Under behandlingen av St.prp. nr. 63 (2001-2002)
la Stortinget i Innst. S nr. 255 til grunn at Regjeringen skal fremme
sak for Stortinget om ett, felles mattilsyn for sjømat
og landbasert matproduksjon på egnet måte. Regjeringen
vil med foreliggende proposisjon gjøre rede for sin oppfølging
av Stortingets forutsetninger om ett mattilsyn og de konsekvenser
som følger av dette. Regjeringen vil slå sammen
Statens dyrehelsetilsyn, Statens næringsmiddeltilsyn og
Statens landbrukstilsyn til én organisasjon - Mattilsynet.
Samtidig skal de kommunale tilsynsfunksjonene i de kommunale og
interkommunale næringsmiddeltilsynene statliggjøres
og bli en integrert del av Mattilsynet. Det tilsyn med sjømat
som i dag utføres av Fiskeridirektoratet, skal overføres
til Mattilsynet. Med dette etableres et organ som tar opp i seg
de samlede tilsynsoppgaver langs hele matkjeden både på land
og i sjø.
Opprettelsen av Mattilsynet og endringer som
for øvrig må gjennomføres i matforvaltningen,
vil innebære betydelige omstillinger både hva
angår tilsynets personell og organisasjon, lokalisering
av de ulike tilsynsenheter og til dels også tilsynets materielle
innhold. Regjeringen gjør i proposisjonen rede for utfordringene
knyttet til det forestående omstillings-arbeidet, og legger
fram forslag til bevilgning for 2003. Under henvisning til Stortingets
uttrykte ønske om å holde tempoet i prosessen,
la Landbruksdepartementet etter samråd med Helsedepartementet
og Fiskeridepartementet fram forslag til en kongelig resolusjon
om enkelte organisatoriske forhold vedrørende det nye Mattilsynet.
På denne bakgrunn fastsatte Kongen i statsråd
16. august 2002 regioninndelingen for Mattilsynet.
Regjeringens intensjon med reformen er å skape
en framtidsrettet og effektiv forvaltning som er i stand til å møte
de nye utfordringene på matområdet. Hovedformålet
er å sikre fortsatt god mattrygghet for norske forbrukere.
Den viktigste tilnærmingen er å legge økt
vekt på helkjedeperspektivet og etablere en helhetlig forvaltning
fra jord/fjord til bord. En matforvaltning som bidrar til å fremme
redelig frambud og kvalitet på matvarer og som er profesjonell
og forutsigbar, vil bidra til økt verdiskapning og bedret
konkurranseevne for norsk mat. Reformen vil også bidra
til å skape et bedre og mer kostnadseffektivt mattilsyn,
og er således et viktig bidrag til det omfattende arbeidet
som pågår med å modernisere, forenkle
og effektivisere offentlig sektor.
Så vel regelverk som organisering av
tilsynet fra departementsnivå og nedover er i dag fragmentert.
Fire lover med tilhørende forskriftsverk regulerer sluttproduktene.
I tillegg kommer åtte lover med tilhørende forskriftsverk
som regulerer primærproduksjonen og innsatsvareområdet.
Ansvaret for tilsyn med mat, unntatt sjømat til eksport,
er delt mellom Statens næringsmiddeltilsyn og kommunene.
Fiskeridirektoratet har ansvaret for tilsynet med landing av fisk
og tilsyn med sjømat til eksport. Ansvaret for det øvrige
tilsynet tilligger Statens landbrukstilsyn, som i hovedsak fører
tilsyn med innsatsvareområdet, og Statens dyrehelsetilsyn,
som i hovedsak fører tilsyn med dyrehelse og dyrevern hos
både ville og domestiserte dyr.
Mangelen på helhetlig styring gjør
systemet sårbart med hensyn til å kunne håndtere
alvorlige uønskede hendelser hvor det kreves innsats på et
bredere felt langs matkjeden. Det samme vil være tilfellet
når det gjelder å innhente informasjon som grunnlag
for en samlet dokumentasjon av ulike produkter. Videre er mulighetene
for å gjøre tilsynet mer risikobasert, det vil
si å kanalisere flest tilsynsressurser til de områder
i matvareproduksjonen hvor uønskede hendelser har de største
konsekvensene for folkehelsa eller for andre vitale samfunnsmessige
interesser, betydelig mer begrenset enn ønskelig.
