Vedrørende Riksrevisjonens Dok.nr.1 (1995-1996) - forhold rundt TRESS-90
Jeg viser til Kontroll- og konstitusjonskomiteens brev av 16. februar 1996.
Nedenfor kommenteres de spørsmål som reises i brevet:
1. SINTEF-rapporten og « Stans-avtalen »
SINTEF-rapporten ble utarbeidet for Trygdedata og Rikstrygdeverket for å øke innsikten og forbedre styringen av Nyskrivningsprosjektet. Tilsvarende har departementet og Rikstrygdeverket brukt forslagene i SINTEF-rapporten aktivt for å forbedre styringen av prosjektet. Dette forholdet ble Stortinget informert om gjennom Dok.nr.1 (1993-1994), hvor det på s. 148, første spalte, kan siteres følgende fra SHDs brev av 14. juli 1993 til Riksrevisjonen:
|
« Etter at en hadde avdekket større forsinkelser i august 1992 økte Rikstrygdeverket sitt innsyn i prosjektet, bl.a. gjennom en ekstern revisjon av prosjektet utført av SINTEF, Trondheim. » |
Rapporten kom med en rekke svært kritiske vurderinger av Nyskrivningsprosjektet og med klare anbefalinger til tiltak, men rapportens hovedkonklusjon på s. 13 var imidlertid følgende:
|
« Prosjektet er ute av kontroll slik det framstår i dag. Det synes imidlertid å være nok kompetanse i prosjektet både trygdefaglig, edb-faglig og administrativt til å legge realistiske planer slik at prosjektet kan levere et produkt som trygdekontorene blir tilfreds med. » |
Oppfatningen av at Nyskrivningsprosjektet var gjennomførbart underbygges ytterligere på s. 18 i rapporten hvor det under konklusjonspunktene 1 og 3 uttales følgende:
|
« Det er lite trolig at prosjektet blir ferdig i tide. Ved å fortsette som nå, tror vi at prosjektet i beste fall blir ferdig i løpet av 1. halvår 1994. ...... Prosjektet har en sjanse for å bli ferdig i løpet av 1993 dersom det tas krafttak i å rydde opp i ..... » |
Går man gjennom de relevante dokumentene til Stortinget etter at SINTEF-rapporten ble avgitt den 10. desember 1992, vil man se at konkrete funn og anbefalinger fra rapporten har materialisert seg i disse dokumentene. I St.prp. nr. 78 (1993-1994) informeres Stortinget som at Nyskrivningsprosjektet vil bli et år forsinket. Dette overensstemmer med konklusjonen i SINTEF-rapporten. Tilsvarende henvises det i departementets brev til Riksrevisjonen av 14. juli 1993 direkte til rapporten. Også i departementets brev til Sosialkomiteen av 16. november 1993 (vedlegg 1), hvor det bl.a. med forankring i funn fra SINTEF-rapporten, informeres om følgende (sitat):
|
« Det gjennomføres nå en ny planrevisjon. Denne bygger bl.a. på de funn og observasjoner som er gjort i prosjektet ved de interne og eksterne prosjektgjennomganger. Erfaringen fra det innledende testarbeidet er også viktig bakgrunnsmateriale i planrevisjonsarbeidet...... det er fortsatt problemer/kritiske sider ved prosjektgjennomføringen som bare kan reduseres ved ytterligere utstrekning av tidshorisonten. i hovedsak gjelder dette: |
| - |
Omfanget av feilretting |
| - |
Antallet parallelle testaktiviteter |
| - |
Omfanget av regelendringer |
| - |
Tekniske problemstillinger » |
Redegjørelsen i brevet av 16. november ble også innarbeidet i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 7 (1993-1994), som ble fremlagt noe senere. Fra redegjørelsen i Tillegg nr. 7 kan man merke seg følgende (sitat):
|
« På grunn av prosjektets store omfang og kompleksitet har Rikstrygdeverket ved flere anledninger trukket inn ekspertise for evaluering og kvalitetssikring. Resultatene fra slike prosjektgjennomganger er i stor grad innarbeidet som grunnlag for de planer prosjektet nå fremføres etter. Det er bl.a. lagt vekt på |
| - |
ytterligere styrking av prosjektstyringsfunksjoner |
| - |
utvidelse av testapparat for å kunne øke tempo og omfang i denne del av prosjektet |
| - |
utvidet ressurstilfang for tekniske støttefunksjoner på tidskritiske aktiviteter i prosjektet |
|
Bruk av standarder og retningslinjer i utviklingsarbeidet er nå vesentlig innskjerpet og underlagt streng kontroll på ulike nivå i prosjektledelsen. » |
Gjennomgangen ovenfor viser at Stortinget ved flere anledninger ble informert om svakheter i prosjektet og forslag til forbedringstiltak som bl.a. kan føres tilbake til anbefalinger i SINTEF-rapporten. På den bakgrunn anså ikke departementet denne rapporten som et særskilt relevant dokument ved sin oversendelse til Kontrollkomiteen den 15. desember 1995.
