Budsjettframskrivingene skal være helhetlige ved
at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2010–2012 skal vurderes
for alle poster i statsbudsjettet.
Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:
Utgifter til regelstyrte
ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger
av regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen
og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort
gjeldende i budsjettåret.
Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives
i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer
inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen på uendret
reelt nivå eller i tråd med tidligere vedtak. I denne sammenheng
anses alle byggeprosjekter under Statsbygg, utenom bygg som inngår
i den såkalte kurantbygg-ordningen, som enkeltstående investeringer.
Det korrigeres for éngangsutgifter og éngangsinntekter
i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden
som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives
med helårsvirkning.
Øvrige utgifter og inntekter videreføres
i hovedsak på uendret reelt nivå.
I proposisjonen omtales videre de ulike elementene
som vurderes i forbindelse med fremskrivningene av flerårige budsjettkonsekvenser.
Komiteen tek omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Fremskrittspartiet gjennom flere år har etterlyst mer forutsigbarhet
i budsjettpolitikken. En måte å oppnå dette på er å i større grad
innarbeide flerårige budsjettkonsekvenser for bevilgningsvedtak
som fattes. En slik form for langtidsbudsjettering vil kunne bedre
ta høyde for langsiktige konsekvenser av enkeltvedtak, og deres
innvirkning på andre områder i økonomien over tid.
Erfaring tilsier at større enkeltinvesteringer pådrar
seg store drifts- og oppgraderingskostnader gjennom investeringens
levetid, samtidig som investeringen kan få konsekvenser for andre
deler av virksomheten. Et eksempel på dette er de store anskaffelsene
til Forsvaret, hvor det er anslått at anskaffelseskostnaden kun
utgjør 1/3 av kostnaden, mens levetidskostnadene utgjør de resterende
2/3. Dette kommer klart til uttrykk gjennom Forsvarets investering
i nye MTBer og fregatter, hvor det i dag stilles spørsmål ved hvorvidt
Forsvaret har tilstrekkelig økonomiske og personellmessige ressurser
til å drifte båtene. Et annet eksempel vil være eventuell anskaffelse
av nye kampfly, hvor bestykning, drift, vedlikehold og oppgraderinger
vil utgjøre et langt høyere beløp enn den initielle investeringskostnaden.
Disse medlemmer ser også for
seg at langtidsbudsjettering kan være anvendelig innenfor bevilgninger
til helsesektoren, hvor raskere pasientbehandling vil raskere få
folk tilbake i produktivt arbeid. Videre vil langtidsbudsjettering
eksempelvis kunne innarbeide positive økonomiske ringvirkninger
av redusert mottak av asylsøkere. Dette fordi en slik politikk vil
kreve mindre bevilgninger til integreringstiltak og sosiale velferdsutgifter.
Også innenfor skattepolitikken er det ønskelig også
i større grad å utnytte de dynamiske effekter som lettelser i inntekts-
og bedriftsbeskatning gir. Dette gjelder ikke minst mht tilbud av
arbeidskraft, og det faktum at folk flest i større grad blir i stand
til å prioritere sin egen velferd.
Erfaringer fra Storbritannia viser at langtidsbudsjettering
i større grad ansvarliggjør politikerne for de vedtakene som fattes.
Dette skjer ved at regjeringen legger prognosene for den årlige
økonomiske veksten til grunn for sine budsjetter. Dette setter klare begrensninger
for statens utgiftsvekst, samtidig som det ikke tillates å lånefinansiere
til drift. Et slikt system vil sette tæring etter næring, og samtidig
inspirere til økt økonomisk vekst. Disse medlemmer mener
at Norge bør ta lærdom av de erfaringene som gjøres i Storbritannia.
De flerårige effektene av forslaget til statsbudsjett
for 2009 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene i perioden.
Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 8,8
mrd. kroner fra 2009 til 2010, og ytterligere 5,2 mrd. kroner i
2011 og 4,7 mrd. kroner i 2012. Sett bort fra utgiftsveksten fra
2009 til 2010 er det i hovedsak den forventede utgiftsveksten i
folketrygden som bidrar til utgiftsveksten framover. Utgiftsveksten
i folketrygden som følge av videreføring av gjeldende regelverk
mv., anslås til 18,6 mrd. kroner over treårsperioden, og utgiftene
vokser noe sterkere mot slutten av perioden. Øvrige utgifter er
i beregningene samlet sett anslått å øke med om lag 3,1 mrd. kroner fra
2009 til 2010. Fra 2010 til 2011 går disse utgiftene ned med 1,0
mrd. kroner, mens de går ytterligere ned med 2,0 mrd. kroner fra
2011 til 2012. Det understrekes at framskrivingene blir mer usikre
desto lengre framover i tid de føres, bl.a. fordi flere uforutsette hendelser
da kan bidra til å endre tallene. Metoden for framskrivingene innebærer
også at midlertidige tiltak som fases ut (f.eks. bygg), ikke erstattes
med nye utgifter. Dette bidrar dermed isolert sett til lavere utgifter
utover i perioden for framskrivingene.
I tabell 10.2 i proposisjonen er budsjettframskrivingene
av utgiftene fordelt etter utgiftsartene driftsutgifter, nybygg
og anlegg og overføringer til andre. Som nevnt ovenfor, er det særlig
utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger som bidrar
til økte utgifter de nærmeste årene. I tabell 10.2 i proposisjonen
inngår disse utgiftene i utgiftsarten overføringer til andre, og
det er også for denne utgiftsarten det forventes sterk vekst. I
budsjettframskrivingene reduseres utgiftene til nybygg og anlegg
(investeringer), selv om det foreslås igangsetting av flere nye investeringsprosjekter
i 2009. Dette skyldes i stor grad at det i framskrivingene er lagt
til grunn at investeringsprosjekter som utfases i hovedsak ikke
erstattes av nye investeringsprosjekter. Driftsutgiftene i staten
øker noe gjennom treårsperioden 2010–2012 sammenliknet med budsjettforslaget
for 2009. Dette skyldes i all hovedsak økte utgifter i Statens Pensjonskasse.
På inntektssiden er det i tallene forutsatt
langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser i årene
framover. Totalt anslås det en inntektsreduksjon på knapt 4,0 mrd.
kroner under departementene fra 2009 til 2010. Det er særlig reduserte
utbyttebetalinger som bidrar til inntektsreduksjonen fra 2009 til 2010.
For 2011 og 2012 anslås inntektene å holde seg om lag uendret i
forhold til 2010. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter og
reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen
12,8 mrd. kroner fra 2009 til 2010. Ytterligere budsjettsvekkelse
i 2011 og 2012 utgjør henholdsvis om lag 5,0 og 4,9 mrd. kroner
i forhold til året før.
For gitt skatte- og avgiftssystem øker skatte-
og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene.
For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene
å styrke budsjettet med om lag 8 mrd. kroner pr. år. Det er da tatt
hensyn til at økte reallønninger trekker i retning av at prisveksten
for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene.
Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken
skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i
forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland.
Anslagene i Nasjonalbudsjettet 2009 innebærer at den raske veksten
i fondskapitalen de siste årene vil fortsette noen år til. Forventet
realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland anslås å øke med
i underkant av 13 mrd. 2009-kroner i gjennomsnitt i treårsperioden
2010–2012.
Den anslåtte utviklingen i fondskapitalen i
årene framover er usikker og avhenger bl.a. av oljeprisen, avkastningen
av fondskapitalen og valutakursen. Siden tidlig på 1970-tallet har
det vært flere markerte og uventede endringer i prisnivået på olje,
for eksempel i 1986 og 1998, og store svingninger i internasjonale
kapitalmarkeder. For eksempel bidro svak finansavkastning til at
markedsverdien av fondskapitalen var om lag uendret gjennom første
halvår i år, til tross for betydelig netto tilførsel fra statsbudsjettet.
