1.1 Arbeidsgruppens arbeid

Den 19. juni 2014 vedtok Stortinget å opprette «en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter fra 1. januar 2015, organisatorisk underlagt Stortinget, og som forutsettes å oppfylle de internasjonale prinsipper for nasjonale institusjoners status (de såkalte «Paris-prinsippene»). Stortingets presidentskap ble bedt om å utarbeide forslag til lov og instruks om nasjonal institusjon for menneskerettigheter. Det ble på denne bakgrunn besluttet å engasjere en utreder og nedsette en arbeidsgruppe (heretter benevnt «arbeidsgruppen») for å utrede og legge frem for presidentskapet forslag til utkast til lov og instruks om nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

Arbeidsgruppen har bestått av assisterende direktør Brit Brenno, spesialrådgiver Ingrid Sand og spesialrådgiver (utreder) Chirsti Erichsen Hurlen, alle fra konstitusjonell avdeling, Stortinget.

I forbindelse med utredningen har arbeidsgruppen i perioden 1. september til 21. november 2014 hatt fem møter med en referansegruppe, som har bidratt med faglige innspill i prosessen. Referansegruppen har bestått av lovrådgiver Tonje Rønneberg Ruud (Lovavdelingen, Justis- og beredskapsdepartementet), seniorrådgiver Monica Furnes (Seksjon for menneskerettigheter og demokrati, Utenriksdepartementet), seniorrådgiver Cecilie Haare (Same- og minoritetspolitisk avdeling, Kommunal- og moderniseringsdepartementet) og seniorrådgiver Ingvild Lovise Bartels (Sivilombudsmannen).

Arbeidsgruppen har videre hatt separate møter med Sametinget, någjeldende Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Det overordnede utgangspunktet for arbeidsgruppens utredning har vært innstillingen til Stortinget fra Stortingets presidentskap (Innst. 240 S (2013–2014)1) og Paris-prinsippenes krav til nasjonale institusjoner. Som anvist i innstillingen har utredningen videre bygget på de vurderinger og hensyn som fremgår både av Dokument 8:32 S (2013–2014) – Representantforslag fra stortingsrepresentant Olemic Thommessen2, de fremsatte innspill til den åpne høringen presidentskapet arrangerte i Stortinget 29. april 2014 i forbindelse med behandlingen av representantforslaget, og den etterfølgende behandling i Stortinget 19. juni 2014. Arbeidsgruppen har videre gått grundig igjennom Utenriksdepartementets «Høringsdokument om vurdering av endring av nasjonal institusjon for menneskerettigheter3» sendt på høring 24. juni 2013, og høringsinstansenes innspill til dette, så langt det har latt seg forene med Stortingets vedtak 19. juni 2014. Det er også sett hen til andre nordiske lands lovgivning om nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

I denne utredningen foreslås bestemmelser i lov og instruks om nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

1.2 Nærmere om utgangspunktet for arbeidsgruppens arbeid – de internasjonale prinsipper for nasjonale institusjoners status (Paris-prinsippene)

Arbeidsgruppen har fått i oppdrag å utrede og komme med forslag til utkast til lov og instruks om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter. Det følger av Stortingets beslutning at lovforslaget forutsettes å oppfylle kriteriene i henhold til Paris-prinsippene.

Arbeidsgruppen finner det ikke hensiktsmessig å gi en nærmere definisjon av begrepet «menneskerettigheter», da en definisjon av begrepet i denne sammenheng ikke vil kunne bli fullt ut dekkende. Som et utgangspunkt kan det vises til at menneskerettighetene utgjør de grunnleggende rettigheter og friheter som individene har overfor statens myndigheter, og som følger av internasjonale overenskomster og praksis4 .

Ideen om å etablere nasjonale institusjoner oppsto allerede etter andre verdenskrig. FNs generalforsamling har siden 1946 anbefalt statene å ha et organ for å beskytte de internasjonale menneskerettighetene. I 1978 arrangerte FNs menneskerettighetskommisjon et seminar som resulterte i et utkast til retningslinjer for struktur og funksjon for slike institusjoner. Men først i 1991, etter at en gruppe nasjonale institusjoner møttes i Paris for å diskutere hvordan de nasjonale institusjonene kunne arbeide for å styrke og beskytte menneskerettighetene, ble prinsippene for nasjonale institusjoners status endelig utarbeidet. Paris-prinsippene fikk tilslutning av FNs generalforsamling i 1993 (resolusjon 48/134-19935).

Paris-prinsippene er ikke folkerettslig bindende, og de definerer heller ikke én spesifikk organisasjonsmodell, men de legger visse rammer (anbefalinger) for virksomheten som nasjonal menneskerettighetsinstitusjon, hvor det spesielt er lagt vekt på uavhengighet fra nasjonale myndigheter. Paris-prinsippene i originaltekst og oversatt versjon er vedlagt denne rapporten som vedlegg 1.

Som det fremgår av vedlegget, er Paris-prinsippene delt inn i fire hovedpunkter: «Competence and responsibilities», «Composition and guarantees of independence and pluralism», «Methods of operation» og «Additional principles concerning the status of commissions with quasi-jurisdictional competence». For å lette lesingen og henvisningene i rapporten har arbeidsgruppen delt inn disse hovedpunktene i bokstavene «A. Myndighet og ansvarsområder», «B. Sammensetning og krav til uavhengighet og mangfold», «C. Arbeidsmetoder» og «D. Ytterligere prinsipper vedrørende status for kommisjoner med kompetanse til å behandle klager i enkeltsaker». Det er denne bokstavinndelingen det heretter vil bli vist til i rapporten, selv om bokstavene ikke fremgår direkte av Paris-prinsippene6.

Nasjonale institusjoner for menneskerettigheter er i henhold til Paris-prinsippene offentlig oppnevnte, uavhengige organer som har som hovedformål å fremme og beskytte menneskerettighetene. De skal blant annet bistå myndighetene, frivillige organisasjoner og enkeltmennesker med rådgivning, utredning og informasjon knyttet til saksfelt eller enkeltsaker som har menneskerettslige aspekter.

