Til Odelstinget
Departementet foreslår i proposisjonen at FNs internasjonale
konvensjon 18. desember 1979 om avskaffing av alle former for diskriminering
av kvinner (kvinnediskrimineringskonvensjonen) med tilleggsprotokoll
blir teken inn i menneskerettsloven.
Då Noreg ratifiserte kvinnediskrimineringskonvensjonen i 1981,
blei det ikkje gjort lovendringar. Ein gjekk ut frå at norsk lov
allereie oppfylte alle krava i konvensjonen, og konvensjonen blei
derfor ikkje aktivt innarbeidd i lovverket.
Utvalet som utarbeidde forslag til menneskerettsloven, vurderte
om kvinnediskrimineringskonvensjonen burde inkorporerast, men konkluderte
med at dette ikkje burde gjerast på det tidspunktet. Regjeringa
var einig med utvalet og fleirtalet av høyringsinstansane, som meinte
at ein burde avgrense seg til å inkorporere dei tre såkalla hovudkonvensjonane
(den europeiske menneskerettskonvensjonen, den internasjonale konvensjonen
om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar og den internasjonale
konvensjonen om sivile og politiske rettar) med protokollar.
Under handsaminga i Stortinget meinte fleirtalet i justiskomiteen
at også FNs barnekonvensjon og kvinnediskrimineringskonvensjonen
burde inkorporerast i menneskerettsloven. Fleirtalet gjorde likevel ikkje
framlegg om å føye desse to konvensjonane til lista over konvensjonane
i lovforslaget, men bad regjeringa komme tilbake med forslag om
inkorporering.
Kvinnediskrimineringskonvensjonen med tilleggsprotokoll blei
i 2005 inkorporert i norsk lov gjennom likestillingsloven. Konvensjonen
gjeld derfor som norsk lov. Samtidig blei det gjort visse lovendringar
for å tilpasse norsk lov til konvensjonen, blant anna ei endring
i ekteskapsloven og diskrimineringsombudsloven.
Dei materielle føresegnene i kvinnediskrimineringskonvensjonen
er i stor grad utforma som handlingsplikter for statane, der statane
skal setje inn "alle nødvendige tiltak" for å avskaffe diskriminering
av kvinner på ulike område.
Kvinnediskrimineringskonvensjonen er inkorporert i norsk lov
gjennom likestillingsloven § 1 b, som blei vedteken ved lov 10. juni
2005 nr. 38.
Konvensjonen har dermed status som norsk lov, men er ikkje gitt
forrang framfor anna lovgiving. Dette inneber at konvensjonsføresegnene
som gir rettar og plikter for private, kan gjerast gjeldande for domstolane,
men at ein eventuell motstrid med anna lovgiving må løysast ut frå
alminnelege tolkingsprinsipp. I tråd med presumsjonsprinsippet vil
domstolane strekkje seg langt for å tolke norsk lov i samsvar med
dei skyldnadene som følgjer av kvinnediskrimineringskonvensjonen,
men i den grad det ikkje er mogleg å tolke bort motstrid, vil denne
måtte løysast ved hjelp av dei gjeldande prinsippa for å løyse regelkonfliktar,
slik at for eksempel den mest spesielle eller den seinast vedtekne
regelen går føre.
Likestillings- og diskrimineringsombodet er gitt i oppgåve å
føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med
dei skyldnadene Noreg har etter kvinnediskrimineringskonvensjonen.
Ansvaret for å følgje med på om norsk rett og forvaltningspraksis
er i samsvar med kvinnediskrimineringskonvensjonen vil blant anna
kunne innebere at ombodet rapporterer eventuelle avvik til departementet.
Det er likevel departementa som har det overordna ansvaret for at
desse konvensjonane blir følgde opp nasjonalt og internasjonalt,
og som har ansvaret for å rapportere til FN.
Kvinnediskrimineringskonvensjonen er allereie ein del av norsk
rett som følgje av inkorporeringa i likestillingsloven. Spørsmålet
om inkorporering i menneskerettsloven er derfor berre eit spørsmål
om kvinnediskrimineringskonvensjonen bør få forrang framfor anna
lovgiving etter menneskerettslova, og kva konsekvensar dette kan
føre med seg.
Når departementet går inn for å innlemme kvinnediskrimineringskonvensjonen
i menneskerettsloven, er dette fordi konvensjonen har ein heilt
sentral plass blant menneskerettskonvensjonane. Konvensjonen gjeld
om lag halve befolkninga på jorda og kan på mange sett samanliknast
med barnekonvensjonen.
