Stortinget - Møte torsdag den 17. mars 2022

Dato: 17.03.2022
President: Svein Harberg
Dokument: (Innst. 161 L (2021–2022), jf. Prop. 229 L (2020–2021))

Søk

Innhald

Sak nr. 8 [11:44:41]

Innstilling fra justiskomiteen om Endringer i grenseloven, utlendingsloven og politiregisterloven (etablering av systemer for inn- og utreise, fremreise og passasjerlisteopplysninger mv.) (Innst. 161 L (2021–2022), jf. Prop. 229 L (2020–2021))

Talarar

Presidenten: Etter ønske fra justiskomiteen vil presidenten ordne debatten slik:

5 minutter til hver partigruppe og 5 minutter til medlemmer av regjeringen.

Videre vil det – innenfor den fordelte taletid – bli gitt anledning til inntil fem replikker med svar etter innlegg fra medlemmer av regjeringen, og de som måtte tegne seg på talerlisten utover den fordelte taletid, får en taletid på inntil 3 minutter.

Odd Harald Hovland (A) []: (ordfører for sak. nr 7): Først vil eg takke medlemene i justiskomiteen for godt samarbeid i desse to sakene.

Me behandlar i dag to proposisjonar som gjeld vidareutvikling av Schengen-regelverket. Proposisjon 231 S gjeld tre forordningar som etablerer eit inn- og utreisesystem, endringar som angår bruken av inn- og utreisesystemet, og etablering av framreisesystemet.

Noreg skal på sjølvstendig grunnlag avgjere om innhaldet skal godtakast og innarbeidast i norsk rett. Det er altså det samtykket me behandlar no, og som er nødvendig etter Grunnlova § 26 andre ledd fordi det er ei sak av særleg stor viktigheit.

Det er ein samla komité som legg fram innstillinga angåande proposisjon 231 S. Når det gjeld gjennomføringa av rettsaktene, krev det lovendringar i grenselova, utlendingslova og politiregisterlova. Desse er behandla i proposisjon 229 L. Her ligg det føre ei samla tilråding, med unntak av ny § 16 a i grenselova, som vert støtta av Arbeidarpartiet, Høgre, Senterpartiet og Framstegspartiet.

Forordningane inneber at det vert etablert eit system for elektronisk registrering av tidspunkt og sted for inn- og utreise over Schengen-samarbeidets yttergrenser for tredjestatsborgarar på korttidsopphald på Schengen-territoriet, Entry/Exit System, forkorta EES.

Registrering og kontroll i EES erstattar dagens praksis med manuell stempling i reisedokument. Systemet vert effektivisert og styrkjer kvaliteten i grensekontrollprosessen. Det vert vidare etablert ei ordning der medlemsstatane, gjennom utferding av eller avslag på løyve til å reise fram til Schengens yttergrense, kan vurdere og avgjere om visumfrie tredjestatsborgarar som ønskjer å reise til Schengen-området, utgjer ein risiko. På yttergrensa vil det verte føreteke grensekontroll som normalt før innreise.

Den sentrale og mest omfattande delen av inn- og utreisesystemet EES vert utvikla og finansiert gjennom EUs indre tryggleiksfond. Det vil likevel kome til kostnader som må dekkjast av medlemsstatane. Dette er bl.a. tilpassingar og drift av nasjonale system, anskaffing av utstyr i grensekontrollen og bemanning.

Det vert òg utvikla eit framreisesystem, European Travel Information and Authorisation System, forkorta ETIAS. Det vil i stor grad verte bygd på dei tekniske løysingane som vert utvikla for EES.

Komiteen viser til at Noreg som deltakar i Schengen-samarbeidet har avvikla indre grensekontroll mot dei andre medlemsstatane. Indre reisefridom stiller sterke krav til at medlemsstatane varetek kontrollen med passering av de felles yttergrensene. Det er difor i Noregs interesse at denne kontrollen vert styrkt og skjer einskapleg i tråd med vedtekne standardar. Komiteen ser det som sentralt at det vert sett i verk tiltak for å forhindre at tilreisande ulovleg kan operere med fleire identitetar.

