Til Stortinget
Utlendingsnemnda (UNE) ble opprettet ved lov 30. april 1999 nr.
22 om endringer i utlendingsloven, og har vært i aktivitet siden
1. januar 2001. UNE behandler klager på Utlendingsdirektoratets
(UDI) vedtak etter reglene i utlendingsloven og utlendingsforskriften,
og erstattet en tidligere ordning der klage på vedtak ble oversendt
og behandlet av Innvandringsavdelingen i Justis- og politidepartementet
(JD). Ettersom UNE er et politisk uavhengig forvaltningsorgan, kan
ikke JD instruere om lovtolking, vurdering eller avgjørelser i enkeltsaker,
unntatt saker som gjelder hensynet til rikets sikkerhet, eller utenrikspolitiske
hensyn.
I Ot.prop. nr. 17 (1998–1999)http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=15907 ble
det foreslått å opprette en uavhengig klagenemnd i saker etter utlendingsloven,
etter en høringsrunde initiert av Justisdepartementet. UNEs saksområde
ble vedtatt å innebære alle klager over vedtak etter utlendingsloven
som frem til dette ble behandlet av Justisdepartementet.
Bakgrunnen for forslaget om å opprette en klagenemnd ble begrunnet
med behovet for å styrke rettssikkerheten for utlendinger samt å
avlaste departementet for enkeltsaker.
Flertallet i Stortingets justiskomité, bestående av Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, mente et nøytralt, uavhengig,
domstolslignende organ som klageinstans sannsynligvis ville ha større mulighet
til å kunne forvalte en rettferdig likebehandling i tråd med regelverket
enn det tidligere ordning hadde. Flertallet mente videre at det
var sannsynlig at færre saker ville bli reist for domstolene når et
domstolslignende organ var ankeinstans.
Fremskrittspartiet og Høyre mente forslaget ville innebære at
regjeringen og den ansvarlige statsråd ville kunne fraskrive seg
ansvaret for avgjørelsene ved å overlate dem til en nemnd. Det ble
videre hevdet at en ordning med en nemnd ville komplisere regjeringens
politiske ansvar overfor Stortinget på en uheldig måte ettersom
det ble lagt opp til at departementet ikke skulle ha instruksjonsmyndighet
i enkeltsaker overfor UDI som behandlet saken i førsteinstans, eller
den nye utlendingsnemnda annet enn prioriteringer av ulike sakstyper/grupper.
Departementet skulle heller ikke kunne instruere UDI eller UNE i
tolkningsspørsmål av lov eller skjønn med mindre saken(e) hadde
betydning for nasjonal sikkerhet eller særlige utenrikspolitiske
hensyn.
På grunnlag av at et flertall i Stortinget sluttet seg til forslaget
om å opprette en nemnd for alle utlendingssaker, vedtok Kongen i
statsråd at UNE skulle etableres 1. januar 2001. Fra den datoen
skulle nemnden behandle klager på vedtak etter utlendingsloven gitt
av UDI som førsteinstans.
På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet ble det i perioden
oktober 2001–mars 2003 gjort en evaluering av UNE. Evalueringen
ble utført av konsulentfirmaet RhKnoff i samarbeid med Agenda Utredning
& Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt og tok særlig for
seg rettssikkerheten til bruker, legitimitet og autoritet til klageordningen,
effektivitet i klagebehandlingen og politisk styring på utlendingsfeltet.
Da evalueringen ble behandle,t stod en samlet komité bak en merknad
om behov for større styring av utlendingssaker, i tråd med politiske
mål og prioriteringer:
… «Komiteen meiner dette er naudsynt for å sikre at praksisen
er i samsvar med politiske mål og prioriteringar» …
I 2004 fikk Stortinget en ny sak der det fremkom at det var behov
for mer omfattende styre av saker på utlendingsfeltethttp://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=28601.