Høyringa har bekrefta at ei inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen
i menneskerettsloven reiser spørsmål om inkorporering av andre konvensjonar.
Departementet har kome til at verken dei konvensjonane som høyringsinstansane
nemner, eller andre konvensjonar bør takast inn i menneskerettsloven
fordi dei andre konvensjonane er av meir spesiell karakter.
Departementet held fast på at inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen
i menneskerettslova ikkje vil innebere noka endring av kompetansen
til Likestillings- og diskrimineringsombodet og Likestillings- og
diskrimineringsnemnda.
Departementet gjekk i høyringsnotatet gjennom konvensjonen artikkel
for artikkel med sikte på å avdekkje om og eventuelt på kva måte
forrangsføresegna i menneskerettsloven § 3 kan tenkjast å få innverknad
på forholdet mellom konvensjonsføresegnene og anna lovgiving. Siktemålet
var ikkje å gi ei fullstendig framstilling av korleis statens plikter
etter konvensjonane er følgde opp i norsk rett. Departementet tok
atterhald om at det erfaringsmessig kan vere vanskeleg å føreseie
situasjonar der dei aktuelle konvensjonsføresegnene kan få innverknad
ved å – om dei har forrang – setje til side ei noverande eller framtidig
norsk lovføresegn.
Departementet viser generelt til at utgreiingane i førekant av
inkorporeringa av kvinnediskrimineringskonvensjonen i likestillingsloven
konkluderte gjennomgåande med at det ikkje ligg føre motstrid mellom
konvensjonen og norsk lov. Mange av dei meir konkrete føresegnene
i konvensjonen er oppfylte ved rotfesta norske lovreglar som det
er vanskeleg å førestelle seg kan bli endra slik at dei kjem i strid med
konvensjonen. Motstrid mellom kvinnediskrimineringskonvensjonen
og norsk lov har ikkje vore tema i nokon saker for norske domstolar
så langt. Likestillingsombodet og Likestillingsnemnda har ved ein
del høve brukt konvensjonen som eit moment i fortolkinga av likestillingslova.
Kommentarane frå kvinnediskrimineringskomiteen til Noregs periodiske
rapportar gir ikkje grunnlag for å tru at det er motstrid mellom
kvinnediskrimineringskonvensjonen og norsk lov. Det gjer heller
ikkje ein gjennomgang av dei sakene mot andre land som hittil har
vore realitetshandsama etter individklageordninga i kvinnediskrimineringskonvensjonen.
Departementet gjekk etter ei avveging av ulike omsyn i høyringsnotatet
inn for å innlemme kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven og
la særleg vekt på at inkorporering med forrang vil sende eit sterkt
signal både nasjonalt og internasjonalt om kor viktig det er å styrkje
og sikre kvinners rettar og likestilling som verdi. Departementet
la etter dette til grunn at det ikkje er særleg sannsynleg at andre
norske lover vil bli sette til side dersom kvinnediskrimineringskonvensjonen
blir innlemma i menneskerettsloven.
Høyringa har styrka departementet si vurdering av at kvinnediskrimineringskonvensjonen
bør innlemmast i menneskerettsloven.
Departementet meiner vidare at balansen mellom Stortinget og
domstolane ikkje blir endra i vesentleg grad. Departementet legg
til grunn at norsk lov er i samsvar med krava i konvensjonen, noko
som også taler for at maktforskyvinga frå storting til domstolar i
praksis vil ha lite å seie. Departementet reknar òg med at norske
domstolar vil leggje stor vekt på lovgivaren si tolking av konvensjonen
og forholdet til annan lov, så lenge dei norske lovføresegnene byggjer
på ei forsvarleg tolking av konvensjonen. Dette gjeld særleg dersom
det dreier seg om konvensjonsføresegner som er vage, eller dersom
lovføresegna byggjer på verdiprioriteringar, og lovgivaren har vurdert
forholdet til konvensjonen og lagt til grunn at det ikkje ligg føre
motstrid.
Inkorporering av sentrale menneskerettskonvensjonar medverkar
i stor grad til å styrkje rettsstillinga til enkeltmenneske overfor
styresmaktene og gir den enkelte eit sterkare vern mot overgrep.
Dette er grunnleggjande prinsipp i ein moderne rettsstat og i demokratiet.
Kvinnediskrimineringskonvensjonen er i dag inkorporert i likestillingsloven.
Ved å inkludere kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven
med forrang sikrar ein at likestilling og forbodet mot diskriminering
av kvinner vil vere eit sentralt omsyn i lovgivingsarbeid og forvaltning
også i framtida.
