Norge står foran en periode med omfattende utbygging og opprustning
av kraftledningsnettet for å kunne øke produksjonen av fornybar
energi og ha en sikker forsyning av elektrisitet i hele landet.
Denne utbyggingen og opprustningen er nødvendig, men må gjøres så
skånsomt som mulig av hensyn til miljøinteresser, særlig til verdifulle
naturlandskap.
Energiloven skal sikre at produksjon, omforming, overføring,
omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig
rasjonell måte, inkludert hensyn til berørte allmenne og private
interesser. Stortinget vedtok i juni 2009 endringer i energiloven, på
grunnlag av Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) fra Olje- og energidepartementet.
Stortinget vedtok ved behandlingen av Ot.prp. nr. 62 (2008–2009)
om endringer i energiloven en strategi for å ta økt hensyn til miljø,
estetikk og lokalsamfunn i kraftledningssaker. Denne strategien
gjelder for søknader om nye kraftledninger i regional- og sentralnettet
og ligger til grunn i alle klagesaker departementet får til behandling.
Strategien fastsetter følgende om bruk av kabel som alternativ til
luftledning:
«Kabling skal også alltid vurderes når nye kraftledninger i
regional- og sentralnettet skal bygges, men bruken skal være gradvis
mer restriktiv med økende spenningsnivå. Jord- eller sjøkabel er
mest aktuelt på begrensede strekninger med betydelige verneinteresser
eller store estetiske ulemper på 66kv og 132 kV, men kan også være
aktuelt på strekninger der det gir særlige miljøgevinster på 300
kV og 420 kV.»
Departementet viser i lovproposisjonen til at ved kabling på
høyere spenningsnivå øker omfanget av naturinngrep, kostnadene og
usikkerheten knyttet til teknologi og forsyningssikkerhet, men presiserer samtidig
at dette ikke utelukker at kabling kan være aktuelt på strekninger
der det gir særlige miljøgevinster også i regional- og sentralnettet.
Dette forutsetter imidlertid ifølge departementet at kablingen er
forenlig med hensynet til forsyningssikkerheten og formålet med
kraftledningsforsterkningen.
Stortinget tok forrige gang stilling til kabel som alternativ
til luftledning ved behandlingen av St.prp. nr. 19 (2000–2001).
I forvaltningsstrategien for miljø og estetikk i kraftledningssaker
ble det fastsatt at ethvert pålegg om kabling skulle begrunnes etter skjønn,
hvor en særlig skulle legge vekt på forholdet mellom miljø og estetikk
på den ene siden og kostnader og leveringssikkerhet på den andre.
300/420 KV skulle bygges som luftledning. Her burde kabling kun
vurderes i helt spesielle unntakstilfeller med særlig sterke miljøhensyn.
Under henvisning til det gjeldende regelverket benyttes det nesten
utelukkende luftspenn i fremføringen av høyspentledninger. Forslagsstillerne
ønsker en endring av regelverket slik at miljøhensyn tillegges større
vekt enn tidligere. Vakre og urørte naturlandskap har stor betydning
for friluftslivet, det biologiske mangfoldet og for reiselivet.
I en del tilfeller må hensynet til bevaring av disse naturlandskapene
tillegges avgjørende vekt, slik at jord- eller sjøkabel velges fremfor
luftlinjer hvis det kan redusere belastningen på miljøet.
Den forrige olje- og energiministeren varslet at det skulle komme
nye retningslinjer som i større grad åpner for fremføring av kabler
i sjø og jord i viktige naturområder der luftspenn vil være ødeleggende. Slike
retningslinjer er imidlertid ikke lagt fram. I stedet har departementet
i Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) lagt fram en strategi med strengere
krav til avbøtende tiltak. Slike tiltak vil ofte kunne redusere
belastningen på miljøet. I en del tilfeller er imidlertid ulempene
ved bruk av luftledning så store at en ikke kan kompensere seg bort
fra dem.