En viktig milepel for de nasjonale institusjonene var verdenskonferansen om menneskerettigheter som ble arrangert i Wien i 1993. I Wien-erklæringen ble statene blant annet oppmuntret til å etablere og styrke de nasjonale institusjonene, og i den forbindelse ta hensyn til Paris-prinsippene. FNs generalforsamling ga sin tilslutning til Wien-erklæringen samme år (resolusjon 48/141–19937). Siden har anbefalingen til statene om å ha nasjonale institusjoner blitt bekreftet av FNs generalforsamling og andre FN-organer i en rekke resolusjoner og vedtak8.

På en internasjonal konferanse for nasjonale institusjoner i Tunis i 1993 ble det besluttet å opprette en egen komité, «The International Coordinating Committee of Global Network of National Institutions for the Promotion og Protection of Human Rights» («ICC»).

Det fremgår av ICCs statutter9 at komiteen er en internasjonal sammenslutning av nasjonale institusjoner som skal fremme og styrke etableringen av de nasjonale institusjonene i samsvar med Paris-prinsippene og samordne deres aktiviteter. ICC er etablert som en «non-profit» forening under sveitsisk rett. ICC er uavhengig av FN-systemet, men beskyttes og understøttes av FNs høykommissær for menneskerettigheter i Genève («OHCHR»). Blant annet fungerer FNs høykommissær for menneskerettigheter som sekretariat for ICC, og ICC har en representant fra sitt personale ved FNs kontor i Genève. Det følger videre av statuttene at generelle møter i ICC, møter i ICCs styre og møter i ICCs underkomité i forbindelse med akkreditering, samt internasjonale konferanser i ICC, skal holdes i samarbeid med kontoret til FNs høykommissær for menneskerettigheter.

Generalforsamlingen har det overordnede ansvar for nettverkets aktiviteter. For øvrig ledes komiteen av et styre («Bureau») og en styreleder («Chairperson»). Styret består igjen av 16 enkeltpersoner, inkludert styrelederen og en sekretær. De 16 enkeltpersonene representerer stemmeberettigede medlemmer (dvs. nasjonale institusjoner med A-status, jf. nærmere nedenfor) fra alle regionene i ICC; Afrika, Amerika, Asia og Europa. Styrelederen og sekretæren blir valgt på generalforsamlingen etter en geografisk rotasjonsordning, for en ikke fornybar periode på tre år.

ICC er altså et globalt nettverk av nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner. ICC har også etablert regionale nettverk i alle de fire regionene for å representere og støtte de nasjonale institusjonene på regio-nalt nivå. De regionale nettverkene er blant annet ansvarlig for å nominere medlemmer til ICCs styre.

De nasjonale institusjonene kan søke ICC om anerkjennelse for at de oppfyller Paris-prinsippene ved å søke om akkreditering i det internasjonale nettverket av nasjonale institusjoner. Til å bistå med dette arbeidet har ICC etablert en egen underkomité, «The Sub-committee on Accreditation («SCA»), som har som hovedoppgave å vurdere i hvilken grad de nasjonale institusjonene oppfyller Paris-prinsippenes krav. SCA er sammensatt av representanter fra en stemmeberettiget nasjonal institusjon fra hver av de fire regio-nale nettverkene. Medlemmene av SCA blir oppnevnt av de regionale nettverkene for en fornybar periode på tre år. FNs høykommissær deltar også i arbeidet til SCA som en permanent observatør.

SCA har utarbeidet retningslinjer, såkalte «General Observations», som presiserer og utfyller SCAs tolkning av Paris-prinsippene. SCAs «General Observations» ble sist revidert i mai 2013 og godkjent av ICC på akkrediteringsmøtet 6.–7. mai 201310. Ved den siste revisjonen ble retningslinjene delt inn i tre hovedkategorier:

• 1. Paris-prinsippenes grunnleggende krav («Essential requirements of the Paris Principles»,

• 2. Praksis som direkte fremmer Paris-prinsippenes etterlevelse («Practices that directly promote Principles compliance»), og

• 3. Prosessuelle spørsmål («Procedural issues»).

Det fremgår uttrykkelig av retningslinjene at de er ment å gi veiledning til de nasjonale institusjonene både i forbindelse med akkrediteringen og i forbindelse med gjennomføringen av Paris-prinsippene. SCA benytter også retningslinjene aktivt i forbindelse med akkrediteringsarbeidet. Det fremgår av SCAs hjemmeside på Internett at akkrediteringssystemet har utviklet seg og blitt styrket de siste årene, i overenstemmelse med prinsippene om åpenhet, fasthet og uavhengighet11. Praksis i forbindelse med akkrediteringen kan tyde på at SCA legger til grunn en dynamisk fortolkning av Paris-prinsippene, i retning av å styrke de nasjonale institusjonenes status. Prinsippene utvikles på denne måten gjennom akkrediteringsprosessen.

SCA møtes to ganger i året og avgir i den forbindelse en kortfattet uttalelse om hver enkelt institusjon under akkreditering, idet alle nasjonale institusjoner er gjenstand for ny vurdering hvert femte år for å sikre stadig opprettholdelse av akkrediteringsstatusen. Ved akkrediteringen benytter SCA tre klassifiseringer: A-, B- eller C-status, avhengig av full, delvis eller ikke oppfyllelse av Paris-prinsippene (A: «Compliance with the Paris Principles», B: «Not fully in compliance with the Paris Principles» og C: «Non-compliance with the Paris Principles»).

