Til Stortinget
Den lovbestemte saksgangen i kommunale plan- og arealsaker legger
alvorlige hindringer for den frie utøvelsen av kommunalt
selvstyre. Fylkeskommunen, nabokommuner og fylkesmannen har alle
den samme retten til å fremme innsigelser til planvedtak i
en enkelt kommune. Fylkesmennenes detaljrike innsigelser
oppleves ofte som problematiske fra kommunenes side, særlig
siden de i praksis fungerer som et veto. Videre er det grunn til å problematisere det
faktum at fylkesmannens administrasjon legger inn et de facto veto
mot det som er skjønnsmessige beslutninger fattet av folkevalgte
representanter.
Før 1985 fastsatte departementet kommunale arealplaner,
men fra 14. juni 1985 fikk kommunene selv denne myndigheten
gjennom plan- og bygningsloven. For å sikre at de statlige
føringene for plan- og arealsaker fortsatt ble fulgt, og
for å sikre at andre kommuner og regionale myndigheters
interesser ble overholdt, innførte man samtidig en innsigelsesrett. Fylkeskommunen,
nabokommuner og fylkesmannen er tildelt slik innsigelsesrett mot
utlagt arealbruk etter loven § 20-4 første
ledd nr. 1-6, og mot planbestemmelser etter § 20-4
andre ledd bokstav a-h. Til reguleringsplan etter § 27-2
første punktum, og til bebyggelsesplan etter § 28-2
fjerde ledd. Den samme retten er også gitt statlige fagmyndigheter
slik som for eksempel Statens vegvesen.
Dersom berørte statlige fagmyndigheter, fylkeskommunen
eller nabokommuner har avgitt innsigelser til kommuneplanens arealdel,
kan ikke kommunen, etter loven § 20-5 femte ledd,
fatte vedtak uten at det har blitt enighet mellom kommunen og den som
retter innsigelse. Dersom det ikke oppstår enighet, heller
ikke etter megling, går saken til Miljøverndepartementet
for endelig avgjørelse. Plan- og bygningslovens bestemmelser
om innsigelsesrett er derfor myndighetsbegrensende for det kommunale selvstyret.
I utgangspunktet skal organer med innsigelsesadgang vise stor
aktsomhet med å fremme innsigelse, og dermed i realiteten
overprøve kommunale vedtak. Det ligger til det enkelte
organ å avgjøre hva som så er et vesentlig
forhold for at innsigelse rettferdiggjøres. I Miljøverndepartementets
rundskriv 5/95 heter det:
"I og med at innsigelsesinstituttet er fylkeskommunenes og
statlige organers virkemiddel for oppfølging av nasjonal
og regional politikk, bør det så langt mulig bare
være viktige konfliktsaker som kommer til avgjørelse
sentralt."
Videre presiseres det at det enkelte kommunestyrets politiske
skjønn så og si skal være enerådende skjønnsbruk:
"Organer med innsigelsesadgang forutsettes å vise
stor varsomhet med å overprøve kommunestyrets
politiske skjønn i lokale forhold."
Samtidig fastslås det at det er kommunene som har ansvaret
for at vedtak i kommuneplanen er i tråd med nasjonale retningslinjer
og etter lovens bestemmelser, samt at det er kommunen som har ansvaret for
at vedtak treffes på en faglig og formelt riktig måte.
Det er med andre ord ikke eksplisitt delegert til fylkesmannen å holde
kontroll med kommunene, ut over eventuelt å behandle lovlighetsklager
i etterkant av kommunale vedtak.
Da kommunene fikk endelig myndighet i plansaker gjennom plan-
og bygningsloven i 1985, ble ordningen med innsigelser innført
for å sikre at statlige, regionale og nabokommuners interesser
ble tilstrekkelig ivaretatt i den enkelte kommunes arealplan. Anledningen
til å fremme innsigelser var altså ikke ment å være
en innordning som de ulike organene kunne bruke for å demonstrere
at de hadde en annen skjønnsoppfatning enn den enkelte
kommune. Det var derimot en ordning ment som en konfliktløsningsmodell
for de tilfeller der kommuner ikke klarte å behandle plansaker
i tråd med nasjonale retningslinjer.
Rådende forhold i plan- og arealsaker er langt fra den
normative beskrivelsen Miljøverndepartementet gir av bruken
av innsigelsesinstituttet i rundskriv 5/95. Erfaringene
fra Kommune-Norge er tvert imot at særlig fylkesmennene,
i utpreget grad, fremmer innsigelser langt ut over det som kan forsvares
med bakgrunn i Miljøverndepartementets rundskriv. Det kommer
stadig rapporter om at fylkesmennene i stadig mer omfattende grad
overprøver det kommunale skjønnet, selv om kommunens
fortolkning er i samsvar med gjeldende nasjonale retningslinjer,
og er fundamentert på lokalpolitisk skjønnsanvendelse. Det
er dermed slik at representanter hos fylkesmennene opptrer som politiske
aktører i saker som for administrativt ansatte uten folkevalgt
kompetanse, burde være fullstendig fremmed i et demokratisk
land.
Det er Planlovutvalgets uttalte holdning at de kommunale planprosessene
skal være demokratiske, og styres av folkevalgte organ.
Men med stadige innsigelser fra fylkesmennene er det umulig å oppnå denne
målsettingen.
Kommunenes Sentralforbunds (KS") sentralstyre vedtok
den 25. mars 2004 enstemmig at dagens fylkesmannsembete
må fratas anledningen til å overprøve
lokalpolitisk skjønnsutøvelse, og at kommunene må tillegges
mer beslutningsmyndighet på bekostning av fylkesmannen.
