1.1 Historikk og grunnlag for behovet for en ny helhetlig plan for en bedre eldreomsorg

Eldreomsorgen i Norge har vært under kontinuerlig debatt siden midten av 1980-tallet, og kommunenes ansvar for omsorgsoppgavene blir ivaretatt svært forskjellig fra kommune til kommune. Sjokkerende nyheter og oppslag i pressen som: "Tvang mot eldre - daglig kost i sykehjem", "Gamle bindes og låses inne", "Tørstet i hjel på sykehjem", "De gamle brytes ned av motløshet", og "Og eldre blir mishandlet", er hentet fra riksdekkende aviser de siste tiårene. Vekslende regjeringer har lagt frem planer, handlingsplaner og forslag til endringer, men situasjonen i eldreomsorgen og kritikken mot det kommunale tilbudet har ikke stilnet eller endret seg vesentlig. Økte bevilgninger til kommunene, som blir gjenstand for kommunestyrers og kommuneadministrasjoners prioriteringer, fører ofte ikke til satsing på eldreomsorg.

Antallet eldre over 67 år har vært økende, og særlig antallet eldre over 80 år bidrar til et økende behov for pleie- og omsorgstjenester. I St.prp. nr. 72 (1989-1990) opplyser departementet at økningen i antall eldre over 67 år er 73 000 fra 1980 til 1988, og at av disse var det 31 000 flere eldre i aldersgruppen 80 år og over - en økning på 14 pst. i hele eldrebefolkningen og 25 pst. for den eldste aldersgruppen.

Et hovedmål for eldreomsorgen har vært at eldre skal kunne bli i sine egne hjem så lenge det lar seg gjøre ut fra helsetilstand og omsorgsbehov, og så lenge den enkelte eldre selv føler seg trygg og ønsker å bli i eget hjem. Imidlertid har sykehjemsdekningen vært utilfredsstillende og ventelistene har, i mange kommuner, vært lange. Kriteriene for å bli vurdert som potensiell sykehjemsbruker, og bli ført på venteliste, har vært varierende og har i mange tilfeller gjort terskelen for høy, slik at enkelte kommuner har kunnet hevde og ha full sykehjemsdekning.

Da sykehusloven trådte i kraft 1. januar 1970, ble sykehjemmene, som institusjonsomsorgen for øvrig, definert som et fylkeskommunalt ansvar. Sykehuslovens forutsetning var å skape en ressurssterk medisinsk institusjon. Sykehjemmene skulle avlaste sykehusene for oppgaver som ikke trengte spesielt høy teknisk eller medisinsk ekspertise, og skulle gjennom aktiv rehabilitering bidra til å føre flest mulig tilbake til egne hjem. Sykehjemmene fikk gjennom denne omleggingen samme finansieringsordning som sykehusene, men forskjellig fra aldershjemmene.

Fram til 1980 eksisterte det en statlig refusjonsordning for institusjoner under sykehusloven, hvor staten over trygdebudsjettet refunderte institusjonens utgifter (75 pst. fram til 1977, og deretter 50 pst. fram til 1980). Dette var en ordning som virket meget positiv og det kom automatisk mer penger når behovet for tjenestene vokste. Således gikk utgiftene opp i takt med behovet, og da grep Finansdepartementets folk inn. Refusjonsordningen ble opphevet i 1980 da det ble innført en rammefinansieringsordning for institusjonshelsetjenesten, slik at det ikke lenger var pasientenes behov som var utgangspunktet, men den av Finansdepartementet stilte økonomiske ramme. Fra januar 1988 ble ansvaret for de somatiske sykehjemmene igjen tilbakeført til kommunen. Ansvaret for organisering og finansiering av sykehjemmene ble da det samme for syke- og aldershjemmene. Sosialkomiteens begrunnelse for omleggingen, var at sykehjemmene aldri ble det de var forutsatt å være, dvs. et alternativ til sykehus for kronisk og langvarig syke. De var i større grad blitt en integrert del av omsorgsapparatet for eldre og funksjonshemmede, jf. Innst. S. nr. 223 (1984-1985).

Fra 1. januar 1988 ble også brukerbetalingsordningen i syke- og aldershjem den samme. Fra en ordning i sykehjem med avkorting av trygdeytelser (indirekte betaling), gikk man også her, som i aldershjem, over til en ordning med direkte betaling. Fra 1. januar 1989 fikk kommunene også adgang til å kreve betaling for korttidsopphold ved sykehjemmene. Fram til 1. januar 1995 var det imidlertid forskjellig finansiering av helsetjenester i alders- og sykehjem. Forskjellen besto i at helsetjenester ble dekket av folketrygden i aldershjem, men av den enkelte kommune i sykehjem. Etter denne dato overtok kommunen ansvaret for helseutgiftene også i aldershjem.