I ICCs oversikt fra 23. mai 2014 er det opplyst at 106 FN-medlemsstater har opprettet og fått akkreditert nasjonale institusjoner for menneskerettigheter per mai 2014, hvorav 71 nasjonale institusjoner er gitt A-status, 25 nasjonale institusjoner er gitt B-status og 10 nasjonale institusjoner anses ikke å oppfylle Paris-prinsippene (C-status).12

Utviklingen har gått i retning av å gi de nasjonale institusjonene en stadig større betydning internasjonalt, og særlig i det multilaterale menneskerettighetsarbeidet. Som det fremgår ovenfor, er «A-status» et internasjonalt anerkjent kvalitetsstempel som gis til nasjonale institusjoner som vurderes å oppfylle Paris-prinsippene fullt ut. Denne statusen gir den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter en rekke viktige rettigheter, herunder stemmerett i ICC både på globalt og regional nivå, møte- og talerett i FNs menneskerettighetsråd, og normalt møte- og talerett i en rekke andre FN-mekanismer. En nærmere gjennomgang av fremveksten av de nasjonale institusjonene og deres betydning er gitt i Utenriksdepartementets høringsnotat i punkt 3.313.

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR), som er et fler- og tverrfaglig senter ved Universitetet i Oslo (UiO), har inntil videre status som Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (SMR-NI) i henhold til kongelig resolusjon av 21. september 200114. Det overordnede mandatet for institusjonen er ifølge resolusjonen å «bidra til større bevissthet om og bedre oppfyllelse av menneskerettigheter i Norge».

I april 2006 ble den norske nasjonale institusjonen ved Senteret for menneskerettigheter tilkjent A-status. Etter en fornyet vurdering anbefalte imidlertid ICC den 5. november 2011 en nedgradering av Norges nasjonale institusjon til B-status på grunn av manglende oppfyllelse av Paris-prinsippene15. Dette innebar blant annet tapt talerett i FNs menneskerettighetsråd og tapt stemmerett i det internasjonale nettverket for nasjonale institusjoner.

Ett av målene med en reetablering av Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter er at institusjonen igjen skal være i full overensstemmelse med Paris-prinsippene og tilfredsstille kravene til A-status.

1.3 Tidligere utredninger og høringer

I 2010 iverksatte Utenriksdepartementet i samarbeid med Senteret for menneskerettigheter en ekstern gjennomgang av senterets virksomhet som nasjonal institusjon. Gjennomgangen ble ledet av førsteamanuensis ved UiO Psykologisk Institutt og daværende medlem av FNs torturkomité Nora Sveaass. Konsulentgruppens sluttrapport «Protecting and promoting human rights in Norway – Review of the Norwegian Center for Human Rights in its capacity as Norway’s National Human Rights» ble mottatt av Utenriksdepartementet i mars 201116. I rapporten konkluderes det med at tilknytningen til UiO har begrenset den nasjonale institusjonens mulighet til å ivareta rollen som overvåker av menneskerettighetsspørsmål i samsvar med Paris-prinsippene.

I juli 2011 ble Utenriksdepartementet informert om at UiO ønsket en avvikling av funksjonen som nasjonal institusjon, slik denne hadde vært ivaretatt av Senteret for menneskerettigheter. På denne bakgrunn, samt på bakgrunn av ICCs etterfølgende nedgradering til B-status, opprettet regjeringen i august 2012 en tverrdepartemental arbeidsgruppe, som fikk i oppgave å vurdere om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter burde endres sett i lys av anbefalingene av 5. november 2011 fra ICC, herunder om det burde etableres en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter med en annen organisasjonsform og struktur.

Det fremgikk av mandatet at arbeidsgruppens vurderinger skulle ta utgangspunkt i de krav som oppstilles i Paris-prinsippene. Videre skulle arbeidsgruppen se hen til funn i Sveass-rapporten. Mandatet presiserte videre at arbeidsgruppen skulle innhente synspunkter fra SMR-NI, innhente synspunkter fra ledelsen ved UiO, Sametinget og andre relevante instanser. Videre skulle arbeidsgruppen møte representanter fra det sivile samfunn for å motta deres synspunkter.

Arbeidsgruppens rapport, som ble avgitt 24. april 2013, var det sentrale grunnlaget for et høringsnotat fra Utenriksdepartementet som ble sendt på alminnelig høring 24. juni 2013, med frist til 17. september 201317.

I høringsnotatet konkluderte Utenriksdepartementet med at det bør opprettes en ny uavhengig institusjon for menneskerettigheter i Norge. Utenriksdepartementet vurderte flere organisasjonsmodeller for den nye institusjonen, men konkluderte med at det burde opprettes et nytt uavhengig forvaltningsorgan, administrativt underlagt Utenriksdepartementet, ledet av et styre og en direktør.

Over 30 instanser hadde merknader til høringsnotatets forslag til lov om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter og tilhørende forskrift. Et stort flertall av de høringsuttalelsene som ble avgitt, etterlyste en stortingstilknytning for ny nasjonal institusjon, samt en bredere vurdering av ressursgrunnlaget. I flere av høringsuttalelsene ble det videre reist tvil om institusjonen, slik denne var foreslått organisert, ville få tilstrekkelig tyngde til å kunne oppfylle oppgavene i institusjonens brede mandat.

Den 4. mars 2014 fremmet stortingsrepresentant Olemic Thommessen et representantforslag (Dokument 8:32 S (2013–2014)) om å etablere en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter organisatorisk underlagt Stortinget og knyttet til Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)18.

I representantforslaget ble det fremhevet at det er behov for en aktiv og velfungerende nasjonal institusjon for menneskerettigheter i Norge, som kan bidra til samordning, oversikt og systematisering på dette sammensatte området. Det ble videre fremhevet at Stortinget bærer et særlig ansvar for å bidra til ivaretagelse av menneskerettighetene i Norge ved å samtykke til ratifikasjon av Norges internasjonale forpliktelser og påse at den utøvende myndighet følger opp de forpliktelsene fellesskapet har overfor enkeltpersoner i Norge. Det ble ansett som en naturlig videreføring av Stortingets rolle og ansvar for menneskerettigheter at nasjonal institusjon for menneskerettigheter knyttes til Stortinget gjennom integrering med Sivilombudsmannen.

