. Det foreslås at øvre alder for opptjening til alderspensjon i ny opptjeningsmodell skal økes til 65 år, men ikke automatisk øke videre med økningen i normert pensjoneringsalder. Dette vil gi uføre i årskullet 1963 en alderspensjon på linje med personer som jobber til drøyt 66 år, og årskullene 1964 og yngre skjermes for om lag to tredjedeler av den videre virkningen av levealdersjustering.

Det vises til meldingens kapittel 9, der det er detaljert redegjort for:

  • Pensjonsutvalgets vurderinger

  • Høringsuttalelser, herunder:

    • Virkemiddel for å øke uføres alderspensjon

    • Prinsipiell tilnærming

    • Samordning

  • Regjeringens vurderinger, herunder:

    • Utvikling i avgangsalder

    • Økte aldersgrenser for opptjening av pensjon, herunder for:

      • Årskullene 1954–1963

      • Årskullene 1964 og yngre

    • Praktisk gjennomføring av skjerming

    • Automatisk mekanisme

  • Utviklingen i pensjonsnivå og forholdet mellom uføres og arbeidsføres pensjonsnivå, herunder:

    • Uføres gjennomsnittlige pensjonsnivå

    • Forholdet mellom uføres og arbeidsføres gjennomsnittlige alderspensjonsnivå

  • Effekter for den enkelte.

1.12 Minsteytelsene

Minsteytelsene i pensjonssystemet sikrer pensjonister en varig, grunnleggende økonomisk trygghet. Grunnsikringen innebærer at man er garantert en minste inntekt som pensjonist, som er uavhengig av tidligere inntekt eller innbetaling til en pensjonsordning, men som avhenger av trygdetid. Minstenivåene bidrar sammen med skattesystemet til sosial omfordeling og til å sikre gode levekår, uavhengig av omfang av lønnet arbeid. Hensynet til å sikre gode levekår har bred politisk oppslutning, og står sentralt i den norske velferdsmodellen.

Utformingen av pensjonssystemet er et resultat av en avveining mellom ulike hensyn. God minstesikring er ett av flere hensyn som skal ivaretas. Pensjonssystemet må også bidra til standardsikring, som innebærer at pensjonen står i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt. Når den enkelte får pensjonsmessig uttelling for arbeidsinnsats bidrar det til økt arbeidstilbud som er viktig for velferdsstatens bærekraft, og det bidrar til å opprettholde legitimiteten og betalingsviljen for folketrygdens alderspensjon som bærebjelken i det samlede pensjonssystemet. Det har vært bred politisk enighet om at personer som har vært i jobb skal ha en høyere pensjon enn de som ikke har det.

Garantipensjonen i ny alderspensjon har en annen utforming enn minste pensjonsnivå i den gamle ordningen, og de ulike egenskapene innebærer at nivåene bør vurderes ulikt. For å få full garantipensjon og fullt minste pensjonsnivå kreves det 40 års trygdetid.

I ny alderspensjon får personer med liten eller ingen pensjonsopptjening en grunnsikring i alderdommen gjennom en garantipensjon, som avkortes delvis mot opptjent inntektspensjon. Det innebærer at alle som har opptjent noe inntektspensjon gjennom arbeid, men også ved avtjening av førstegangstjeneste, omsorgsarbeid eller ved å motta trygdeytelser, vil få en samlet pensjon som er høyere enn minstenivået. Dette er en vesentlig forskjell fra den gamle ordningen, hvor selv personer med en god del arbeidsinntekt kunne ende opp som minstepensjonister, og få samme pensjonsnivå som de som aldri hadde deltatt i arbeidsmarkedet.

Etter pensjonsreformen har minsteytelsene i pensjonssystemet blitt økt en rekke ganger, utover den ordinære reguleringen. Pensjonsutvalget peker på at dette er en indikasjon på at reglene som ble innført i 2011 ikke har hatt tilstrekkelig oppslutning. Utvalget mener det er ønskelig at det etableres et nivå på minsteytelsene og et system for reguleringen av dem, som reduserer omfanget av ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst. I tråd med dette foreslår utvalget at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen reguleres i takt med den generelle velstandsutviklingen målt ved den gjennomsnittlige lønnsveksten. Pensjonsutvalget tilrår ikke en generell økning av minsteytelsene i pensjonssystemet. Utvalget viser til at de norske minstenivåene har vokst betydelig over tid, er relativt sjenerøse sammenlignet med minstenivåene i andre land, og at eldres økonomiske situasjon generelt har bedret seg vesentlig de siste tiårene. Videre vises det til at økte minsteytelser og en gunstigere regulering enn i dag kan gi vesentlig høyere pensjonsutgifter, og at det derfor er nødvendig å prioritere.

Det som i dagligtale omtales som minsteytelsene i pensjonssystemet er, på samme måte som de inntektsbaserte elementene som inntektspensjon, også elementer som opptjenes gradvis. Til forskjell fra inntektspensjonen, som opptjenes på bakgrunn av årlig pensjonsgivende inntekt (eller ulønnet omsorgsarbeid, mottak av uføretrygd mm.), tjenes garantipensjonen av fordelingshensyn opp uavhengig av inntektsnivået. Garantipensjonsnivået man har rett til avhenger av trygdetid, som opptjenes på bakgrunn av perioder man bor og/eller arbeider i Norge. I tillegg til at minstenivåene avhenger av sivilstand, er minstenivået den enkelte har rett til bestemt av antall år man har bodd og/eller arbeidet i Norge.

Beskrivelsene i kapittelet vil derfor i hovedsak være under forutsetningen om 40 års trygdetid, og der minstenivåene er tilsvarende lavere ved færre enn 40 års trygdetid.

En opptjener dermed rett til alderspensjon både gjennom elementer som varierer med pensjonsgivende inntekt og gjennom elementer som opptjenes uavhengig av inntektsnivå, men gjennom trygdetid. Pensjonsutvalget foreslo ikke endringer i dette grunnleggende trekket ved pensjonssystemet. Regjeringen vil heller ikke foreslå endringer i disse reglene, og mener at justeringer bør gjøres innenfor dette systemet.

Regjeringen mener, i tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger, at nivåene på minsteytelsene bør videreføres, samtidig som det etableres et nytt system for regulering av minstenivåene. Formålet er å sikre gode levekår også for fremtidens pensjonister, og etablere et forutsigbart system som reduserer behovet for ekstraordinære økninger som vedtas uten at de langsiktige konsekvensene er belyst.

Det vises til meldingens kapittel 10, der det er detaljer redegjort for:

  • Pensjonsutvalgets vurderinger og høringsuttalelser når det gjelder:

    • Regulering av minsteytelsene

    • Årskullspesifikk minsteytelse

    • Nivået på minsteytelsene

    • Differensiering etter sivilstand

  • Regjeringens vurderinger av minstenivåene, herunder:

    • Utviklingen i minsteytelsene i folketrygdens alderspensjon, herunder:

      • Minsteytelsene 1967–2023

      • Utviklingen i realverdien av minste pensjonsnivå 1967–2023

      • Minstenivåene i ny og gammel alderspensjon

      • Internasjonal sammenligning av minstenivå

    • Differensiering etter sivilstand

    • Utviklingen i mottak av minsteytelser, herunder:

      • Hvem er «minstepensjonister»?

      • Definisjonen av «minstepensjonister» og betydningen av innfasing av ny alderspensjon

      • Antall mottakere

      • Mottakere av minsteytelser i ny alderspensjon

    • Inntektssituasjonen for eldre med lave inntekter, herunder:

      • Sammensetning av inntekt for alderspensjonister

    • Lavinntekt i ulike grupper

    • Vedvarende lavinntekt i ulike grupper

    • Oppfatning om egne økonomiske utfordringer i ulike grupper

    • Utformingen av minsteytelsene i gammel og ny alderspensjon

    • Pensjonsmessig uttelling for arbeid, herunder:

      • Pensjonsopptjening på annet grunnlag enn arbeidsinntekt

    • Muligheten til å gå av tidlig

    • Oppsummering av regjeringens vurderinger av minstenivåene

  • Regjeringens vurderinger av reguleringen av minsteytelsene, herunder:

    • Regulering av minsteytelsene med velstandsutviklingen

    • Årskullspesifikk minsteytelse

    • Vilkår for tidliguttak.