Arbeidet med ny matlov ledes av Helsedepartementet
og hadde opprinnelig som hovedmandat å utarbeide en ny
lov som tar opp i seg de fem særlovene omtalt i NOU 1996:10,
EUs nye "Food Law", samt gi en ramme for eventuelle fremtidige endringer
som følge av EØS-avtalen. Regjeringen legger nå til
grunn at det skal utarbeides en ny matlov som vil få et
utvidet virkeområde i forhold til det som opprinnelig ble
forutsatt. Det tas sikte på å lage en samlet lov
om matproduksjon og kontroll av mat basert på et helkjedeperspektiv.
I tillegg til de fem særlovene nevnt i NOU 1996:10, vil
det være aktuelt å innlemme sentrale reguleringer
av primærproduksjon og innsatsvareområdet i den
nye matloven. Det er også aktuelt å vurdere om
dyrevernloven og plantehelseloven skal inkluderes. Det ses på som
viktig at den nye matloven er på plass når det
nye Mattilsynet trer i funksjon 1. januar 2004.
Regjeringen har i kgl.res. av 16. august 2002
lagt til grunn at Fiskeridepartementet, Helsedepartementet og Landbruksdepartementet
skal ha delt ansvar når det gjelder faglig instruksjonsmyndighet
overfor Mattilsynet. Det administrative ansvaret for tilsynet legges
til Landbruksdepartementet.
Det konstitusjonelle ansvaret skal deles mellom departementene
etter et vertikalt prinsipp der grensesnittene går langs
de ulike ledd i matkjeden og ikke etter hvilke hensyn som skal ivaretas.
Hver minister blir konstitusjonelt ansvarlig for sin delegerte del
av loven som regulerer en avgrenset del av produksjonen. Dette medfører
at fiskeriministeren og landbruksministeren vil ha konstitusjonelt
ansvar og forskriftskompetanse på tidlige trinn i kjeden,
også når det gjelder å ivareta folkehelse
og forbrukerhensyn. Helseministeren vil ha det konstitusjonelle
ansvaret for produksjon i de senere ledd og ved frambud av næringsmidler.
En nærmere konkretisering av prinsipper for ansvarsdelingen
på dette området vil bli presentert for Stortinget som
en del av lovproposisjonen om ny matlov.
Fordelingen av ansvar for regelverksutvikling
og tilsyn på fiskesykdomsområdet har vært
gjenstand for betydelig diskusjon. Tilsynet med sykdommer og dyrevern
hos sjøpattedyr og andre akvatiske organismer hører
nå naturlig hjemme som en integrert del av det nye Mattilsynets
oppgavespekter. Konstitusjonelt ansvar og dermed ansvar for nærmere
utforming av forskrifter for sykdommer, mattrygghet, matkvalitet
og dyrevern knyttet til viltlevende og domestiserte akvatiske organismer
inklusive sjøpattedyr er det Regjeringens oppfatning at
dette, i tråd med prinsippet om et vertikalt grensesnitt
langs ulike ledd i matkjeden, bør legges til Fiskeridepartementet.
Gjennom kgl.res. av 16. august 2002 fastsatte
Regjeringen regioninndelingen for Mattilsynet. Her går
det fram at tilsynets hovedkontor bør lokaliseres i tilknytning
til veterinærvitenskapelige institusjoner og helsefaglige
miljøer i Oslo, og at det nye mattilsynet skal inndeles
i følgende regioner og med følgende lokalisering
for regionkontorene:
– Troms
og Finnmark: Kautokeino
– Nordland: Sortland
– Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag
og Møre og Romsdal: Steinkjer
– Sogn og Fjordane og Hordaland:
Bergen
– Rogaland, Vest-Agder og Aust-Agder:
Sandnes
– Telemark, Vestfold og Buskerud:
Bø i Telemark
– Hedmark og Oppland: Ringsaker
– Oslo, Akershus og Østfold: Ås
Inndelingen av de lokale enhetene og lokalisering
av lokalkontorene er en oppgave som bør løses
innenfor det nye tilsynet. Den konkrete lokaliseringen tar en således
ikke sikte på å legge fram for Stortinget. Det vises
videre til at en i St.prp. nr. 63 (2001-2002) har anslått
at antallet lokale enheter vil bli i størrelsesorden 50-65,
og at disse bør ha en minimumsbemanning på 10-12
personer for å være i stand til å løse
sine oppgaver.