Styret i UiO vedtok 12. mars 2013 at SMR senest fra og med 30. juni 2014 ikke skal være nasjonal institusjon. Det ble vist til at sentrale prinsipper for universitetet som akademisk frihet og forskningsfrihet ikke lar seg forene med rollen som nasjonal institusjon for menneskerettigheter. Fristen ble senere endret til 1. januar 2015, og senest til 1. juli 2015.

I forbindelse med behandlingen av representantforslaget arrangerte presidentskapet en åpen høring i Stortinget 29. april 2014. Følgende instanser deltok:

• Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen

• Familiestiftelsen

• Advokatforeningens Menneskerettighetsutvalg

• Den norske helsingforskomité

• Gáldu – Kompetansesenteret for urfolks rettig-heter

• Human-Etisk Forbund

• Menneskerettsalliansen

• Nasjonal institusjon, Norsk senter for menneskerettigheter

• Sametinget

• SON – Straffedes Organisasjon i Norge

I tillegg møtte førsteamanuensis Nora Sveaass.

I den etterfølgende innstillingen fra Stortingets presidentskap av 5. juni 2014 (Innst. 240 S (2013–2014)), ble det foreslått å opprette en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter fra 1. januar 2015, organisatorisk underlagt Stortinget19.

I innstillingen slutter presidentskapet seg til representantforslagets understrekning av Stortingets rolle og ansvar når det gjelder å bidra til å sikre oppfyllelse av menneskerettighetene i Norge, både ved å samtykke til ratifikasjon av Norges internasjonale forpliktelser og ved å påse at den utøvende makt følger opp samfunnets forpliktelser overfor enkeltmennesker, minoriteter og utsatte grupper. Presidentskapet var videre enig i at Stortinget bør påta seg ansvaret for å etablere en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter, og gi den en særlig status ved organisatorisk plassering som et organ direkte under Stortinget. Presidentskapet mente imidlertid at det burde ses bort fra den foreslåtte tilknytningen til Sivil-ombudsmannen. Det ble blant annet vist til at det under den åpne høringen ble fremsatt en rekke innvendinger mot en slik løsning, og da særlig som følge av at rollen til nasjonal institusjon for menneskerettigheter vil ha en annen karakter enn Sivilombudsmannens, hvis hovedfunksjon er å behandle klagesaker. Presidentskapet fremhevet videre at det er av stor betydning for den nasjonale institusjonens legitimitet at det ikke skal kunne reises tvil om institusjonens selvstendighet og uavhengighet.

Presidentskapets innstilling ble behandlet i Stortinget 19. juni 2014. Stortinget vedtok å opprette institusjonen som et eget organ under Stortinget. I premissene for vedtaket fremgår det at institusjonen skal ha en samlokalisering med og administrativ tilknytning til Sivilombudsmannen.

1.4 Nasjonale institusjoner i andre nordiske land

1.4.1 Innledning

Under forutsetning av at det organet som får status som nasjonal institusjon oppfyller kravene oppstilt i Paris-prinsippene, står statene fritt til å velge en organisatorisk struktur for institusjonen som er best tilpasset landets politiske og geografiske forhold.

Utenriksdepartementets høringsnotat redegjør for nasjonale institusjoner for menneskerettigheter i andre nordiske land i kapittel 4 flg. Nedenfor følger en kort oppdatert redegjørelse for de lovendringer som er blitt gjort i de øvrige nordiske land i forbindelse med etablering av nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

1.4.2 Danmark

Ved lov 18. juni 2012 nr. 553, som trådte i kraft den 1. januar 2013, ble «Institut for Menneskerettigheter – Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution» reetablert som en selvstendig institusjon, slik at institusjonens stilling som Danmarks nasjonale menneskerettighetsinstitusjon ble styrket og tydeliggjort20. Instituttet i Danmark er en uavhengig og selvstendig institusjon innenfor den offentlige forvaltning.

Institusjonen ledes av et styre, som etter en lovendring i juni 201321 skal bestå av 14 medlemmer. Styret treffer avgjørelse i alle vesentlige spørsmål om instituttets faglige arbeidsområder, økonomi og forvaltning. Styret ansetter instituttets direktør og vedtar strategier for instituttets virksomhet. Institusjonen avgir en årlig rapport til Folketinget om instituttets virksomhet og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen i Danmark.

Ved re-akkreditering i ICC i 2012 fikk instituttet fornyet sin A-status.

1.4.3 Sverige

Sverige har foreløpig ikke etablert noen nasjonal institusjon for menneskerettigheter. I SOU 2010:70 «Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter: Slutbetänkande från delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige»22 foreslås det å opprette en nasjonal institusjon i samsvar med Paris-prinsippene, ved at den nasjonale institusjonen innrettes som en kommisjon under Riksdagen.

Den 10. september 2014 avga «Arbetsmarknadsdepartementet» en rapport til den svenske regjeringen om «Ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter i Sverige». I denne rapporten er det ikke nevnt noe om opprettelsen av en nasjonal menneskerettighetsinstitusjon23. Det er etter dette usikkert når forslaget om å opprette en egen nasjonal menneskerettighetsinstitusjon i Sverige vil bli behandlet.

1.4.4 Finland

Som nevnt i Utenriksdepartementets høringsnotat er den nasjonale institusjonen i Finland organisert som en paraplyorganisasjon bestående av et menneskerettighetssenter, en menneskerettighetsdelegasjon og riksdagens justieombudsmann, jf. lov 20. mai 2011 «Lag om ändring av lagen om riksdagens justitieombudsmann (197/2002), som trådte i kraft 1. januar 201224.

Formålet med den finske modellen er å skape en institusjonsstruktur hvor det trekkes veksler på de eksisterende menneskerettighetsaktørene, og hvor paraplyorganisasjonen som sådan skal oppfylle kravene til en nasjonal menneskerettighetsinstitusjon i samsvar med Paris-prinsippene.

Finland sendte inn søknad om akkreditering til ICC i juni i 2014. Søknaden er per 20. november 2014 ikke avgjort.