Bevegelser i den internasjonale verdien på norske kroner vil også
i vesentlig grad påvirke fondskapitalen målt i norske kroner. Det
er imidlertid rimelig å legge til grunn at utviklingen i valutakursen
ikke påvirker den internasjonale kjøpekraften av fondet på lengre
sikt.
Framskrivingene i dette avsnittet legger til
grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder
sysselsetting. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge
av endringer i befolkningssammensetningen, opptrappingsplaner og
oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet med i framskrivingene.
Ved vurderingen av handlingsrommet for 2011 og 2012 må det også
tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i
tid en kommer.
Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av
flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker:
Utgiftsveksten i
folketrygden
Finansieringsordninger under EØS-avtalen
Fondet for forskning og nyskaping og regionale forskningsfond
Nødnett
Ressurskrevende tjenester
Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser
Bostøtte
NAV-reformen og IKT-pensjonsprosjektet
Innvandring og integrering
Regionale helseforetak
Barnetrygd
Internasjonal romvirksomhet
Altinn II
Statens Pensjonskasse
Byggeprosjekter
Kjøp av klimakvoter
Norske styrker i utlandet
Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering
Renteutgifter i forbindelse med økte fondsavsetninger
Inntekter
Utbytte Statkraft
Fondsavsetninger
Utbytte Posten Norge AS og Avinor AS
Tilbakeføringer GIEK
Salg av klimakvoter.
Komiteen tek omtalen
til orientering.
I framskrivingene tas det kun med framtidige konsekvenser
av vedtak som er innarbeidet i Regjeringens budsjettforslag til
Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for
eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader
i Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte
av disse målsetningene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige
bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes Kulturløftet,
kvalifiseringsprogrammet, Omsorgsplan 2015, CO2-håndtering på Kårstø
og Mongstad, klimameldingen og Forsvarets langtidsplan, jf. nærmere
omtale nedenfor.
Regjeringen har som mål at 1 pst. av statsbudsjettets
utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. Med Regjeringens
forslag til samlede utgifter i 2009-budsjettet, vil en jevn opptrapping
av Kulturløftet tilsi at bevilgningene til kulturformål årlig må
økes med om lag 230 mill. kroner.
Høsten 2007 startet det opp et kvalifiseringsprogram
med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt
arbeids- og inntektsevne som samtidig står uten eller med svært
begrenset rett til livsoppholdsytelser etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven.
Programmet er kommunalt og innfases i takt med etableringen av NAV-kontorer
i kommunene. Regjeringen foreslår å bevilge om lag 560 mill. kroner
til dekning av kommunenes merutgifter til programmet og stønaden
i 2009, en økning på om lag 330 mill. kroner fra 2008. Utgiftene
til kvalifiseringsprogrammet og ‑stønaden ventes å øke ytterligere
i 2010, da programmet skal være innfaset i alle landets kommuner.
Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med
en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, avtale med KS om kvalitetsutvikling
i kommunene og satsing på omsorgsforskning. I 2008 ble det gitt tilsagn
om 1 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger med heldøgns omsorgstjeneste
gjennom et nytt investeringstilskudd. For 2009 foreslår Regjeringen
at det skal kunne gis tilsagn om ytterligere 1 000 plasser. Det
legges til grunn en målsetting om at det skal gis investeringstilskudd
til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008–2015.
Regjeringen arbeider for å realisere et testanlegg for
CO2-fangst på Mongstad, jf. omtalen i St.prp. nr. 49 (2006–2007)
Om samarbeid om håndtering av CO2. Olje- og energidepartementet
inngikk i juni 2007 en samarbeidsavtale med ulike energiselskaper om
planlegging og forberedelser av testsenteret for CO2-fangst på Mongstad.