Regjeringen har gjennom regionreformen gitt fylkene/regionene
en rolle som overkommune i plan- og arealsaker, blant annet ved
at regionene skal utarbeide regionale planstrategier og båndlegge
arealer i tråd med disse planene. Forslagsstillerne er
opptatt av nærhetsprinsippet, og mener i motsetning til
Regjeringen at kommunen i størst mulig grad må kunne bestemme
over hvordan kommunens arealer forvaltes. Dette inkluderer politikk
i forhold til strandsonen, vindmølleparker, sjøarealforvaltning
og verneområder. Kun i helt spesielle tilfeller av betydelig
nasjonal interesse, for eksempel der det skal bygges en europavei
gjennom kommunen, eller tilfeller hvor et tiltak har negative konsekvenser
for arealer i andre kommuner, at kommunen ikke helt fritt skal kunne disponere
egne arealer.
Det bør være hevet over enhver tvil at dagens
ordning bakbinder kommunene i plan- og reguleringsvedtak. Fylkesmannen
har en de facto vetorett i alle relevante kommunale vedtak, samtidig
som det er på det rene at fylkesmennene slett ikke er avholdne
med å benytte seg av innsigelsesinstituttet.
Utgangspunktet for innsigelsesadgangen til fylkesmannen er velbegrunnet,
og det finnes uten tvil tilfeller der innsigelser er fremmet med
godt grunnlag. I enkelte reguleringssaker som har en mer interkommunal
betydning, er det sentralt at ikke én kommune kan ødelegge
for sentrale utviklingsplaner. Utbygging av større veitraseer
er et slikt eksempel. Her vil det være uheldig dersom en
kommune ikke ser felles fordeler i det som isolert kan være
en ulempe for dem selv. Men det er allikevel ikke Statens vegvesen,
som er det statlige fagorganet som vil ha innsigelsesrett i et slikt
tilfelle, som representerer det største problemet for lokaldemokratiet.
Det er, etter forslagsstillernes oppfatning, helt i tråd
med sentralstyret i KS at det er fylkesmennene som ikke følger de
retningslinjer som er gitt for innsigelsesinstituttet.
Forslagsstillerne er opptatt av å utvikle det kommunale
selvstyret. Men samtidig må det ikke være slik
at hver og en kommune skal kunne pulverisere norsk lov ved å vise
til det lokale skjønnet. Kommunene må ha en utbredt
anledning til å bruke skjønn, men det skjønnet
må ligge innenfor lovens rammer. Problemet med fylkesmennenes
innsigelser har heller ikke knyttet seg til å stoppe lovbrudd
fra kommunenes side, men nettopp overprøving av politisk skjønn.
På denne bakgrunn mener forslagsstillerne at det fortsatt
må drives lovlighetskontroll av kommunale planvedtak, men
at den politiske skjønnsutøvelsen helt og holdent
skal ligge til de lokaldemokratiske organene. For å oppnå dette
mener forslagsstillerne at en slik kontroll bør legges
til en forvaltningsdomstol.
Forslagsstillerne anmoder også Stortinget om å be Regjeringen
vurdere kostnadene ved de alternativer som fremmes. Kostnadene må selvfølgelig
sees i sammenheng med at ressursene flyttes fra fylkeskommunen/fylkesmannen.
Forslagsstillerne ønsker å skille skjønn
og legalitetskontroll, og mener dagens fylkesmannsembete har en
uheldig sammenblanding av disse rollene. Muligheten for domstolskontroll
i dag er nærmest fraværende, og ikke egnet til å øke
respekten for de rettslige rammer for forvaltningen. Konsekvensen
er at rettssikkerheten har dårligere kår i forvaltningens
dagligliv enn nødvendig, og at dagens form for domstolskontroll med
forvaltningen er klart utilstrekkelig.
Forslagsstillerne mener det bør innføres forvaltningsdomstoler
som erstatning for klagesaksbehandlingen i fylkesmannsembetet, og
viser til at mange klagesaker på andre forvaltningsområder
i dag behandles av domstolslignende forvaltningsorganer med spesialisert
kompetanse. Disse spesialiserte organene har man gjerne valgt å kalle
nemnder o.l., men i praksis er det langt på vei der den
faktiske rettspleien foregår på disse områdene,
ikke i de alminnelige domstolene. Behovet for forvaltningsdomstoler
bekreftes av at domstolene i Norge sjelden behandler forvaltningssaker.
Fremskrittspartiet har for øvrig gjentatte ganger fremmet
forslag om å etablere forvaltningsdomstoler i Norge, blant
annet i Dokument nr. 8:90 (2003-2004), Dokument nr. 8:58 (2005-2006)
og Innst. S. nr. 166 (2006-2007).
Prosessen ved norske domstoler er tradisjonelt sterkt preget
av muntlighet og dermed også sterkt avhengig av å bruke
advokater, noe som innebærer høye kostnader og
lav effektivitet. Det er heller ikke gitt at saker mellom forvaltningen
og private skal behandles etter sivilprosessens regler om at den
tapende part skal dekke alle saksomkostninger, slik som i saker
om nabokrangler mv. Forslagsstillerne ser for seg at norske forvaltningsdomstoler
i langt større grad vil benytte skriftlighet, slik som
i andre land med forvaltningsdomstoler. Den eneste farbare vei er
at domstolene som overprøver myndighetene, holder seg til
det juridiske og ikke overprøver det politiske skjønnet.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
I
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag for Stortinget som
fjerner fylkeskommunen/fylkesmannens innsigelsesrett i
kommunale plan- og arealvedtak.
II
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag for Stortinget om en
egen forvaltningsdomstol/forvaltningstilsyn for å behandle
klager etter kommunale planvedtak.
III
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag for Stortinget hvor
klagetilgangen til politiske vedtak i kommunene vurderes.
15. juni 2007