Den omlegging som har skjedd de senere årene i forhold til institusjonene ved at de finansieres dels av kommunale skatteinntekter og dels av statlige rammeoverføringer gjennom inntektssystemet, og ikke som tidligere gjennom refusjonsordninger, bidrar til en mer ubunden prioritering og dimensjonering av ulike tjenestetilbud i kommunene. Statlige myndigheter har mindre mulighet til å øve innflytelse over kommunale prioriteringer enn gjennom refusjonsordninger. Statens virkemidler er i dag først og fremst bruk av ulike øremerkede tilskuddsordninger (NOU 1997:17).

I 1989 sto "eldregeneral" Per Hovda frem og ga den dårlige eldreomsorgen i Norge, med lange ventelister til sykehjemsplass, flersengsrom i sykehjem, for dårlig bemanning i institusjonene, mangelen på hjelp til å få dekket de mest basale behov, nedbygging av aldershjemsplasser og sykehjemsplasser og økt satsing på åpen omsorg, et ansikt. Han krevde at det ble satt inn ekstraordinære tiltak for å bedre situasjonen for eldre pleietrengende. Per Hovda møtte stor sympati fra både mediene og folk flest.

I Dokument nr. 8:26 (1989-1990) la stortingsrepresentant John I. Alvheim frem forslag om å bevilge 1 mrd. kroner for å bedre eldereomsorgen i kommunene. Flertallet, Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet, bidro i Innst. S. nr. 129 (1989-1990) til Dokument nr. 8:26 (1989-1990) og St.prp. nr. 72 (1989-1990) til en økning i kommunenes inntekter, forutsatt brukt til eldreomsorgstjenester, på et tilsvarende beløp.

I 1994 fikk vi en aksjon, organisert av eldre mennesker og pårørende til eldre pleietrengende - Landsaksjonen for en bedre eldreomsorg - med formål å arbeide for en bedre eldreomsorg i hele landet og sikre eldre en verdig alderdom. Landsaksjonen markedsførte i mars 1995 en storstilet kampanje med følgende målsetting:

"å gjøre de pleietrengende eldre til et tema politikerne må omtale litt mer enn vanlig forut for kommunevalget i 1995."

og

"få politikere til å avgi konkrete løfter relatert til de daglige problemer den enkelte pleietrengende eldre opplever på kroppen. Problemer omkring hverdagshygiene, daglige rutiner, sengetider, romfordeling etc. Det første vi ønsker å få politikerne til å forplikte seg til, er å gå inn for opprettelse av et offentlig Eldreombud i Norge "og" å gjøre den almene opinion til "vokter" for at disse lett målbare løftene overholdes etter valget."

I forbindelse med behandlingen av trontaledebatten i 1996 vedtok Stortinget, etter et forslag fra stortingsrepresentant Carl I. Hagen (FrP), å be regjeringen legge frem en stortingsmelding med en plan for full sykehjemsdekning basert på enerom for dem som ønsket det. Dette ble fulgt opp i Budsjett-innst. S. nr. 11 (1996-1997), der Stortinget ba regjeringen kostnadsberegne full sykehjemsdekning med enerom innen år 2001. Dette var bakgrunnen for den handlingsplanen for eldreomsorgen som ble lagt frem i St.meld. nr. 50 (1996-1997).

Gjennom mange år har tallrike rapporter fra offentlige etater, organisasjoner og fagpersonell pekt på mangler og underdekning av behovet i eldreomsorgen. I 1998 pekte tilsynsmeldingen fra Statens helsetilsyn på at det i 35 pst. av tilsynene:

"(...) ble avdekket at grunnleggende behov som normal døgnrytme, personlig hygiene og naturlige funksjoner ikke ble tilfredsstillende ivaretatt. Sett i sammenheng med manglende systematiske tiltak for å sikre at kravene til kvalitet i tjenesten blir oppfylt, gir dette stor grunn til bekymring. I 75 % av de 61 kommunene (som ble undersøkt - forslagsstillernes bemerkning) var saksbehandlingen i forbindelse med søknad om helsetjenester i strid med lovens krav. Dette svekker eldre pasienters rettssikkerhet, og fører til at mange eldre ikke får den helsetjeneste de har krav på. (…) Imidlertid er det grunn til å anta at de påpekte forhold forekommer i langt flere enn de kommuner som var gjenstand for tilsyn, og Statens helsetilsyn ser med bekymring på dette."

Wenche Malmedals hovedfagsoppgave i helsefag ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) i 1998: "Noen må følge bedre med", om overgrep i sykehjem, hadde sett nærmere på forholdene i sykehjemmene. Malmedal gjennomførte samtaler med pleierne om bl.a. bemanningssituasjonen, arbeidsmiljøet og holdningene til beboere og jobb:

"Klanderverdige forhold ved mange av landets sykehjem skulle være kjent for myndighetene, både via media og ulike rapporter."