Tilsvarende vurderinger ble også gjort i forhold til « Stans-avtalen. » Som det fremgår av vedlegget til departementets brev av 16. november 1993 til Sosialkomiteen (vedlagt), vises det her til den muntlige redegjørelsen som Sosialministeren gav Sosialkomiteen den 10. mars 1993 bl.a. om avtaleforholdene. I nevnte vedlegg går man også inn på de konkrete prosjektimplikasjonene av « Stans-avtalen. »
Når det gjelder årsaken til at SINTEF-rapporten ble unntatt offentlighet, vises det til vedlagte kopi av korrespondanse mellom departementet, RTV og journalist Egede-Nissen vedlegg 2. Som det fremgår av dokumentasjon var hovedbegrunnelsen for hemmeligholdelse hensynet til forretningsmessige forhold.
1.1 Tidspunktet for SHD's kjennskap til SINTEF-rapporten
Som jeg påpekte i mitt svar under den åpne høringen, ble departementet første gang gjennom et notat fra RTV den 12. februar 1993 orientert i forsinkelsen i Nyskrivningsprosjektet. I dette notatet står det ikke direkte henvist til SINTEF-rapporten, men det er grunn til å tro at departementet gjennom sin involvering i saken i denne perioden og frem til « Stans-avtalen » den 10. mars 1993, var informert om innholdet i rapporten. Opplysningen i St.prp. nr. 78 (1993-1994) om en forsinkelse på 1 år, indikerer at denne informasjonen bygde på SINTEF-rapporten. I departementets brev til Riksrevisjonen av 14. juli 1993 henvises det direkte til rapporten. De senere redegjørelsene til Stortinget ved brev av 16. november 1993 og St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 7 , viser at departementet må ha kjent godt til innholdet i rapporten. Det er imidlertid først ved departementets involvering i klagesaken om offentliggjøring av rapporten og departementets brev av 18. juni 1993 til RTV, at man med sikkerhet kan anta at hele rapporten har vært i departementet. Men som det fremgår av departementets brev ble alle saksdokumentene returnert til RTV.
Formell arkivering av rapporten skjedde imidlertid først i desember 1995 ved at rapporten ble oversendt departementet fra RTV som ledd i forberedelsene til den åpne høringen den 2. februar 1996.
2. Organisatorisk gjennomgang
I tråd med mitt svar i den åpne høringen, vil det bli foretatt en organisatorisk gjennomgang av RTV. Denne vil primært rette seg mot to forhold:
| A) |
Utdyping og forbedring av etatsstyringsprinsippene mellom departementet og RTV, og, |
| B) |
Organisatoriske tiltak i RTV med sikte på bedre økonomi- og prosjektstyring, samt bedre rapporteringssystem til departementet. |
Dette arbeidet vil det bli ytterligere redegjort for i RNB96.
3. Om rapporteringsformer, kvalitetssikring og endringer under Nyskrivningsprosjektet
De spørsmålene som reises i komiteens brev er meget detaljerte og angår direkte RTV's gjennomføringsansvar i prosjektet. Departementet har derfor forelagt disse spørsmålene for RTV. RTV's svar er lagt ved og departementet viser til dette (vedlegg 3).
4. Statskonsults mal
RTV's juridiske ekspert viste i den åpne høringen til Statskonsults kontraktsmal som grunnlag for Buildavtalen. Vedlagt følger Statskonsults mal. (vedlegg 4)
5. Kostnadene ved TRESS-90
I de opprinnelige planene for TRESS-90 ble den økonomiske målsetning uttrykt ved at gjennomføringen av prosjektet skulle skje innenfor rammen av hva det ville koste å videreføre dagens løsninger (dvs. Infotrygd og Nortrygd). De anslagene som ble utarbeidet i 1988 viste at totalsummene av etatens edb-utgifter for perioden 1991-98 med et TRESS-90 prosjekt ville bli mindre enn tilsvarende kostnader uten en TRESS-90 løsning. Det var summen av disse beregnede edb-utgiftene for perioden 1991-98 som ble anslått til ca 1300 mill. kroner og som i Dok.nr.1 (1993-1994) av Riksrevisjonen angis til 1.224 mill. kr.
