Til Stortinget
Olje- og gassressursene på norsk sokkel har skapt et enestående
industrieventyr for nasjonen. I over 40 år har Norge høstet fra
naturens rikdom, og levert betydelige mengder energi til både nordmenn
og det store utland. En klok og offensiv oljepolitikk over mange
tiår har skapt en lønnsom og innovativ næringsklynge. Oljepolitikken
har både skapt store statlige oljeselskaper og invitert inn private
oljeselskaper for best å utvinne olje og gass på en miljøvennlig
og kostnadseffektiv måte. Staten har sikret at verdiene av naturressursene
i stor grad har tilfalt det norske folk.
Salg av olje og gass har gitt nasjonen betydelige inntekter.
Det er viktig at disse inntektene forvaltes på en slik måte at den
kommer også fremtidige generasjoner til gode. En generasjon skal
ikke forbruke naturressurser på bekostning av fremtidige generasjoner.
Samfunnet må derfor vokte seg vel for å tillegge seg en livsstil
med vaner og forventninger som ikke kan finansieres uten høye oljeinntekter.
For over ti år siden ble dagens handlingsregel for oljepenger
vedtatt. Handlingsregelen hadde som formål å sikre at oljeinntektene
kommer fremtidige generasjoner til nytte og bidra til en stabil
innfasing av oljepenger i vekstfremmende tiltak og unngå press i økonomien.
I den økonomiske debatten har dessverre nivået på oljepengebruken
blitt det fremste symbolet på om man fører en ansvarlig økonomisk
politikk, og med betydelig redusert oppmerksomhet på hvordan oljeformuen
disponeres. Oljepenger brukt til investering i realkapital vurderes
som likeverdig med penger brukt til forbruk, selv om det er åpenbart
at begge deler ikke kan sies å stimulere verdiskaping og produksjon.
I tillegg er det skapt et falskt inntrykk av at man i statsbudsjettet
inkluderer og prioriterer alle oljekroner som skal tilføres norsk
økonomi på ett år. Enhver oljepengebruk som overstiger regjeringens
forslag til oljepengebruk omtales derfor som uansvarlig, uavhengig
av hva pengene brukes til. Dette skjer til tross for at det utvilsomt
fases inn titalls milliarder oljekroner utenfor handlingsregelen,
gjennom blant annet investeringer i oljevirksomhet på norsk sokkel,
kraftinvesteringer, kjøp av aksjer i flyselskap, egenkapitalinnskudd
i bank, omgåelse av NOx-fondet, og penger brukt gjennom såkornfond.
Forslagsstillerne mener handlingsregelen for bruk av oljepenger
ikke møter nasjonens behov for å stimulere til effektivisering av
offentlig sektor, investeringer i produksjonsfremmende virksomhet
og forskning, samt i utbygging av samfunnsøkonomisk lønnsom infrastruktur.
Dette representantforslaget tar derfor sikte på å belyse svakhetene
med dagens handlingsregel og foreslår at det bør etableres et nytt
ankerfeste for den økonomiske politikken, slik at man bedrer vekstevnen
i norsk økonomi, forvalter oljeformuen bedre og unngår at offentlig
sektor vokser på bekostning av privat næringsliv.
Handlingsregelen for oljepengebruk har vært i funksjon siden
2001 da den ble vedtatt etter behandling av St.meld. nr. 29 (2000–2001)
og Innst. S. nr. 229 (2000–2001). Regjeringen Stoltenberg I la i
meldingen vekt på vekstfremmende tiltak og skrev:
«Regjeringen legger derfor vesentlig vekt på at handlingsrommet
som økt bruk av oljeinntekter gir, skal brukes på en måte som også
vil styrke vekstevnen til norsk økonomi. Lavere skatter og avgifter
kan gi næringslivet bedre arbeidsvilkår, slik at konkurranseevnen
styrkes. Tilsvarende vil tiltak for en bedret infrastruktur, samt
tiltak for å bringe fram ny kunnskap gjennom forskning og utvikling,
bidra til å styrke vekstevnen. Styrket vekstevne og høyere arbeidstilbud
vil i seg selv trygge grunnlaget for de offentlige velferdsordningene.»
