Ligningsnemnda - som folkevalgt organ - har solid historisk forankring.
Gjennom nemndene har ligningsmyndighetene vært gjenstand
for demokratisk kontroll og slik bidratt til borgernes rettssikkerhet. Departementet
legger til grunn at denne tanke fremdeles har gyldighet, selv om
også statsansatte tjenestemenn er undergitt demokratisk
kontroll gjennom finansministerens konstitusjonelle ansvar overfor
Stortinget. Departementet mener det demokratiske element ivaretas
i forslaget ved at alle skattytere fremdeles kan velge å bringe
sin sak inn for ligningsnemnd og eventuelt overligningsnemnd gjennom
klage over ligningskontorets vedtak.
Videre peker departementet på at i praksis er de aller
fleste førsteinstansavgjørelsene delegert til
ligningskontoret. Omfanget av delegasjonen er opp til ligningsnemnda,
med unntak av de særlige sakstypene (tilleggsskatt m.v.)
som må behandles i nemnda. Skattedirektoratet har foretatt
en undersøkelse av omfanget av delegasjonen, og skriver
om dette i vedlegget til høringsbrevet på side
2 nest siste avsnitt:
«I Finansdepartementets brev av 9. oktober 1997 ble
Skattedirektoratet anmodet om å samle inn statistikk som
viser hvor omfattende førsteinstans-myndighet som for tiden
er delegert fra nemndene til kontorene, og hvordan nemndenes arbeidsmengde
fordeler seg på førsteinstans-saker og klage/endringssaker. Skattedirektoratet
har i denne anledning foretatt en rundspørring ved 39 ligningskontorer
av ulik størrelse og beliggende rundt i landet. Rapporteringen
fra kontorene viste at ligningsnemndene i de mindre kommunene normalt
har ett møte i forbindelse med ordinær ligning,
mens det i de større kommunene ble meldt om 2-3 møter.
Det gikk videre frem av tilbakemeldingen at ligningsnemndene behandlet
mellom 0,11 pst og 2,5 pst av skattytermassen i kommunen ved ordinær ligning.
Dette omfatter også de lovpålagte sakene som ligningsnemndene
skal behandle.»
Det vil således i det alt vesentlige være mer
i overensstemmelse med dagens virkelighet at ligningsnemnda gjøres
om til rene klageorganer, og at førsteinstansvedtakene
fattes av ligningsadministrasjonen.
Etter ligningsloven er ligningsnemnda både første instans
og første klageinstans, og overligningsnemnda er annen
klageinstans. Det er normalt ligningskontoret som forbereder sakene
for nemndene med utkast til avgjørelse. Men i praksis er
det likevel slik at vedtakene i første instans allerede
er delegert til ligningskontoret fordi nemnda ikke har tilstrekkelig
behandlingskapasitet. Etter departementets oppfatning burde det
være bedre om nemnda konsentrerte seg om å behandle
klager på ligningskontorets vedtak. Det sentrale i den
forbindelse er etter departementets oppfatning at skattyter har
adgang til å klage til ligningsnemnda og eventuelt overligningsnemnda,
hvilket forslaget ivaretar. Den rettssikkerhet som ligger i folkevalgt kontroll
vil da være tilstrekkelig ivaretatt.
Departementet peker også på at i den svenske
og den danske skatte- og avgiftsadministrasjon er tilsvarende nemnder
nå gjort om til rene klageorganer, slik at de ikke lenger
er fastsettelsesorganer i første instans, se St.prp. nr.
44 (1993-1994) s. 20 første spalte første avsnitt.
Det har de senere årene skjedd en omfattende utvikling
i ligningsarbeidet ved at det er utarbeidet maskinelle ligningssystemer.
Skattedirektoratet har opplyst at ved ligningen for inntektsåret
1997 ble nesten halvparten av alle personlige skattytere i Norge
lignet maskinelt, og etter innføringen av ordningen med
forhåndsutfylt selvangivelse er rundt 90 pst. av nevnte skattytergruppe
blitt lignet slik. For inntektsåret 1998 vil det si mer
enn 3 mill. skattytere, opplyser Skattedirektoratet. Til sammenligning
har departementet fått opplyst at rundt 320 000
personlige næringsdrivende og ca. 145 000 etterskuddspliktige
skattytere ikke omfattes av ordningen med forhåndsutfylt
selvangivelse.