Og videre:

"Pleierne i denne studien peker på lav bemanning, store avdelinger, lav lønn. Lite muligheter for kurs og faglig oppdatering som noen av de negative sidene ved arbeidet i sykehjem. Disse forholdene gjør at de ikke greier å oppfylle de mål som myndighetene har satt for omsorgen i sykehjemmene."

I en interpellasjonsdebatt i Stortinget den 19. mars 1999, fra stortingsrepresentant John I. Alvheim (FrP) på bakgrunn av Malmedals rapport, ble det fremmet tre forslag fra John I. Alvheim på vegne av Fremskrittspartiet:

• "1. Stortinget ber Regjeringen iverksette et forskningsprosjekt for å belyse forholdene for pasienter og ansatte i offentlige og private pleieinstitusjoner.

• 2. Stortinget ber Regjeringen på nytt å vurdere nødvendigheten av å etablere et landsdekkende eldreombud.

• 3. Stortinget ber Regjeringen om ikke å godkjenne kommunale omsorgsplaner der pleiefaktoren i somatiske sykehjem er under 0,9."

Ingen av forslagene fikk støtte fra andre enn Fremskrittspartiets representanter.

I Den norske lægeforenings statusrapport om helsetjenester for eldre fra begynnelsen av 2000-tallet - "Når du blir gammel og ingen vil ha deg ..." slås det fast at:

"I denne statusrapporten om helsetjenester for eldre gjengis en rekke undersøkelser og publikasjoner som understøtter at vårt samfunn ikke ivaretar de eldre på en verdig måte."

Og videre:

"For når gamle mennesker ikke får de helsetjenester og den omsorg og hjelp de trenger, er det ikke bare et problem for dem som rammes, det underminerer tiltroen til den offentlige helsetjenesten."

I St.meld. nr. 50 (1996-1997) la regjeringen Jagland frem forslag til en 4-årig handlingsplan for utbygging av en helhetlig pleie- og omsorgskjede som skulle ivareta brukernes behov. Dette innebar styrking av hjemmetjenestene, fortsatt satsing på omsorgsboliger, flere plasser med heldøgns pleie og omsorg, og utbygging av ensengsrom for alle som ønsket det. Planen var en oppfølging av det forslaget stortingsrepresentant Carl I. Hagen fremsatte under trontaledebatten den 16. oktober 1996, som ble enstemmig vedtatt, der det het:

"Stortinget ber Regjeringen legge frem en Stortingsmelding med en plan for full sykehjemsdekning basert på enerom for de som ønsker det."

Planen hadde en økonomisk ramme på ca. 30 mrd. kroner i investerings- og driftstilskudd over flere år fra staten til kommunene og alle midler ble øremerket og det ble ført kontroll med at midlene skulle gå til institusjoner.

I St.meld. nr. 34 (1999-2000) la regjeringen frem en evaluering av handlingsplanen for eldreomsorgen etter to år, som omhandlet erfaringene med planen så langt, eventuelt behov for justeringer i forhold til vedtatte måltall og innretning av virkemidler, samt forslag til tiltak etter at handlingsplanperioden utløp. Meldingen skisserte også et opplegg for hvordan behovene i pleie- og omsorgstjenestene i perioden 2002-2007 kunne møtes.

Det ble presisert at det har vært et mål å gi kommunene mulighet til å utforme og bygge ut et tjenestetilbud som er tilpasset lokale forhold og behov. Derfor påla ikke staten kommunene spesielle organisatoriske løsninger eller tjenestemodeller. Det ble imidlertid fremholdt at det var tatt i bruk virkemidler som skulle sikre en sterk statlig oppfølging og styring av innsatsen inn mot kommunesektoren i planperioden.

I St.meld. nr. 31 (2001-2002) om avslutning av handlingsplanen for eldreomsorgen, ble det pekt på at det var regjeringens oppfatning at kommunene hadde fulgt opp handlingsplanen, og at resultatene var i godt samsvar med de måltall som ble lagt til grunn da handlingsplanen ble vedtatt. Utbyggingen av boliger og sykehjemsplasser skulle fortsette som planlagt ut 2005.

De øremerkede driftstilskuddene ble lagt inn i de ordinære statlige overføringene til kommunene fra 2002. På investeringssiden ble handlingsplanen utvidet to ganger, slik at det også i 2002 ble gitt Husbanktilsagn om tilskudd til sykehjemsplasser og omsorgsboliger, selv om søknadsfristen gikk ut i 2001. Det forelå mange søknader ved søknadsfristens utløp 1. oktober 2001.

