Nasjonal institusjon for menneskerettigheter ble ved kongelig
resolusjon i 2001 etablert ved nåværende Norsk senter for menneskerettigheter
(SMR), som er organisert som et tverrfaglig senter under Det juridiske
fakultet ved Universitetet i Oslo (UiO). De såkalte Paris-prinsippene,
som er nærmere omtalt nedenfor, legger visse rammer for virksomheten
som nasjonal institusjon. I henhold til SMRs vedtekter skal senteret
som nasjonal institusjon for menneskerettigheter overvåke menneskerettighetssituasjonen
i Norge og på selvstendig basis samarbeide med lignende fagmiljøer,
med frivillige organisasjoner og med internasjonale og nasjonale
organer som arbeider med menneskerettighetsspørsmål. Aktivitetene
består blant annet i internasjonal rapportering, høringsuttalelser
til lovforslag og andre myndighetstiltak, seminarer, webinformasjon,
påvirkningsarbeid og utarbeidelse av årbok om hva som har skjedd
på menneskerettighetsfeltet i det foregående år.
I statsbudsjettet for 2014 er det under kap. 100 post 71 avsatt
vel 7 mill. kroner til SMRs oppgaver som nasjonal institusjon for
menneskerettigheter i 2014. Fem stillinger dekkes innenfor bevilgningen.
Styret ved UiO vedtok 12. mars 2013 at SMR senest fra og med
30. juni 2014 ikke skal være nasjonal institusjon. Det ble vist
til at sentrale prinsipper for universitetet som akademisk frihet
og forskningsfrihet ikke lar seg forene med rollen som nasjonal
institusjon for menneskerettigheter. Sak om endring av nasjonal
institusjon for menneskerettigheter er til vurdering i Utenriksdepartementet.
Prinsippene om nasjonale institusjoners status ble i 1991 formulert
i Paris av en gruppe nasjonale institusjoner, og FNs generalforsamling
ga sin tilslutning til disse i 1993 (resolusjon 48/134). De såkalte
Paris-prinsippene er ikke folkerettslig bindende, og de definerer
heller ikke én spesifikk organisasjonsmodell. De inneholder imidlertid
en rekke krav til nasjonale institusjoner vedrørende myndighet og
ansvarsområde, sammensetning og krav til uavhengighet, mangfold
og arbeidsmetoder. Den enkelte stat bestemmer om den nasjonale institusjonen
skal ha kompetanse til å behandle enkeltsaker. Norges nasjonale
institusjon behandler ikke enkeltsaker, men henviser til eksisterende
ombudsordninger, rettsapparatet eller frivillige organisasjoner.
Nasjonale institusjoner er offentlig oppnevnte, uavhengige organer
som har som hovedformål å fremme og beskytte menneskerettighetene.
De skal blant annet bistå myndighetene, frivillige organisasjoner
og enkeltmennesker med rådgivning, utredning og informasjon knyttet
til saksfelt eller enkeltsaker som har menneskerettslige aspekter.
Nasjonale institusjoner har blitt tillagt en stadig større betydning
internasjonalt og særlig i det multilaterale menneskerettighetsarbeidet.
Etterlevelsen av Paris-prinsippene håndheves av Det internasjonale
nettverket av nasjonale institusjoners koordinerende råd (ICC).
Nasjonale institusjoner kan søke ICC om anerkjennelse av at de oppfyller Paris-prinsippene
ved akkreditering i det internasjonale nettverket av nasjonale institusjoner.
A-status er et internasjonalt anerkjent kvalitetsstempel som gis til
de nasjonale institusjonene som vurderes å oppfylle Paris-prinsippene
fullt ut, og som gir en rekke viktige rettigheter, herunder stemmerett
i ICC. ICCs oversikt av februar 2013 viser at 69 av de 103 medlemsstatene
i FN som har opprettet nasjonal institusjon, har A-status, 24 har
B-status og 10 har C-status.
Ved ICCs vurdering av Norges nasjonale institusjon i oktober/november
2011 ble det konkludert med at Senter for menneskerettigheter i
sin nåværende form ikke oppfyller Paris-prinsippene. I november 2012
anbefalte ICC derfor en nedgradering av Norges nasjonale institusjon,
til B-status.
I 2011 innhentet Utenriksdepartementet en konsulentrapport hvor SMRs ivaretakelse av rollen som nasjonal institusjon ble vurdert. Konklusjonen var at tilknytningen til UiO hadde begrenset den nasjonale institusjonens mulighet til å ivareta rollen som overvåker og i menneskerettighetsspørsmål i samsvar med Paris-prinsippene. I juli 2011 ble Utenriksdepartementet informert om at UiO ønsket en avvikling av funksjonen som nasjonal institusjon, slik denne hadde vært ivaretatt av SMR. På denne bakgrunn, samt på grunn av ICCs nedgradering til B-status, nedsatte Utenriksdepartementet en tverrdepartemental arbeidsgruppe som fikk som mandat blant annet å vurdere om nasjonal institusjon for menneskerettigheter bør endres, om det bør etableres en ny institusjon med en annen organisasjonsform og struktur, om mandatet til nasjonal institusjon skal gis et lovgrunnlag og eventuelt foreslå nødvendige lov- og forskriftsendringer. Arbeidsgruppens rapport, som ble avgitt 24. april 2013, var det sentrale grunnlaget for et høringsdokument fra Utenriksdepartementet som ble sendt på bred høring med frist 17. september 2013.