1.13 Økonomiske og administrative konsekvenser

Pensjonssystemet må være økonomisk og sosialt bærekraftig. Pensjonsreformen har bidratt til å styrke den økonomiske bærekraften vesentlig, men regjeringen mener det nå er behov for å styrke den sosiale bærekraften. Forslagene i meldingen vil bidra til det: økte aldersgrenser, bedre regulering av minsteytelsene og høyere alderspensjon til uføre.

Regjeringens forslag vil gi uføre en klart høyere alderspensjon enn med gjeldende regler. Bedre regulering av minsteytelsene vil løfte pensjonsnivået til mange fremtidige pensjonister, særlig blant de som har relativt lav pensjon. Økte aldersgrenser er en naturlig videreutvikling av pensjonsreformen som vil styrke både den økonomiske og sosiale bærekraften i pensjonssystemet. Det vil gi økt sysselsetting, og mange vil få en høyere alderspensjon. Det vil også redusere kostnadene ved forslaget om bedre regulering av minsteytelsene.

Forslagene i meldingen vil etter hvert gi en vesentlig økning i folketrygdens utgifter sammenlignet med en videreføring av dagens regler. Økningen anslås til rundt 30 mrd. 2023-kroner i 2060 og om lag 66 mrd. kroner i 2080. Økningen skyldes både at nivået på gjennomsnittlig alderspensjon øker, men særlig at det blir økte utgifter til uføretrygd og andre ytelser fra folketrygden fordi disse kan mottas lenger når aldersgrensene øker og fordi flere vil bli uføre når den nedre aldersgrensen for å ta ut alderspensjon øker.

Regjeringens forslag vil også gi staten høyere inntekter. Det skyldes særlig at sysselsettingen vil øke. Det er usikkert hvor mye inntektene vil øke, men det er neppe tvil om at regjeringens forslag samlet vil bety en svekkelse av statsfinansene. Den såkalte bidragsraten som er et mål på finansieringsbyrden til pensjonssystemet, er anslått å øke med 1,2 prosentpoeng i 2060 og 2,6 prosentpoeng i 2080 sammenlignet med en videreføring av dagens regler.

Å videreføre dagens regler er ikke noe realistisk alternativ på lang sikt. Regjeringens forslag vil fortsatt gi en betydelig innsparing sammenlignet med om pensjonsreformen ikke var gjennomført, og kan bidra til å befeste reformen.

Forslagene i meldingen innebærer samlet en stor endring i pensjonssystemet som vil ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser både for Arbeids- og velferdsetaten og for andre pensjonsleverandører. Det vil blant annet kreves systemtilpasninger og det vil bli behov for opplæring og tilpasset informasjon til brukerne. Det er for tidlig å anslå hvor høye kostnadene knyttet til de administrative konsekvensene vil bli.

Det vises til meldingens kapittel 11, der det er detaljert redegjort for:

  • Økonomiske konsekvenser, herunder:

    • Effekter på sysselsettingen og antallet som mottar alderspensjon og uføretrygd

    • Garantipensjon og garantipensjonister

    • Pensjonsnivåer og fordelingskonsekvenser

    • Konsekvenser for folketrygdens økonomi

    • Samlet vurdering

  • Administrative konsekvenser.

2. Komiteens behandling

Som ledd i komiteens behandling av proposisjonen ble det 18. januar 2024 avholdt høring i saken.

Følgende instanser deltok på høring:

  • Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

  • LO

  • KS

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Norsk Tjenestemannslag

  • EL og IT Forbundet

  • Norsk Brann- og Redningsforum

  • Finans Norge

  • PKH

  • Den Norske Aktuarforening

  • Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

  • Pensjonistforbundet

  • Pensjon for alle

  • Arbeidsgruppa for rettferdig tjenestepensjon

  • Unio

  • Utdanningsforbundet

  • YS

  • Akademikerne.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Marie-Helene H. Brandal, Per Vidar Kjølmoen, Tuva Moflag og Anette Trettebergstuen, fra Høyre, Henrik Asheim, Anna Molberg og Aleksander Stokkebø, fra Senterpartiet, Tor Inge Eidesen og Per Olaf Lundteigen, fra Fremskrittspartiet, Dagfinn Henrik Olsen og Gisle Meininger Saudland, fra Sosialistisk Venstreparti, Kirsti Bergstø og lederen Freddy André Øvstegård, og fra Rødt, Mímir Kristjánsson, viser til Meld. St. 6 (2023–2024) om et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det er inngått en avtale om et bredt forlik om pensjon bestående av Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Kristelig Folkeparti og Miljøpartiet De Grønne. Flertallet slutter seg til innholdet i avtalen. Avtalen ligger som vedlegg til innstillingen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at pensjonssystemet er et grunnleggende element i den norske velferdsstaten. Det norske pensjonssystemet må være sosialt omfordelende og sikre en anstendig minsteinntekt, samtidig som det gir uttelling for arbeidsinnsats. Pensjonssystemet må innrettes med et langsiktig perspektiv, både for å sikre forutsigbarhet for den enkeltes pensjon samt for å sikre at systemet er økonomisk, sosialt og politisk bærekraftig. Disse medlemmer er derfor positive til at det har blitt inngått en historisk bred avtale om hovedelementene i pensjonssystemet fremover.

Disse medlemmer viser til at endringene som nå støttes av et bredt flertall på Stortinget, vil sikre et mer sosialt omfordelende pensjonssystem samtidig som at man får uttelling for arbeid. Lønnsregulering av minstenivåene vil bety at disse følger velstandsutviklingen i samfunnet og øker inntekten til personer med lav pensjonsopptjening. Uføre alderspensjonister vil få en inntektsutvikling som følger utviklingen for yrkesaktive. Heving av aldersgrensene i folketrygden betyr også at aldersgrensen for rettigheter til arbeidsrelaterte ytelser som dagpenger, sykepenger og arbeidsavklaringspenger, forlenges. Et eget pensjonstillegg for sliterne vil styrke inntektene for de som ikke evner å stå lenge i jobb. Det skal settes i gang et videre arbeid med tiltak i arbeidslivet for å legge til rette for at vi ikke får et arbeidsliv der folk slites ut og ikke evner å stå lenger i jobb. For å sikre at folk har reell mulighet til å ta informerte valg om egen pensjon, skal det utvikles en helhetlig strategi for pensjonsinformasjon.

Disse medlemmer viser videre til at det fremover skal legges opp til jevnlige, brede evalueringer av pensjonssystemet. Endringer i pensjonssystemet må utredes grundig og gjennomføres med et langsiktig perspektiv. Jevnlige evalueringer av systemet i sin helhet vil kunne bidra til at problematiske utviklingstrekk kan identifiseres tidlig og korrigere pensjonssystemet før utfordringene blir for store.

Disse medlemmer viser i denne sammenheng til at det er viktig å følge nøye med på utviklingen i reell avgangsalder sammenlignet med utviklingen i gjennomsnittlig levealder. Disse medlemmer understreker at når vi lever stadig lenger vil det være avgjørende at vi samtidig klarer å stå lenger i arbeid. Pensjonssystemet må innrettes slik at det lønner seg å stå lenger i arbeid, men utfordringene med å sikre at folk faktisk har mulighet til å bli stående i jobb må løses i arbeidslivet.

Disse medlemmer støtter regjeringens forslag om at minsteytelsene skal reguleres med lønnsveksten fremover, og understreker at dette for fremtidige minstepensjonister vil bety en økt årlig pensjon, sammenlignet med å videreføre dagens regler.