Flertallet i Stortingets finanskomité, med unntak av Fremskrittspartiet
og Sosialistisk Venstreparti, sluttet seg til dette og uttalte:
«Det må legges avgjørende vekt på tiltak som fremmer verdiskaping
og økt produktivitet i både offentlig og privat sektor. Flertallet
mener derfor at en økning i bruken av petroleumsinntekter bør rettes
inn mot tiltak som kan øke produktiviteten, og dermed vekstevnen,
i resten av økonomien.»
En samlet komité pekte videre på at skatte- og avgiftspolitikken
og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning er viktig for
å få en mer velfungerende økonomi.
En samlet komité understreket også at en slik regel for bruk
av petroleumsinntekter ikke kunne være statisk, og at det var viktig
med kontinuerlig vurdering for å fange opp ny informasjon og eventuelle utilsiktede
virkninger. I debatten 15. mai 2001 uttalte Per Kristian Foss (Høyre):
«Handlingsregelen må vurderes fortløpende for å fange opp utilsiktede
virkninger og ny informasjon.»
Forslagsstillerne mener tiden er moden for at regelen vurderes
grundig i lys av erfaringer gjort de siste 11 årene.
I St.meld. nr. 29 (2000–2001) var man bekymret for at store svingninger
i avkastningen av fondet fra år til år skulle forplante seg til
fastlandsøkonomien gjennom endringer i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet.
For å motvirke slike svingninger mente man den forventede realavkastningen
av oljefondet, og ikke den faktiske, skulle danne utgangspunkt for
innfasingen av oljeinntektene. Ved beregning av den forventede realavkastningen
var det lagt til grunn en realrente på 4 pst. Statsminister Jens
Stoltenberg har i ettertid innrømmet at man beregnet forventet realavkastning
til 4,75 pst., men rundet ned til 4 pst.
En tillatt oljepengebruk på ca. 4 pst. av innestående på fondet
ved inngangen til budsjettåret reduserer svingningene i oljepengebruken,
men det gir en kraftig økning i hva som er «tillatt» bruk ettersom
fondets markedsverdi vokser. Det viser følgende tabell:
(Mrd. kr) | Statens pensjonsfond
utland ved inngangen til året i løpende priser | 4 pst. |
2001 | 386,6 | - |
2002 | 619,3 | 24,8 |
2003 | 604,6 | 24,2 |
2004 | 847,1 | 33,9 |
2005 | 1011,5 | 40,5 |
2006 | 1390,1 | 55,6 |
2007 | 1782,8 | 71,3 |
2008 | 2018,5 | 80,7 |
2009 | 2279,6 | 91,2 |
2010 | 2642,0 | 105,7 |
2011 | 3080,9 | 123,2 |
2012 | 3115,0 | 124,6 |
2013 | 3542,8 | 141,7 |
En kraftig økning i oljefondets utenlandske verdipapir vil øke
grensen for hvor mye oljepenger som kan tilføres norsk økonomi,
uavhengig av om norsk økonomi har økt kapasiteten til å håndtere
kapitalen. Per i dag ser det imidlertid ut som om det blir meget vanskelig
å oppnå en realavkastning på 4 pst. Sentralbanksjef Øystein Olsen
hevdet i sin årstale 16. januar 2012 at 3 pst. nok var en mer sannsynlig
realavkastning, Yngve Slyngstad leder for Norges Bank Investment
Management (NBIM), sin mente også, ifølge et oppslag i Aftenposten
23. mars 2012, at handlingsregelen burde justeres til 3 pst. Fondets
realavkastning siden oppstart er nå rundt 2,8 pst. Spørsmålet blir
da om regjeringen selv legger opp til å følge handlingsregelens
intensjoner om forventet realavkastning, når man tviholder på 4
pst.?
Den til enhver tid sittende regjering kobler konsekvent sin pengebruk
i tilknytning til handlingsregelen som fasiten på ansvarlig økonomisk
styring. Dette er en tvilsom øvelse, blant annet fordi handlingsregelen
ikke skiller mellom kostnader og investeringer, ei heller mellom
lønnsomme og ulønnsomme investeringer. Oljepengebruken er altså
ikke strengt koblet til om den bidrar til å øke fremtidig verdiskaping
og velstand, eller om den primært brukes til å gjøre hverdagen mer
behagelig her og nå.