Noreg er folkerettsleg forplikta til å oppfylle FNs kvinnediskrimineringskonvensjon,
og konvensjonen er allereie inkorporert i norsk lov gjennom likestillingsloven.
Det må leggjast til grunn at norsk lovgiving er i samsvar med krava
i konvensjonen. Inkorporasjon gjennom menneskerettsloven med forrang framfor
annan norsk lov medfører venteleg ikkje nokre større økonomiske
eller administrative konsekvensar. Eventuelle meirutgifter vil uansett
bli dekte innanfor dei ordinære budsjettrammene.
Komiteens utkast til innstilling ble, i henhold til Stortingets
vedtak, 2. juni 2009 oversendt familie- og kulturkomiteen til uttalelse
som hadde følgende merknad i brev av 4. juni 2009 til justiskomiteen:
"Komiteens medlemer frå Kristeleg Folkeparti og Venstre
støtter innlemming av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven,
og viser til at inkorporering med forrang vil sende eit sterkt signal
både nasjonalt og internasjonalt om kor viktig det er å styrkje
og sikre kvinners rettar og likestilling som verdi. Desse medlemer
legger særleg vekt på at ved å inkludere kvinnediskrimineringskonvensjonen i
menneskerettsloven med forrang, sikrar ein at likestilling og forbodet
mot diskriminering av kvinner vil vere eit sentralt omsyn i lovgivingsarbeid
og forvaltning også i framtida.
Senterpartiet slutter
seg til flertallets merknader i innstillingen. Når det gjelder de
øvrige partier, viser disse til de respektive partiers merknader
i innstillingen."
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, leiaren
Anne Marit Bjørnflaten, Thomas Breen, Ingrid Heggø og Hilde Magnusson
Lydvo, frå Framstegspartiet, Jan Arild Ellingsen, Solveig Horne
og Thore A. Nistad, frå Høgre, Elisabeth Aspaker og André Oktay
Dahl, og frå Sosialistisk Venstreparti, Akhtar Chaudhry,
viser til forslaget fra Regjeringen som vil innebære at kvinnediskrimineringskonvensjonen
inkorporeres i menneskerettsloven slik at konvensjonen får forrang
fremfor annen lovgivning.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Sosialistisk Venstreparti, ser dette som en viktig
milepæl i arbeidet med å likestille kjønnene, og viser til at inkorporeringen
av konvensjonen vil styrke og sikre kvinners rettigheter. Flertallet er
av den formening at Norge bekrefter sin status som foregangsland innen
likestilling med dette vedtaket.
Flertallet viser til at inkorporering av sentrale menneskerettskonvensjoner
i stor grad medvirker til å styrke rettsstillingen til enkeltmennesket
overfor myndighetene og gir den enkelte et sterkere vern mot overgrep.
Dette er grunnleggende prinsipper i en moderne rettsstat og i demokratiet.
Kvinnediskrimineringskonvensjonen er i dag inkorporert i likestillingsloven. Flertallet er
derfor opptatt av at ved å inkludere kvinnediskrimineringskonvensjonen
i menneskerettsloven med forrang, sikrer en at likestilling og forbudet
mot diskriminering av kvinner vil være et sentralt hensyn i lovgivingsarbeid
og forvaltning også i framtiden.
Flertallet viser til at siden 2005 har konvensjonen
hatt stilling som norsk lov gjennom inkorporering i likestillingsloven.
Når kvinnediskrimineringskonvensjonen tas inn i menneskerettsloven,
betyr det at konvensjonen får forrang fremfor annen lovgivning. Flertallet understreker
at konvensjonen med andre ord skal gå foran annen norsk lov hvis reglene
strider mot hverandre.
Flertallet er av den oppfatning at ved å gi konvensjonen
forrang sender Norge et sterkt signal både nasjonalt og i det internasjonale
samfunnet om hvor viktig det er å styrke og sikre kvinners rettigheter.
Flertallet viser til at kvinnediskrimineringskonvensjonen
i dag er ratifisert av 185 stater. Det gjør konvensjonen til en
av menneskerettskonvensjonene med aller størst oppslutning. Statene
har etter konvensjonen plikt til å avskaffe diskriminering av kvinner
på ulike områder. Konvensjonen inneholder grunnleggende verdier
som ikke skal måtte vike i møte med nasjonale regler. Flertallet understreker
at kvinnediskrimineringskonvensjonen står i en særstilling blant
menneskerettskonvensjonene og bør derfor også ha en særstilling
i vår nasjonale rett. Det får den gjennom menneskerettsloven og
forrangsregelen der.
