Til Stortinget
Politiske og foretningsmessige avgjørelser er sjelden
bedre enn beslutningsgrunnlaget avgjørelsene er basert
på. Selv en utmerket leder eller politiker vil kunne ta
helt gale avgjørelser hvis faktagrunnlaget ikke er i orden.
Revisorers rolle i samfunnet er å sikre at den informasjonen
vi har, er så god som overhodet mulig. Dette gjelder i
både privat, statlig og kommunal sektor.
Revisorer er personer med høy kompetanse som det stilles
strenge krav til. Mange av kravene som stilles til revisorer i privat
og offentlig sektor er de samme, men det er også viktige
forskjeller.
Generelt er kravene til revisjon og revisorer i private selskaper
høyere enn i offentlig sektor. Dette er et interessant
paradoks fordi mens aksjonærer og andre eiere i privat
sektor har sterke incentiver til å sørge for at
alt går riktig for seg, er det ingen i offentlig sektor
som i utgangspunktet skal ha de samme profittmotivene til å sørge
for at beslutningsgrunnlaget er så godt som mulig. Isolert
sett burde dette bety at kravene til revisjon av offentlig sektor
skulle være strengere enn kravene til revisjon i privat
sektor.
I desember 2003 vedtok Stortinget omfattende endringer i kommunelovens
bestemmelser om internt tilsyn, kontroll og revisjon. Lovendringene
innebar bl.a. at kommunestyret og fylkestinget står fritt
til å avgjøre om kommunen eller fylkeskommunen
skal ha en egen revisjon, delta i et interkommunalt samarbeid om
revisjon, eller inngå avtale med en annen revisor. Kommuner
og fylkeskommuner er ikke regnskapspliktige etter regnskapsloven,
og har dermed heller ikke revisjonsplikt etter revisorloven, slik
aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper har.
Kommunal- og regionalminister Åslaug Haga bekreftet
i svar på skriftlig spørsmål jf. Dokument
nr. 15:18 (2006-2007) fra stortingsrepresentant Ib Thomsen, at det
etter hva departementet har oversikt over per oktober 2006, bare
er 20 norske kommuner som har valgt ekstern regnskapsrevisor. Kommunal- og
regionalministeren bekrefter også at departementet verken
har oversikt over hvor mye norske kommuner årlig bruker
på revisjon, eller i hvilken grad norske kommuner benytter
seg av eksterne ved forvaltningsrevisjon. I bladet Revisjon og Regnskap
nr. 5/2006 finner vi litt eldre statistikk som viser at
9 av 433 kommuner har valgt å ansette egne revisorer, 17 har
valgt enten Noraudit, KPMG, Deloitte eller Ernst & Young,
mens de resterende har valgt å bruke de ca. 50 etablerte
samarbeidsformene om revisjon mellom kommunene. Revisjonssamarbeid
mellom kommunene er oftest organisert som interkommunale selskaper
(IKS). Der det har vært anbudsprosesser, har private revisjonsselskaper
vunnet frem hver eneste gang, både på pris og
kvalitet. Videre trekkes det frem at forpliktelser og avtaler knyttet
til interkommunale samarbeidsformer er den viktigste bremseklossen
mot konkurranseutsetting av revisjon i kommunal sektor. Forslagsstillerne
ser på interkommunale selskaper som et skritt i riktig
retning, men mener at skillet mellom bestiller/utførerrollen
fortsatt er mer uklart enn om kommunene hadde holdt seg til åpne
anbudsprosesser.
For aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper kreves det at årsregnskapet
revideres av en ekstern registrert revisor eller en statsautorisert
revisor. Det stilles også en rekke strenge krav til hvem
som kan være revisor, for eksempel kan revisor ikke være
ansatt hos den revisjonspliktige, og det stilles også strenge
krav til uavhengighet. Reglene for registrerte og statsautoriserte
revisorer fremgår av revisorloven kapittel 4. De generelle
kravene fremgår av loven § 4-1 første ledd.