I St.meld. nr. 45 (2002-2003) om bedre kvalitet i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene slo regjeringen fast at målet for pleie- og omsorgstjenestene i kommunene var at den enkelte skal sikres tjenester av god kvalitet. Det skulle fokuseres på kvalitet, valgfrihet og individuell tilrettelegging av tjenestetilbudet. I Innst. S. nr. 163 (2003-2004) til St.meld. nr. 45 (2003-2004) pekte en samlet komité på at det fortsatt ville være store utfordringer i norsk eldreomsorg, og at det nå var tid for å sette fokus på kvalitet, og sikre brukerne større innflytelse over hvordan tjenestetilbudet utformes.

Komiteen understreket også at det fortsatt var behov for økt kapasitet innen pleie- og omsorgstjenestene. Antallet personale og deres kompetanse påvirker både kvaliteten og kapasiteten i tjenestene. Det samme gjelder organiseringen av styring og ledelse av pleie- og omsorgstjenestene.

Komiteen la også vekt på at en helt nødvendig forutsetning for at arbeidet med økt kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene skulle ha den ønskede effekt, var at norske kommuner er i økonomisk stand til å ta de kostnadene som følger med.

Handlingsplanen for eldreomsorgen varte i perioden 1998-2002 og førte til en kraftig oppbygging av omsorgsboliger, mer enn 30 000 nye omsorgsboliger og ca. 5 000 sykehjemsplasser ble bygget. Og i perioden 1998-2001 ble pleie- og omsorgstjenesten tilført mer enn 12 000 nye årsverk. Reformen ble imidlertid i det vesentlige en boligreform for eldre med et beskjedent omsorgsbehov. I de fleste omsorgsboligene finnes det ikke døgnkontinuerlig tilsyn, og boligen er basert på at man skal søke kommunens sosialtjeneste om bistand på samme måte som i eget tidligere hjem. For svært mange er dette ikke en tilfredsstillende løsning. I Riksrevisjonens Dokument nr. 3:9 (2003-2004), Riksrevisjonens undersøkelse av handlingsplanen for eldreomsorgen, anføres følgende:

"Økningen i antall sykehjemsplasser har ikke skjedd i takt med utviklingen av behovet og dekningsgraden er dårligere i dag enn ved handlingsplanens begynnelse. Handlingsplanen har ikke medført en samlet nettokapasitetsøkning av boliger og plasser sett i forhold til utviklingen i antall eldre over 80 år og over i perioden 1998-2001, når andre boliger inkluderes i beregningen. Undersøkelsen viser videre at hele økningen i dekningsgraden har vært i omsorgsboliger."

Under en høring i Stortinget den 14. oktober 2004, i forbindelse med behandlingen av Dokument nr. 3:9 (2003-2004), stilte stortingsrepresentant Carl I. Hagen (FrP) følgende spørsmål til statsråd Ansgar Gabrielsen:

"Det står også i den siste uttalelsen fra Riksrevisjonen:

"Riksrevisjonen vil også peke på at forskjellene mellom kommunene i andelen sykehjemsplasser, aldershjemsplasser og omsorgsboliger til omfordeling i forhold til personer 80 år og eldre har vært nokså stabile i perioden."

Ett av målene i handlingsplanen, større grad av likeverdige tilbud til landets innbyggere, ser altså ikke ut til å være oppnådd. Er dette en problemstilling som statsråden vil være opptatt av å gjøre noe med også for fremtiden?"

Statsråd Angar Gabrielsen svarte:

"Ja, de forutsetninger og premisser som lå der, gjelder fortsatt. Det samme som representanten Hagen nå leste, leste jeg i morges. Og så står det i etterkant av det, så vidt jeg husker, også at det synes allikevel å ha blitt noe redusert i perioden 2001-2005. Men det er ingen tvil om at mange av de etablerte forskjellene på en måte er videreført, og at graden av utjevning i likhet ikke har vært overveldende. Det må man kunne si - det er jeg enig i."

Statsråden bekreftet altså at kapasiteten, når det gjelder særlig sykehjemsplasser, faktisk er gått noe ned i perioden for handlingsplanens gjennomføring.

Riksrevisjonens undersøkelse viser også at:

"Lavere krav til bemanning og gunstigere finansieringsordninger kan ha medvirket til at kommunene i så stor grad har bygd omsorgsboliger framfor sykehjemsplasser."

Under høringen den 14. oktober 2004 stilte stortingsrepresentant Modulf Aukan (KrF) følgende spørsmål vedrørende misforholdet mellom utbygging av antall omsorgsboliger og sykehjemsplasser til Den norske lægeforening:

"Det vert hevda i riksrevisjonsrapporten at fordelinga av investeringstilskottet skjedde ut frå fagleg gjennomgang og vurdering, fordi kravet om tilrettelegging for heildøgns omsorgstilbod var vareteke i Husbanken sine retningslinjer. Korleis kan det da ha seg at det har vorte så mange fleire omsorgsbustader i forhold til sjukeheimsplassar, og at det vert sett på som eit mishøve i forhold til dei retningslinjene som Husbanken har?"