Som et eksempel på at dagens regelverk ikke er godt nok, vedtok
departementet nylig å opprettholde NVEs vedtak om å gi Statnett
konsesjon til å bygge en 420 kV kraftledning i luftspenn mellom
Sima og Samnanger. Flere av klagerne viste til at Hardangernaturen
er unik både i nasjonal og internasjonal sammenheng, med særpreget
kulturlandskap og urørt natur. Klagerne fryktet at luftledningene
ville være en ulempe for Hardanger som fremtidig reisemål, og være
til sjenanse for fastboende. Klagerne tok også opp en luftlednings
påvirkning på kulturminner og biologisk mangfold.
I klagebehandlingen viste departementet til at det ikke var grunnlag
for å nytte en sjøkabel på denne strekningen, da det ville være
en mindre god løsning av hensyn til forsyningssikkerheten, i forhold
til en luftledning. Departementet viste også til at strekningen
mellom Sima og Samnanger er lang, og at den derfor vanskelig kan
sies å falle inn under strategiens omtale av at kabling kan være
aktuelt på begrensede strekninger.
Forslagsstillerne viser til at når selv ikke Hardangernaturen
er viktig nok til at miljøhensyn vektlegges foran andre hensyn,
viser dette at det gjeldende regelverket er for svakt. Regelverket
åpner ikke i stor nok grad for bruk av jord- eller sjøkabel i stedet
for luftspenn i områder med viktige naturverdier. Regelverket bør
derfor endres slik at utbyggerne av kraftlinjer i regional- og sentralnettet
i større grad må ta miljøhensyn enn de gjør i dag.
Forslagsstillerne viser til at miljøhensyn har blitt stadig sterkere
ivaretatt i lovgivningen på flere områder, særlig etter at retten
til et rent miljø ble nedfelt i Grunnloven § 110b som et overordnet
hensyn. Det er derfor behov for en ny gjennomgang av regelverket for
bruk av jord- eller sjøkabel for å sikre at det er i overensstemmelse
med miljølovgivningen for øvrig og de prinsipper som ligger til
grunn for denne.
I den sammenheng vises det særlig til naturmangfoldsloven som
trådte i kraft 1. januar 2009. Denne loven skal sikre at naturen
tas vare på gjennom bærekraftig bruk og vern, blant annet for å
sikre menneskenes virksomhet, kultur og trivsel. Det stilles her krav
om bruk av miljøforsvarlige driftsmetoder og teknikker for å unngå
eller begrense skader på naturmangfoldet.
Det gjeldende regelverket fastsetter at kabel kan benyttes på
«begrensede strekninger». Forslagsstillerne mener at kabel også
bør kunne brukes på lengre strekninger hvis miljøhensynene tilsier
det. Det bør være hvor sterke miljøhensynene er i forhold til andre
hensyn heller enn lengden på strekningen som avgjør om kabel eller
luftspenn bør velges.
Forslagsstillerne mener på denne bakgrunn at regjeringen bør
fremme sak for Stortinget om endringer i energiloven med tilhørende
forskrifter og retningslinjer for å øke bruken av jord- eller sjøkabel
i verdifulle naturlandskap hvor slik kabling kan redusere belastningen
på miljøet.
Det nye regelverket om økt bruk av jord- og sjøkabel bør tre
i kraft umiddelbart fra det er vedtatt og dermed ligge til grunn
for behandlingen av søknader om nye kraftledninger i regional- og
sentralnettet. Det bør også umiddelbart legges til grunn i eventuelle
klagesaker som departementet får til behandling, også i saker som
først ble behandlet etter dagens regelverk.
Staten ved Olje- og energidepartementet eier Statnett SF i sin
helhet. Forslagsstillerne mener derfor departementet som eier kan
og bør sørge for at Statnett SF stiller i bero allerede vedtatte,
men ikke påbegynte utbygginger av kraftlinjer i luftspenn i verdifulle
naturlandskap, slik at disse kan vurderes på nytt etter det nye
regelverket. En utsettelse av disse prosjektene i en periode bør
kunne aksepteres dersom det kan sikre viktige miljøverdier.
Statnett oppgir at en viktig grunn til at luftledning velges
i de fleste tilfeller, er at teknologien ikke har kommet langt nok
til at kabel fullt ut kan erstatte luftledning i sentralnettet.