Det er også verdt å merke seg at ansvarlig bruk av oljepenger
fremkommer ved beregning av det «strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet»,
mens regjeringen så langt har nektet å gi innsyn i hvordan anslaget
er beregnet eller hvordan sensitiviteten i beregningene er ved større
endringer i norsk økonomi, for eksempel ved endringer i forventede
investeringer på norsk sokkel. Det vises blant annet til at regjeringen
ikke kan tallfeste hvordan en opp- eller nedjustering av oljeinvesteringer
med 50 mrd. kroner vil påvirke bruken av oljepenger i statsbudsjettet
for at «presset i norsk økonomi» skal være uendret.
Tenketanken Civita presenterte i 2011 et jubileumsnotat «10
år med handlingsregelen: Etterleves dens intensjoner?» (Civita-notat
nr. 5/2011). Her heter det:
«Det er den sittende regjerings privilegium, og ansvar, å definere
hva som er ansvarlig oljepengebruk. Dette er mer en utøvelse av
kunst, enn vitenskap. Det er derfor ingen fasit i hva som er riktig,
eller ansvarlig størrelse på oljepengebruken.»
Videre skriver de:
«Handlingsregelen er ikke en regel for ansvarlig økonomisk
politikk. Det er primært en regel for å sluse vår felles petroleumsformue
inn i økonomien.»
Når man hører den politiske debatten rundt statsbudsjettet, får
man et helt annet inntrykk. Da er handlingsregelen og 4-pst.-grensen
et udiskutabelt mål på ansvarlighet. Interessant er det da at avkastningsbanen
da man utarbeidet handlingsregelen lå nærmere 5 pst. Statsminister
Jens Stoltenberg røpet dette i forbindelse med sin middagstale etter
sentralbanksjef Olsens årstale for 2012. Det konkrete avkastningstallet
som skulle legges til grunn for handlingsregelen var 4,75 pst.,
men man rundet ned til 4 pst.. Det er altså 4,75 pst. som burde
være ansvarlighetsgrensen etter handlingsregelen om man skulle forholdt
seg til de beregninger som ble gjort før handlingsregelen først
ble vedtatt. Følgende tabell viser tillatt oljepengebruk etter handlingsregelen
også med 4,75 pst. som avkastning, samt differansen:
(Mrd. kr) | Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året i løpende priser | 4 pst. | 4,75 pst. | Differanse |
2001 | 386,6 | - | - | - |
2002 | 619,3 | 24,8 | 29,4 | 4,6 |
2003 | 604,6 | 24,2 | 28,7 | 4,5 |
2004 | 847,1 | 33,9 | 40,2 | 6,3 |
2005 | 1011,5 | 40,5 | 48,0 | 7,5 |
2006 | 1390,1 | 55,6 | 66,0 | 10,4 |
2007 | 1782,8 | 71,3 | 84,7 | 13,4 |
2008 | 2018,5 | 80,7 | 95,9 | 15,2 |
2009 | 2279,6 | 91,2 | 108,3 | 17,1 |
2010 | 2642,0 | 105,7 | 125,5 | 19,8 |
2011 | 3080,9 | 123,2 | 146,3 | 23,1 |
2012 | 3115,0 | 124,6 | 148,0 | 23,4 |
2013 | 3542,8 | 141,7 | 168,3 | 26,6 |
Finansminister Sigbjørn Johnsen hevder at regjeringens oljepengebruk
er nøyaktig tilpasset slik at den ikke skaper press i økonomien,
og at regjeringen tar hensyn til hele aktivitetsnivået i norsk økonomi når
de vurderer den totale oljepengebruken. Mye taler for at det ikke
er tilfelle.