Disse medlemmer viser videre til at Stortinget ved flere anledninger har hevet minstepensjonsnivået de siste årene, senest i vedtatt statsbudsjett for 2023 etter enighet mellom regjeringspartiene og Sosialistisk Venstreparti. Satsene for garantipensjon har ikke blitt hevet tilsvarende. Garantipensjon i ny folketrygd gir samtidig uttelling for arbeid også for dem med lav opptjening. For å sikre et anstendig minstenivå er det viktig at man frem mot neste tiårige evaluering vurderer inntektsutviklingen for enslige pensjonister med lave pensjoner. Disse medlemmer understreker samtidig at levekår blant pensjonister må adresseres med flere virkemidler enn minstenivåene for garantipensjon.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener det er viktig at pensjonssystemet er bærekraftig og forutsigbart, samt at det stimulerer til å stå lenger i arbeid. Videre mener disse medlemmer at pensjonssystemet skal sikre gode vilkår for både dagens pensjonister og de som kommer etterpå.

Disse medlemmer mener at for å sikre økonomisk bærekraft i velferdssamfunnet og et robust og forutsigbart pensjonssystem, må hovedprinsippene i pensjonsreformen ligge fast over tid. Disse medlemmer viser til at et bærende prinsipp i pensjonsreformen er at det skal lønne seg å stå lenger i arbeid. Videre vil flere måtte jobbe lenger nå som levealdersjusteringen får effekt.

Disse medlemmer viser til veksten i kostnader til pensjon som er ventet frem mot 2035. Disse medlemmer mener dette illustrerer behovet for den gjennomførte pensjonsreformen og at det er nødvendig med justeringer av innretningen på denne fremover. Disse medlemmer mener endringer i pensjonssystemet må gjøres i en helhet og gjennom brede forlik som står seg over tid.

Disse medlemmer peker på at det på enkelte punkter har vært behov for å videreutvikle innretningen av pensjonssystemet for å sikre ikke bare insentiver til arbeid, men også økonomisk og sosial bærekraft.

For disse medlemmer har det vært et selvstendig mål å få til et bredt pensjonsforlik hvor endringer i pensjonssystemet kan stå seg over tid. Disse medlemmer viser videre til at Høyre har fått gjennomslag for Høyres viktigste krav i behandlingen av Meld. St. 6 (2023–2024) Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil. Høyre har fått gjennomslag for å heve aldersgrensen fra 70 til 72 år i staten, at ansatte beholder retten til å jobbe etter nådd særaldersgrense og at sparingsgrensen for individuell pensjonssparing (IPS) økes til minst 25 000 kroner fra og med statsbudsjettet for 2026.

Disse medlemmer mener at det å heve den alminnelige aldersgrensen for ansatte i offentlig sektor til 72 år, og dermed også harmonisert med grensen i privat sektor, er et viktig bidrag for å bekjempe aldersdiskriminering i arbeidslivet. Disse medlemmer peker på at plikten til å fratre ved nådd særaldersgrense ikke vil bli gjeninnført. Dette er viktige endringer som fjerner hindringer som tidligere har stoppet folk fra å stå lenger i jobb.

Disse medlemmer viser til at det fortsatt finnes hindringer. Disse medlemmer viser til Stortingets behandling av Innst. 363 L (2021–2022), jf. Representantforslag 206 L (2021–2022) om å fjerne plikten til å gå av med særaldersgrense i Forsvaret, som beklageligvis ikke fikk flertall. Disse medlemmer viser til en spørreundersøkelse arrangert av Forsvarets forskningsinstitutt, der åtte av ti svarte at de kunne tenke seg en fortsatt militær karriere om det hadde vært mulig. Videre sier om lag to tredjedeler av de militære særalderspensjonistene at de benytter seg av muligheten til å forlenge arbeidskarrieren enten heltid eller deltid andre steder. Disse medlemmer mener derfor at prosessen om særaldersgrenser i Forsvaret som også skal omhandle fratredelsesplikten, bør komme i gang så raskt som mulig.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at pensjonssystemet er blant velferdsstatens kjerneoppgaver og må anses som en forsikringsordning som forutsetter en forutsigbarhet for den enkelte innbygger. Svekkes troverdigheten til pensjonssystemet, rammer det hele grunnlaget for velferdsstaten. Både den opprinnelige pensjonsreformen og forslagene i Meld. St. 6 (2023–2024) innebærer innskrenkinger i pensjonsrettigheter og reduserte pensjoner for kommende pensjonister. Disse medlemmer mener at begge reformer endrer premisset for alderspensjon fra å være en felles forsikringsordning, til at pensjonen skal anses som en sosial ytelse som skal konkurrere om finansiering med statlige innovasjonsordninger og batterifabrikker. Disse medlemmer avviser en slik utvikling for pensjonssystemet og stemte imot den tidligere pensjonsreformen. Disse medlemmer kan heller ikke akseptere pensjonsreduksjonene som er en konsekvens av forslagene i Meld. St. 6 (2023–2024).

Disse medlemmer viser til at bakgrunnen for pensjonsreformene har vært et sviktende økonomisk grunnlag i tiden som kommer. Det er vanskelig å forutse den økonomiske utviklingen på lang sikt, og tiden har vist at de økonomiske forutsetningene for pensjonsreformen var feil. Fra en situasjon der oljefondets verdi var lavere enn opparbeidede pensjonsforpliktelser, er verdien av fondet nå høyere enn forpliktelsene til alderspensjon. Nok en gang er sviktende statsøkonomi et argument for å svekke pensjonssystemet. Disse medlemmer mener at dette også denne gangen må avvises, og viser her til fondets faktiske utvikling samt fortsatt høye inntekter fra naturressurser.

Disse medlemmer mener at en større utfordring for bærekraften i velferdssystemet er at så mange mennesker i arbeidsfør alder ikke deltar i arbeidsmarkedet og derfor heller ikke bidrar til finansieringen. Disse medlemmer mener at alle gode krefter må inviteres med for å løse denne samfunnsutfordringen. Disse medlemmer mener at regjeringen heller burde rette mer oppmerksomhet mot den utfordringen som utenforskap innebærer for velferdsstaten, heller enn å redusere verdien av alderspensjonen for personer som har bidratt gjennom et langt yrkesliv.

Disse medlemmer mener at en av velferdsstatens viktigste oppgaver er å oppfylle et system for alderspensjon som er forutsigbart for den enkelte. Disse medlemmer vil avvise en argumentasjon for reduksjoner i alderspensjon begrunnet i behov for ressurser i andre samfunnssektorer.

Disse medlemmer avviser regjeringens forslag om levealdersjustering og normert pensjonsalder som vil svekke pensjonssystemet for kommende alderspensjonister. En slik innføring gir særlige utfordringer for uføres alderspensjon som ikke har mulighet til å jobbe lengre for å kompensere for pensjonsreduksjonen. Regjeringens forslag om skjerming for to tredjedeler av den negative virkningen er ikke holdbar. Disse medlemmer mener at et forutsigbart pensjonssystem forutsetter faste aldersgrenser, og at disse, som i dag, skal være på 62 og 67 år.

Disse medlemmer mener at folk som ønsker det, skal kunne jobbe så lenge de vil og skal opptjene pensjonsrettigheter så lenge man jobber. Disse medlemmer vil derfor avvikle aldersgrensen på 75 år for å kunne tjene opp pensjonsrettigheter.

Disse medlemmer mener at minsteytelsene i pensjonssystemet skal være på nivå med EUs fattigdomsgrense, og at reguleringen skal følge lønnsutviklingen.

Disse medlemmer støtter regjeringens intensjon om jevnlige brede evalueringer av pensjonssystemet. Grunnet stor usikkerhet rundt de økonomiske anslagene, mener disse medlemmer at dette bør gjøres hver stortingsperiode i forbindelse med utarbeidelsen av regjeringens perspektivmelding.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti slår fast at økonomisk trygghet og en verdig avgang etter arbeidslivet er en av velferdsstatens viktigste bærebjelker. Disse medlemmer fremholder at folketrygden er den sentrale grunnmuren i pensjonssystemet, og at den skal gi en god grunnsikring for alle.

Disse medlemmer viser til at Sosialistisk Venstreparti gikk imot pensjonsforliket i 2005 som la rammene for pensjonsreformen, og at partiet fremdeles er kritiske til sentrale deler av dagens pensjonssystem. Gjennom levealdersjustering blir ulikhet i helse, arbeid og levealder også til ulikhet i pensjon og større forskjeller i samfunnet. Derfor har Sosialistisk Venstreparti gått inn for å endre levealdersjusteringen for å sikre rettferdighet for yrkesgrupper som må slutte tidlig, samt for yngre generasjoner.