1.4.5 Island

Island har så langt ikke opprettet noen nasjonal institusjon for menneskerettigheter. Handlingsplanen fra 2011, som det er nærmere redegjort for i Utenriksdepartementets høringsnotat på side 7, foreslår at Islands eksisterende menneskerettighetssenter (IHRC)25 gis status som nasjonal institusjon. Handlingsplanen er foreløpig ikke behandlet av Alltinget. Etter Utenriksdepartementets høringsnotat har imidlertid det islandske utenriksdepartementet og innenriksdepartementet inngått en avtale med IHRC om at Paris-prinsippene skal være grunnlag for senterets arbeid. Avtalen er antatt å sikre sekretariatets uavhengighet26.

1.5 Dagens ordning med Senteret for menneskerettigheter som nasjonal institusjon for menneskerettigheter (SMR-NI)

Ved kongelig resolusjon av 21. september 200127 ble Norsk senter for menneskerettigheter (SMR) gitt status som Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (SMR-NI).

SMR er en tverrfaglig enhet under Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo. SMR har som formål å bidra til realiseringen av de internasjonalt vedtatte menneskerettighetene. Dette skal i henhold til SMRs vedtekter skje gjennom forskning og utredning, ved undervisning, rådgivning, informasjon og dokumentasjon.

I henhold til den kongelige resolusjonen skal SMR-NI bidra til større bevissthet om og bedre oppfyllelse av de internasjonalt vedtatte menneskerettighetene i Norge. Den skal bistå myndigheter, organisasjoner, institusjoner og enkeltpersoner med utredning, rådgivning, utdanning og informasjon om forhold som berører menneskerettighetene. Videre skal den overvåke menneskerettighetssituasjonen i Norge, særlig gjennom forskningsrapporter og utredninger.

SMR-NIs aktiviteter består blant annet i internasjonal rapportering, høringsuttalelser til lovforslag og andre myndighetstiltak, seminarer, webinformasjon, påvirkningsarbeid og utarbeidelse av årbok om hva som har skjedd på menneskerettighetsfeltet i det foregående år. SMR-NI har også etablert et rådgivende utvalg, for å legge til rette for samarbeid med nasjonale aktører på menneskerettighetsfeltet, herunder frivillige organisasjoner, Sivilombudsmannen, Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Av Sveaass-rapporten fremgår det at det ikke er mandatet i seg selv som er årsaken til at SMR-NI ble nedgradert til B-status i 2011 på grunn av manglende oppfyllelse av Paris-prinsippene, men at ansvarsoppgavene i mandatet i varierende grad har blitt fulgt opp i praksis, noe som blant annet anses å ha sammenheng med universitetstilknytningen og organiseringen av arbeidet28.

Det fremgår av Utenriksdepartementets høringsnotat at arbeidet som nasjonal institusjon for menneskerettigheter i oppstartsfasen var en integrert del av SMRs virksomhet. Etter en intern evaluering av virksomheten i 2010, den nevnte etterfølgende eksterne evalueringen fra Sveaass-utvalget, UiOs eget ønske om å avvikle ansvaret for nasjonal institusjon og ICCs anbefalinger i forbindelse med re-akkrediteringen i 2011, iverksatte imidlertid SMR en plan for å forbedre situasjonen i påvente av en politisk beslutning om den videre prosess for en eventuell etablering av en ny nasjonal institusjon. Som en oppfølging av dette har SMR-NIs aktiviteter blitt separert fra SMRs arbeid som universitetsenhet, slik at SMR-NI i dag er en tilnærmet egen enhet ved SMR med større grad av autonomi til å gjennomføre nødvendige tiltak og legge til rette for en fremtidig re-etablering av en ny nasjonal institusjon.

I statsbudsjettet for 2014 er det under kap. 100 post 71 avsatt vel 7 mill. kroner til SMRs oppgaver som nasjonal institusjon for menneskerettigheter i 2014. UiO har opplyst at fem stillinger dekkes innenfor bevilgningen per september 2014.

For en grundigere redegjørelse av dagens SMR-NI, herunder institusjonens utfordringer med å oppfylle Paris-prinsippene i tilknytning til organisering, ansvarsoppgaver og aktiviteter, vises det til Utenriksdepartements høringsnotat kapittel 5. Forholdene ved någjeldende nasjonale institusjon for menneskerettigheter vil for øvrig bli fortløpende gjennomgått i rapporten der dette er naturlig og nødvendig.

1.6 Stortingets rolle og ansvar for å etablere en ny nasjonal institusjon for menneske-rettigheter

I Grunnloven § 49 heter det at «Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget […]».

Stortinget er et nasjonalt folkevalgt organ. Det betyr at folket gjennom deltakelse i valg utpeker hvem som skal representere deres interesser på Stortinget. Stortinget skal omsette folkets generelle holdninger og ønsker som de gir uttrykk for på valgdagen, til løpende og konkret offentlig politikk. De viktigste oppgavene til Stortinget er å vedta lover, bestemme statens budsjett, samt føre kontroll med regjeringens arbeid og passe på at den følger opp Stortingets vedtak, jf. Grunnloven § 75.

Stortinget har ulike måter å kontrollere regjeringen på. De eksplisitte kontrollfunksjonene er lagt til kontroll- og konstitusjonskomiteen, men også gjennom debattene i stortingssalen gis det mulighet til å kontrollere og debattere regjeringens politikk. Videre har representantene gjennom ordningen med spørsmål – både muntlige og skriftlige – og ved interpellasjoner, adgang til å få frem informasjon om konkrete saker og klarlegge regjeringens holdning til aktuelle politiske spørsmål. Deler av Stortingets kontrollvirksomhet er overlatt til eksterne kontrollorganer. De er eksperter på sine fagfelt, men er underlagt Stortinget og rapporterer til Stortinget. Det er fire slike organer: Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen, Ombudsmannen for Forsvaret og EOS-utvalget.

