Til Stortinget
På bakgrunn av Graver-utvalgets innstilling (NOU 2003:22)
fremla regjeringen Bondevik II forslag om etiske retningslinjer
for forvaltningen av Statens pensjonsfond - Utland (SPU), tidligere
benevnt Petroleumsfondet, i Revidert nasjonalbudsjett for 2004.
Et bredt stortingsflertall gav sin tilslutning til forslaget, som
ble formelt gjort virkekraftig gjennom forskrift i desember 2004.
De etiske retningslinjene for forvaltningen hviler på to
grunnlag:
SPU er et virkemiddel for å sikre
kommende generasjoner en rimelig andel av landets oljerikdom. Denne
finansformuen må forvaltes slik at den gir god avkastning
på lang sikt, noe som er avhengig av en bærekraftig
utvikling i økonomisk, økologisk og sosial forstand.
Fondets finansielle interesser skal styrkes ved at eierposisjoner
fondet har, brukes for å fremme en slik bærekraftig
utvikling.
SPU skal ikke foreta investeringer som utgjør en uakseptabel
risiko for at fondet medvirker til uetiske handlinger
eller unnlatelser, som f.eks. krenkelser av grunnleggende humanitære
prinsipper, grove krenkelser av menneskerettighetene, grov korrupsjon
eller alvorlige miljøødeleggelser.
De tre virkemidlene som benyttes på dette grunnlaget,
er:
Eierskapsutøvelse for å fremme
langsiktig finansiell avkastning basert på FNs Global Compact og
OECDs retningslinjer for eierskapsutøvelse og for multinasjonale
selskaper
Negativ filtrering fra investeringsuniverset av selskaper
som selv eller gjennom enheter de kontrollerer, produserer våpen
som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper.
Uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset der det anses å være
en uakseptabel risiko for å medvirke til handlinger som
Norge som nasjon ikke ønsker å assosieres med.
Dagens ansvarsfordeling mellom eier (Finansdepartementet) og
ansvarlig forvalter (Norges Bank) er klar. Norges Bank har ansvar
for eierskapsutøvelsen, siden det er fondets langsiktige
finansielle interesse som skal beskyttes gjennom disse aktivitetene.
Siden uttrekk og filtrering medfører et redusert investeringsunivers,
vil en aktiv forvalter normalt ikke ønske å gjennomføre
dette på eget resultatansvar. Derfor er det Finansdepartementet
som har dette ansvaret og instruerer Norges Bank om slike uttrekk.
Referanseindeksen for fondet, som er utgangspunktet for å vurdere
Norges Banks resultatbidrag i forvaltningen, justeres tilsvarende
når departementet fatter beslutning om uttrekk.
Det er viktig å bevare en bred politisk forståelse for
at Statens pensjonsfond - Utland er et redskap for finansiell sparing,
som skal sikre at framtidige generasjoner får disponere
sin rettmessige del av oljeformuen. Politiske prioriteringer, så vel
i Norge, som ønsker om å bidra til en positiv
internasjonal utvikling, må skje innenfor rammen av det
ordinære statsbudsjettet. Det ordinære statsbudsjettet
er også det naturlige redskap for å kunne investere
kapital i ulike formål, når det samtidig ikke
er politisk ønskelig å sette avkastningskrav til
investeringen som kompenserer for risikoen i de enkelte prosjektene.
Som dagens retningslinjer er et bevis på, betyr disse
prinsippene imidlertid ikke at det kun er rene finansielle hensyn
som skal bestemme hvordan fondet investeres. Også når
etiske hensyn kan være i potensiell konflikt med rene finansielle
hensyn, kan etiske hensyn gis avgjørende vekt, jf. mekanismene
for uttrekk og filtrering. Slik disse mekanismene er utformet i
dag, vil likevel mulige negative konsekvenser for forventet avkastning
være svært marginale.
Etisk oppmerksomhet og refleksjon om hvordan nasjonens sparepenger
er plassert, har en egenverdi. Ut fra de prinsipper som er redegjort
for her, betyr ikke dette at krav om fornuftig finansiell forvaltning skal
overkjøres. Men det kan tilsi at det brukes tid og ressurser
på å vurdere og eventuelt implementere ulike justeringer
i fondsforvaltningen når dette har en særskilt
etisk begrunnelse, selv om bidragene til forventet avkastning er
høyst marginale.