Meldingen viste til at spørsmål om innreise og opphold for utlendinger
sto høyt på den politiske sakslisten, og at det til tider hadde
vært et stort press på politikerne, særlig på den ansvarlige statsråd,
for å gripe inn i enkeltsaker uten at statsråden lenger hadde muligheten
til det.
Meldingen reiste spørsmål om hvordan en, uten å gå tilbake til
gammel ordning, skulle gi regjeringen og ansvarlig statsråd større
innflytelse i enkeltsaker.
Den «nyopprettede» ordningen ble videre problematisert ved at
det kunne oppfattes som en form for ansvarsfraskriving fra politikernes
side ved å frata statsråd og regjering innflytelse i utlendingssaker. Regjeringen
ønsket med denne meldingen å rette på dette og ta et klarere politisk
ansvar for praktiseringen av utlendingsloven.
Forslagene til endring innebar at statsråden og departementet
heretter, som hovedregel, skulle ha en generell instruksjons- og
kontrollmyndighet, men ikke i enkeltsaker overfor UDI. En slik generell
myndighet skulle bidra til at det ble ført en praksis mer i tråd
med politiske mål og prioriteringer.
Frem til 2004 var det ikke anledning til å omgjøre eller kontrollere
positive vedtak i UDI, kun negative. Dette ble nå omgjort slik at
også disse sakene kunne gjennomgås på nytt og gi anledning til omgjøring
ved at departement og statsråd fikk anledning til å sende saken
videre til UNE for ny behandling.
Det ble videre fremlagt ønske om endring ved at positive vedtak
i UNE kunne tas inn for en domstol for ny gjennomgang, uten å frata
UNEs uavhengighet. I denne saken ble det videre fremlagt resultat
av en evaluering av UNE i perioden 2001–2003.
Enhver søknad om opphold skal gjennom en saksbehandling i utlendingsforvaltningen
for å se om vilkårene for opphold er til stede. Vilkårene for opphold
er nedfelt i gjeldende lovverk, internasjonale forpliktelser og
gjennom politiske føringer fra Stortinget og regjeringen.
Alle søkere har anledning til å klage på et vedtak om avslag
på sin oppholdssøknad. Enhver søknad som blir avslått kan påklages.
Første behandlingsinstans er som hovedregel UDI. Unntaket er visumsaker.
Dersom UDI opprettholder vedtak om avslag på søknad, kan saken klages
videre inn for UNE som behandler saken på nytt. Dersom også UNE
avslår søknad om opphold, gis et endelig avslag, i forvaltningslovens
forstand.
Et «endelig avslag» fra UNE er imidlertid ikke endelig og kan
påklages. En slik klage vil være en omgjøringsanmodning til UNE
som vil se på saken igjen. Det er i dag ingen begrensninger for
hvor mange omgjøringsanmodninger den enkelte søker kan ha, og flere
saker holdes dermed aktive i mange år, til tross for at det av flere
saksbehandlinger ikke er kommet frem opplysninger som vil endre
avslaget.
Om ikke en søker får gjennomslag for sine klager eller omgjøringsanmodninger
gjennom utlendingsforvaltningen, finnes det likevel flere muligheter.
En søker som mener det har vært begått saksbehandlingsfeil kan
klage sin sak inn for Sivilombudsmannen. Dernest kan søkeren benytte
det norske rettssystemet og saksøke staten ved UNE med påstand om
at domstolen må underkjenne UNEs vedtak.
Søkeren kan videre prøve sin sak for internasjonale organer,
som for eksempel Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD).
Andre organer som følger lands oppfølging av internasjonale forpliktelser
er FNs menneskerettighetskomité (HRC), FNs komité mot tortur (CAT)
og FNs komité for barns rettigheter (CRC). FNs høykommissær for flyktninger
(UNCHR) kan også uttale seg om staters praksis og enkelte ganger
enkeltsaker.