Komiteen legg til grunn at inn- og utreisesystemet vil auke kvaliteten i grensekontrollprosessen, og det er eit sentralt verkemiddel for å styrkje den indre sikkerheita på Schengen-territoriet og kjempe mot ulovleg migrasjon. Opptak, lagring og kontroll ved inn- og utreise av opplysningar om tredjestatsborgarar, biometriske kjenneteikn frå denne og reisedokumenta til vedkomande avgrensar moglegheita til å nytte ulike identitetar i grensekontrollen og på Schengen-territoriet.

Når det gjeld proposisjon 229 L, viser komiteen til viktigheita av at norske myndigheiter på ein god måte gjer oss i stand til å kjempe mot terrorisme og annan alvorleg kriminalitet gjennom lov og forskrift. I proposisjonen vert det bl.a. føreslått ein ny § 16 a i grenseloven, som etablerer ei nasjonal løysing for innsamling og bruk av PNR-opplysningar, altså passasjerlisteopplysningar, samt å leggje til rette for at Noreg kan delta i EUs PNR-samarbeid.

Komiteens medlemer frå SV og Venstre støttar ikkje ny § 16 a i grenselova, som altså inneber førehandsmelding av passasjerar. Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Senterpartiet og Framstegspartiet, meiner dei føreslåtte lovendringane er viktige tiltak i møte med organisert kriminalitet og internasjonal terror, og at lovendringane vil kunne ha avgjerande betydning for etterforsking og bevisførsel i saker om grenseoverskridande kriminalitet. Fleirtalet meiner at omsynet til det førebyggjande arbeidet for å kjempe mot terror må vege tungt i Stortingets vurdering av det nye regelverket, og med tilvising til den avgrensa tilgangen og den restriktive bruken av dataa departementet har beskrive, støttar fleirtalet forslaga i proposisjonen.

Oppsummert: Det er som sagt ein samla komité som tilrår eit vedtak i samsvar med proposisjon 231 S. Innstillinga er òg førelagd utanriks- og forsvarskomiteen, som sluttar seg til ho og ikkje har nokon merknader. Når det gjeld proposisjon 229 L, vert tilrådinga fremja av ein samla komité, med unntak av grenselova ny § 16 a, som vert støtta av Arbeidarpartiet, Høgre, Senterpartiet og Framstegspartiet.

Ivar B. Prestbakmo (Sp) [] (ordfører for sak nr. 8): Norge har som medlem i Schengen deltatt i utviklingen av et nytt regelverk, som også i stor grad er redegjort for av representanten Hovland. Det innebærer registrering av tredjelandsborgere og inn- og utreise i Schengen-området, og regelverket ble altså vedtatt på EU-nivå i 2018 og skal nå implementeres i de enkelte Schengen-land.

Prop. 231 S for 2020–2021 omhandler enkelt sagt Stortingets godkjennelse av forordningen, mens Prop. 229 L for 2020–2021 omhandler de norske lovendringene som kreves for å gi samsvar mellom nasjonal rett og våre internasjonale forpliktelser.

Gjennom forskriften som foreslås godtatt i Prop. 231 S og de medfølgende nasjonale lovendringene i Prop. 229 L, etableres et system for elektronisk registrering av tidspunkt og sted for inn- og utreise over Schengen-samarbeidets yttergrenser, for tredjestatsborgere på korttidsopphold på Schengen-territoriet. Med Entry/Exit System, EES, følger også et framreisesystem, ETIAS, og systemet vil også registrere alfanumeriske data og biometriske kjennetegn, altså ansiktsbilder og fire fingeravtrykk for de reisende. Dataene vil bli kontrollert ved senere inn- og utreiser.

For Prop. 231 S er det viktig å si at når det gjelder tiltak for å styrke Schengen-områdets indre sikkerhet, ligger både inn- og utreisesystemet og framreisesystemet i kjernen av Schengen-samarbeidet. Inn- og utreisesystemet vil øke kvaliteten i grensekontrollprosessene, og det er et sentralt virkemiddel for å styrke den indre sikkerheten for Schengen-territoriet og bekjempelse av ulovlig migrasjon.

Når det gjelder Prop. 229 L, der man foreslår de lovendringene som må til for å gjennomføre forordningene som Prop. 231 S om godkjennelse gjør rede for, er det viktig å si at viktigheten av at norske myndigheter på en god måte gjøres i stand til å bekjempe terrorisme og annen alvorlig kriminalitet gjennom lov og forskrift, må kunne vektlegges sterkt.