Videre bemerkes at det er opprettet et prosjekt vedrørende
ligning av næringsdrivende (det såkalte SLN-prosjektet),
der næringsdrivende skal gis mulighet til elektronisk innlevering
av sine ligningsopplysninger. Samtidig skal det utvikles et eget
system med innebygde kontrollfunksjoner. De oppgaver som her kommer
inn fra både arbeidsgivere, banker osv., og de beregninger
og summeringer som gjøres vil nødvendigvis måtte
kontrolleres og testes på annen måte enn gjennom
nemndenes ligningsbehandling.
Departementet bemerker at Skattedirektoratet har opplyst at ligningskontorene
skal ferdigbehandle rundt 75 pst. av de forskuddspliktige skattyterne
fra selvangivelsesfristens utløp den 30. april
til fristen for innsending til skatteberegning, i slutten av mai
måned. Den knappe tiden som da er til rådighet
tilsier at det ikke vil være praktisk mulig for ligningsnemnda å gjennomføre
en tradisjonell ligningsbehandling av skattyterne.
Videre peker departementet på at man ved en eventuell
lovendring fortsatt må kunne ha alminnelig kontakt mellom
ligningsadministrasjonen og nemnda vedrørende praksis i
typetilfeller i distriktet selv om nemnda blir en ren klageinstans.
I høringsuttalelsen fra Ligningsutvalget vises det til
at nemndene er sterkt opptatt av likhet. Departementet bemerker
at hensynet til likebehandling bør etterstrebes både
på landsbasis og innenfor den enkelte kommune. Likebehandling
på landsbasis kan best ivaretas administrativt gjennom
generelle retningslinjer til ligningskontorene. Ligningsnemndene
er egnet til å ivareta hensynet til likebehandling av saker
innenfor den enkelte kommune. Departementet mener at hensynet til
rettssikkerhet og likebehandling tilsier at førsteinstansbehandling
skjer administrativt og at kontroll av avgjørelsene gjennom
klagebehandlingen fanges opp gjennom nemndene.
Etter gjeldende rett er det tre områder i ligningsloven
der ligningsnemnda ikke kan delegere sin avgjørelsesmyndighet
til ligningskontoret. Dette gjelder for det første saker
om tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2 nr.
1, for det annet saker som ligningssjefen er ugild til å avgjøre
etter ligningsloven § 3-8, og endelig saker om
ligning av ligningsnemndas medlemmer og varamedlemmer og tjenestemenn
ved ligningskontoret, samt deres ektefeller og barn under 17 år.
For så vidt gjelder ligning av ligningsnemndas medlemmer
og varamedlemmer m.v., jf. ligningsloven § 8-4
nr. 2 c, er dagens regel i hovedsak begrunnet i habilitetshensyn.
Departementet mener dette hensyn bør anses tilstrekkelig
ivaretatt i den alminnelige habilitetsregel i ligningsloven § 3-8.
Det vises også til at loven ikke stiller tilsvarende begrensninger
hva gjelder delegasjon av saker som gjelder overligningsnemndas
medlemmer og varamedlemmer m.v. i dag. Ingen av høringsinstansene
har særskilte innsigelser på dette punkt. Denne
bestemmelsen bør således oppheves.
Når det gjelder saker der ligningssjefen er ugild til å treffe
vedtak etter ligningsloven § 3-8, jf. ligningsloven § 8-4
nr. 2 b, vil en eventuell overføring av vedtaksmyndigheten
ved ordinær ligning til ligningskontoret, ordinært
medføre at fylkesskattesjefen oppnevner en setteligningssjef
i den aktuelle saken. Bestemmelsen i ligningsloven § 3-8
nr. 4 om hvem som avgjør inhabilitetsspørsmålet,
forutsettes å gjelde som i dag. Det er heller ikke kommet
særskilte innsigelser fra høringsinstansene på dette
punktet.
Når det gjelder saker om tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2
nr. 1, jf. ligningsloven § 8-4 nr. 2 a, har enkelte
av høringsinstansene innsigelser. Departementet tilføyer
imidlertid som en saksopplysning at ileggelse av tilleggsskatt etter
ligningsloven § 10-2 nr. 2 (unnlatelse av å levere
selvangivelse m.v.) ved ordinær ligning i dag kan ilegges
av ligningskontoret med hjemmel i delegasjonsvedtak. Tilleggsskatt
etter ligningsloven § 10-2 nr. 1, kan derimot
etter dagens lovgivning ikke delegeres. Enkelte av høringsinstansene har
pekt på at nemndenes vedtaksmyndighet i tilleggsskattesaker
er en demokratisk kontrollordning som man bør beholde.