Stortinget bærer et særlig ansvar for å bidra til ivaretagelse av menneskerettigheter i Norge ved å vedta lovverk som er i samsvar med menneskerettighetene og som er egnet til å forebygge menneskerettsbrudd i praksis, og ved å samtykke til ratifikasjon av Norges internasjonale forpliktelser.

Stortinget skal også påse at den utøvende myndighet følger opp de forpliktelsene fellesskapet har overfor enkeltpersoner i Norge. I dette arbeidet har særlig Sivilombudsmannen en viktig rolle. (Se nærmere om dette under punkt 1.7.2 bokstav b nedenfor).

Presidentskapet har i sin innstilling påpekt at opprettelsen av en nasjonal institusjon for menneskerettigheter tilknyttet Stortinget er en naturlig videreføring av Stortingets rolle og ansvar for menneskerettigheter.

At Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter knyttes til nasjonalforsamlingen, er i samsvar med internasjonalt anbefalt praksis. Blant annet vedtok ICC i februar 2012 prinsipper om forholdet mellom nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner og nasjonalforsamlingen, de såkalte Beograd-prinsippene29, som anbefaler at den nasjonale institusjonen skal fremlegge sine strategiske planer for nasjonalforsamlingen i forbindelse med budsjettbehandlingen, at institusjonen skal avgi rapport direkte til nasjonalforsamlingen, samt at institusjonen og nasjonalforsamlingen skal etablere formelle rammeverk for dialog og samarbeid. Videre har FNs generalsek-retær, på bakgrunn av anbefaling fra FNs høykommissær for menneskerettigheter, anbefalt at statene benytter Beograd-prinsippene som veiledende retningslinjer for å styrke samarbeidet mellom nasjonale institusjoner og nasjonalforsamlingen.

Ved at Stortinget som folkets valgte representanter har påtatt seg ansvaret for å etablere en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter, og gitt den en organisatorisk plassering som et organ knyttet til Stortinget, gis institusjonen samtidig en særlig status. Organiseringen gir institusjonen en fremtredende rolle som selvstendig overvåker av regjeringens politikk og forvaltningens gjennomføring og oppfølging av lovverket på menneskerettighetsområdet. Underlagt Stortinget vil institusjonen også ha en uavhengig overvåkningsrolle for hvordan staten Norge etterlever sine internasjonale menneskerettighetsforpliktelser. Det er fra presidentskapets side uttalt som en intensjon at institusjonen skal avgi en årlig melding om menneskerettighetssituasjonen i Norge, og at meldingen skal danne grunnlag for en årlig debatt om menneskerettighetsspørsmål i Stortingets plenum.

1.7 Gjennomføring av menneskerettighetene i Norge

1.7.1 Generelt

Før vi går nærmere inn på hva som bør være den nasjonale institusjonens arbeidsoppgaver, kan det være hensiktsmessig med en kort redegjørelse av hvordan menneskerettighetene håndheves og kontrolleres i Norge i dag.

I forbindelse med sitt høringsdokument «om vurdering av endring av nasjonal institusjon for menneskerettigheter»30 vurderte Utenriksdepartementet i hvilken grad det er behov for å ha en nasjonal institusjon for menneskerettigheter når SMR-NI avvikler sin virksomhet, herunder hvilket mandat og oppgaver nasjonal institusjon i så fall bør ha. Ved vurderingen tok Utenriksdepartementet blant annet utgangspunkt i hvordan oppgavene definert i Paris-prinsippene allerede er ivaretatt av eksisterende institusjoner, og hvilke oppgaver som ikke vil bli dekket på en tilfredsstillende måte når SMR-NI avvikles.

I høringsdokumentet er det lagt til grunn at Norge har et godt utbygd, men fragmentert system for overvåkning av gjennomføringen av menneskerettighetene. Det påpekes at Norge særlig mangler et overordnet system som kan sørge for en helhetlig overvåkning av alle felt på menneskerettighetsområdet, og at det derfor er behov for å ha en nasjonal institusjon som kan bidra til samordning, overblikk og systematisering av menneskerettighetsarbeidet i Norge. Dette behovet ble også sterkt fremhevet i de etterfølgende høringsuttalelsene.

Generelt må det kunne sies at menneskerettighetene er relativt godt beskyttet i Norge sammenlignet med de aller fleste andre land. I 1994 ble det inntatt en egen bestemmelse i Grunnloven § 110c, hvor det het at «Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.» Hensikten med bestemmelsen var primært å gi et signal om menneskerettighetenes betydning i norsk rett. Den nærmere gjennomføringen av menneskerettskonvensjoner i norsk rett skulle skje gjennom lov, jf. tidligere andre ledd.

Ved lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett av 21. mai 1999 nr. 30 (menneskerettsloven), ble det uttrykkelig slått fast at bestemte internasjonale menneskerettighetskonvensjoner inkorporert i loven skulle gjelde som norsk rett, og at reglene ved motstrid skulle gå foran norske regler (se loven § 3). Fem av de internasjonale menneskerettskonvensjonene er i dag gjort til en del av intern norsk rett etter menneskerettsloven § 2: Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP), konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), barnekonvensjonen og kvinnediskrimineringskonvensjonen.

Det er også mange andre lover som sikrer gjennomføring av større eller mindre deler av menneskerettighetskonvensjonene. Selv om Norge har et dualistisk rettssystem, hvor det kreves en særskilt gjennomføringsakt for at en ratifisert traktat kan anvendes direkte i intern rett, forutsettes det at norsk rett er i overensstemmelse med internasjonale forpliktelser. Det betyr at norske rettsregler så vidt mulig skal tolkes slik at de ikke kommer i strid med folkerettslige regler Norge er bundet av.

I mai 2014 ble menneskerettighetenes stilling internt ytterligere styrket ved at sentrale menneskerettigheter ble tatt inn i kapittel E i Grunnloven. Formålet med å grunnlovfeste sentrale menneskerettigheter var å løfte fram «kjernen eller essensen i rettighetene», og «tydeliggjøre hvilke kjerneverdier som er fundamentale i det norske samfunn»31. Samtidig ble § 110c opphevet og erstattet med en ny § 92 som nå lyder:

«Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter.»