Som det fremgår av St.prp. nr. 55 (1994-1995) er denne beregningsmåten ikke noen god metode for å anslå TRESS-90 kostnadene. Skal man få et reelt bilde av kostnadene ved dette prosjektet må de isoleres fra de løpende utgiftene ved dagens drift av Infotrygd og Nortrygd. Det er dette departementet gjorde i nevnte proposisjon og som viser at de reelle TRESS-90 kostnadene ved utløpet av 1994 kan anslås til i alt 463,1 mill. kr. Disse fordelte seg med 276,9 mill. kr på investeringer, 160,1 mill. kr til systemutvikling og 26,1 mill. kr til prosjektadministrasjon og opplæring.
Undervedlegg 2.1. Brev fra Sosial- og helsedepartementet til Stortingets sosialkomité av 16. november 1993:
Status for TRESS-90 prosjektet
Prosjektet har som målsetting å erstatte eksisterende EDB-utstyr og edb-system (INFOTRYGD og NORTRYGD) med nytt system, TRESS-90 systemet.
Prosjektet skal:
| - |
Skap økt produktivitet. |
| - |
Heve etatens servicenivå. |
| - |
Øke etatens evne til utvikling og omstilling. |
Stortinget behandlet saken i juni 1991, Jf. St.prp. nr. 97 og Innst.S.nr.204 (1990-1991).
Siden den gang er Stortinget blitt orientert i de årlige budsjettproposisjoner.
Videre orienterte Sosialministeren Sosialkomiteen muntlig om status for prosjektet i møte 10. mars 1993.
Sosialkomiteen ble også orientert om saken i møte i Rikstrygdeverket 19. april 1993. Jf. vedlagte redegjørelse som ble utdelt til medlemmene.
Stortinget ble videre orientert om saken i mai i St.prp. nr. 78, (jf. Innst.S.nr.240 (1992-1993)) hvor departementet opplyste at ny EDB-løsning skulle ha vært utviklet i inneværende år, men at utviklingsarbeidet har tatt lengre tid enn forutsatt.
I St.prp. nr. 1 (1993-1994) har departementet på nytt redegjort for saken.
Til TRESS-90 prosjektet er foreslått bevilget 119,1 mill. kroner til dekning av driftsutgifter og 17 mill. kroner til investeringer for 1994. Til sammen 146,1 mill. kroner.
Til dekning EDB-utgifter i forbindelse med Bidragsprosjektet er det foreslått 22 mill. kroner, og i alt er det foreslått 168,1 mill. kroner til dekning av EDB-utgifter for 1994.
Det er til TRESS-90 prosjektet foreslått 35 mill. kroner mer enn i de underliggende forutsetninger som lå til grunn i St.prp. nr. 97 (1990-1991). En må her ta med i betraktningene at det siden ovennevnte proposisjon ble behandlet er vedtatt et betydelig antall lov og regelendringer som krever midler til utvikling og vedlikehold av edb-rutiner.
Til Riksrevisjonen har departementet i sommer opplyst (jf. Dok.nr.1) at gjennomføringen av TRESS-90 prosjektet totalt sett vil bli ca 1 år forsinket på grunn av forsinkelsen i Nyskrivingsprosjektet, og at de direkte forsinkelseskostnader i forbindelse med forlenget drift og vedlikehold av nåværende systemer er estimert til ca 52 mill. kroner for årene 1993-95.
Nyskrivingsprosjektet var satt bort til Trygdedata A/S tidligere eid av Norsk Data og Norsk Informasjonsteknologi (NIT) og nå av NIT. Da det ikke var mulig å få tilfredsstillende garantier fra Trygdedata/NIT som sikret fullføring av prosjektet ble det i vår besluttet å stanse prosjektet med Trygdedata som leverandør. Jf. Sosialministerens orientering til Sosialkomiteen.
Prosjektet videreføres med direkte prosjektansvar i Rikstrygdeverket.
Meget grovt sett kan en si at Nyskrivingprosjektets utfordringer er:
| - |
å oppfylle de krav til administrativt og organisatorisk evne som et edb-utviklingsprosjekt i denne størrelsesorden stiller. |
| - |
å realisere en systemløsning med svært omfang og meget høy kompleksitet på en ny teknologisk plattform. |
I forhold til det første punktet er det en særlig utfordring å håndtere det betydelig antall endringer i forutsetninger som alle regelendringene underveis impliserer.