Lægeforeningens president Hans Kristian Bakke svarte følgende:

"Det ligger i det vi sier, og det du sier nå, at det er et misforhold mellom det som har vært grunnlaget for å gi investeringene, og det vi som personell ute i sektoren opplever er blitt resultatet. Hvordan det kunne skje, finner jeg det litt krevende å svare på, men det er åpenbart sett fra vårt ståsted at det har skjedd. Jeg vet ikke om det er noen som kan føye til noe?"

Jorunn Fryjordet fra Lægeforeningen ga følgende tilleggssvar:

"Jeg tror at man finner svaret også i Riksrevisjonens undersøkelser, nemlig kostnadene. Det var mer attraktivt for kommunene å satse på omsorgsboliger fordi det stilles andre kvalitetskrav til sykehjem."

Det synes å være liten tvil om at antallet sykehjemsplasser er blitt nedjustert i forhold til antall omsorgsboliger basert på kommunenes økonomiske situasjon og de høyere økonomiske krav til satsing på sykehjemsplasser.

I Innst. S. nr. 22 (2004-2005) til Dokument nr. 3:9 (2003-2004) skriver komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet i en merknad:

"Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til kontrollhøringen i denne sak hvor det fremkom mange påstander om at handlingsplanens gjennomføring egentlig ble en boligreform mer enn en eldreomsorgsreform. Årsaken til en slik påstand er at det i hovedsak har vært en vekst i antallet omsorgsboliger og liten økning i antall sykehjemsplasser. Dette skyldes at det ikke har vært eller er noen entydig og klar definisjon for hva som er "tilbud tilrettelagt for heldøgns pleie og omsorg" idet rene omsorgsboliger av mange kommuner har vært tatt med i begrepet. Situasjonen for sykehjemsdekning er således nå langt fra tilfredsstillende etter planens gjennomføring.

Disse medlemmer vil påpeke at under høringen slo både Legeforeningens president Hans Kristian Bakke, Norsk Sykepleierforbunds leder Bente G. H. Slaatten og Nasjonalforeningen for folkehelsens overlege Sigurd Sparr, alarm over manglene i eldreomsorgen for de over 80 år i årene fremover. Hvis målsetningen om sykehjemsplasser for 25 pst. av de over 80 år skal nås, må det minst etableres 14 480 flere plasser innen 2005, 26 480 flere plasser innen 2030, og 41 730 innen 2050. Som følge av det økte antallet av eldre som rammes av demens og andre sykdommer, er situasjonen for de dårligste eldre i dag ikke særlig bedre enn før planen ble vedtatt. En viktig årsak er nettopp at det ble særlig bygget omsorgsboliger og ikke sykehjemsplasser som følge av en uklar definisjon av hva som skal til for å omfattes av begrepet tilrettelegging for heldøgns pleie og omsorg.

Disse medlemmer mener at denne situasjonen, som kontrollhøringen avdekket, ikke kan forties og aksepteres."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet fremmet to forslag i innstillingen som fikk tilslutning fra Senterpartiets medlemmer under voteringen i Stortinget den 14. oktober 2004. Forslagene hadde følgende ordlyd:

• "1. Stortinget ber Regjeringen raskt sørge for at det etableres en entydig og klar definisjon på hva som skal til for at et tilbud kan regnes som heldøgns pleie- og omsorgstilbud.

• 2. Stortinget ber Regjeringen legge frem en melding for Stortinget om hvorledes målet om at det skal være et tilbud tilrettelagt for heldøgns pleie og omsorg for 25 pst. av befolkningen over 80 år i tiden frem til 2030, kan nås."

Arbeiderpartiets representant Kjell Engebretsen sa i sin stemmeforklaring følgende:

"Arbeiderpartiet er enig i de forslagene som ligger her. Når vi ikke stemmer for dem nå, er det fordi statsråden i dag, som forventet, under debatten har bekreftet at dette er forhold som vil bli ivaretatt. Vi finner det unødvendig at Stortinget fatter disse vedtakene, så jeg anbefaler Arbeiderpartiets gruppe å stemme imot både forslag nr. 1 og forslag nr. 2."

Hittil er ikke disse "forhold ivaretatt". Forslagsstillerne vil derfor igjen fremme forslagene og gi flertallet mulighet til å rette opp dette forholdet.

Handlingsplanen for eldreomsorgen hadde en ramme på ca. 30 000 mill. kroner. Handlingsplanen ble en boligreform som i mange kommuner har bidratt til en oppgradering av omsorgsboligtilbudet og som har ført til at mange eldre med beskjedne omsorgsbehov har fått en bedre boligstandard, men ofte med høye kostnader for den enkelte.