For eksempel sier finansminister Johnsen at regjeringen tar hensyn
til oljeindustriens investeringsnivå når de vurderer hvor mye oljepenger
som kan brukes. Men regjeringen endret ikke planlagt oljepengebruk
med en eneste krone da oljeindustrien høsten 2011 økte investeringsanslaget
for 2012 med flere milliarder kroner. Like fullt hevdet regjeringen at
en økning av oljepengebruk i statsbudsjettet ville skape inflasjonsdrivende
press i norsk økonomi. Det fremstår som underlig å påstå at en milliard
oljekroner investert til mer veier skaper inflasjon, mens en milliard
kroner mer investert på norsk sokkel er uproblematisk.
Tilsvarende ble det i debatten om statsbudsjettet for 2011 hevdet
at oljepengebruk utover regjeringens forslag ville skape økt inflasjon
og høyere renter. Men da Stortinget få uker senere, den 15. desember 2010,
behandlet nysaldert budsjett for 2010, fant regjeringen det helt
uproblematisk å tilføre Statkraft 14 mrd. kroner i økt egenkapital,
penger som utvilsomt ville tilføres økonomien gjennom investeringer
og lønninger. Det er uortodoks økonomisk teori å hevde at investeringer
i vindmøller ikke skaper økonomisk aktivitet, mens investering i
veier og jernbane slår rett inn på prisnivået i et land.
Regjeringen hevder gang på gang at «alle utgifter må regnes med»
når man diskuterer oljepengebruken. Forslagsstillerne er enige i
at man skal være åpne på hvordan staten prioriterer og bruker skattebetalernes
penger. Ut fra en argumentasjon om «press i økonomien», henger handlingsregelen
likevel ikke sammen når regjeringen fastholder et gitt nivå på oljepengebruk
i statsbudsjettet, men samtidig forsvarer at store oljepengebeløp
kan komme inn i økonomien omdefinert som «formueomplassering».
Et eksempel på slik «formueomplassering» er tilførsel av oljepenger
til statlige selskaper. Dagens praksis indikerer at regjeringen
mener økt oljepengebruk er ansvarlig dersom pengene forvaltes av
et statlig bedriftsstyre, men «uansvarlig» dersom pengene forvaltes
av Stortinget.
Statkrafts tilførsel av egenkapital i 2010 er i så måte et godt
eksempel på hvordan et gitt oljepengebeløp kan være både uansvarlig
og ansvarlig, avhengig av hvilken rute man velger for å tilføre
pengene fra oljeformuen og inn i Statkraft. Statkraft ble som kjent
tilført 14 mrd. oljekroner i egenkapital. Statkraft hadde primært
bedt om å få beholde sitt overskudd, det vil si redusere sine utbytter
til staten. I den foregående treårsperioden hadde selskapet betalt
utbytte til staten tilsvarende 22 mrd. kroner. Selskapet manglet
altså ikke kontantstrøm, problemet var skyhøy utbytteprosent. For
statsbudsjettet ville redusert utbytte medføre behov for tilsvarende
kutt i statsbudsjettets utgiftsside, med mindre man tilførte statsbudsjettet
tilsvarende mye oljepenger. En slik operasjon ville likevel vært
et brudd på handlingsregelen og derfor uansvarlig økonomisk politikk.
Alternativt kunne man bruke prinsippet om «formueomplassering»,
og føre beløpet rett fra oljefondet og inn i statsselskapet, noe
som teknisk sett var i tråd med handlingsregelen og derfor ansvarlig.
Én løsning med «redusert utbytte/oljepenger-til-statsbudsjettet»
ville vært et brudd med handlingsregelen og derfor uansvarlig økonomisk
politikk. En løsning er ansvarlig, en annen er uansvarlig. Resultatet
er likevel det samme – oljefondet har 14 mrd. kroner mindre, statsbudsjettet
har uendret balanse, og Statkraft har 14 mrd. kroner mer. Eksempelet
med Statkraft viser klart at handlingsregelen ikke kan brukes som
en fasit for ansvarlig økonomisk politikk.