Hvert år behandles et stort antall klager. På skriftlig spørsmål
til justisministeren, Dokument 15:565, 28. januar 2010http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Sporsmal/Skriftlige-sporsmal-og-svar/Skriftlig-sporsmal/?qid=45471,
om klager fordelt på sakstype, fremkommer tallmateriale som beskriver
antall vedtak gjort av UDI, antall avslag, andel avslagsprosent og
andel klager på avslag angitt i prosent.
SAKSTYPE 2008 | Antall vedtak
UDI | Antall avslag | Andel avslag
prosent | Andel klage på
avslag
prosent |
Asyl | 9 700 | 5 963 | 61 | <95>95> |
Arbeid | 8 573 | 1 461 | 17 | 36 |
Familieinnvandring | 17 059 | 3 675 | 22 | 57 |
EØS-saker | 9 652 | 2 292 | 24 | 16 |
Utdanning | 6 097 | 395 | 7 | 31 |
Andre oppholds-/arbeidssaker | 1 551 | 376 | 24 | 65 |
Visum | 3 756 | 1 709 | 46 | 22 |
Bosetting | 3 367 | 1 238 | 37 | 18 |
Statsborgerskap | 12 650 | 2 615 | 21 | 39 |
Reisedokument | 6 283 | 2 965 | 47 | 16 |
Visum (utenriksstasjoner) | 116 761 | 10 012 | 8 | 21 |
SAKSTYPE 2009 | Antall vedtak
UDI | Antall avslag | Andel avslag
prosent | Andel klage på
avslag
prosent |
Asyl | 15 686 | 10 251 | 65 | <95>95> |
Arbeid | 8 542 | 1 853 | 22 | 40 |
Familieinnvandring | 18 699 | 4 333 | 23 | 52 |
EØS-saker | 8 824 | 1 307 | 15 | 11 |
Utdanning | 6 453 | 272 | 4 | 30 |
Andre oppholds-/arbeidssaker | 2 482 | 525 | 20 | 65 |
Visum | 4 296 | 2 010 | 47 | 21 |
Bosetting | 3 106 | 1 026 | 33 | 21 |
Statsborgerskap | 13 435 | 2 412 | 18 | 36 |
Reisedokument | 5 373 | 1 459 | 27 | 18 |
Visum (utenriksstasjoner) | 110 321 | 8 789 | 8 | 23 |
Forslagsstillerne vil bemerke noen tendenser fra disse to tabellene
som omfatter saker innkommet i årene 2008–2009. Det første er andelen
klager på avslag, i tabellene angitt i prosent når det gjelder asylsaker.
For begge årene ligger disse i størrelsesorden 95 prosent. For saker
innkommet i 2008 innebærer det 5 600–5 700 klager, mens for innkomne
saker i 2009, er tilsvarende tall 9 500–10 000 klager på avslag.
Forslagsstillerne har med stor interesse merket seg at adgangen
til omgjøring utgjør en stor utfordring for utlendingsforvaltningen,
og at også justisminister Knut Storberget til Aftenposten 10. februar 2009
uttrykte dyp frustrasjon over at antallet negative vedtak ble begjært
omgjort i så godt som samtlige tilfellerhttp://www.aftenposten.no/nyheter/iriks/article3511483.ece.
Praksis er at klager i første omgang sendes til UDI, og anke
på negativt vedtak oversendes UNE fra UDI. Dernest kan klager, i
realiteten, levere inn omgjøringsbegjæringer ad
infinitum. Et stort antall klager blir begjært omgjort, og
mange får sine saker prøvd på nytt flere ganger.
Tall fra UNE (gjengitt i tabellen under) fremviser noen av de
utfordringene dagens praksis legger til rette for.
År | Klager | Omgjøringer |
2007 | 52 prosent | 48 prosent |
2008 | 60 prosent | 40 prosent |
2009 | 75 prosent | 25 prosent |
Forslagsstillerne påpeker at tallene i denne tabellen viser
at det økte antallet asylsøknader medfører en forsinket effekt som
vil gjenta den utfordringen utlendingsforvaltningen allerede har.