Disse medlemmer viser til at Meld. St. 6 (2023–2024) og NOU 2022:7 i tråd med mandatet gitt av regjeringen Solberg, ikke har medført en behandling av eller omkamp om pensjonsreformen som sådan, men justeringer innenfor rammene av systemet. På bakgrunn av det, og på bakgrunn av at det ikke er et flertall for å grunnleggende endre pensjonssystemet eller å stanse økningen i aldersgrensene, slik Sosialistisk Venstreparti ønsker, mener disse medlemmer det er riktig å bidra til å gjøre forbedringer innenfor dagens rammeverk, samtidig som at den grunnleggende kritikken består.

Disse medlemmer mener det er viktig at Sosialistisk Venstreparti og fagbevegelsen har lagt føringer for saken og fått flertall for viktige forbedringer som ikke ville skjedd uten, blant annet ved å få på plass en tilleggspensjon for sliterne før aldersgrenser øker og et skjermingstillegg som øker uføres alderspensjon for de gruppene som ville kommet svært dårlig ut med regjeringens forslag. Disse medlemmer understreker at dette trekker pensjonssystemet i en mer sosial retning med anslagsvis 37,5 mrd. kroner frem til 2060, og suppleres av andre forbedringer, som at selve levealdersjusteringen av aldersgrensene skal evalueres og at det skal utredes en konkret sikringsmekanisme for å hindre urimelig store forskjeller mellom folks garantipensjoner.

Disse medlemmer fastholder at Sosialistisk Venstrepartis vedtatte politikk er å ikke øke aldersgrensene, og viser i tillegg til Sosialistisk Venstrepartis representant i NOU 2022:7 sine dissenser om å gå inn for full skjerming og opptjening til normert pensjonsalder for uføres alderspensjon, å gå imot årskullspesifikke garantipensjonsnivåer, samt å øke det minste pensjonsnivået til over fattigdomsgrensen. Disse medlemmer viser til at dette fremdeles er partiets politikk.

Disse medlemmer vil særlig fremheve at nivået på minstepensjoner og garantipensjon ikke er en del av enigheten mellom partiene, slik at samtlige står fritt til å øke disse nivåene ved statsbudsjettbehandling. Disse medlemmer peker på at Sosialistisk Venstreparti har alle intensjoner om å fortsette med det, slik som partiet har gjort i tidligere budsjettenigheter mellom regjeringspartiene og Sosialistisk Venstreparti allerede.

Disse medlemmer viser til at partene skal delta i arbeidet videre og at regjeringen til slutt skal legge frem forslag om oppfølging av denne saken til Stortinget, inkludert innretning på tilleggspensjonen for sliterne. Disse medlemmer vil i den forbindelse ha konkrete synspunkter videre på hvordan endringene vil se ut til slutt. Dette inkluderer hvorvidt slitertillegget i folketrygden kan tas ut på toppen av og i tillegg til andre ordninger som slitertillegget i privat AFP, noe disse medlemmer forutsetter. Dette vil ha stor betydning.

Komiteens medlem fra Rødt viser til at Rødt var mot pensjonsreformen som trådte i kraft fra 2011. Dette medlem viser til at regjeringen i hovedsak foreslår å videreføre reglene fra pensjonsreformen, og at avtalen om et nytt pensjonsforlik slår fast at pensjonsreformen skal videreføres.

Dette medlem viser til at pensjonsreformen innebærer betydelige kutt i alderspensjon fra folketrygden. I stortingsmeldingen viser regjeringen til at utgiftene til alderspensjon i 2080 ville blitt 230 mrd. kroner høyere dersom det tidligere regelverket ble videreført. Den andre siden av saken er at pensjonistene får tilsvarende mindre utbetalt å leve for på grunn av pensjonsreformen. Folketrygden er grunnbjelken i velferdsstaten, og alderspensjon fra staten er eldre sin viktigste inntektskilde. Reformen er en betydelig svekkelse av det norske velferdssystemet, og Rødt var derfor tydelig motstander av endringene som ble utarbeidet tidlig på 2000-tallet.

Dette medlem viser til at dagens pensjonssystem er regressivt når alle bestanddelene tas i betraktning. Høytlønte har bedre private pensjonsordninger, godt hjulpet av et regelverk som subsidierer mer av pensjonssparingen for høytlønte enn for folk med vanlige inntekter.

Innledning og bakgrunn

Komiteen viser til at pensjonsforlikene fra 2005 og 2007 har lagt grunnlaget for en omfattende omlegging av det norske pensjonssystemet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Rødt, viser til at målet for pensjonsreformen er å sikre et pensjonssystem som er både økonomisk og sosialt bærekraftig over tid.

Komiteen viser til at endringene trådte i kraft 1. januar 2011, og dermed har hatt virkning i 13 år når denne stortingsmeldingen behandles. Pensjonsutvalget som ble satt ned 12. juni 2020, fikk i oppgave å evaluere om de langsiktige målene fra pensjonsreformen kunne nås, samt vurdere eventuelle justeringer som kunne sikre bærekraften i systemet. Utvalget avga sin utredning 16. juni 2022. Komiteen viser til at regjeringen følger opp forslagene fra utvalget gjennom denne stortingsmeldingen.

Komiteen viser til at regjeringen foreslår fem hovedgrep gjennom Meld. St. 6 (2023–2024) Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil:

  • 1. Aldersgrensene i pensjonssystemet økes i takt med økningen i levealder fra og med 1964-kullet. Den nye aldersgrensen for ubetinget rett til å ta ut alderspensjon blir omtalt som normert pensjonsalder eller normalderen.

  • 2. Aldersgrensene for folketrygdens øvrige inntektssikringsordninger økes også i takt med normalderen.

  • 3. Minsteytelsene i pensjonssystemet følger velstandsutviklingen ved at minstenivåene ved normert pensjoneringsalder reguleres i takt med grunnbeløpet. Etter uttak reguleres minstenivåene som øvrige løpende pensjoner, med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst.

  • 4. Uføres alderspensjon skjermes for om lag to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen for å holde tritt med arbeidsføres alderspensjonsnivå.

  • 5. Det skal gjennomføres jevnlige, brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet.

Mål og prinsipper for pensjonssystemet

Komiteen viser til at et grunnleggende prinsipp for pensjonssystemet er at det skal gi økonomisk og sosial trygghet gjennom grunnsikring og standardsikring. Grunnsikring betyr at alle har trygghet for en minste-inntekt som pensjonist.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Rødt, viser til at både gammelt og nytt pensjonssystem har en betydelig omfordelende effekt ved at det omfordeles fra personer med høye livsinntekter til personer med lave livsinntekter. Siden kvinner i gjennomsnitt har lavere livsinntekter enn menn, innebærer dette også en omfordeling fra menn til kvinner. Ny alderspensjon har flere omfordelende elementer som gjør at de samlede omfordelende egenskapene i alderspensjonssystemet er videreført også i ny alderspensjon. Flertallet viser til at de viktigste elementene for omfordeling i det nye systemet er garantipensjonen, som omfordeler til personer med lav eller ingen pensjonsgivende inntekt, opptjeningstaket på 7,1 G samt styrket omsorgsopptjening og pensjonsopptjening for mottakere av trygdeytelser.

Komiteen viser til at det har vært bred politisk enighet om at personer som har vært i jobb, skal ha en høyere pensjon enn de som ikke har det. Dette omtales som standardsikring i pensjonssystemet, og innebærer at pensjonen står i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt. Dette bidrar til å opprettholde legitimiteten og betalingsviljen for folketrygdens alderspensjon som bærebjelken i det samlede pensjonssystemet. Når den enkelte får pensjonsmessig uttelling for arbeidsinnsats, bidrar det dessuten til økt arbeidstilbud, noe som er viktig for velferdsstatens bærekraft.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at målet for pensjonssystemet må være å skape et godt og forutsigbart inntektsgrunnlag når man ikke lenger er i ordinær yrkesaktiv alder. Det skal legges til rette for at folk skal kunne jobbe så lenge de ønsker, og alt inntektsgivende arbeid skal gi pensjonsopptjening. Aldersdiskrimineringen som 75-årsgrensen i dag innebærer, må derfor avvikles. Alderspensjonen skal fortsatt anses å være en forsikringsordning som forutsetter forutsigbarhet for å ha bred oppslutning i befolkningen. Disse medlemmer mener også derfor at pensjonister skal ha frihet til å kunne velge å ta ut den delen av sin oppsparte pensjonsformue som overstiger garantipensjonsnivået, som en engangsutbetaling.