Ser man bort fra hvordan regjeringen dekker over hvordan oljepenger
brukt til «formueomplassering» faktisk tilfaller økonomien ikke
så ulikt penger brukt i statsbudsjettet, så er det svært fornuftig
at man kan investere oljepenger i Norge med mål om at avkastningen
er bedre enn oljefondets investeringer i utlandet. Men her blir
det også underlig når det er ansvarlig forvaltning av oljeformuen
når Tyskland kan låne oljepenger til 1,8 pst. rente for at det skal
bygges motorveier. Samfunnsøkonomisk lønnsomme vei- og jernbaneprosjekter
i Norge er derimot ekskludert fra oljefondets muligheter til «formueomplassering», uavhengig
av lønnsomhet.
Forslagsstillerne mener samfunnsøkonomisk lønnsomme infrastrukturinvesteringer
må kunne betegnes og behandles som «formueomplassering» på linje
med for eksempel kjøp av aksjer i SAS, Aker og egenkapitalinnskudd
i Den Norske Bank Asa (DNB). Bygging av vei og jernbane gir samfunnet
langvarige verdier, som kommer både dagens og morgendagens generasjoner
til gode. Dersom slike investeringer beregnes å gi en samfunnsmessig
avkastning større enn oljefondets investeringer i utlandet, så bør
de prioriteres. Gjennomføringstidspunktet bør defineres av mulighetene
til å realisere prosjektene uten å drive opp prisene og fordyre
prosjektet.
En beregning fra Oslo Economics, omtalt i Dagens Næringsliv (DN)
29. mars 2012, viser at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved
Intercity-prosjektet rundt Oslo vil øke med 22 mrd. kroner, til hele
70 mrd. kroner, dersom man fremskynder prosjektet med 20 år. Tilsvarende
finnes mange beregninger som viser at kø på norske veier koster
milliarder av kroner årlig. Faktum er at mange infrastrukturprosjekter
handler om å fjerne flaskehalser i økonomien, som dermed øker potensialet
for fremtidig verdiskaping og produktivitet. Økt oljepengebruk på
slike prosjekter vil dermed redusere presset i norsk økonomi når
anleggsperioden er ferdig, og burde realiseres raskere så lenge
kapasiteten i entreprenør- og byggebransjen tilsier at det er fornuftig.
Professor ved Norges Handelshøyskole (NHH), Rögnvaldur Hannesson,
skrev i DN 25. januar 2012 at politikerne har vært forholdsvis flinke
til å holde igjen på oljepengebruken, men:
«[v]erre er det at de ikke synes å ha noen god kontroll over
hva de offentlige utgifter går til.»
Professoren trekker frem at Samferdselsdepartementets utgifter
til samferdselsinvesteringer har stått nær sagt på stedet hvil siden
1990-tallet (når bompengefinansiering ikke inkluderes). Han skriver
videre:
«Det er vanskelig å unngå den konklusjon at sparingen i Oljefondet
har foregått på bekostning av investeringer i infrastruktur, mens
trygdeutgifter og sykepenger har fått løpe løpsk.»
Han spør retorisk om ikke Norge burde investere mer i veier?
«Det er antakelig mange veiprosjekter som oppnår bedre avkastning
enn hva oljefondet kan få på sine utenlandsinvesteringer i den stagnasjonsperiode vi
nu er gått inn i.»
Tidligere konsernøkonom i DnBNOR, Nils Terje Furunes, har også
ved flere anledninger tatt til orde for en gjennomgang av handlingsregelen
og økte innenlands investeringer i veier og annen infrastruktur,
samt utdannelse, forskning og innovasjon.
I en artikkel i Forskerforum 1/2008 mener professor i petroleumsøkonomi
ved Handelshøyskolen BI, Øystein Noreng, at Finansdepartementet
har en historisk mangel på helhetssyn, og at departementet derfor svikter
i sin forvaltning av ledige pengeressurser. Øystein Noreng har gjort
en studie: «Hva gjør vi med pengene? Behov, investeringer og risiko»,
som gir et utsyn over bruken av oljefondet. Professoren mener at:
«[m]ens landet har behov for å gjøre investeringer i infrastruktur
og kunnskapsutvikling som kan sikre et bredere grunnlag for sysselsetting
og inntekt, betrakter Finansdepartementet alle bevilgninger som konsum.
Dette av hensyn til makroøkonomisk finstyring og egen handlefrihet.»