Ettersom behandling av asylsøknader som ender i negative vedtak
begjæres omgjort, er det grunn til å forvente at den veksten man
de senere år har hatt med hensyn til ankomne asylsøkere, vil resultere
i en økning av omgjøringsbegjæringer, og som i neste runde får oppsettende
effekt.
Forslagsstillerne peker på at en slik praksis i en allerede presset
utlendingsforvaltning er svært uheldig og utgjør en forvaltningsmessig
utfordring som ikke gjør at dette presset avtar.
Forslagsstillerne mener det er på høy tid at man får en forvaltning
som fungerer, og at klageadgangen begrenses slik at asylinstituttet
og innvandringspolitikken ikke undergraves. Forslagsstillerne ønsker
at saker som omhandler arbeidsinnvandring skilles ut fra den øvrige
saksbehandlingen i utlendingsforvaltningen, da arbeidsinnvandringssaker
unødig forsinkes som følge av store restanser i asylsaker.
Forslagsstillerne vil henlede oppmerksomheten på en åpenbar svakhet
i praksis for innvilgelse av søknader. UDIs egne tall for 2009 viser
at kun 1 753 asylsøknader av totalt 4 508 innvilgede søknader (cirka
38,8 prosent) ble gjort på bakgrunn av at vedkommende søker fikk
flyktningstatus etter flyktningkonvensjonen.http://www.udi.no/Global/upload/StatistikkNY/Asyl/
Asylvedtak%202009.htm
I dette tidsrommet ble det registrert 15 686 asylsøknader. Ettersom
forslagsstillerne vil mene at et så vidt lite antall kvalifiserer
for flyktningstatus i henhold til nevnte konvensjon, fremstår det
som åpenbart at klageadgangen er for vid.
Forslagsstillerne påpeker, med bakgrunn i UDIs egne tall, at
et fåtall av dem som søker asyl oppfyller kravene i konvensjonen,
og at dagens praksis er lite egnet til å ivareta de prinsipper og
regler etter hvilke utlendinger kan få opphold i Norge.
Forslagsstillerne vil påpeke viktigheten av at Politiets utlendingsenhet
fortsatt skal ligge under politiet og ikke som en del av den ordinære
utlendingsforvaltningen. Et skille mellom politietaten og utlendingsforvaltningen
er viktig for å opprettholde troverdigheten til forvaltningen og
klart avgrense de oppgavene utlendingsforvaltningen har og de oppgavene
politiet har.
Forslagsstillerne mener det er et stort behov for endringer i
gjenopptakelsesbehandlingen av utlendingssaker, og mener antallet
saker som prøves om og om igjen er ødeleggende for både utlendingsforvaltningens
og politikkens autoritet og mål.
Det er viktig å ha en reell mulighet til klagesaksbehandling
og beholde prinsippet om at saker skal behandles i to instanser
for å ivareta rettssikkerheten til den enkelte, men like viktig
er det å ivareta en forsvarlig og fornuftig saksbehandling. Forslagsstillerne
mener det ikke er fornuftig ressursbruk å la enkeltsaker behandles
et ubegrenset antall ganger og at dette forringer UNE som forvaltningsorgan.
Enhver avgjørelse i et forvaltningsorgan kan påklages, og det er
ingen begrensninger på antall omgjøringsbegjæringer som kan fremmes.
Forslagsstillerne vil derfor legge ned Utlendingsnemnda (UNE),
og overføre klagebehandlingen til en forvaltningsdomstol.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
1. Stortinget ber regjeringen legge
frem nødvendige forslag for å begrense muligheten for gjenopptakelse
av utlendingssaker slik at et endelig vedtak er endelig og ikke
kan gjenopptas.
2. Stortinget ber regjeringen legge frem de nødvendige forslag
som muliggjør opprettelse av en forvaltningsdomstol som behandler
blant annet klager i utlendingssaker.
31. mai 2012