De to hovedutfordringene kan brytes ned på et meget stort antall delutfordringer som prosjektet til daglig konfronteres med. Kvalitetssikringsprosedyrer, herunder interne og eksterne revisjoner benyttes for å få oversikt over hvilke utfordringer som er av særlig betydning for fremdriften i prosjektet og som vil kunne påvirke resultatet.
Det gjennomføres nå en ny planrevisjon. Denne bygger blant annet på de funn og observasjoner som er gjort i prosjektet ved de interne og eksterne prosjektgjennomganger. Erfaringene fra det innledende testarbeidet er også viktig bakgrunnsmateriale i planrevisjonsarbeidet.
Tidsfaktoren i Nyskrivingsprosjektet har vært i fokus ved alle planer som er utarbeidet. Kostnadsbildet ved forsinkelser i utfasingen av NORTRYGD og INFOTRYGD har bidratt til at prosjektet har vært forsøkt konsentrert mest mulig i tid. Dette gir ingen ideell prosjektfremføring. Svært mange av de kvalitetsgjennomganger som er foretatt, peker på problemstillinger og svakheter som på en eller annen måte kan spores tilbake til tidspress.
Det er fortsatt problemer/kritiske sider ved prosjektfremføringen som bare kan reduseres ved ytterligere utstrekning av tidshorisonten. I hovedsak gjelder dette:
| - |
Tid avsatt for testing. |
| - |
Omfanget av feilretting. |
| - |
Antallet parallelle testaktiviteter. |
| - |
Omfanget av regelendringer. |
| - |
Tekniske problemstillinger. |
Rikstrygdeverket har satt i gang arbeidet med brukertesting og forutsetter at pilotdrift skal kunne gjennomføres i løpet av 1. halvår 1994. Deretter skal den nye løsningen innfases i trygdekontorene i løpet av 1994/95.
I St.prp. nr. 1 for terminen 1994 opplyser departementet at det på nåværende tidspunkt er usikkert hvor store merutgiftene vil bli bl.a. fordi det knytter seg stor usikkerhet til en eventuell kapasitetsmessig oppgradering av arbeidsstasjoner og servere i forhold til tidligere forutsetninger. Videre opplyses det at departementet eventuelt vil komme tilbake til saken, senest i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 1994.
Det er også på nåværende tidspunkt usikkert hvilke tilleggsbevilgninger som eventuelt kan bli aktuelle å foreslå. Bare et inngående og omfattende testings- og analysearbeid, vil kunne bringe klarhet i hvilket kostnadsmessig omfang en må regne med.
To eksterne konsulenter er av Rikstrygdeverket trukket inn for å vurdere prosjektets gjennomførbarhet og fremdrift. Departementet følger også prosjektet nøye.
Det kan nevnes at utplasseringen av utstyr snart er fullført. I desember får de siste kontorene installert nytt utstyr. Et svært installasjonsprosjekt, inklusiv en omfattende opplæringsaktivitet for nærmere 5.500 ansatte, er gjennomført helt i tråd med den opprinnelige planene.
Når det gjelder lønnsomheten i prosjektet er den selvfølgelig påvirket av forsinkelsene, men ikke mye i forhold til prosjektets totale kostnader i perioden 1991-98. Det var regnet med edb-utgifter i 8-års perioden på ca 1.350 mill. kroner. Forsinkelseskostnadene ved forlenget drift og vedlikehold av nåværende systemer er i brev til Riksrevisjonen anslått til 52 mill. kroner. Disse merutgiftene utgjør således 4 prosent av EDB-utgiftene i perioden.
Det kan også opplyses at som lagt til grunn i St.prp. nr. 97 (1990-1991) så overtok Rikstrygdeverket høsten 1991 også driften av de sentrale edb-oppgaver som tidligere var levert av eksterne tjenesteleverandører. Dette har gitt innsparinger i edb-driftsutgiftene i forhold til årene før 1991 på anslagsvis 40 mill. kroner pr. år. Dvs. ca 120 mill. kroner for årene 1991-94.
Rikstrygdeverket har foretatt en analyse som viser en gevinst på ca 100 mill. kroner over prosjektperioden 1991-98 i forhold til et referansalternativ som angir utgiftene i perioden ved videreføring av tidligere løsninger i perioden. I tillegg kommer et effektiviseringspotensiale som lavt anslått beløper seg til ca 160 mill. kroner.
En utvidelse av levetiden utover 1998 og inn i år 2000 vil også gi en betydelig lønnsomhetsøkning i prosjektet.