Finansdepartementet har varslet at de etiske retningslinjene
skal evalueres, og at denne prosessen vil starte etter årsskiftet
2007/2008, med sikte på framleggelse av en sak
til Stortinget i 2009. Det bør imidlertid ikke medføre
at ethvert forslag om justeringer av forvaltningspraksis eller praktisk
tolkning av regelverket, utsettes til denne evalueringen.
Innenfor det prinsipielle rammeverk som er skapt for forvaltningen
av SPU, bør det være rom for å vurdere
følgende tiltak for å videreutvikle og ytterligere vektlegge
etiske hensyn i forvaltningen:
Ifølge Verdens helseorganisasjon (WHO) vil halvparten
av røykerne i verden - i alt 650 millioner personer - dø som
følge av tobakksrøyking. Det er mer enn antallet
av verdens nålevende befolkning som ventes å dø på grunn
av kokainmisbruk, heroinmisbruk, alkoholmisbruk, AIDS, bilulykker,
brannulykker og selvmord til sammen. I tillegg vil (ifølge WHO)
hundretusener som aldri selv har røykt, dø på grunn
av sykdommer forårsaket av passiv røyking.
Mye taler for at tobakk står i en særstilling
blant de ulike produkter som framstilles av selskaper Statens pensjonsfond
- Utland er medeiere i, ved at det kan karakteriseres som et grunnleggende
uetisk produkt. Det taler for at mekanismen negativ filtrering benyttes
til å utelukke investeringer i selskaper som er kategorisert
som tobakksprodusenter.
Uavhengig av dette bør det kunne stilles spørsmål om
ikke tobakksindustriens dokumenterte arbeidsmetoder for å forhindre
effektive sanksjoner mot industrien, i seg selv er et grunnlag for å vurdere
en kollektiv utelukkelse av hele industrien. Tidligere generaldirektør
i Verdens Helseorganisasjon, Gro Harlem Brundtland, har karakterisert
industriens arbeidsmetoder slik (NTB 24. oktober 2003):
"Vi vet at tobakksindustrien har drevet en kriminell virksomhet ut
ifra det som er kommet fram i rettssakene. Vi vet at de løy
i retten, for å si det med alminnelig godt norsk".
Såkalte "best i klassen"-investeringer, hvor det investeres
kun i børsnoterte bedrifter som rangeres høyest
etter ulike kriterier for medvirkning til bærekraftig utvikling,
har så langt ikke vært vurdert som en aktuell
føring for fondets investeringer. Dersom fondets referanseindeks
og investeringsunivers ble innskrenket til bedrifter som er representert
i en slik indeks (for eksempel Dow Jones Sustainability Index),
ville eierandelene i enkeltselskaper fort kunne bli uakseptabelt
høye. I tillegg ville det virke innskrenkende på mulighetene
for å tilføre fondet høyere avkastning
gjennom aktiv forvaltning.
Det foreligger ingen entydig dokumentasjon på at de
seleksjonsmekanismer som benyttes ved "best i klassen"-investeringer,
har gitt, eller forventes å gi, verken signifikant høyere
eller lavere avkastning enn en bredere aksjeindeks. Ut fra at ønsket
om å bidra til utvikling av slik forvaltning har en egenverdi,
kan det tale for at en mindre del av fondets aksjeportefølje kan
investeres med en slik binding. Gitt dagens ansvarsfordeling mellom
Finansdepartementet og Norges Bank, kan et slikt hensyn imøtekommes
ved at Finansdepartementet spesifiserer at en aksjeindeks med positiv
seleksjon av bedrifter som scorer høyest på ulike
bærekraftkriterier, skal benyttes som referanseindeks for
et gitt beløp.
Det er varslet offentlig at det vurderes å utvide SPUs
investeringsmuligheter til også å kunne omfatte
unoterte investeringsalternativer som eiendom og ikke-børsnoterte
aksjer.