Gjennom de aller fleste valgkamper blir eldreomsorgen satt på dagsordenen. Politikere fra alle partier lover bot og bedring. I kommunevalgkampen i 2003 sa Bjarne Håkon Hanssen, som den gangen var Arbeiderpartiets sosialpolitiske talsmann, til avisen VG:

"(...) eldreomsorgen har ingen hokuspokusløsninger. I valgkampen har jeg gleden av å reise rundt å se på en rekke direkte konsekvenser av disse milliardene. Jeg ser nye omsorgsboliger, flotte nye bokollektiver og sykehjem med enerom til alle. Men samtidig møter jeg et entydig budskap: Vi er for få på jobb. Vi har rett og slett ikke tid til å ivareta grunnleggende rettigheter for de eldre."

Og videre sa han:

"Målet må være at ingen eldre og syke opplever at deres grunnleggende rettigheter krenkes. (…) Det er måten vi tar oss av våre gamle, syke og pleietrengende på, som sier noe om hvordan vi er som samfunn."

"Men hvordan har de gamle det i dag?" spør Hanne Skartveit i VG i september 2003, like før valget. 9 av 10 personer som ringte inn til Holmgang-redaksjonen i TV2 kvelden før, svarte at de var redde for å bli gamle i Norge. Dette er signaler politikere bør ta på alvor.

I valgkampen høsten 2005 var eldreomsorgen nok en gang et stort tema, og dagens regjeringspartier lovet å ordne opp i de uverdige forholdene. Statsministerkandidat Jens Stoltenberg uttalte at han ikke ville gi en øre i skattelette før eldreomsorgen skinte! - Noe som allerede kan trekkes i tvil med god grunn! Fremdeles har Norge store problemer i eldreomsorgen, noe alle var enige om under valgkampen. Man kan, med rette, spørre seg: "Hvorfor har de ikke gjort noe med det?"

1.2 Dagens situasjon

Tall fra SSB fra 2005 viser at det er enorme kommunale forskjeller når det kommer til lokalpolitikernes prioritering av eldreomsorg over kommunebudsjettet:

Netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, pleie- og omsorgstjenesten

(Statistisk sentralbyrå)

Gjennomsnittet for alle landets kommuner er på kr 9 646.

Det understrekes at disse tallene må ses i sammenheng med pleiestruktur og det faktum at kommuner er forskjellige med hensyn til demografi, geografi og størrelse. Det som imidlertid kan slås fast er at de kommunale forskjellene er betydelige, noe som gjør at bostedsadresse er utslagsgivende for hvilket eldreomsorgstilbud den enkelte mottar.

Om vi tar en sammenligning av de største byene, vil vi også se forskjeller:

Netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, pleie- og omsorgtjenesten

(Statistisk sentralbyrå)

Netto driftsutgifter pr. innbygger over 80 år, i kroner, pleie- og omsorgtjenesten

(Statistisk sentralbyrå)

1.3 Utvikling frem til i dag

Antall plasser i aldersinstitusjoner 1983-2005

(SSB)

Denne meget dramatiske oversikt viser altså at det er færre institusjonsplasser i summen av sykehjemsplasser og aldershjemsplasser, men det må legges til at det i samme periode er blitt langt flere omsorgsboliger. Fra 21 000 plasser i 1983 til 48 000 plasser i 2005.

Antall over 80 år i perioden 1980-2006

(SSB)

Som vi ser av tallene, har antall eldre over 80 år økt med om lag 100 000 siden 1983. Dette har selvsagt konsekvenser for strukturen i pleie- og omsorgstjenestene, og etter forslagsstillernes syn er ikke dette blitt tatt høyde for på en tilfredsstillende måte.

1.4 Fremtidige utfordringer

Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger viser, ifølge St.meld. nr. 50 (1996-1997), at antall personer 80 år og eldre, mer enn fordobles fra 176 000 i 1996 til ca. 423 000 i 2050. Antall personer i denne gruppen når en foreløpig topp i 2007 med vel 40 000 flere enn i 1996, for deretter å bli redusert noe fram til 2017.

Økningen i forventet levealder bidrar, ifølge St.meld. nr. 50 (1996-1997), alene til at det vil være ca. 150 000 flere personer 80 år og eldre i 2050, sammenliknet med i 1996. Større kull med eldre som kommer opp i alder over 80 år, bidrar til at antall eldre vokser med om lag 95 000 i denne perioden.

For å kunne si noe om hva som er den beste politikken i fremtiden, er det viktig å se på situasjonen slik den har vært frem til i dag, og hvilke konsekvenser dette har fått.