Det skal etableres en ny vitenskapskomité for å betjene
matforvaltningens behov for vitenskapelig baserte risikovurderinger.
Vitenskapskomiteen skal organiseres uavhengig av Mattilsynet og
være administrativt underlagt Helsedepartementet. Komiteen
skal organiseres som en hovedkomité med 8 spesialiserte undergrupper
og få eget sekretariat. Formålet med å opprette
en vitenskapskomité er å sikre uavhengige vitenskapelige
vurderinger for Mattilsynet. Risikoanalysen forutsetter et nært
samarbeid mellom de som skal vurdere og de som skal håndtere
risiko. Helsedepartementet skal oppnevne vitenskapskomiteens leder
og medlemmer. Plassering av vitenskapskomiteens sekretariat avgjøres
senere.
I St.prp. nr. 63 (2001-2002) ble det lagt til
grunn at de framtidige laboratorietjenestene for Mattilsynet skulle organiseres
uavhengig av tilsynet. Det ble her også redegjort for hvilke
prinsipper for statlig ansvar som bør legges til grunn.
I Innst. S. nr. 255 (2001-2002) sa Stortingets flertall seg enig
i disse vurderingene. Departementet er nå i ferd med å gjennomføre
nærmere utredninger på dette punktet. Konklusjonene
forventes å foreligge i november/desember 2002,
og vil sammen med en foreløpig vurdering fra de tre matdepartementenes
side bli lagt ut på høring rundt årsskiftet
2002/2003. Saken vil bli lagt fram for Stortinget våren
2003.
Regjeringen oppretter nå ett samlet
tilsyn med produksjon av mat både i vann og på land.
Dette vil innebære at tilsynsoppgaver på sjømatområdet
som i dag utføres av Fiskeridirektoratet, blir overført
til Mattilsynet. Personellet i Fiskeridirektoratet som utfører
disse oppgavene, er i dag også tillagt andre oppgaver.
Når tilsynsoppgavene på området mattrygghet
og matkvalitet skal overføres til Mattilsynet og deler
av Fiskeridirektoratets tilsynspersonell skal følge disse
oppgavene, foreligger en risiko for at Fiskeridirektoratets øvrige tilsynsoppgaver,
og da først og fremst ressurskontrollen, kan bli skadelidende.
Ut fra en samlet vurdering går Regjeringen inn for en rendyrking
av tilsyns- og kontrolloppgavene for de respektive tilsynene. For å sikre
en mest mulig effektiv utnyttelse av statlig personell mener Regjeringen
at Mattilsynet, i alle fall i en overgangsperiode, bør
kunne kjøpe tilsynstjenester fra Fiskeridirektoratet og
at det gis opplæring fra Fiskeridirektoratet inntil Mattilsynet
får bygget opp nødvendig kompetanse på sjømatområdet.
Kommunenes oppgaver innen næringsmiddeltilsyn overføres
til det nye statlige mattilsynet, noe som gjør forholdene
usikre for de kommunene som har valgt å legge miljørettet
helsevernoppgaver til sitt KNT. Helsedepartementet vil vurdere arbeidsgruppens
anbefalinger om organisering av miljørettet helsevern i
en melding til Stortinget om folkehelsearbeidet som forventes forelagt
Stortinget i nærmeste fremtid.
Regjeringen ønsker å opprettholde
en godkjenningsordning for drikkevann. Regjeringen mener at godkjenningsordningen
skal gjøres statlig og at Mattilsynet skal stå for
godkjenningen. Vann er vårt viktigste næringsmiddel,
og det er derfor viktig at vann godkjennes av samme organ som forestår
den øvrige godkjenningen av matvarer. Godkjenningen skal
i utgangspunktet foretas av Mattilsynets lokale enheter.