Det foreslås, som også vist til, en ny § 16 i grenseloven som etablerer en nasjonal løsning for innsamling og bruk av PNR-opplysninger, samt å legge til rette for at Norge kan delta i EUs PNR-samarbeid. Endringene i politiregisterloven går ut på å åpne for at opplysninger i nærmere bestemte register i sin helhet underlegges taushetsplikt. Det gjelder altså innsamling av PNR-opplysninger og passasjerlisteopplysninger fra alle flyreiser til Norge og deretter lagring av disse opplysningene i fem år. PNR-opplysninger inkluderer bl.a. opplysninger om den reisendes navn, adresse, telefonnummer, e-post, reiserute, navn på personer som reiser sammen, bestillingshistorikk og betalingsinformasjon. Naturlig nok er det et tema som er viktig å diskutere og fokusere på, sett i lys av oss som innbyggere i et land der personvernet står sterkt.

For Senterpartiet og komiteens flertall er det viktig å vise til at når det gjelder de foreslåtte endringene og etablering av en nasjonal løsning for innsamling og bruk av PNR-opplysninger og tilretteleggelse for Norges deltagelse i EUs PNR-samarbeid, mener man at de foreslåtte endringene vil være viktige tiltak i møtet med organisert kriminalitet og internasjonal terror. Lovendringene vil kunne ha avgjørende betydning for etterforskning og bevisførsel i saker om grenseoverskridende kriminalitet, noe som også ble understreket i høringene av politiet og PST.

Samtidig er det selvfølgelig viktig å være opptatt av personvernet til privatpersoner og understreke viktigheten av at all innsamling av informasjon fra privatpersoner må være forholdsmessig. I denne sammenheng kan det være naturlig å vise til departementets uttalelse på side 17 i proposisjonen:

«I forholdsmessighetsvurderingen er det imidlertid også av sentral betydning at videre bruk av opplysningene er forbeholdt saker om terrorhandlinger og alvorlig kriminalitet, og at behandlingen vil være strengt begrenset gjennom sikkerhetsmekanismene som vil bli gitt i politiregisterforskriften, herunder regler om tilgang, taushetsplikt, utlevering, informasjonsplikt, innsyn, retting, sletting og maskering. Departementet viser til at det i høringsnotatet blant annet ble foreslått at det bare er tjenestepersonene i PNR-enheten som gis tilgang til opplysningene i registeret, og at alle opplysningene skal underlegges taushetsplikt.»

Hensynet til det forebyggende arbeidet og bekjempelsen av terror må veie tungt i Stortingets vurdering av det nye regelverket, og sett hen til det er det viktig å understreke at for Senterpartiets del må denne typen innhenting og bruk av informasjon kunne begrunnes i sterke samfunnsmessige hensyn, noe vi her mener at man gjør.

Andreas Sjalg Unneland (SV) []: Overvåkning av egne borgere og lagring av informasjon er ikke noe vi skal ta lett på. Et sterkt personvern er en verdi vi skal hegne om, og personvernet bør styrkes, ikke svekkes.

Selv om PNR-direktivet nå er implementert i EU, er det innholdsmessig ikke avklart, og det pågår flere rettsprosesser hvor EU-domstolen bl.a. har blitt bedt om å ta stilling til om direktivet er uforenlig med artiklene 7 og 8 i EUs charter om grunnleggende rettigheter. Det er en svakhet at forslaget fremmes før det er avklart om PNR-direktivet er i strid med grunnleggende menneskerettigheter. Datatilsynet peker i sitt høringssvar på at European Data Protection Board den 22. januar 2021 sendte et brev til EU-kommisjonen hvor det konkluderes med at en generell og udifferensiert innsamling av opplysninger om flypassasjerer ikke er i tråd med EU-retten, bl.a. fordi mengden opplysninger som blir samlet inn, ikke er proporsjonal med nytteverdien.