Reetableringen av Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter vil bli et ytterligere skritt i retning av å styrke menneskerettighetenes stilling i Norge.

Kjernen i menneskerettsbeskyttelsen er å sikre individets friheter og rettigheter overfor staten. Ved å ratifisere en konvensjon avgir staten samtidig et løfte om å behandle individene på en bestemt måte. Likevel er realiseringen av rettighetene i all hovedsak overlatt til den samme statens evne og vilje. Dette har man forsøkt å gjøre noe med ved å etablere internasjonale kontrollorganer. For å sikre individene mot statenes urettmessige inngripen må nasjonal gjennomføring suppleres med internasjonal overvåking.

Det finnes en rekke internasjonale kontrollorganer, både globalt og regionalt, som skal sørge for at statene oppfyller sine forpliktelser. Vi skiller gjerne mellom paktbaserte og konvensjonsbaserte ordninger. Et eksempel på et organ som er opprettet med hjemmel i FN-pakten, er FNs menneskerettighetsråd (tidligere FNs menneskerettighetskommisjon). Konvensjonsbaserte ordninger er tilsynsorgan opprettet med hjemmel i den enkelte konvensjon for å kontrollere statenes etterlevelse av konvensjonen. I FN finnes en rekke slike organ. Viktigst er FNs menneskerettighetskomité (SP), FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), FNs torturkomité (torturkonvensjonen), FNs komité for eliminering av rasediskriminering, FNs kvinnediskrimineringskomité, FNs komité for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne og FNs komité for barns rettigheter (barnekonvensjonen). Alle disse mottar rapporter fra statene (såkalte «statsrapporter»), og behandlingen i komiteene munner ut i sluttrapporter hvor det kan gis kritikk og anbefalinger. Komiteene kan også behandle klager fra individer eller andre stater dersom statene har sluttet seg til dette, og noen komiteer foretar av eget tiltak konkrete undersøkelser i de enkelte land. Det finnes også en rekke kontrollorganer på regionalt nivå. I Europa er Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) mest kjent.

I statsrapportene skal medlemslandene informere om hvilke menneskerettslige utfordringer man har på nasjonalt plan, og hvilke tiltak som er satt i verk for å avhjelpe problemene. Statsrapportene fremlegges for konvensjonsorganet, som gjennomgår rapporten og deretter arrangerer en høring hvor representanter for staten kan svare på de spørsmålene komitémedlemmene måtte ha. Ofte mottar komiteene supplerende rapporter fra ikke-statlige organisasjoner og fra nasjonale institusjoner (såkalte «skyggerapporter»).

Norge er tilsluttet de aller fleste av FNs konvensjoner på menneskerettighetsområdet. En oversikt over Norges statsrapporter under internasjonale menneskerettighetsinstrumenter er inntatt i SMR-NIs årbok om menneskerettigheter i Norge fra 2013 på side 22732.

Jusprofessor Torkel Opsahl fremhevet som en grunntese at «nasjonal gjennomføring er alfa og omega i beskyttelsen av menneskerettighetene». Med dette mente han at rettigheter uttrykt på papiret i internasjonale konvensjoner kan bli lite verdt hvis de ikke sikres der individet faktisk befinner seg. Det er først og fremst statens ansvar å sikre menneskerettighetene innen sin jurisdiksjon. Det er først når statene svikter dette ansvaret at de internasjonale mekanismene får betydning.

I Norge ivaretas mange av oppgavene som oppstilles i Paris-prinsippene av en rekke ulike aktører. De ulike mekanismene griper inn i hverandre, og bildet kan til tider være uklart.

For det første gjennomføres menneskerettighetene internt ved en slags «forhåndskontroll», ved at alle offentlige organer som treffer beslutninger på vegne av myndighetene, er forpliktet til å iaktta menneskerettighetene. Før regjeringen fremmer forslag til nye lover eller lovendringer, må det også utredes om forslaget er i samsvar med Norges internasjonale forpliktelser. Stortinget vil dessuten kunne foreta en selvstendig kontroll av om lovforslag er i overensstemmelse med menneskerettighetene før de vedtas. Tilsvarende vil ikke-statlige organisasjoner, berørte parter, media eller forskningsinstitusjoner kunne spille en viktig rolle i forkant av, og underveis i en lovgivningsprosess, blant annet ved å komme med høringsuttalelser.

I tillegg foretas det en etterhåndskontroll av om regelverket og praksis er i samsvar med de internasjonale forpliktelsene. Etterkontrollen foretas i første rekke av forvaltningen, Sivilombudsmannen og domstolene. Ved enkeltvedtak vil man kunne klage til overordnet forvaltningsorgan. Når klageadgangen er uttømt i forvaltningen, vil det endelige vedtaket kunne klages inn for Sivilombudsmannen eller prøves for domstolene. Domstolene har i tillegg kompetanse til å prøve om formell lovgivning er i overensstemmelse med menneskerettigheter i Grunnloven og menneskerettsloven.

1.7.2 Særlig om ombudenes rolle

a) Innledning

I Norge spiller ombudene en sentral rolle i å påse at myndigheter oppfyller sine forpliktelser, også de som følger av menneskerettighetene.

Generelt kan det sies at ombudene ofte er organisert som uavhengige organer som skal ha tilsyn med et saklig avgrenset område. Med begrepet «ombud» menes både den personen (selve ombudet) som er tilsatt for å utføre bestemte tilsynsfunksjoner i offentlig eller privat sektor, eller institusjonen som sådan.