Hovedelementene i det økonomiske oppgjøret
mellom staten og kommunene vil være overføring
av personell og eiendeler som kan henføres til oppgavene som
blir overført fra kommunene til staten, samt utgifter til
drift. Departementet vil anvende reglene for virksomhetsoverdragelse
etter arbeidsmiljølovens § 73 for overføring
av personell. Staten skal ha rett og plikt til å overta
de formuesposisjoner som er anskaffet for å løse de
oppgaver som staten skal overta, og tilhørende forpliktelser.
For bygninger og lokaler bør det imidlertid gjøres
konkrete vurderinger slik at disse bare tas over hvor dette anses
hensiktsmessig for den enkelte kommune og staten. Det legges ikke
opp til at det skal gis vederlag for de formuesposisjoner som overføres.
Kommunene vil få redusert sine utgifter
som følge av at staten overtar oppgaver fra kommunene.
Det gjennomføres derfor et trekk i kommunenes rammetilskudd innenfor
inntektssystemet, og det samlede uttrekket beregnes med basis i
kommunenes faktiske utgifter til næringsmiddeltilsyn.
Reformen innebærer at kommunene for
framtiden må finne andre organisatoriske løsninger
for de deler av virksomheten i KNT som fortsatt skal være
et kommunalt ansvar. Omorganiseringen vil i en overgangsfase kunne
bidra til å svekke kompetansemiljøer i kommunene
og redusere effektiviteten i kommunenes oppgaveløsning.
Dette gjelder først og fremst forhold vedrørende
organiseringen av laboratorievirksomheten til kommunenes videre
arbeid innen miljørettet helsevern.
De viktigste konsekvensene er knyttet til etablering og
avvikling av statlige og kommunale virksomheter, forenkling og modernisering
av lovverket langs hele matkjeden og endringer i ansvarsfordelingen
mellom departementene.
I pkt. 8.2 i proposisjonen redegjøres
det for de økonomiske konsekvensene av reformen. Omorganiseringen
av matforvaltningen vil innebære en vesentlig effektivisering,
modernisering og forenkling av matforvaltningen gjennom omfattende
endringer av lovverk og forvaltning. Regjeringen legger til grunn
at reformen samlet sett skal gi en effektiviseringsgevinst på minimum
10 pst. Hovedtyngden av potensialet bør kunne tas ut i
løpet av 2006. Omstillingsarbeidet vil være omfattende
og krevende og pågå over flere år, og inkludere
etablering av Mattilsynet, avvikling av nåværende
tilsynsvirksomheter, flytting og samlokalisering, kjøp
av utstyr, samordning av systemer og rutiner samt personalpolitiske
og organisatoriske tiltak. En interimsorganisasjon vil lede arbeidet
med å etablere det nye mattilsynet i nært samarbeid
med nåværende tilsyn og andre berørte
parter. Det tas sikte på at den framtidige lederen for
Mattilsynet vil være på plass ved årsskiftet
og lede interimsorganisasjonens arbeid. For å sikre nødvendig
framdrift er det lagt opp til at regiondirektørene skal
være på plass seinvinteren/våren 2003,
i første omgang som del av interimsorganisasjonen. Dette
er en viktig forutsetning for at det i andre halvår av
2003 kan etableres og gjennomføres hensiktsmessige prosesser
når det gjelder spørsmål vedrørende
organisering, lokalisering og bemanning av Mattilsynet.
Det er Regjeringens oppfatning at prinsippet
om et slankt hovedkontor fortsatt skal stå ved lag og at
den framtidige bemanningen, med en viss justering som følge
av at det nå skal opprettes ett tilsyn for all matproduksjon,
bør ligge på det nivå som ble beskrevet
i St.prp. nr. 63 (2001-2002), anslagsvis (100-120 personer).
Det lokale leddet vil utgjøre grunnpilaren
i tilsynets utøvende virksomhet. De fleste forvaltningsmessige avgjørelser
som fattes i første instans innenfor Mattilsynet blir tatt
av de lokale enhetene. Lokalkontorene skal videre være
selvstendige administrative enheter med budsjett- og resultatansvar.
De regionale enhetene skal ha en bemanning som betinger
at det lokale apparatet kan ytes nødvendig faglig, forvaltningsmessig
og administrativ støtte. Regionkontorene skal tillegges
det samlede resultats- og driftsansvar for virksomheten i sin region
og skal som en hovedregel være klageinstans for de førsteinstans
forvaltningsvedtak som fattes av de lokale enhetene. Det kan være
aktuelt med spesialisering av regionkontorene.