I høringsdokumentet påpekes det at Norge har et godt utbygd, men fragmentert system for overvåking av menneskerettigheter, og det konkluderes derfor med at det er behov for en ny nasjonal institusjon for å styrke samordning og systematisering av menneskerettighetsarbeidet i Norge. Den bør utgjøre et faglig tyngdepunkt som kan bistå både myndigheter og sivilt samfunn i menneskerettighetsspørsmål, samtidig som den inntar en aktiv overvåkings- og pådriverrolle. Videre foreslås det at den nasjonale institusjonen gis et bredt mandat til å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd med folkeretten, grunnloven, menneskerettsloven og annen lovgivning, og at institusjonens sentrale oppgaver lovfestes. Høringsdokumentet tilrår at den nasjonale institusjonen gis en stor grad av frihet til selv å bestemme hvordan den skal prioritere de ulike arbeidsoppgavene innenfor rammen av de ressurser den til enhver tid har til rådighet.
Flere ulike organisasjonsformer drøftes i høringsdokumentet. På bakgrunn av arbeidsgruppens rapport var Utenriksdepartementets forslag at det opprettes et nytt uavhengig forvaltningsorgan, administrativt underlagt dette departementet, ledet av et styre og en direktør.
ICC vedtok i 2012 de såkalte Beograd-prinsippene som anbefaler
at den nasjonale institusjonen skal legge frem sine strategiske
planer for nasjonalforsamlingen i forbindelse med budsjettbehandlinger,
at institusjonen skal avgi rapport direkte til nasjonalforsamlingen
og at institusjonen og nasjonalforsamlingen skal etablere formelle
rammeverk for dialog og samarbeid. FNs generalsekretær har anbefalt
at statene benytter disse prinsippene som veiledende retningslinjer
for å styrke samarbeidet mellom nasjonale institusjoner og nasjonalforsamlingen.
Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgivning (Venezia-kommisjonen)
har uttalt at oppnevningsmyndigheten vedrørende overvåkings- og
tilsynsfunksjoner på menneskerettighetsområdet bør ligge hos nasjonalforsamlingen,
og at det bør legges til grunn et krav om kvalifisert flertall.
Forslagsstilleren er enig i premissene i Utenriksdepartementets
høringsnotat om at det bør opprettes en ny uavhengig nasjonal institusjon
for menneskerettigheter i Norge, men mener at institusjonen bør legges
under Stortinget og knyttes til Stortingets ombudsmann for forvaltningen,
Sivilombudsmannen. Forslagsstilleren viser til at dette er én av
flere løsninger som er drøftet i Utenriksdepartementets høringsnotat.
Forslagsstilleren viser til at Stortinget bærer et særlig ansvar
for å bidra til ivaretagelse av menneskerettighetene i Norge ved
å samtykke til ratifikasjon av Norges internasjonale forpliktelser
og påse at den utøvende myndighet følger opp de forpliktelsene fellesskapet
har overfor enkeltpersoner i Norge. Forslagsstilleren viser videre
til at det vil være en naturlig videreføring av Stortingets rolle
og ansvar for menneskerettigheter at nasjonal institusjon for menneskerettigheter
knyttes til Stortinget gjennom integrering med Sivilombudsmannen.
Beograd-prinsippene tilsier at det uansett organisasjonsform bør
etableres et nært samarbeid mellom nasjonal institusjon og Stortinget,
noe som det vil kunne legges godt til rette for med den foreslåtte
organisasjonsmodellen.
Ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter skal omfatte
den delen av virksomheten som Senter for menneskerettigheter ivaretar
som nasjonal institusjon, med de tilpasninger av dagens arbeidsoppgaver
som følger av en slik ny organisering. Forslagsstilleren forutsetter
at den nye nasjonale institusjonen kan etableres fra og med 1. januar
2015.
I tilknytning til den nasjonale institusjonen bør det oppnevnes
et rådgivende utvalg for å legge til rette for at institusjonen
kan avspeile et mangfold og ha en samordningsfunksjon overfor ulike
menneskerettighetsaktørers innsats, slik Paris-prinsippene gir anvisning
på.