Videre har det vært pekt på at tilleggsskatt bør
ilegges av et overordnet organ.
Departementet mener at den beste løsningen vil være
at den kompetanse som nå er tillagt nemnda, legges til
ligningskontorene på generelt grunnlag, og at tilleggsskatt
derved også omfattes. Skattyterne vil ha klageadgang i
to instanser, til ligningsnemnda og overligningsnemnda også i
slike saker. Derved vil man etter departementets oppfatning ha en
tilstrekkelig kontroll i form av det folkevalgte element. Det vil etter
departementets oppfatning være en mer effektiv utnyttelse
av ligningsnemnda dersom den bare forelegges saker der skattyter
påklager.
Departementet bemerker videre at tilleggsskatteordningen bør
revideres, blant annet som en følge av Høyesteretts
plenumsdom i sommer i forhold til Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon.
Departementet har planlagt å nedsette et utvalg som skal
gjennomgå reglene om tilleggsskatt m.v., og komme med forslag
til eventuelle endringer i tilleggsskattesystemet. Departementet
vil således senere komme tilbake til bl.a. betingelser
knyttet til ileggelse av tilleggsskatt. Kompetanseforholdet mellom
ligningsnemnder og ligningskontor berøres imidlertid ikke
av det planlagte reformarbeidet.
Når det gjelder spørsmålet om hvem
som skal få tillagt kompetansen til å treffe vedtak
i første instans, har Skattedirektoratet skrevet i sitt
vedlegg til høringsbrevet at det bør være
skatteadministrasjonen som skal fatte vedtak ved ordinær
ligning. Skatteadministrasjonen kan også betegnes som administrative ligningsmyndigheter.
En av høringsinstansene - Skatteetatens Landsforening -
foreslår at det bør være det enkelte
fylkesskattekontor med delegasjonsadgang til ligningskontorene som
bør bli vedtaksmyndighet i første instans.
Departementet bemerker at selv om sentrale skattemyndigheter
ved maskinell ligningsbehandling utvilsomt er tungt inne i ligningsarbeidet
ved førsteinstansvedtakene, er det formelt sett ligningskontoret der
det er foretatt delegasjon, som fatter vedtaket. Dette legges også til
grunn der hvor det er sentrale maskiner som foretar utregning/skatteberegning,
ettersom det er ligningskontoret som fastsetter den endelige skatteberegning.
Det er også ligningskontoret som vurderer skattyters egne
opplysninger der vedkommende kommer med korrigeringer f.eks. til
den forhåndsutfylte selvangivelsen. Departementet mener disse
hensyn bør være utslagsgivende, og legger derfor
til grunn for det følgende at vedtaksmyndigheten, ved ordinær
ligning for fremtiden, skal legges til ligningskontorene og ikke
skatteadministrasjonen. Dette vil forsåvidt også være
i overensstemmelse med dagens regler der det er foretatt delegasjon.
I et slikt lys mener departementet at det ikke er naturlig å legge kompetansen
ved ordinær ligning til fylkesskattekontoret med delegasjonsadgang.
Departementet bemerker videre at når det gjelder nemndsfunksjonene
knyttet til sentralskattekontorene for henholdsvis utenlandssaker,
storbedrifter og til Oljeskattekontoret reiser dette særskilte
problemstillinger som departementet ikke kommer nærmere
inn på her. Dette er noe man eventuelt kommer tilbake til
ved en senere anledning.
Det fremmes på denne bakgrunn forslag til endring av
ligningsloven § 8-4, slik at ligningskontoret tillegges
vedtaksmyndigheten under ordinær ligning. Unntaksbestemmelsen
i ligningsloven § 8-4 nr. 2 foreslås
opphevet. Videre bør andre setning i ligningsloven § 3-9
nr. 1 oppheves, da annen setning konsumeres av første setning
dersom ligningsnemnda blir rent klageorgan.