Et overveiende flertall av høringinstansene
er opptatt av at de lokale enhetene må bli så sterke
og handlingsdyktige som mulig. Etablering av for mange og tunge regionale
enheter vil kunne legge beslag på en uforholdsmessig stor
del av ressursene. Herved svekkes det lokale, utøvende
tilsynet. Et flertall er likevel enig i at en tredelt løsning
i tråd med det som er skissert i St.prp. nr. 63 (2001-2002)
vil være den mest hensiktsmessige organisatoriske løsningen
for Mattilsynet. Flere ønsker imidlertid et noe større
antall lokale enheter enn det som Regjeringen har lagt til grunn.
80-90 enheter er det tallet som hyppigst nevnes.
Den sentrale enheten bør være
sterk og i stand til å håndtere ledelsesoppgavene
på en tilfredsstillende måte, og internasjonal
aktivitet må skje med basis i hovedkontoret. Med utgangspunkt
i dette stilles det spørsmålstegn ved om foreslått
bemanningsramme vil være tilstrekkelig til å sikre
nødvendig slagkraft.
Det er sprik i synet på spørsmålet
om å legge nasjonale oppgaver til de regionale enhetene.
Størst oppmerksomhet vies imidlertid plasseringen av regionkontorene.
Det er et gjennomgående syn at det synes å være
lite samsvar mellom hensynet til å bevare de gode fagmiljøene
som i dag finnes innenfor matforvaltningen og resultatet av de valg
som Regjeringen har foretatt. Dette gjelder særlig valget
av Kautokeino, men også Sortland og Steinkjer trekkes av
flere fram som løsninger som er vanskelig å akseptere.
Særlig de kommunale og interkommunale
næringsmiddeltilsynene gir uttrykk for et ønske
om å beholde laboratoriene innenfor Mattilsynet. Flere
mener at staten må ta et betydelig ansvar på dette
området selv om tjenestene i framtida skal organiseres
uavhengig av tilsynet. Dette gjelder så vel ansvar for
referanseanalyser og vitenskapelig basert forvaltnings-støtte
som mer rutinepregede analyser. Særlig er Veterinærinstituttet og
Havforskningsinstituttet opptatt av at offentlige laboratorier som
skal yte forvaltningsstøtte, opprettholdes på minst
samme nivå som i dag.
Følgende oppgaver overføres
fra kommunene til staten ved opprettelsen av Mattilsynet:
– næringsmiddeltilsyn
som i dag er et kommunalt ansvar, herunder tilsyn med drikkevann
– næringsmiddeltilsyn
og kjøttkontroll som i dag er et statlig ansvar, men som
utføres av KNT etter delegert fullmakt fra SNT.
Disse oppgavene anslås å utgjøre
om lag 600 årsverk, inkl. andelen administrative årsverk
knyttet til oppgavene. Dette tilsvarer 63 pst. av den samlede virksomheten
i KNT. Oppgavene som tilføres Mattilsynet fra kommunene
vil utgjøre om lag halvparten av den samlede virksomheten
i Mattilsynet. Laboratorietjenestene forutsettes organisert uavhengig
av det nye mattilsynet. Denne virksomheten utgjør ca. 250-300 årsverk
og vil ikke bli omfattet av statliggjøringen. Det totale
antall årsverk som overføres til staten ved opprettelsen
av Mattilsynet skal i utgangspunktet være sammenfallende
med årsverkantallet som samlet utføres innen disse
arbeidsoppgavene og tilhørende administrative støttefunksjoner
i kommunene på overføringstidspunktet. Det er
lagt til grunn at staten overtar oppgaver, personell og ressurser
fra KNT 1. januar 2004. Det forutsettes at nødvendige lovhjemler
er på plass samtidig.
Kommunenes Sentralforbund og flere andre høringsinstanser
i kommunesektoren mener laboratorietjenestene er en integrert
del av næringsmiddeltilsynet i kommunene og derfor bør
overføres til staten ved etableringen av Mattilsynet. Flere
hørings-instanser i kommunesektoren er også av
den oppfatning at kommunene bør ha fortrinnsrett til formuesgjenstandene
som benyttes av KNT, og at staten må dekke kommunenes transaksjonsutgifter
i forbindelse med reformen.