Disse medlemmer mener at pensjonsreformene bidrar til å svekke alderspensjonens posisjon i velferdsstaten gjennom reduksjoner for kommende pensjonister, men også ved at alderspensjonen i større grad anses som en sosial ytelse med svekket forutsigbarhet. Disse medlemmer mener at denne utviklingen er uholdbar og at alderspensjonen fortsatt skal være å anse som en av velferdsstatens kjerneoppgaver.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre en evaluering av pensjonssystemet hver stortingsperiode i forbindelse med perspektivmeldingen.»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om bedre rammebetingelser for individuell pensjonssparing.»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å avvikle avkortingsregelen for gifte og samboende pensjonister.»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at pensjonister skal kunne velge å ta ut den delen av sin oppsparte pensjonsformue som overstiger garantipensjonsnivået, som en engangsutbetaling.»

Komiteens medlem fra Rødt mener at ansvaret for alderspensjon bør ligge hos det offentlige. En sterk offentlig pensjonsordning er den beste måten å sikre alle eldre økonomisk trygghet, og for å unngå store økonomiske forskjeller blant pensjonistene. I tillegg er statlige, kollektive ordninger effektive i drift og krever minimalt med kostnader til administrasjon sammenlignet med privat og individuell pensjonssparing. Staten har soliditet til å ta på seg store økonomiske forpliktelser over lang tid, uten at det medfører risiko for pensjonistene, og staten kan tilpasse sparing og utgifter etter de økonomiske konjunkturene. Pensjonsreformen fører til at enorme verdier istedenfor skyfles inn i den internasjonale finanskapitalen og bidrar til økt finansialisering og risiko for børs- og økonomiske kriser.

Dette medlem viser til at pensjonsreformen gjør at pensjonssystemet er lagt opp til å kopiere mekanismene fra privat og individuell sparing. Argumentasjonen er at dette skal gi ideelle insentiver til arbeid, og dermed øke sysselsettingen blant eldre. I tillegg til at dette gjør at dem som har hatt lav inntekt gjennom yrkeslivet får lave pensjonsutbetalinger, bidrar systemet til at pensjon blir ytterligere individualisert og svekker solidariteten i befolkningen og oppslutningen om felles velferdsytelser. Pensjonsreformens legger til grunn at folk kun handler etter egen økonomisk vinning og at det derfor må være et ett til ett-forhold mellom hva man har tjent og dermed betalt inn, og hva man får utbetalt i pensjon.

Dette medlem mener at hovedhensikten med alderspensjon fra folketrygden bør være å dekke inntektstapet som oppstår når eldre slutter å jobbe, og at alle skal ha en løpende inntekt til å leve gode liv. Derfor vil Rødt gjeninnføre reglene som gjør at det å ta ut pensjon sammenfaller med å gå av med pensjon. Folk som står i full jobb, trenger ikke alderpensjon fra staten i tillegg til yrkesinntekt. Rødt ønsker også at nivået på pensjon skal ha utgangspunkt i en årlig ytelse og ikke en pensjonsbeholdning. Folk har behov for stabil inntekt, og arbeidsfolk som må gå av med pensjon tidligere, har like mye behov for inntekt som alle andre. De få som klarer å arbeide veldig lenge, har ikke behov for langt høyere årlig pensjon enn andre. Arbeidsinntekt bør gi pensjonsopptjening, men dagens system med delingstall straffer de som tar ut pensjon urettferdig mye. Det er urettferdig at akademikere som går seint inn i arbeidslivet, får langt høyere pensjon enn fagarbeidere som starter tidlig, selv om de har tjent det samme og har like mange år bak seg i arbeidslivet.

Dette medlem mener at pensjonister bør sikres to tredjedeler av sin tidligere inntekt i pensjon etter skatt. I tillegg bør alle være sikret en minstepensjon som minst er på nivå med fattigdomsgrensen.

Dette medlem mener at det bør gjennomføres en ny og rettferdig pensjonsreform. I tillegg til endringer i folketrygden, bør reformen inneholde endringer i regelverket for tjenestepensjon, AFP og individuell pensjonssparing. Målet med reformen bør være at arbeidsfolk har mulighet til å gå av med pensjon fra 62 år med en inntekt på minst to tredjedeler av sin tidligere arbeidsinntekt. Pensjoner bør lønnsreguleres på lik linje med andre ytelser i folketrygden og avkortes mot andre inntekter for å sikre at fellesskapets midler går til dem som faktisk trenger det. Yrkesaktivitet for eldre bør gi pensjonsopptjening, men systemet bør ikke straffe dem som går av tidlig like hardt som dagens system med delingstall innebærer.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og ta initiativ til en rettferdig pensjonsreform som innbefatter alle deler av pensjonssystemet. Målet med reformen er et system som sikrer nordmenn to tredjedeler av tidligere inntekt i pensjon, og muligheten til å gå av fra 62 år. Alderspensjoner skal lønnsreguleres og inntektsavkortes, og det skal ikke være automatiske kuttmekanismer som levealdersjustering.»

«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å gjeninnføre de særskilte reglene i folketrygden for flyktninger med kort botid.»

«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å gjeninnføre gjenlevendetillegg i alderspensjon fra folketrygden.»

«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å gjeninnføre gjenlevendepensjon i folketrygden.»

«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å gjeninnføre forsørgingstillegg til alderspensjonister.»

Insentiver til arbeid og utviklingen i yrkesaktiviteten etter pensjonsreformen

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rødt, viser til at ett av målene for pensjonsreformen er at arbeidstakere skal stå lenger i jobb. Da folketrygden ble innført i 1967, var pensjonsalderen på 70 år mens gjennomsnittlig forventet levealder for menn var 71,3 år. Personer som i dag går av med pensjon, forventes i snitt å leve omtrent 20 år etter at de starter uttak av pensjon. Flertallet viser til at det er stort behov for arbeidskraft i mange sektorer. Ifølge Navs bedriftsundersøkelse fra mai 2023 manglet norske virksomheter til sammen om lag 53 000 arbeidstakere. I likhet med året før er det størst mangel på ansatte i sektorene helse, pleie og omsorg (13 000), bygg og anlegg (6 750) samt industriarbeid (6 600).

Flertallet viser til at det de siste 20 årene har vært en klar vekst i yrkesaktiviteten blant eldre. Dette skyldes flere forhold, blant annet lavere andel uføre, høyere utdanningsnivå og flere kvinner med fulle yrkeskarrierer. Etter innføringen av pensjonsreformen har dessuten fleksible uttaksregler bidratt til økt yrkesaktivitet. Fra 2011 til 2022 har antall forventede yrkesaktive år etter fylte 50 år økt med 1 år. Videre har den mest vanlige avgangsalderen endret seg fra 62 år før pensjonsreformen til 67 år etter pensjonsreformen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at pensjonssystemets viktigste mål er å sørge for et godt og forutsigbart inntektsgrunnlag når man ikke lenger er i ordinær yrkesaktiv alder. Det er imidlertid et gode dersom folk ønsker å jobbe videre etter at man når ordinær pensjonsalder. Disse medlemmer mener det skal legges til rette for dette, og at innskrenkninger i sosiale ordninger som diskriminerer eldre arbeidstakere, må fjernes. Disse medlemmer mener at man skal tjene opp pensjonsgrunnlag så lenge man er i inntektsgivende arbeid. Derfor må 75-årsgrensen for pensjonsopptjening skrotes. Dette er en diskriminerende regel som motvirker ekstra arbeidsinnsats.