Et annet viktig element i forhold til fremtidige utfordringer, er de forventninger som kommende generasjoner kommer til å ha knyttet til kvalitet og omfang av pleie- og omsorgstilbudet. Det vil være tilnærmet utenkelig å se for seg at fremtidens eldre sier seg fornøyd med å dusje en gang i uken, legge seg til bestemte tider og så videre. Forslagsstillerne mener at selv om dagens eldre er svært tolerante, og på mange måter fornøyde med at de i det hele tatt får hjelp, er ikke dette tilfredsstillende. Forslagsstillerne er derfor av den oppfatning at det er på høy tid å heve kvaliteten i pleie- og omsorgssektoren, både for å imøtekomme fremtidige generasjoners krav, men også for å gi dagens eldre et varmt, verdig, og valgfritt pleie- og omsorgstilbud.

1.5 Eldrebølgen kommer

[Figur:dok83-fig1.eps]

(SSB)

Som vi ser av tabellen, så kan man regne med om lag 200 000 flere personer over 67 år om 14 år, mens man anslagsvis vil få det dobbelte av dagens antall i år 2050. Dette innebærer at Norge vil få en sterk økning i antall pleietrengende eldre i årene som kommer. Forslagsstillerne har tatt signalene på alvor, og vil derfor gjøre eldreomsorgen til et statlig ansvar, slik at forskjellene mellom kommunene fjernes og slik at alle i hele landet skal ha lovfestet rett til en varm, verdig og valgfri eldreomsorg som skinner. Det er, etter forslagsstillernes syn, flere faktorer som tilsier at forskjellene kommer til å øke med dagens system:

• Kommunene prioriterer forskjellig, noen vil være flinke tilretteleggere, mens andre nedprioriterer dette til fordel for andre formål.

• Den økonomiske situasjonen i kommunene er også gjenstand for et "klasseskille", noe som innebærer at ikke alle kommuner har like stort handlingsrom til å prioritere omfattende, men nødvendige investeringer i eldreomsorgen.

• Regjeringens løsning med å videreføre finansieringsansvaret for eldreomsorgen gjennom kommunenes budsjettrammer er etter forslagsstillernes syn ikke hensiktsmessig, særs med tanke på at disse pengene skal gå til alle kommunale oppgaver, inkludert gjeldsslette.

Sett i lys av utviklingen på antall rom for eldre og funksjonshemmede siden 1991, er det særs bekymrende å se at vi har stått på "stedet hvil". I 1991 var det 38 665 rom, mens det i 2005 var 38 996. Utviklingen i plasser totalt er også svært dårlig lesning: I 1996 var det i alt 43 735 institusjonsplasser, mens det i 2005 var 40 983 (SSB). Forslagsstillerne viser i denne sammenheng til utviklingen innenfor utskrivingspraksisen ved sykehus, som medfører at terskelen for å komme inn på sykehjem er blitt langt høyere, noe som medfører økte kostnader for kommunene.

Ulike konsekvenser av dette:

Boreformens hovedmål var at andelen av enkeltrom skulle være tilnærmet 100 pst. Parallelt med denne utviklingen ble den massive utbyggingen av omsorgsboliger gjennomført, takket være tilskuddsordninger. Det som allikevel er faretruende med dette, er at terskelen for å komme på institusjon er langt høyere i dag, sammenlignet med tidligere. Som en sykepleier ved et sykehjem nylig sa: "Tidligere kom beboerne i taxi med en koffert under armen, i dag kommer de trillende inn på en båre." Utviklingen av antall eldre, vil selvsagt medføre at antall plasser må utvides radikalt for i det hele tatt å kunne ta vare på de som er sterkt pleietrengende.

Det kan derfor være liten tvil om at den demografiske utviklingen i befolkningen medfører en rekke utfordringer, og behov for løsninger. Det er, etter forslagsstillernes syn, nødvendig å foreta omfattende systemendringer for å imøtekomme fremtidens utfordringer knyttet til eldreomsorgen. Disse systemendringene vil bli nærmere omtalt senere.