Har en revisor eller en revisors nærstående en slik
tilknytning til den revisjonspliktige eller dennes ansatte eller
tillitsvalgte at dette kan svekke revisors uavhengighet eller objektivitet,
kan vedkommende ikke revidere den revisjonspliktiges årsregnskap.
Det samme gjelder dersom det foreligger andre særlige forhold
som er egnet til å svekke tilliten til revisor. Videre
fremgår det av § 4-1 annet ledd nr. 1
og 2 at årsregnskapet for revisjonspliktige ikke kan revideres
av:
1. Den som er ansatt hos den revisjonspliktige
eller for øvrig står i et samarbeids-, underordnings-
eller avhengighetsforhold til denne eller til noen som er nevnt
i nr. 2 til 5.
2. Den som har eierandeler i, er innehaver av eller deltaker
i det revisjonspliktige foretaket.
De generelle kravene til revisors uavhengighet finner vi altså i § 4-1,
der annet og første ledd slår klart fast at revisor
skal være uavhengig av den reviderte. I § 4-2
til §§ 4-8 stilles det ytterligere krav
til revisors uavhengighet i privat sektor.
Kommuner og fylkeskommuner er ikke regnskapspliktige etter regnskapsloven,
jf. § 1-2, og har dermed heller ikke revisjonsplikt
etter revisorloven, jf. § 2-1. I kommuneloven
kapittel 12 er det bl.a. gitt bestemmelser om revisjon. I henhold
til § 78 tredje ledd skal kommunestyret eller
fylkestinget selv avgjøre om kommunen eller fylkeskommunen
skal ansette egne revisorer, delta i interkommunalt samarbeid om
revisjon eller inngå avtale med en annen revisor.
Kommunen kan altså ansette egne revisorer, mens dette
er ulovlig i privat virksomhet. Kommuneloven §§ 78
og 79 inneholder ellers mye av det samme som i revisorloven kapittel
4, men det endrer neppe det faktum at en revisor som har sitt ansettelsesforhold
i kommunen, ikke nødvendigvis kan kalles uavhengig. Følgende
setning i kommuneloven § 79 er sånn sett
et interessant paradoks:
"Ansettelse som revisor i kommunen eller fylkeskommunen, eller
i en interkommunal samarbeidsordning, medfører ikke i seg
selv at revisoren mangler nødvendig uavhengighet og objektivitet."
Og mens kommunerevisor ikke har adgang til å ta revisjonsoppdrag
for andre enn den kommunen vedkommende er ansatt i eller for de
kommunene som er deltakere i en eventuell distriktsrevisjon, er
private revisorer etter revisorloven naturlig nok i utgangspunktet
ikke underlagt noen begrensninger med hensyn til hvilke klienter
foretaket kan ha.
Hensikten med all revisjon er å få en uavhengig, uhildet
etterkontroll av økonomisk informasjon og resultatvurdering
av innsatsfaktorer. På bakgrunn av dette er det en grunnleggende
forutsetning at all kontroll og revisjon blir utført av
medarbeidere som har faglig integritet og er objektive i forhold
til den aktuelle virksomhet.
Det er flere ulikheter mellom revisjon av kommuner og revisjon
av regnskapspliktige etter regnskapsloven. En grunnleggende ulikhet
er at kommunerevisjonen er pålagt å foreta forvaltningsrevisjon
i tillegg til regnskapsrevisjonen. Revisorloven omhandler ikke forvaltningsrevisjon
slik det er definert i kommuneloven § 78 annet
ledd. Forvaltningsrevisjon er kontroll med at den økonomiske
forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser
og vedtak, og er en systematisk vurdering av bruk og forvaltning
av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk
og oppnådde resultater. Forvaltningsrevisjon kan per i
dag gjennomføres av egen revisjon eller interkommunalt
samarbeid om revisjon, ved prosjektbasert innleie av revisjonstjenester fra
eksterne, og ved en kombinasjon der enkelte eksterne revisorer deltar
i revisjonen med eget kommunalt eller interkommunalt revisjonsselskap
som ansvarlig.