I Norge har vi flere ombud. I det følgende gis en kort redegjørelse for de ombudene som særlig anses å være relevante for overvåkningen av menneskerettighetene i Norge; det vil si Stortingets ombudsmann for forvaltningen, som velges av og er direkte underlagt Stortinget, og Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Barneombudet, som begge oppnevnes av Kongen og er administrativt en del av forvaltningen.

b) Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivil-ombudsmannen) har sin virksomhet lovfestet i Grunnloven § 75 bokstav l, lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven) og en egen instruks. Sivilombudsmannen har et bredt mandat jf. sivilombudsmannsloven § 3, hvor det heter at han som Stortingets tillitsmann skal søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger, og bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene. Etter § 5 har Sivilombudsmannen myndighet til å behandle alle forhold som berører den offentlige forvaltningen, og kan behandle både klager og ta opp saker av eget tiltak. Sivilombudsmannen kan også drive en viss systemkontroll gjennom å melde fra om mangler i lover, forskrifter og praksis jf. § 11, men i hovedsak utøver Sivilombudsmannen en etterfølgende rettslig kontroll av forvaltningens avgjørelser. Sivilombudsmannen har tradisjonelt vært tilbakeholden med å avgi høringsuttalelser.

Ved lovendring 21. juni 2013 nr. 89 (som trådte i kraft 1. juli 2013) er Sivilombudsmannen også gitt oppgaven som nasjonal mekanisme for forebygging av tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse, i tråd med tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon (OPCAT) som Norge ratifiserte 27. juni 2013 (i kraft 27. juli 2013). Sivilombudsmannen har opprettet en egen forebyggingsenhet mot tortur og umenneskelig behandling ved sitt kontor. Arbeidet i forebyggingsenheten består i å foreta regelmessige besøk til steder der mennesker er frihetsberøvet, for eksempel fengsler, politiarrester, psykiatriske institusjoner og barnevernsinstitusjoner. Formålet er å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Forebyggingsenheten foretar både anmeldte og uanmeldte besøk. Forebyggingsenheten skal blant annet innhente informasjon om situasjonen for de frihetsberøvede, og utarbeide rapporter og anbefalinger til myndighetene. Ansvarlig myndighet skal gjennomgå anbefalingene fra forebyggingsenheten og innlede en dialog med ombudsmannen om mulige gjennomføringstiltak. Sivilombudsmannen skal også avgi en årlig melding til Stortinget om virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme og til FNs underkomité for forebygging (SPT).

c) Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

Det følger av lov 10. juni 2005 nr. 40 om likestillings- og diskrimineringsombudet og likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) § 1 at LDO skal fremme likestilling og hindre diskriminering gjennom håndheving av diskrimineringsforbudene i lovverket.

LDO har et eksplisitt menneskerettighetsmandat i § 1 tredje ledd hvor det heter at «Ombudet skal føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelsene Norge har» etter tre internasjonale konvensjoner: FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

LDO fikk ansvar for å føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne ved en lovendring 21. juni 2013 nr. 61 (i kraft 1. januar 2014), som følge av at Norge ratifiserte konvensjonen i juni 2013. Konvensjonens artikkel 33 andre ledd krever at det skal utpekes en eller flere uavhengige nasjonale instanser for å fremme, verne om og overvåke gjennomføringen av konvensjonen. Det fremgår av forarbeidene til lovendringen, Prop.105 L (2011–2012) på side 2, at ansvaret innebærer at LDO skal være en pådriver og overvåker, og gjøre selvstendige og uavhengige vurderinger av status for gjennomføring av rettighetene i konvensjonen og myndighetenes etterlevelse av pliktene etter konvensjonen.

LDO behandler enkeltsaker etter klage, og kan avgi uttalelse om hvorvidt et forhold er i strid med diskrimineringslovgivningen, jf. loven § 3. Uttalelsen kan påklages til Likestillings- og diskrimineringsnemnda, som har kompetanse til å treffe bindende vedtak i enkelte tilfeller, jf. loven §§ 7 og 9.

d) Barneombudet

Barneombudets virksomhet er regulert av lov 6. mars 1981 nr. 5 om barneombud (barneombudsloven) og tilhørende instruks. Det følger av lovens § 2 at Barneombudet har i oppgave å ivareta barns inte-resser overfor det offentlige og private, og skal følge med i utviklingen av barns oppvekstkår. Barneombudet skal særlig følge med i at lovgivningen til vern om barns interesser blir fulgt, og at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelser Norge har etter FNs konvensjon om barnets rettigheter, jf. loven § 3. Barneombudet kan ta opp saker på eget initiativ eller etter henvendelse fra andre, men skal ikke behandle enkeltsaker. Barneombudets mandat er begrenset til barn under 18 år, jf. instruksen (FOR-1981-09-11-4877) § 1.

1.7.3 Det sivile samfunn

Det sivile samfunn har også en rolle å spille med hensyn til å fremme menneskerettighetene i Norge, spesielt gjennom målrettet arbeid fra de frivillige organisasjonene. Det sivile samfunn kan defineres på mange måter. Slik arbeidsgruppen forstår begrepet, er det avgrenset mot offentlig virksomhet, særlig offentlig myndighetsutøvelse.

En sentral del av det sivile samfunn er såkalte ikke-statlige organisasjoner («gjerne forkortet «NGO», som står for «Non-Governmental Organization»). Dette er organisasjoner som arbeider parallelt med statlige organer, men som ikke er underlagt en statlig myndighet33. NGO-ene dekker et bredt spekter av aktører, som for eksempel fagforeninger og interesseorganisasjoner. Noen av NGO-ene arbeider kun med menneskerettigheter, mens andre kan ha formål av annen art. I Norge brukes gjerne betegnelsene «frivillige organisasjoner» om NGO-ene. Disse begrepene vil i det følgende bli benyttet litt om hverandre.

I tillegg til de frivillige organisasjonene omfatter det sivile samfunn også andre ikke-statlige aktører, som for eksempel akademia og trossamfunn.

Ofte vil det være bred enighet mellom de ulike organisasjonene som arbeider med menneskerettigheter, men det kan også være motstridende interesser. Dette illustrerer pluralismen i menneskerettighetsarbeidet.