Finansdepartementets påholdenhet har i årevis vært selve bremseklossen
i oppbyggingen av infrastrukturen i Norge, ifølge studien. Frem
til 2005 påla byråkratene samferdselsinvesteringer et avkastningskrav
på åtte prosent, et lønnsomhetskrav dobbelt så høyt som avkastningskravet
til Statens pensjonsfond utland. Dette førte blant annet til at
Svinesundbroen gikk i minus i Norge, mens den på svensk side av sundet
gikk i pluss. Kalkulasjonsrenten er nå på 4 pst.
Professor Noreng betrakter det mangelfulle skillet mellom utgifter
til løpende forbruk og utgifter til investeringer som en oppskrift
på handlingslammelse og en sperre for nytenkning i økonomisk politikk. Professor
Øystein Noreng viser til at handlingsregelens tillatte pengebruk,
ettersom fondet vokser på sikt, vil føre til et forbruk som er prisdrivende
dersom man ikke gjør investeringer i realkapital og kunnskapskapital
i Norge.
Norge er et lite land med en åpen økonomi. Landet har en betydelig
grad av import og eksport. Professor Øystein Noreng viser til at
import av utstyr fra utlandet, støtte til studieopphold ved utenlandske
læresteder og forskningsinstitutter ikke vil øke prispresset innenlands.
Fremskrittspartiets representanter har illustrert dette poenget
ved å tallfeste et utenlandsbudsjett i sine alternative statsbudsjetter
for nettopp å synliggjøre at man kan gjøre mange fornuftige grep
uten å skape press i norsk økonomi. Selvsagt vil import medføre
noe arbeidskraft og service innenlands, men dette vil i mange tilfeller
ikke være vesentlig. Hele poenget er en fornuftig anvendelse av oljeinntekter
som legger til rette for fremtidig vekst og verdiskaping i Norge
uten å ødelegge norsk økonomi.
Dagens handlingsregel er moden for en revisjon, og bør erstattes
av et nytt ankerfeste for den økonomiske politikken. Oljeformuen
har gitt nasjonen et betydelig handlingsrom til å skape økonomisk
vekst og velstand også for fremtiden. Da må man være bevisst på
hvordan oljeformuen forvaltes i utlandet av NBIM og hvordan oljepenger
investeres i Norge. Penger skal ikke brukes bare fordi de finnes,
og man skal unngå å tillegge seg vaner lavere oljeinntekter ikke
kan finansiere. Man bør derfor skille forbruk og investeringer i
statsbudsjettet. Det bør legges en begrensning på statens forbruksvekst,
og investeringer BØR besluttes på grunnlag av samfunnsøkonomisk lønnsomhet
og tilgjengelig kapasitet i økonomien. Samfunnet må i større grad
stimulere arbeidsinnsats, stimulere investeringer og fjerne flaskehalser
i økonomien.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å erstatte dagens
handlingsregel for bruk av oljeinntekter med et nytt ankerfeste
for den økonomiske politikken, som skal legge vekt på følgende:
Definere samfunnsøkonomiske, lønnsomme
investeringer i blant annet infrastruktur, større utstyrsanskaffelser
m.m. som formueomplassering – dette i tillegg til dagens muligheter
for formueomplassering.
Muliggjøre langt større grad av samfunnsøkonomisk nyttige
investeringer ved at samfunnsøkonomisk lønnsomhet legger til grunn
en kalkulasjonsrente som bedre harmonerer med forventet avkastning
fra oljefondets plasseringer i utlandet.
Begrense veksten i oljepengebruken som går til varig statlig
forbruk, med den hensikt at statens forbruk ikke skal vokse raskere
enn bruttonasjonalproduktet (BNP).
Legge til rette for vekst, produktivitet og verdiskaping
for nålevende og fremtidige generasjoner ved at man primært vektlegger
summen av bruttonasjonalproduktet (BNP) og oljefondets verdier fremfor
å se på oljefondets verdi alene.
Legge vekt på produktivitetsfremmende satsing innen infrastruktur,
utdanning, forskning og mer konkurransedyktig skatte- og avgiftspolitikk.
25. april 2012