Avtalen vil løpe fram til investeringsbeslutningen for testsenteret,
som etter planen skal tas i fjerde kvartal 2008. Samarbeidet danner
grunnlaget for endelig investeringsanslag som vil foreligge i forkant
av investeringsbeslutningen. For budsjettformål legges det til grunn
et samlet investeringsanslag på 3,5 mrd. kroner. Det anslås at om
lag av investeringen vil påløpe i 2009, mens resterende utgifter
antas å påløpe i 2010. En maksimal statlig andel på 80 pst. medfører
utgifter på om lag 920 mill. kroner knyttet til investeringer over statsbudsjettet
i 2009. Det er stor usikkerhet knyttet til statens framtidige utgifter
til testsenteret på Mongstad.
Kvalifiseringsprosessen for bygging av CO2-fangstanlegg
på Kårstø ble kunngjort i 2007. Gassnova skal innen utgangen av
2008 foreta omfattende og grundige forberedende studier av blant annet
tekniske og økonomiske forhold ved et fangstanlegg. I henhold til
kunngjorte kvalifikasjonskriterier skal Gassnova legge fram grunnlag
for investeringsbeslutning for Olje- og energidepartementet høsten
2009. Gasskraftverket på Kårstø har bare vært i full drift i en
kort periode siden det ble satt i drift høsten 2007. I hvilken grad
kraftverket vil settes i produksjon i tiden framover, vil avhenge
av eiernes kommersielle beslutninger. På denne bakgrunn må det forventes
at gasskraftverket på Kårstø vil stå stille i lange tidsrom i flere
år framover. Det kan imidlertid ikke utelukkes at forholdet mellom
gass- og kraftpriser blir slik at det blir produksjon i anlegget.
De erfaringene en får knyttet til driftmønsteret i gasskraftverket
i tiden framover vil imidlertid måtte vektlegges når Regjeringen
skal vurdere investeringsbeslutningen vedrørende CO2-fangstanlegget på
Kårstø. Regjeringen vil ta stilling til investeringsbeslutningen
når beslutningsgrunnlaget foreligger, og eventuelt fremme forslag
om bevilgning til investeringen i en egen stortingsproposisjon.
Regjeringen la fram St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk
klimapolitikk 25. juni 2007. Klimameldingen inneholder bl.a. langsiktige
mål for klimapolitikken, sektorvise klimahandlingsplaner og sektorvise
mål for de sentrale utslippssektorene i Norge. Det er lagt frem
handlingsplaner for petroleum og energi, transport, industri, primærnæringer
og avfall, for kommunalt klimaarbeid og for driften av statlig sektor.
Gjennomføring av tiltakene skissert i Klimameldingen vil kreve betydelige
ressurser over fremtidige års budsjetter. Ved behandlingen av meldingen
i Stortinget ble det inngått er bredt politisk forlik om klimapolitikken.
Den årlige budsjettmessige oppfølgingen og gjennomføringen av tiltakene
i meldingen og klimaforliket i årene framover vil være avhengig
av den økonomiske utviklingen og budsjettsituasjonen. Regjeringen
vil komme tilbake til oppfølgingen av enkelttiltakene i de årlige
statsbudsjettene.
I vedtatt langtidspan for Forsvaret for perioden 2009–2012,
jf. St.prp. nr. 48 (2007–2008) er det lagt til grunn at forsvarsbevilgningene
i perioden skal økes med 800 mill. kroner sammenlignet med budsjettet
for 2008. Regjeringen foreslår en økning på 400 mill. kroner i budsjettforslaget
for 2009. Regjeringen vil komme tilbake til den videre oppfylling
av langtidsplanens bevilgningsforutsetninger i budsjettforslagene
for de etterfølgende år.
I tillegg er det på en rekke andre områder varslet økt
innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.
Omtalen ovenfor viser at oppfølging av disse
satsingene i tråd med målsettingene, samlet sett vil kreve betydelige
bevilgningsøkninger. Tallene som er presentert i dette kapitlet
og omtalen av handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang
sikt i St.meld. nr. 1 (2008–2009) Nasjonalbudsjettet 2009, viser
at handlingsrommet i budsjettpolitikken er begrenset, og det vil
det bli krevende å følge opp de politiske målsettingene om økt innsats
på ulike områder i perioden 2010–2012.
Komiteen tek omtalen
til orientering.