I en rapport fra Kommisjonen blir det lagt til grunn at det var samlet inn data fra om lag én milliard passasjerer i året. Samtidig kunne man kun vise til 13 saker hvor det hadde gitt konkrete resultater. Ifølge SSB foretok norske borgere over seks millioner utenlandsreiser i 2019. Innhentingen vil dermed omfatte en vesentlig og betydelig del av den norske befolkningen. En generell og udifferensiert innsamling av alle norske borgeres flypassasjerinformasjon med fem års lagringstid lar seg ikke begrunne uten et grundig dokumentert behov og tilstrekkelige rettssikkerhetsmekanismer. Særlig er det dette behovet for fem års lagringstid som er lite begrunnet i lovforslaget. Alminnelige personvernprinsipper om nødvendighet og minimering tilsier at lagringsplikten også med hensyn til tidsmessig utstrekning ikke går lenger enn hva som er strengt nødvendig for formålet.

Norges institusjon for menneskerettigheter er ikke overbevist om at forslaget ivaretar kravet til effektivt rettsmiddel. Bakgrunnen for det er at forslaget vil tillate innhenting av opplysninger om alle reisende uavhengig av mistankegrad. Videre søk eller utlevering forhøyer dette inngrepet, og i mangel på en mer spisset begrunnelse for hvorfor det motsatte er nødvendig, er NIMs syn at systemet burde innrettes slik at det gis notifikasjon i etterkant av behandlingen. NIM har også uttrykt bekymring for om kontrollmuligheten til Datatilsynet vil fungere effektivt, særlig når informasjonstilfanget blir så stort som dette forslaget legger opp til.

Det er viktig å se dette forslaget i sammenheng med vedtatte lovforslag som innebærer overvåkning av norske borgere, som tilrettelagt innhenting i ny etterretningslov, innhenting av IP-adresser ved ekomloven samt forslaget som nå er på høring om at PST skal få lagre informasjon fra åpne kilder i 15 år. Alle disse forslagene åpner i stadig større grad for skjult overvåkning uten forhåndskontroll.

Denne glidende effekten av stadig mer overvåkning og et svakere personvern er en utvikling vi i SV ikke støtter. Vi kommer dermed til å stemme imot ny § 16 a i grenseloven.

Ingvild Wetrhus Thorsvik (V) []: Et sterkt vern om den enkeltes privatliv er avgjørende for friheten og for demokratiet. Friheten forutsetter vern mot utilbørlig registrering, overvåkning og inngripen i privatlivet. Dette er rettigheter som også er beskyttet av Den europeiske menneskerettskonvensjonen, EU-charteret om grunnleggende rettigheter og Grunnloven. Utviklingen av nye digitale løsninger gjør at presset mot personvernet blir stadig sterkere. Det må derfor stilles strenge krav til lagring, bruk og videreformidling av informasjon som er innhentet elektronisk, uavhengig av aktør.

Både Datatilsynet og Norges institusjon for menneskerettigheter er kritiske til forslaget om ny § 16 a i grenseloven, som vi i dag skal votere over. Forslaget vil gi rett til å lagre opplysninger i fem år med muligheten til å gjøre stordatasøk, uavhengig av forhåndskontroll. Det vil si at hver av oss kan være gjenstand for undersøkelser fra politiet bare fordi vi har vært på utenlandsreise, og at disse opplysningene om oss kan lagres i fem år.

I fjor kom EMD med dommene Big Brother Watch mot Storbritannia og Centrum for Rättvisa mot Sverige, hvor temaet var myndighetenes bulkinnsamling av grenseoverskridende elektronisk data. I begge dommene kom EMD til at det forelå en krenkelse av EMK artikkel 8 om retten til privatliv. Dommene er relevante også i denne saken, selv om de omhandler bulkinnsamling av kommunikasjon primært til etterretningsformål. Dommene har flere vurderinger som er generelt formulert, med tanke på omfattende innsamling, lagring og framtidige søk i data, slik som dette forslaget legger opp til. Med bakgrunn i dette bør forslagets forhold opp mot Den europeiske menneskerettskonvensjonen utredes nærmere. I tillegg til dette pågår det rettsprosesser hvor EU-domstolen skal se på hvorvidt PNR-direktivet er forenlig med EU-charteret om grunnleggende rettigheters artiklene 7 og 8, som representanten Unneland også viste til.

Det er problematisk at dette forslaget voteres over før disse rettslige avklaringene knyttet til menneskerettighetene er gjort. Det europeiske personvernrådet har i sine retningslinjer framholdt at generell og udifferensiert innsamling av opplysninger om flyplasspassasjerer ikke er i tråd med EU-retten, bl.a. fordi mengden opplysninger ikke er proporsjonal med nytteverdien, altså mengden opplysninger som er samlet inn om oss, opp mot resultatene knyttet til avdekking og straffeforfølging av kriminalitet.