Endelig bemerkes at en endring av vedtakskompetanse som her foreslås
på generell basis, antas å medføre enkelte
administrative besparelser basert på at færre
saker fremmes for ligningsnemnda. Fordi de fleste ligningsavgjørelser
allerede i dag er delegert til ligningskontoret, antas imidlertid
besparelsene å bli relativt beskjedne. Det er derfor tvilsomt
om forslaget vil medføre større økonomiske
besparelser, i alle fall på kort sikt.
Departementet foreslår at endringene trer i kraft med
virkning for vedtak som treffes f.o.m. 2001.
Komiteen er enig i Regjeringens
forslag om at ligningskontoret tillegges vedtaksmyndighet under ordinær
ligning.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener
at det vil være mer i overensstemmelse med dagens virkelighet
og en mer effektiv utnyttelse av likningsnemndene at de gjøres
om til rene klageorganer, og at førsteinstansvedtakene
fattes av ligningsadministrasjonen. Flertallet mener
at det demokratiske element blir godt nok ivaretatt ved at alle
skatteytere kan velge å bringe sin sak inn for ligningsnemnda,
eventuelt overligningsnemnda ved å klage over ligningskontorets
vedtak. Flertallet fremmer etter dette
følgende forslag:
«I
I lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven)
gjøres følgende endring:
§ 3-9 nr. 1 annet punktum oppheves.
§ 8-4 skal lyde:
1. Ligningskontoret treffer alle avgjørelser
vedrørende ligningen etter dette kapittel som ikke i lov
eller forskrift er lagt til annen ligningsmyndighet.
2. Ved de særskilte sentrale likningsmyndigheter som
angitt i § 2-4 første ledd bokstav a
og b, er avgjørelsesmyndigheten under likningen lagt til
likningsnemndene. Disse nemnder kan delegere sin myndighet etter
denne bestemmelse til de respektive sentralskattekontorene.
3. Ved den særskilte sentrale likningsmyndighet som
angitt i § 2-4 første ledd bokstav c,
følger avgjørelsesmyndigheten under likningen
petroleumsskattelovens regler.
II
Endringene under I trer i kraft for vedtak som treffes fra og
med 2001.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten
Steinar Bastesen er ikke enig i at ligningskontoret også gis
myndighet til å ilegge tilleggsskatt. Reglene om tilleggsskatt
er vanskelige å praktisere og det foreligger mange avgrensningsspørsmål
her. Straff i form av tilleggsskatt bør derfor ilegges
av et overordnet organ. Dette er en demokratisk kontroll som vi
fortsatt bør beholde. Disse medlemmer ønsker
derfor å opprettholde ordningen som vi har i dag, men at
det kun er ligningsnemndene som kan ilegge tilleggsskatt.
I samsvar med dette foreslår disse
medlemmer at Regjeringens forslag om å oppheve ligningsloven § 3-9
nr. 1 annet punktum utgår, men foreslår
at bestemmelsen endres, og disse medlemmer fremmer
et annet forslag til endring av ligningsloven § 8-4
enn Regjeringens. Disse medlemmer fremmer
etter dette følgende forslag:
«I
I lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven)
gjøres følgende endring:
§ 3-9 nr. 1 annet punktum
skal lyde:
I sak om tilleggsskatt skal de utarbeide forslag til vedtak.
§ 8-4 skal lyde:
1. Ligningskontoret treffer avgjørelser
vedrørende ligningen etter dette kapittel som ikke i lov
eller forskrift er lagt til annen ligningsmyndighet. Ligningsnemnda
treffer avgjørelse om tilleggsskatt. Ligningsnemnda kan
delegere sin myndighet etter annet punktum til ligningskontoret
unntatt i saker om tilleggsskatt etter § 10-2
nr. 1.
2. Ved de særskilte sentrale ligningsmyndigheter som
angitt i § 2-4 første ledd bokstav a
og b, er avgjørelsesmyndigheten under ligningen lagt til
ligningsnemndene. Disse nemnder kan delegere sin myndighet etter
denne bestemmelse til de respektive sentralskattekontorene. Myndigheten
til å ilegge tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2
nr. 1 kan likevel ikke delegeres.
3. Ved den særskilte sentrale ligningsmyndighet som
angitt i § 2-4 første ledd bokstav c,
følger avgjørelsesmyndigheten under ligningen
petroleumsskattelovens regler.
II
Endringene under I trer i kraft for vedtak som treffes fra og
med 2001.»