Pensjonssystemets økonomiske bærekraft

Komiteen viser til at befolkningssammensetningen allerede er i stor endring, og at utviklingstrekkene vil forsterke seg ytterligere de neste tiårene. Levealderen øker, noe som fører til at det blir stadig flere eldre i befolkningen. At folk lever lange gode liv, er et uttrykk for velstandsutvikling og en vellykket velferdsstat.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Rødt, viser til at det samtidig legger strammere rammer for velferdsstaten når det blir flere eldre og andelen i yrkesaktiv alder blir lavere. Flertallet viser til at fra år 1900 frem til i dag har befolkningsveksten hovedsakelig skjedd gjennom flere i yrkesaktiv alder (20–66 år). Fremover vil denne aldersgruppen ligge stabilt, før den reduseres mot slutten av 2050-tallet. All befolkningsvekst i årene fremover kommer i aldersgruppen over 67 år, med en særlig stor vekst i andelen over 75 år. Flertallet viser til at Perspektivmeldingen 2021 peker på at vekst i pensjonsutgiftene vil konkurrere med andre viktige formål for å utvikle velferdsstaten videre. I møte med de demografiske endringene legger pensjonsreformen til rette for et system som bidrar til at folk står lenger i arbeid, heller enn at en stadig større del av samfunnets inntekter og ressurser disponeres til overføringer til pensjonister som vil motta ytelsene over stadig flere år.

Flertallet viser til at Pensjonsutvalget konkluderer med at pensjonsreformen fungerer etter hensikten, og at behovet for grepene som ble tatt, er like nødvendige i dag. Utvalget mener at det ikke er behov for å gjøre ytterligere endringer for å styrke den økonomiske bærekraften, men understreker nødvendigheten av at grepene som ble tatt, ligger fast. Utvalget mener imidlertid at det er behov for å styrke den sosiale bærekraften gjennom å øke aldersgrensene i pensjonssystemet og forlenge tilgangen til de sosiale rettighetene i folketrygden. Videre er det behov for å sørge for en bedre utvikling av pensjonene for uføre og minstepensjonister.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at fremskrivningene av bærekraften i pensjonssystemet er preget av stor usikkerhet. Premissene for pensjonsreformen om svak utvikling i inntektene fra naturressurser og om at oljefondets verdi vil ha en svak utvikling, har vist seg å ikke medføre riktighet. Premissene for pensjonsreformen var feil. Oljefondets verdi er nå større enn de opparbeidede forpliktelsene til alderspensjon. Inntektene fra naturressursene er sterke, og til tross for færre i yrkesaktiv alder vil verdiskapningen per yrkesaktiv øke.

Disse medlemmer mener det må legges til grunn at den økonomiske utviklingen for landet har vært langt sterkere enn premissene for pensjonsreformen og det er uholdbart å skulle redusere verdien av pensjonene for å overføre ressurser til andre oppgaver. Alderspensjon er en felles forsikringsordning som må være forutsigbar, og er blant velferdsstatens kjerneoppgaver.

Komiteens medlem fra Rødt anerkjenner at demografiske endringer betyr økte utgifter til alderspensjon fra folketrygden, og at dette kan være en statsfinansiell utfordring på lang sikt. Det er likevel mulig å opprettholde et rettferdig pensjonssystem. Det er potensial for å øke statens inntekter betydelig. Skatten på kapitalinntekter er i praksis langt lavere enn på lønnsinntekter, og det er ikke arveskatt i Norge. Dersom det hadde blitt nødvendig, vil det også være folkelig støtte til å øke skatten noe på mer vanlige inntekter dersom dette blir knyttet til nødvendige pensjonsutbetalinger. Alternativet med å øke statens inntekter for å finansiere økte pensjonsutgifter ble aldri seriøst vurdert i forkant av pensjonsreformen, og Pensjonsutvalget og regjeringen unnlater også å se på dette. Dersom det skulle vise seg vanskelig å finansiere et rettferdig pensjonssystem på sikt, er det en bedre løsning å gjennomføre eventuelle endringer når behovet skulle oppstå. Det er umulig å fastslå nøyaktig hvilke behov og utfordringer som vil oppstå 50 og 100 år frem i tid, og folketrygdens historie viser at det tidligere har vært behov for å gjøre endringer en rekke ganger.

Dette medlem viser til at de totale pensjonsutgiftene ikke nødvendigvis går ned som følge av pensjonsreformen, selv om statens utgifter reduseres. Reformen innebærer nemlig en privatisering av pensjonssystemet, der folk og næringsliv i større grad må sørge for pensjonssparing privat i mangel på et tilstrekkelig kollektivt og offentlig pensjonssystem. Som en del av pensjonsreformen, ble det innført obligatorisk tjenestepensjon og kravene til pensjonssparing via tjenestepensjoner er også siden skjerpet inn. I stedet for å kreve at bedriftene setter av en prosent på toppen av lønningene, kunne man økt arbeidsgiveravgiften tilsvarende. Inntektene til staten kunne finansiert pensjoner via folketrygden. Ved begge alternativer i eksemplet ville utgiftene til pensjon vært av samme størrelse. Et sentralt budskap fra myndighetene og finanskapitalen har vært at folk må belage seg på å spare mer til pensjon privat og individuelt. I tillegg til at tjenestepensjonsordninger har blitt viktigere, har det vært en økning i annen privat pensjonssparing, godt hjulpet av offentlige virkemidler som IPS-ordningen.

Levealdersjustering og fleksibel pensjon

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rødt, viser til at det er stor fleksibilitet til å ta individuelle beslutninger om pensjon. Uttaksreglene er nøytrale, noe som innebærer at samlet utbetaling av alderspensjon blir den samme uavhengig av når pensjonsuttaket starter. Jo lengre man venter med å ta ut pensjon, jo færre år med pensjonsutbetaling skal pensjonsbeholdningen fordeles på. Dermed blir de årlige pensjonsutbetalingene høyere ved utsatt uttak sammenlignet med tidlig uttak.

Komiteen vil understreke betydningen av god informasjon, slik at den enkelte har forståelse av de økonomiske konsekvensene ved ulike valg. Komiteen viser til at regjeringen vil ta initiativ til at det utarbeides en helhetlig strategi for informasjon på pensjonsområdet.

Komiteen viser til at det er stor oppmerksomhet fra arbeidstakerorganisasjonene rundt ansatte som ikke har tilstrekkelig god helse til å stå i jobb frem til de nye aldersgrensene i pensjonssystemet. Dette kan både handle om individuelle forhold hos den enkelte ansatte, men også om særskilte belastninger i yrker som er fysisk og/eller psykisk krevende.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at regjeringen vil nedsette et utvalg som skal vurdere og komme med forslag til ulike løsninger for sliterne, herunder en ordning i folketrygden.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at alderspensjonen skal være en forutsigbar forsikringsordning og at faste aldersgrenser er et viktig bidrag til dette. Innføring av levealdersjustering og normert pensjonsalder svekker pensjonsordningens troverdighet og forutsigbarhet. Fremtidens pensjonister blir taperne i en reform som gjennomføres samtidig med at staten har historisk høye inntekter og oljefondet oppnår rekordavkastning. Det er et solid økonomisk grunnlag for å ha en forutsigbar alderspensjon, også for fremtidens pensjonister.

Det er en betydelig mangel i pensjonssystemet at det ikke finnes en ordning i pensjonssystemet som ivaretar arbeidslivets slitere på en forutsigbar måte. Disse medlemmer mener at regjeringen straks må komme tilbake til Stortinget med forslag om en løsning for folk i yrker med særskilte belastninger der det er vanskelig å stå i arbeid frem til ordinær pensjonsalder.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget avviser levealdersjustering og normert pensjonsalder. Pensjonssystemet skal være forutsigbart med faste aldergrenser.»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en egen sliterordning i pensjonssystemet.»

Komiteens medlem fra Rødt mener at levealdersjusteringen bør fjernes. Nivået på viktige velferdsytelser er for viktig til å innføre automatiske kuttmekanismer basert på statistikk. Selv om den gjennomsnittlige levealderen øker, betyr ikke det at alle klarer å jobbe lenger for å kompensere for kuttene. Økt gjennomsnittlig levealder betyr heller ikke at befolkningen nødvendigvis får flere leveår som gjør at man er friske og raske nok til å jobbe. Endringer i pensjonssystemet bør vedtas av Stortinget på en måte der konsekvensene av vedtakene kommer tydelig frem.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om å fryse levealdersjusteringen i alderspensjon fra folketrygden.»