For at PNR-systemet skal være i samsvar med EMK artikkel 8, må regelverket og systemet inneholde betryggende og tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier og rettslige rammer. Dette ivaretar ikke dette forslaget godt nok, noe som også Norges institusjon for menneskerettigheter og Datatilsynet problematiserer i sine høringssvar.

Politiets behov for å vite om personer som kommer til landet, er mistenkt for eller knyttet til internasjonal terrorisme eller annen alvorlig kriminalitet, er forståelig, men vi er bundet av personvernprinsippene knyttet til dataminimering og nødvendighet, samt menneskerettighetenes regler knyttet til forholdsmessighet. Derfor vil Venstre stemme imot forslaget om ny § 16 a i grenseloven.

Statsråd Emilie Mehl []: Jeg er glad for at Stortinget i dag behandler lovproposisjonen om endringene i grenseloven og utlendingsloven for å gjennomføre EUs forordninger om etableringen av et inn- og utreisesystem og et framreisesystem. Inn- og utreisesystemet vil registrere reisende fra tredjeland hver gang de krysser yttergrensen og derigjennom motvirke irregulær migrasjon og bidra til sikkerheten innenfor Schengen.

Systemet vil også bidra til å modernisere og effektivisere yttergrensekontrollen, bl.a. ved at dagens praksis med manuell stempling av reisedokumenter erstattes av det nye systemet. Framreisesystemet, ETIAS, skal også motvirke ulovlig migrasjon og bidra til sikkerheten i Schengen ved at reisende fra visumfrie tredjeland vil gå igjennom en elektronisk forhåndskontroll før de ankommer Schengen-territoriet. Dette vil også bidra til en bedre og mer effektiv yttergrensekontroll.

Jeg er også glad for at Stortinget behandler ny § 16 a i grenseloven, som etablerer en ny nasjonal løsning for innsamling og bruk av PNR-opplysninger. Det vil også legge til rette for en senere tilslutningsavtale med EU, dersom Stortinget går inn for dette. PNR-opplysninger vil kunne spille en avgjørende rolle på flere stadier under etterforskningen og avdekkingen av terrorhandlinger og alvorlig kriminalitet, og det vil være et nyttig verktøy for de etatene som har som oppgave å bekjempe terror og alvorlig kriminalitet. Tiltaket oppfyller således også kravet til nødvendighet som følger av EMK artikkel 8.

Nødvendigheten av inngrepet taler også for at tiltaket er forholdsmessig. I forholdsmessighetsvurderingen er det imidlertid også av sentral betydning at videre bruk av opplysningene er forbeholdt saker om terrorhandlinger eller/og alvorlig kriminalitet. Dermed er den potensielle bruken av PNR-opplysningene atskillig mer begrenset enn hva som gjelder for opplysninger som er lagret i politiets øvrige systemer.

Regjeringen vil bidra til et forsterket justispolitisk samarbeid i Europa for bedre å kunne bekjempe digital og annen grensekryssende kriminalitet. Inn- og utreisesystemet, framreisesystemet og tilgangen til PNR-opplysninger vil sette politiet – med flere – bedre i stand til å bekjempe grensekryssende kriminalitet.

Grenseloven ble vedtatt av Stortinget i 2018. Arbeidet med det tilhørende forskriftsverket har synliggjort et behov for å gjøre enkelte endringer i både grenseloven og utlendingsloven. Behandlingen i Stortinget i dag innebærer at grenseloven kan settes i kraft i løpet av kort tid. Regjeringen tar sikte på at dette vil skje allerede 1. mai i år.

Stortinget behandler også forslaget til endring i politiregisterloven § 69 første ledd nr. 11, om at opplysninger i enkelte registre i sin helhet vil kunne være underlagt taushetsplikt. Slike regler vil gi økt forutberegnelighet for den registrerte, og regelverket vil bli lettere å anvende for tjenestepersoner i politiet. Dette gjelder for det første opplysninger i det nye PNR-registeret, men også andre registre, som f.eks. informantregisteret og kriminaletterretningsregisteret.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sakene nr. 7 og 8.

Votering, sjå voteringskapittel
Førre kapittel
Neste kapittel