Innenfor segmentet unoterte investeringer er det et lite, men
voksende marked for kommersielt baserte investeringer i mikrokredittfond
og venturefond som retter seg enten mot fornybar energi, eller som har
tilleggskriterier om bærekraftig utvikling ved valg av
investeringsprosjekter. Disse markedene er åpenbart så små at
kun en meget begrenset andel av fondet vil kunne bli plassert i
slike alternativer. Ut fra en normal kost/nytte-vurdering
i den aktive forvaltningen vil dermed slike investeringer sannsynligvis ikke
bli vurdert. Dersom storting og regjering mener at etikk har en
egenverdi, bør det imidlertid kunne stimuleres til at disse
alternativene blir vurdert særskilt, uten at det dermed
rettes noe pålegg om å foreta investeringer i
slike fond.
Når Finansdepartementet inkluderer markeder i fondets
referanseindeks, vil forvaltningsorganisasjonen løpe en
investeringsrisiko ved ikke å investere i dette markedet
i samme omfang som det er representert i referanseindeksen. Slik
innlemmelse gir derfor et betydelig insitament til å investere
i slike markeder. I dag er kun de største framvoksende
aksjemarkedene representert i fondets referanseindeks, mens selv
svært små utviklede aksjemarkeder (som f.eks. New
Zealand) inngår. Dersom Finansdepartementet likebehandlet
utviklede og framvoksende aksjemarkeder, ville dette bidra til å øke
investeringene i bedrifter lokalisert i utviklingsland.
Det bør imidlertid fortsatt legges til grunn at dersom
transaksjonskostnadene i de enkelte markedene er vesentlig høyere
enn normalt eller investorlovgivningen oppfattes som svært
mangelfull, eller at de internasjonale markedene etter departementets
mening systematisk undervurderer politisk eller makroøkonomisk
risiko i det enkelte marked, bør departementet uansett
ikke åpne for innlemmelse i referanseindeksen.
I Norges Banks årsrapport om kapitalforvaltningen 2006
gjøres det rede for planer for utvikling av eierskapsutøvelsen,
herunder planer for informasjon og rapportering. I henhold til gjeldende
retningslinjer er ansvaret for eierskapsutøvelse, inklusiv
prioritering av satsingsområder, delegert til Norges Bank. Årsrapporten
viser at det på tross av en strategisk beslutning om satsingsområder
vil måtte utøves skjønn i hvilke tema
som forfølges i eierskapsutøvelsen, og hvordan
dette skjer. Det må respekteres, av hensyn til effekten
av eierskapsutøvelsen, at mye av den direkte dialogen mellom
Norges Bank og porteføljeselskapene ikke kan eller bør
kommenteres offentlig av forvaltningsorganisasjonen.
Det er positivt at Norges Bank arbeider videre med gode rutiner
for offentlig rapportering. Av hensyn til en bedre demokratisk kontroll
og mulighet for innsyn og dialog, bør det imidlertid stimuleres
til sterkere toveis kommunikasjon mellom banken og omverdenen enn
hva som kan tenkes å være i forvaltningsorganisasjonens
isolerte interesse. Et konkret tiltak kan være at Finansdepartementet
som eier og mandatgiver pålegger forvaltningsorganisasjonen å avholde
et åpent lytte- og dialogmøte med frivillige organisasjoner
innenfor miljø/utvikling, og med bransjeorganisasjoner
innenfor sosialt ansvarlige investeringer (SRI).
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
-
. Stortinget ber Regjeringen utelukke investeringer i tobakksprodusenter fra referanseindeksen og investeringsuniverset til Statens pensjonsfond - Utland.
-
. Stortinget ber Regjeringen vurdere om "best i klassen"-investeringer i børsnoterte aksjer kan legges som en føring for mindre deler av forvaltningskapitalen.
-
. Stortinget ber Regjeringen vurdere om investeringer i mikrokredittfond og venturefond, med tilleggskrav om bærekraftig utvikling, kan være aktuelle investeringsalternativer i forbindelse med en utvidelse av Statens pensjonsfond - Utlands investeringsmuligheter til ikke-børsnoterte aktivaklasser.
-
. Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at framvoksende aksjemarkeder ikke skal behandles forskjellig fra utviklede aksjemarkeder ved representasjon i fondets referanseindekser.
-
. Stortinget ber Regjeringen medvirke til at Norges Bank minst én gang hvert år arrangerer et åpent dialogmøte, der frivillige organisasjoner innen miljø og utvikling og bransjeorganisasjoner for sosialt ansvarlige investeringer kan møte og stille spørsmål til ansvarlige for eierskapsutøvelsen i forvaltningsorganisasjonen.
29. mars 2007