Regulering av pensjon

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Rødt, viser til at ny regulering av løpende pensjoner, sammen med levealdersjusteringen, bidrar til å sikre økonomisk bærekraft i pensjonssystemet. Siden innføringen av pensjonsreformen har metoden for regulering av løpende pensjoner blitt endret. Reguleringen av løpende pensjoner er nå lovfestet med prinsipp om at pensjoner reguleres med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst. Denne reguleringsmetoden sikrer at pensjonister får økt kjøpekraft når lønnsmottakerne får det, i tillegg til at det bidrar til økt trygghet for pensjonistene i år med høy prisvekst. Denne tryggheten vil også gjelde personer som mottar minsteytelser. Flertallet viser til at reguleringen av løpende pensjoner er fullt ut regelstyrt, og således ikke er gjenstand for forhandlinger. Flertallet viser til at endringen fikk bred oppslutning i Stortinget, og viser til Stortingets behandling av Innst. 194 L (2021–2022), jf. Prop. 41 L (2021–2022) Endringer i folketrygdloven, lov om Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (endret regulering av alderspensjon under utbetaling) for ytterligere informasjon om de nye reguleringsreglene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at pensjonsreformen med underregulering av pensjoner sammen med levealdersjustering svekker pensjonistenes vilkår og verdien av pensjonsordningen. Dette skjer samtidig som staten har rekordinntekter og oljefondet har solid avkastning langt over forventningene. Disse medlemmer mener at dette er en uholdbar utvikling for pensjonssystemet, som dessverre svekker troverdigheten til en felles pensjonsordning.

Disse medlemmer mener det er særlig viktig å løfte verdien av folketrygdens minsteytelser og sørge for at alle pensjonister har et økonomisk grunnlag uten å måtte benytte sosiale ordninger. Disse medlemmer mener at pensjonssystemets minsteytelser minst skal være på nivå med EUs fattigdomsgrense, og at minsteytelsene skal reguleres med lønnsutviklingen og ikke være årskullspesifikk.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at pensjonssystemets minsteytelse, skal være på nivå med EUs fattigdomsgrense (EU60).»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at pensjonssystemets minsteytelser skal reguleres med lønnsutviklingen og ikke være årskullspesifikk.»

Komiteens medlem fra Rødt mener at velferdsytelsene bør reguleres i tråd med den generelle velstandsveksten i samfunnet, og er derfor motstander av underreguleringen av alderspensjon. Reguleringsmekanismen med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst sikrer pensjonistene bedre kjøpekraft i år med lav reallønnsvekst sammenlignet med pensjonsreformens opprinnelige reguleringsmodell, men det betyr ikke nødvendigvis høyere pensjon over tid. Underregulering betyr at pensjonister blir stadig fattigere jo lenger de lever. Med tanke på at pensjonene i utgangspunktet er betydelig lavere enn normale yrkesinntekter, gjør underreguleringen at pensjonister som lever lenger, havner i fattigdom.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å G-regulere alderspensjon fra folketrygden.»

Aldersgrenser

Komiteen viser til at dagens aldersgrenser i folketrygden åpner for å starte uttak av pensjon ved fylte 62 år, ubetinget mulighet for uttak av pensjon fra fylte 67 år og en øvre aldersgrense for opptjening og fleksibelt uttak ved 75 år.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Rødt, viser til at med dagens reguleringsregler vil minste pensjonsnivå bli stadig lavere målt mot lønnsnivået i samfunnet. Dette vil gjelde både for nivået alle er garantert ved fylte 67 år, og det nivået for opptjening man må ha for å kvalifisere for tidligere uttak. Dagens regelverk kan dermed medføre at personer som starter tidlig uttak, ender opp med et pensjonsnivå som ikke er bærekraftig på sikt.

Flertallet viser til at mye tyder på at aldersgrensene for uttak av pensjon har en normativ effekt og påvirker når folk velger å starte uttak av pensjon. Det er uheldig om regelverket åpner for uttak av pensjon på et nivå som ikke vil være tilstrekkelig for å dekke livsoppholdet til den enkelte gjennom hele pensjonisttilværelsen. Økte aldersgrenser bidrar til økt pensjonsopptjening, og sikrer dermed høyere pensjonsutbetalinger til fremtidens pensjonister.

Komiteen viser til at det i tillegg til aldersgrensene for uttak av pensjon, i dag er øvre aldersgrenser på 67 år for en rekke andre ytelser fra folketrygden. Dette gjelder eksempelvis dagpenger, arbeidsavklaringspenger og delvis for sykepenger. Når folk lever lenger og forventes å jobbe lenger, er det viktig at de øvre aldersgrensene for andre ytelser i folketrygden også økes. Det sikrer at man har tilgang til folketrygdens sosiale rettigheter like lenge som det er forventet at man er yrkesaktiv, og bidrar til økonomisk sikkerhet frem til man går av som pensjonist.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at alderspensjonen fortsatt skal anses å være en felles forsikringsordning som sikrer yrkesaktive en forutsigbar pensjonisttilværelse. En viktig del av en slik forutsigbarhet er faste aldersgrenser. Disse medlemmer avviser regjeringens forslag om levealdersjustering og normert pensjonsalder. Aldersgrensene på 62 og 67 år skal ligge fast. Disse medlemmer mener det er uholdbart at eldre arbeidstakere diskrimineres når det gjelder en rekke ytelser fra folketrygden. Disse medlemmer mener at skal det legges til rette for at folk i ordinær pensjonsalder skal velge å jobbe lenger enn forutsatt, så må diskrimineringen i folketrygdytelsene avskaffes. Det samme gjelder den uholdbare 75-årsregelen som gjør at man ikke tjener opp pensjonsrettigheter ved inntektsgivende arbeid etter 75 år.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å fjerne aldersgrensen på 75 år for å kunne tjene opp pensjonsrettigheter.»

Komiteens medlem fra Rødt mener at arbeidsfolk bør ha mulighet til å gå av med pensjon ved 62 år, og at 67 år er en passende normgivende normal pensjonsalder. I dag er det få som klarer å stå i arbeid til 67 år, og pensjonsalderen er derfor ambisiøs nok per i dag.

Dette medlem viser til at avtalefestet pensjon (AFP) ble til fordi fagbevegelsen så at arbeidsfolk ikke klarte å stå i jobb frem til pensjonsalderen i folketrygden, og at det opprinnelige kravet var å redusere pensjonsalderen. AFP var en alternativ måte å sikre arbeidsfolk en verdig avgang fra arbeidslivet på. Som følge av pensjonsreformen er AFP ikke lenger en tidligpensjon for dem med behov for den, men en tilleggspensjon til alle som jobber i en bedrift med tariffavtale, også direktørene som jobber til de er langt over 70 år. AFP bør igjen bli en tidligpensjonsordning, og vurderes i sammenheng med endringer i folketrygden.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede utviklingen i helse og levekår for dem som ikke kan stå lenge i arbeid, og om økt pensjonsalder kan føre til at flere blir presset ut av arbeidslivet.»

«Stortinget ber regjeringen ikke legge opp til at nedre aldersgrense for alderspensjon økes automatisk.»

«Stortinget ber regjeringen legge opp til at nedre aldersgrense for alderspensjon ikke økes automatisk utover 63 år.»

Alderspensjon for uføre

Komiteen viser til at da pensjonsreformen ble innført var det uavklart hva som skulle gjøres for å forhindre at uføre over tid fikk urimelig lave pensjoner som følge av levealdersjusteringen. Siden uføre ikke selv kan påvirke hvor lenge de står i jobb, har de ikke samme mulighet som arbeidsføre til å kompensere for levealdersjusteringen ved å utsette uttak av pensjon. Komiteen viser til at det frem til 2020 derfor eksisterte en midlertidig ordning som skulle skjerme uføres pensjoner delvis mot effekten av levealdersjusteringen. Den gang var en samlet komité enige om at «det er svært viktig at uføres alderspensjon skal stå i et rimelig forhold til arbeidsføres gjennomsnittlige alderspensjon».