1.6 Kompetanse og arbeidskraft

Behovet for kompetanse og kvalifisert arbeidskraft i pleie- og omsorgssektoren vil øke betydelig i årene som kommer. Allerede i dag har vi en stor andel utenlandsk arbeidskraft, og ufaglært arbeidskraft (assistenter). Forslagsstillerne vil imidlertid berømme de ufaglærte for jobben de gjør, og mener disse utfører et godt arbeid i pleie- og omsorgssektoren. Dette betyr imidlertid ikke at behovet for faglært kompetanse ikke er til stede, selv om det også er mange arbeidsoppgaver som kan utføres av personer med begrenset undervisning og trening. Med andre ord vil det være høyst nødvendig å tilrettelegge for økt interesse for disse studiene, samt bidra til å heve statusen i pleie- og omsorgsyrkene. Særlig bekymringsfullt er det at stadig flere sykepleierstudenter sier at de ikke ønsker å jobbe i kommunal sektor. Mangel på faglig utvikling og oppfølging, samt dårlig lønn og vanskeligheter med fast ansettelse og hele stillinger, er de tyngste ankepunktene mot jobb i sykehjem, hjemmesykepleien osv. Det vil i fremtiden derfor være svært viktig å heve statusen for disse yrkene, samt legge til rette for at vi får nok utdannet personale. Forslagsstillerne har for øvrig merket seg at Regjeringen har kuttet i bruken av private skoler, blant annet skoler som utdanner helsepersonell.

Forslagsstillerne anser det for å være en svært sentral utfordring å skaffe nok arbeidskraft innenfor pleie- og omsorgssektoren. Statsrådene Erik Solheim og Bjarne Håkon Hanssen uttalte følgende, som er sitert på NRKs nettside 27. mars 2007:

"Vi kommer til å trenge minst 100.000 flere folk i helsevesenet de nærmeste tiårene. Jeg tror ingen ser noen utsikt til at vi kan fylle det med folk som allerede er her i landet, sier utviklingsminister Erik Solheim."

"Vi blir eldre, og vi kan helbrede sykdommer som det tidligere ikke fantes medisiner for. Vi har ingen muligheter for å løse dette isolert sett. Jeg er bombesikker på at når Carl I. Hagen sitter på sykehjem, vil han veldig mye heller bli behandlet og pleid av en afrikaner, en inder eller en tamil, enn ikke å få noen pleie i det hele tatt, sier Solheim med et smil om munnen."

Disse uttalelsene har fått lederen i Norsk Sykepleierforbund til å reagere, og i den samme artikkelen som nevnt foran, kan vi lese følgende:

"Sykepleierforbundets leder, Bente Slaatten, tror knapt det hun hører. - Jeg kan egentlig ikke tro at vi skal dra til fattige land og hente sykepleiere. Hvis det stemmer, skal vi kjempe med nebb og klør mot dette. Den samforståelsen vi har hatt med regjeringen i dette spørsmålet, er borte."

Og videre:

"Slaatten mener det er mulig å få mer ut av den arbeidskraftreserven vi allerede har i Norge ved å gi sykepleiere som ønsker det, heltidsstillinger, senke sykefraværet og gjøre det mer attraktivt å bli i yrket. - I dag utdannes det to sykepleiere for hver person som faktisk blir i yrket, påpeker Slaatten."

Forslagsstillerne stiller seg bak Bente Slaattens syn, og synes det er meget uheldig at den sittende regjering er mer opptatt av å hente arbeidskraft fra land som har enorme problemer med selv å skaffe seg tilstrekkelig arbeidskraft innenfor pleie- og omsorgssektoren, enn hva de er av å legge forholdene til rette for å utnytte de ressursene vi allerede har i Norge. Det er, etter forslagsstillernes syn, mer hensiktsmessig å lage incentiver for de ressursene som allerede er i landet, slik at arbeidskraften innenfor denne sektoren økes. Incentiver som forslagsstillerne ser på som nødvendige er lønnsbetingelser, turnusordningen, stillingsandelen og fleksibiliteten.

Forslagsstillerne ser med bekymring på utviklingen vedrørende bruk av små deltidsstillinger mot den ansattes ønske. Det vil derfor være hensiktsmessig å se på strukturen ved ansettelsesvilkår. Forslagsstillerne har merket seg at det er relativt vanlig å være ansatt ved en enkelt avdeling, fremfor å være ansatt direkte til et sykehjem. Det vil derfor være hensiktsmessig, etter forslagsstillernes syn, at ansettelsesstrukturen er av en slik art at man kan utnytte arbeidskraften på en fleksibel og god måte. Dette vil medføre at de som ønsker det, vil få høyere stillingsandeler, samt redusere bruken av vikarer i pleie- og omsorgssektoren.

Videre er det et stort behov for å øke legekapasiteten i pleie- og omsorgssektoren. Forslagsstillerne viser til St.meld. nr. 25 (2005-2006) hvor komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet foreslo en minstenorm på 1/80 leger, noe som ville vært omtrent en dobling fra dagens dekningsgrad.

Videre viser forslagsstillerne til fastlegenes plikt til å utføre 7,5 arbeidstimer i uken for kommunen. Dette er en ressurs som på langt nær er utnyttet, og forslagsstillerne mener det her vil være en enorm mulighet til å bedre legedekningen i pleie- og omsorgssektoren, og forslagsstillerne vil også påpeke at innenfor dagens system burde departementet være mer aktivt for at fastlegene utfører det arbeidet de skal.