Innholdet i revisors oppgaver ved revisjon av kommuner blir de
samme, enten kommunen har egen kommunerevisjon, deltar i et interkommunalt
samarbeid om revisjon eller konkurranseutsetter revisjonen. Kravene
til revisjonsoppgavenes innhold følger av kommuneloven
med forskrifter, og rammen for det oppdrag kommunestyret gir.
Sparebankene hadde tidligere revisorer som var ansatt i selskapet
de reviderte, men det ble endret for omtrent 20 år siden
fordi man så at dette førte til manglende
uavhengighet og nøytralitet. Bakgrunnen for dette finner
vi i NOU 1986:5 på side 182, der det blant annet står
følgende om revisorer som velges eksternt versus revisorer
som ansettes:
"Ansettelse av revisor kan bety at revisor kommer i et avhengighetsforhold
til institusjonen. Derfor er det viktig at revisor velges. Som det
fremgår foran er det bare i bankene det i dag er valgfrihet
mellom ansettelse og valg av ansvarlig revisor".
På samme side i NOU-en vises det til et brev fra Bankinspeksjonen
til Finansdepartementet 28. september 1983, der Bankinspeksjonen
anbefalte at retten til å velge mellom ekstern revisor
og ansatt revisor burde avløses av en bestemmelse om at
det skal velges ekstern revisor. En revisor som er ansatt i en kommune,
og som derved reviderer sin egen arbeidsplass, vil kunne ha akkurat
det samme avhengighetsforholdet til kommunen som det advares mot i
NOU 1986:5.
Forslagsstillerne ønsker at man innen kommunal sektor
skal stille like strenge krav til revisors uavhengighet som i privat
sektor, og ser at dette kan gjøres på flere ulike
måter. Ett alternativ er et flersporet regelverk, hvor
revisorloven utvides til også å gjelde regnskapsrevisjon
av kommuner, mens forvaltningsrevisjon blir regulert av revisjonsforskrift
fastsatt i medhold av kommuneloven. En annen mulig løsning kan
være å lage en egen lov om kommunal revisjon. En
tredje variant er å utvide revisorloven slik at den gjelder
både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon av kommunal
sektor.
Forslagsstillerne ser også andre områder enn
revisors uavhengighet, der det er hensiktsmessig å stille de
samme kravene til revisjon av kommunene som til privat sektor, og
mener derfor at det er mest hensiktsmessig at revisorloven utvides
slik at den også gjelder for kommunal regnskapsrevisjon
og forvaltningsrevisjon. Forslagsstillerne vil i den forbindelse
vise til forslaget Fremskrittspartiet med støtte fra Høyre
la frem i Innst. O. nr. 82 (1999-2000) og Innst. S. nr. 307 (2000-2001)
om en omlegging av regnskapsprinsippene for kommuneregnskapet i
retning av en resultatorientert regnskaps- og budsjettføring.
Forslagsstillerne ser for seg at det vil være naturlig å gjøre
kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven,
samtidig som kommunal revisjon tas inn i revisorloven.
Revisjonsstandarder fastsettes av profesjonen, og dette arbeidet
er i økende grad internasjonalt. Ved å ta kommunerevisjon
inn i revisorloven legger forslagsstillerne opp til at revisjon
av privat og kommunal sektor må forholde seg til de samme
standardene for regnskapsrevisjon, og at standardene for forvaltningsrevisjon
vil fastsettes på samme måte. Staten vil gjennom
Kredittilsynet fortsatt ha ansvaret for oppsyn og kontroll av revisorer.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til lovendringer
for å innlemme kommunal revisjon i revisorloven, slik at
det i fremtiden stilles like strenge krav til revisors uavhengighet
i kommunal sektor som man i dag stiller til revisors uavhengighet
i privat sektor.
8. november 2006