Overføringen av Fiskeridirektoratets
tilsyn med sjømat til Mattilsynet vil få konsekvenser
for måten Fiskeridirektoratet bør organiseres
på for å sikre en optimal ressursutnyttelse tilpasset
etatens framtidige oppgaver. I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 11 (2002-2003) redegjør
Regjeringen for den vedtatte omorganiseringen av Fiskeridirektoratet
sentralt og regionalt, herunder nødvendige omstillingsbehov
i forbindelse med omorganiseringen av regionkontorstrukturen. Kostnadene
knyttet til overføring av oppgaver til Mattilsynet, skal
dekkes av fremtidig effektiviseringsgevinst ved etablering av Mattilsynet.
Fiskeridirektoratets samlede tilsynsinnsats relatert til sjømat
utgjør i størrelsesorden 70-75 årsverk.
Om lag 20 årsverk anvendes ved Fiskeridirektoratets hovedkontor
i Bergen til arbeid med nasjonale og internasjonale oppgaver knyttet
til mattrygghet og matkvalitet. De øvrige årsverk
utføres av ansatte i Fiskeridirektoratets regioner.
Fiskeridirektoratets ernæringsinstitutt
skal fra 1. januar 2003 skilles ut fra direktoratet og etableres
som egen institusjon. Dette vil, sammen med overføring
av kvalitetskontroll av sjømat til et felles mattilsyn,
innebære en stor endring i Fiskeridirektoratets portefølje. For å sikre
optimal ressursutnyttelse og god tilpasning til samarbeidet med
det nye mattilsynet er det nødvendig å foreta
en omorganisering av direktoratet sentralt og regionalt. Målet
er en mer effektiv og brukervennlig etat. Direktoratet sentralt
skal deles inn i tre fagavdelinger, to støtteavdelinger
og en stabsfunksjon. Den nye avdelingsstrukturen skal etableres
tidlig i 2003.
Regjeringen ga 4. juli 2002 sin tilslutning
til at Fiskeridirektoratets regioner skulle reduseres fra ni til
fem. Dette ble fastsatt ved kgl.res. 16. august 2002. Regioninndelingen
samsvarer med Mattilsynets kystregioner, med unntak av en region
som dekker kysten Rogaland - svenskegrensen. Fiskeridirektoratets
framtidige regionkontor vil være:
Fylke(r) | Sted |
Troms og Finnmark | Tromsø |
Nordland | Bodø |
Trøndelagsfylkene
og Møre og Romsdal | Ålesund |
Sogn og Fjordane og Hordaland
| Måløy |
Rogaland, Agderfylkene,
Telemark, Vestfold, Buskerud, Akershus, Oslo og Østfold
| Egersund |
Overgangen fra ni til fem regioner skal sluttføres senest
fra 1. januar 2004, dvs. samtidig med at Mattilsynets åtte
regionkontorer etableres.
Fiskeridirektoratets lokale fiskerikontor er
vedtatt redusert fra 50 til 19 kontorer. Når sjømattilsyn
nå blir en del av det felles mattilsynet, vil deler av
denne strukturen måtte vurderes på nytt fordi
Fiskeridirektoratet mister en av sine tre tilsynsoppgaver.
Fiskeridepartementet mener ovennevnte omorganiseringer
og tiltak vil resultere i en mer målrettet etat med fokus
på det som fremover vil være Fiskeridirektoratets
oppgaver. Færre regionkontor og lokale fiskerikontor vil
være mer kostnadseffektivt, blant annet ved at administrative
oppgaver samles. Samtidig innebærer omorganiseringen at
næringen gjennomgående får større
enheter å forholde seg til. Dette bør gi et bedre
og mer allsidig servicetilbud gjennom tverrfaglig kompetanse, mer
stabile og fleksible kontorer med bedre tilgjengelighet. Utviklingen
innenfor blant annet IKT reduserer betydningen av geografiske avstander.
Det er bevilget 90 mill. kroner på nytt
kap. 1115 til arbeidet med å forberede opprettelsen av
Mattilsynet og 3,5 mill. kroner på kap. 1030 til omstillingskostnader
i Fiskeridirektoratet, jf. Budsjett-innst. S. nr. 8 (2002-2003).