Sivilombudsmannen er opprettet for å «bidra til at offentlig
forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene», jf. sivilombudsmannsloven
§ 3. Som en forlengelse av Sivilombudsmannens menneskerettighetsarbeid
ble Sivilombudsmannen i 2013 utpekt til nasjonal forebyggende mekanisme
(NFM) i henhold til valgfri protokoll til FNs torturkonvensjon,
som ble ratifisert og trådte i kraft for Norge samme år. Ombudsmannen
har for øvrig vært representert i nasjonal institusjons rådgivende
utvalg i en årrekke.
Forslagsstilleren viser til at Sivilombudsmannen velges av Stortinget
og har dermed den uavhengige posisjonen som kreves for at den nasjonale
institusjonen kan markere sin uavhengighet til regjeringen som den
utøvende makt. En nasjonal institusjon i tilknytning til Sivilombudsmannen
vil, etter forslagsstillerens mening, bidra til å gi den en fremtredende rolle
som selvstendig overvåker av regjeringens menneskerettighetspolitikk
og forvaltningens gjennomføring og oppfølging av lovverket på området. Dessuten
vil den nasjonale institusjonen kunne trekke veksler på den brede
fagkompetansen hos Sivilombudsmannen, herunder nasjonal forebyggende mekanisme
som er tillagt embetet. Nærhet til sistnevnte vil også være en fordel
med hensyn til eventuell samordning av arbeidsoppgaver. Samlokaliseringen
med Sivilombudsmannen antas også å ha administrative og ressursmessige
fordeler, i tillegg til synergieffektene av et samlet sterkt faglig
miljø.
Forslagsstilleren viser til at Sivilombudsmannens rolle i samfunnet
er tydelig og etablert, med en hovedvekt på behandling av klagesaker.
Nasjonal institusjon for menneskerettigheter vil ha en annen karakter.
Institusjonen skal være en pådriver i menneskerettighetsarbeidet
og drive utstrakt utadrettet virksomhet. Det er derfor viktig at
institusjonen blir en identifiserbar enhet med egen agenda i henhold
til det mandat den er gitt.
En høy grad av legitimitet og gjennomslagskraft er viktige forutsetninger
for den funksjon nasjonal institusjon for menneskerettigheter skal
ha. En organisering som foreslått vil gi et godt grunnlag for institusjonen
til å styrke sin stilling for igjen å kunne oppnå A-status i det
internasjonale nettverket av nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner,
i samsvar med de krav FN stiller. Dette vil markere viktigheten av
institusjonen i et nasjonalt perspektiv, og vil også kunne bidra
positivt til Norges utenrikspolitiske troverdighet og påvirkningskraft
på menneskerettighetsområdet.
Forslagsstilleren vil understreke at den nasjonale institusjonen
for menneskerettigheter skal utøve sin myndighet selvstendig og
uavhengig. Det forutsettes at ny nasjonal institusjon etableres
fullt ut i samsvar med FNs krav til slike institusjoner, og slik
at institusjonenes arbeidsoppgaver dekker de oppgavene som Paris-prinsippene
gir anvisning på. For at Sivilombudsmannen skal oppfylle Paris-prinsippenes
krav til nasjonal institusjon vil det være nødvendig å gjøre endringer
i sivilombudsmannsloven og i instruksen for sivilombudsmannen.
Forslagsstilleren legger til grunn at ny nasjonal institusjon
for menneskerettigheter bør være en egen intern enhet hos Sivilombudsmannen
med egen leder. For øvrig bør det overlates til Sivilombudsmannen
å bestemme hvilke organisatoriske tilpasninger som vil være nødvendige
for å etablere en nasjonal institusjon ved embetet, innenfor rammene
som trekkes opp i det forestående lovarbeidet.
Forslagsstilleren mener at en egen årlig melding fra Sivilombudsmannen
om arbeidet til nasjonal institusjon bør fremlegges for Stortinget,
og at meldingen bør følges opp med en debatt om menneskerettslige
spørsmål i Stortingets plenum.
For at nasjonal institusjon for menneskerettigheter skal kunne
gjennomføre sine lovpålagte oppgaver tilfredsstillende, og ha den
ønskede gjennomslagskraft, må institusjonen tilføres nødvendige
ressurser og kapasitet. Det forutsettes at de ressursmessige konsekvensene
av etablering av nasjonal institusjon for menneskerettigheter tilknyttet
Sivilombudsmannen også utredes i forbindelse med det foreslåtte
lovarbeidet. De personalmessige og arbeidsrettslige forhold vedrørende
de nåværende ansatte ved Nasjonal institusjon for menneskerettigheter
ved SMR må også avklares i denne forbindelse.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
I
Det opprettes en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter
fra 1. januar 2015, organisatorisk underlagt Stortinget og knyttet
til Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen), som
forutsettes å oppfylle kriteriene i henhold til FNs prinsipper om
nasjonale institusjoners status (Paris-prinsippene).
II
Stortinget ber Stortingets presidentskap sørge for at det som
følge av opprettelse av ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter,
utarbeides forslag til endring av lov om og instruks for Stortingets
ombudsmann for forvaltningen.