Samtidig er kabling dyrere enn tilsvarende luftledning og det tar
lengre tid å utbedre skade på en kabel.
I Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) viste departementet til at det internasjonalt
er begrenset erfaring med lange kabler på de høyeste spenningsnivåene.
Dette medfører større usikkerhet knyttet til teknologi og forsyningssikkerhet.
Jord- eller sjøkabel kan være mindre utsatt for avbrudd enn en luftledning,
men hvis en feil på ledningen først oppstår, er reparasjonstiden
for kabelanlegg betydelig lengre enn for en luftledning.
I Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) viste departementet til at såkalt
VSC-teknologi for kabling foreløpig ikke er tilstrekkelig moden
til å tas i bruk. Slik teknologi er under stadig utvikling og vil
blant annet gi lavere kostnader enn tradisjonell kablingsteknologi.
I vurderingen av en sjøkabel mellom Sima og Samnanger var såkalte
PEX-kabler et alternativ. I klagebehandlingen viste imidlertid departementet
til at teknologien ikke er utprøvd med hensyn til lengde- og dybdeforholdene
på strekningen.
Departementet gjorde i Ot.prp. nr. 62 (2008–2009) rede for ulike
forsknings- og utviklingsaktiviteter som skal gi energi- og miljømyndighetene,
nettselskaper og andre god anledning til å være oppdatert på kunnskapsstatus
om nye muligheter for å redusere miljøvirkningene knyttet til overføringsanlegg,
herunder om kabling på høye spenningsnivå.
Departementet opplyste om at utvikling av overføringsteknologi
inngår i forskningsprogrammet RENERGI, som løper fra 2003–2013 og
blant annet finansieres av Olje- og energidepartementet. Dette programmet
skal utvikle kunnskap og løsninger som grunnlag for miljøvennlig,
økonomisk og rasjonell forvaltning av landets energiressurser, høy
forsyningssikkerhet og internasjonalt konkurransedyktig næringsutvikling
tilknyttet energisektoren.
Departementet viste også til at det har opprettet flere forskningssentre
for miljøvennlig energi, blant annet Centre for environmental design
of renewable energy. Dette senteret ble opprettet i 2009 og skal blant
annet bidra til teknisk og miljøriktig utvikling av overføringssystemer
nasjonalt og internasjonalt.
Forslagsstillerne mener at det er et stort behov for å utvikle
ny kabelteknologi som kan gi en mer skånsom kraftoverføring gjennom
sårbare naturområder, da umoden teknologi per i dag er en viktig
grunn til at luftledning velges i de fleste tilfeller. Det er behov for
slik teknologiutvikling slik at kabel fullt ut kan erstatte luftledning
i regional- og sentralnettet dersom miljøhensynene tilsier det.
Slik teknologiutvikling vil også kunne føre til lavere kostnader
ved bruk av kabel og kortere utbedringstid ved skader.
Departementet har vist til ulike initiativer for forsknings-
og utviklingsaktiviteter knyttet til overføringsanlegg. Disse tar
imidlertid for seg et bredt spekter av problemstillinger, og det
kan stilles spørsmål ved om utvikling av kablingsteknologi er gitt stor
nok plass. Forslagsstillerne ser behov for ytterligere styrking
og målretting av forskningsinnsatsen på dette området, slik at det
sikres at jord- eller sjøkabel blir et reelt alternativ til luftlinjer.
Forslagsstillerne viser også til at departementet i Ot.prp. nr.
62 (2008–2009) pekte på at Statnett og de øvrige nettselskaper bør
være pådrivere for utvikling og kvalifisering av ny teknologi. Regjeringen
bør sørge for at dette skjer i enda sterkere grad enn i dag, og
bør vurdere om nettselskapene har tilstrekkelige incentiver for
slik teknologiutvikling. Regjeringen bør også vurdere om NVE i stor
nok grad bidrar til utviklingen av kablingsteknologi gjennom sine
konsesjonsvilkår og FoU-prosjekter.