Flertallet viser til at Justisdepartementet i
forbindelse med arbeidet med lovforslaget har sett nærmere på forholdet
mellom konvensjonen og vår nasjonale lovgivning. Departementet mener
norsk rett er i samsvar med konvensjonen allerede i dag. Flertallet mener
at rettighetene i konvensjonen dessuten må veies opp mot andre sentrale
menneskerettigheter som ytringsfrihet og religionsfrihet. Rettslig sett
innebærer derfor ikke forslaget noen stor endring. Derimot er den
symbolske betydningen langt større, noe flertallet vil
understreke.
Flertallet har også merket seg at inkorporering
av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettslovgivningen
ikke vil innebære en endring av kompetansen til Likestillings- og
diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.
Flertallet viser for øvrig til odelstingsproposisjonen
når det gjelder inkorporering av framtidige konvensjoner i menneskerettsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at kvinnediskrimineringskonvensjonen allerede i dag er en del
av norsk rett som følge av inkorporeringen i likestillingsloven. Disse
medlemmer vil også minne om at det har blitt gjort visse
lovendringer for å tilpasse norsk lov til konvensjonen. Disse
medlemmer mener derfor at Regjeringens forslag om å gi konvensjonen
forrang fremfor norsk lov kun er et meningsløst stunt fra Regjeringen,
og viser til at departementet selv uttrykker veldig klart at slik
forrang ikke vil være noe annet enn å sende et signal både nasjonalt
og internasjonalt om at norske myndigheter vil oppfylle konvensjonene
sine. Disse medlemmer vil påpeke at verken Danmark,
Island eller Sverige har eller har planer om å inkorporere kvinnediskrimineringskonvensjonen, og
selv om Finland har inkorporert konvensjonen, har den ikke blitt
gitt forrang fremfor finsk lov.
Disse medlemmer mener veldig få kvinner i Norge
føler seg undertrykte og at den type undertrykking som skjer i det
norske samfunn, er kriminell. Det hjelper ikke med kvinnekonvensjonen
for å bekjempe vold mot kvinner. Da er det straffeforfølging som
gjelder, og det må gjøres innenfor det eksisterende lovverk. Disse
medlemmer vil understreke at en ikke skal akseptere noen
form for kvinneundertrykking. Et demokratisk samfunn skal aldri godta
at kvinner betraktes som mindreverdige og har færre rettigheter
enn menn. Disse medlemmer kan ikke akseptere hijabpåbud,
tvangsgifte, forventninger om feminin underkastelse, kjønnslemlestelse, kvinnelig
taleforbud, barneekteskap, rituell voldtekt eller noen som helst
bruk av vold mot kvinner. Som samfunn skal en aldri akseptere at
religion eller kultur legitimerer at kvinner ikke gis samme muligheter, friheter
og rettigheter som menn til å foreta individuelle valg og leve det
livet den enkelte ønsker seg.
Disse medlemmer mener det ikke vil bidra til å
beskytte likestillingspolitikken om man inkorporerer kvinnediskrimineringskonvensjonen
i menneskerettsloven. Det vil heller ikke gi noen økt bevissthet
om likestillingsspørsmålet eller styrke kvinners rettigheter slik disse
medlemmer ser det.
Disse medlemmer vil vise til at en inkorporering
i menneskerettsloven ikke vil medføre noen endringer i forhold til
dagens lovgivning siden kvinners rettigheter allerede er godt ivaretatt. Disse medlemmer vil
også påpeke at en av hovedinnvendingene mot den foreslåtte innlemmingen
er at dette vil innebære en maktforskyvning fra lovgiver til rettsapparatet. Disse
medlemmer mener forslaget om inkorporering i menneskerettsloven
kun er et populistisk symbolforslag som disse medlemmer vil
gå imot.
Komiteen har elles ingen merknader,
viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjere slikt
vedtak til lov
om endringar i menneskerettsloven mv.
(inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen)
I
I lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes
stilling i norsk rett skal § 2 nytt nr. 5 lyde:
5. De forente nasjoners
internasjonale konvensjon 18. desember 1979 om avskaffelse av alle
former for diskriminering av kvinner med tilleggsprotokoll 6. oktober
1999.
II
I lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene blir
§ 1 b oppheva.
III
Loven gjeld frå den tid Kongen fastset.
Oslo, i justiskomiteen, den 5. juni 2009
Anne Marit Bjørnflaten |
leiar og ordførar |