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Rødt, støtter regjeringens syn på at det må innføres en varig ordning for å forhindre at uføre får stadig lavere pensjonsnivå sammenlignet med arbeidsføre som følge av levealdersjusteringen.

Flertallet viser til at regjeringens forslag til modell forventes å skjerme uføre mot om lag to tredjedeler av den videre effekten av levealdersjusteringen. Dette er antatt å speile tilpasningen til arbeidsføre, som heller ikke kompenserer fullt ut for levealdersjusteringen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Rødt mener det er et uholdbart utslag av pensjonsreformens svekkelse av pensjonssystemet at uføre i særlig grad taper pensjon som følge av levealdersjustering og normert pensjonsalder. Uføre kan ikke, som yrkesaktive, kompensere for svekkelse av pensjonsrettighetene ved å jobbe lenger enn forventet. Disse medlemmer mener det er usosialt når regjeringen viderefører forskjellsbehandlingen av uføres alderspensjon – når man ikke skal kompensere fullt ut for den videre negative pensjonseffekten av levealdersjustering. Disse medlemmer legger til grunn at uføres alderspensjon skal skjermes fullt ut for den negative pensjonseffekten av levealdersjustering og normert pensjonsalder.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om full skjerming av uføres alderspensjon for virkningene av levealdersjustering.»

Komiteens medlem fra Rødt fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om å øke pensjonsopptjeningen for uføre til 67 år.»

Minsteytelsene

Komiteen vil understreke at minsteytelsene skal sikre alle en grunnleggende økonomisk trygghet. God minstesikring er ett av flere hensyn som må ivaretas i pensjonssystemet. Retten til minsteytelsen i pensjonssystemet tjener man opp årlig for hvert år man bor eller arbeider i Norge, uavhengig av inntekt, slik at alle som har bodd eller arbeidet i Norge i minst 40 år, har tjent opp rett til en full minstesikring. Komiteen viser til at minste pensjonsnivå har blitt hevet flere ganger siden pensjonsreformen ble innført, spesielt satsen for enslige minstepensjonister. Dette understreker behovet for en minstesikring som holder følge med velstandsutviklingen i samfunnet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Rødt, viser til at ny alderspensjon er utformet ulikt fra gammel ordning ved at man mottar en garantipensjon som avkortes 80 pst. mot inntektspensjon. Dette innebærer at også personer med lavere inntekter får uttelling ved arbeid. Nivået på den nye garantipensjonen kan derfor ikke sammenlignes én til én mot de gamle minsteytelsene. Mens minste pensjonsnivå for mange blir et tak fordi det gir full avkorting mot den tilleggspensjonen man har opptjent, er garantipensjonen et gulv som avkortes delvis mot opptjent inntektspensjon. I det nye systemet vil det alltid gi uttelling å jobbe.

Flertallet deler vurderingen fra både evalueringsutvalget for pensjonsreformen og regjeringen om at det er tungtveiende grunner for at minsteytelsene, ved den normerte pensjonsalderen, bør reguleres i takt etter den generelle velstandsutviklingen. Flertallet viser til at pensjonsutvalgets flertall foreslo at minstenivåene, ved normert pensjonsalder, fremover bør reguleres med lønnsvekst, mens all løpende alderspensjon reguleres etter gjennomsnitt av lønns- og prisvekst. Dette vil innebære at minstesatsene fremover vil differensieres etter årskull, slik at den minstesikringen alle i yrkesaktiv alder tjener opp rett til, vil holde følge med velstandsutviklingen i samfunnet, og at minstepensjonister, som andre pensjonister, årlig får økt kjøpekraft. I stortingsmeldingen gir regjeringen støtte til denne modellen. Flertallet viser til at alle hovedorganisasjonene, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, har støttet modellen med lønnsregulerte, årskullspesifikke minsteytelser.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Rødt mener det er en uholdbar situasjon at minste pensjonsnivå i folketrygden er så lav at mange pensjonister blir avhengige av sosiale ordninger som et økonomisk grunnlag. Disse medlemmer mener det er viktig for pensjonssystemets forutsigbarhet at minste pensjonsnivå gir en pensjon å kunne leve av. Disse medlemmer mener at minsteytelsen må heves til et nivå som er på linje med EUs fattigdomsgrense. Videre må minsteytelsen følge velstandsutviklingen i samfunnet og reguleres med lønnsutviklingen. Disse medlemmer mener det er en svekkelse av minsteytelsen at den gjøres årskullspesifikk og at regjeringens forslag her må avvises.

Komiteens medlem fra Rødt fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å trappe opp minstenivåene i alderspensjonen til EUs fattigdomsgrense (EU60).»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om at minste pensjonsnivå og garantipensjon skal G-reguleres.»

4. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1

Stortinget ber regjeringen gjennomføre en evaluering av pensjonssystemet hver stortingsperiode i forbindelse med perspektivmeldingen.

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om bedre rammebetingelser for individuell pensjonssparing.

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å avvikle avkortingsregelen for gifte og samboende pensjonister.

Forslag 4

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at pensjonister skal kunne velge å ta ut den delen av sin oppsparte pensjonsformue som overstiger garantipensjonsnivået, som en engangsutbetaling.

Forslag 5

Stortinget avviser levealdersjustering og normert pensjonsalder. Pensjonssystemet skal være forutsigbart med faste aldergrenser.

Forslag 6

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en egen sliterordning i pensjonssystemet.

Forslag 7

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at pensjonssystemets minsteytelser skal være på nivå med EUs fattigdomsgrense (EU60).

Forslag 8

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at pensjonssystemets minsteytelser skal reguleres med lønnsutviklingen og ikke være årskullspesifikk.

Forslag 9

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å fjerne aldersgrensen på 75 år for å kunne tjene opp pensjonsrettigheter.

Forslag 10

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om full skjerming av uføres alderspensjon for virkningene av levealdersjustering.

Forslag fra Rødt:
Forslag 11

Stortinget ber regjeringen utrede og ta initiativ til en rettferdig pensjonsreform som innbefatter alle deler av pensjonssystemet. Målet med reformen er et system som sikrer nordmenn to tredjedeler av tidligere inntekt i pensjon, og muligheten til å gå av fra 62 år. Alderspensjoner skal lønnsreguleres og inntektsavkortes, og det skal ikke være automatiske kuttmekanismer som levealdersjustering.

Forslag 12

Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å gjeninnføre de særskilte reglene i folketrygden for flyktninger med kort botid.

Forslag 13

Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å gjeninnføre gjenlevendetillegg i alderspensjon fra folketrygden.

Forslag 14

Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å gjeninnføre gjenlevendepensjon i folketrygden.

Forslag 15

Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å gjeninnføre forsørgingstillegg til alderspensjonister.

Forslag 16

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om å fryse levealdersjusteringen i alderspensjon fra folketrygden.

Forslag 17

Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å G-regulere alderspensjon fra folketrygden.

Forslag 18

Stortinget ber regjeringen utrede utviklingen i helse og levekår for dem som ikke kan stå lenge i arbeid, og om økt pensjonsalder kan føre til at flere blir presset ut av arbeidslivet.

Forslag 19

Stortinget ber regjeringen ikke legge opp til at nedre aldersgrense for alderspensjon økes automatisk.

Forslag 20

Stortinget ber regjeringen legge opp til at nedre aldersgrense for alderspensjon ikke økes automatisk utover 63 år.

Forslag 21

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om å øke pensjonsopptjeningen for uføre til 67 år.

Forslag 22

Stortinget ber regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget med forslag om å trappe opp minstenivåene i alderspensjonen til EUs fattigdomsgrense (EU60).

Forslag 23

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om at minste pensjonsnivå og garantipensjon skal G-reguleres.

5. Komiteens tilråding

Komiteens tilråding fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til stortingsmeldingen og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Meld. St. 6 (2023–2024) – Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i arbeids- og sosialkomiteen, den 14. mars 2024

Freddy André Øvstegård

Tuva Moflag

leder

ordfører