Vedlegg:
TRESS-90 - Nytt prosjekt vedtatt 10. april 1993
| - |
10.03.93 orienterte statsråd Grete Knudsen sosialkomiteen om forsinkelsene og avtaleforholdene i TRESS-90-prosjektet. |
| - |
Rikstrygdeverkets styre vedtok samme dag (10.03.93) å stanse prosjektet med Trygdedata A/S, og istedet videreføre prosjektet med fullt ansvar i egen organisasjon. |
| - |
Rikstrygdeverket har lagt vekt på å holde et høyt aktivitetsnivå i prosjektet i en overgangsfase inntil en ny prosjektorganisasjon endelig er etablert og ny revidert prosjektplan er utarbeidet. |
| - |
Ny prosjektorganisasjon ble etablert før påske. Ny prosjektplan vil foreligge i løpet av siste del av april. |
| - |
I løpet av første del av mai vil det bli utarbeidet et revidert budsjett for nyskrivingsprosjektet. |
|
Rikstrygdeverket satser på å leie inn store deler av den samme personalstyrken som Trygdedata benyttet. |
| - |
Firmaet Andersen Consulting er trukket inn i tillegg. |
| - |
Planleggingen av prosjektets videre fremdrift tar utgangspunkt i målsettingen om å kjøre prøvedrift av nytt system i to eller flere trygdekontorer før jul inneværende år. Da vil det nye systemet kunne innføres i alle NORTRYGD-kontorene i løpet av 1994, slik at etaten kun får to systemer (INFOTRYGD og TRESS-90) å endre når ny Folketrygdlov skal iverksettes fra 01.01.95. |
| - |
Trygdedata har meddelt Rikstrygdeverket at firmaet vil legge frem sine økonomiske tilleggskrav i forbindelse med prosjektet i løpet av uke 16. Den opprinnelige avtalen med Trygdedata legger til grunn at tvistespørsmål eventuelt skal løses ved voldgift. Partene vil også måtte vurdere å løse tvistespørsmål gjennom direkte forhandlinger. |
| - |
Installasjonsdelen av prosjektet følger de opprinnelige planer. Pr. i dag har ca 3.800 arbeidsplasser fått nytt utstyr fra Scanvest Olivetti. De gjenværende 1.500 arbeidsplassene får nytt utstyr i løpet av inneværende år. |
| - |
Samtlige INFOTRYGD-kontorer benytter nå det nye utstyret til drift av INFOTRYGD-systemet, istedet for det gammel IBM-utstyret. Denne mellomløsningen vil bli faset ut i løpet av 1994/95 og erstattet med det nye TRESS-90 systemet. |
I 1995, når det siste INFOTRYGD-kontoret får nytt system, vil etaten fullt ut få effekten av nytt utstyr og ett nytt moderne EDB-system.
Undervedlegg 2.2. Begjæring om innsyn i SINTEF-rapporten
1. Brev fra journalist Heidi Egede-Nissen til Sosialdepartementet, datert 23. februar 1993:
Klage over unntak fra offentlighetsloven
Jeg viser til søknad om begjæring om innsyn i dokument, sendt til Rikstrygdeverket 9. februar 1993. Jeg ber i dette brevet om innsyn i en rapport RTV har bestilt av Sintef Delab. Rapporten omhandler TRESS-90 prosjektet.
Jeg viser i mitt brev til RTV til Offentlighetsloven § 2, og ber om å få rapporten utlevert. Jeg ber også om at Offentlighetsloven § 2.3 om meroffentlighet vurderes.
RTV v/avdelingsdirektør Svein R. Kristensen avslår min begjæring, og henviser til Offentlighetsloven § 5.2b og § 5a første ledd, jf. Folketrygdloven § 18-4.
Jeg påklager herved dette vedtaket til Sosialdepartementet. Jeg stiller meg tvilende til om § 5a om taushetsplikt kan brukes i dette tilfellet, da jeg har grunn til å tro at rapporten ikke inneholder opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller medhold av lov. Hvis dette likevel skulle være tilfelle, ber jeg om at disse taushetsbelagte opplysningene slettes, slik det går fram av § 5a annet ledd i Offentlighetsloven.
Forøvrig ber jeg på ny prinsippet om meroffentlighet blir vurdert, da TRESS-90 saken har fått stor nyhetsmessig verdi. Ikke bare Computerworld Norge har omtalt dette arbeidet. Saken var også første innslag på NRK Dagsnytt for en uke siden.
2. Brev fra Rikstrygdeverket til Sosialdepartementet, datert 23. april 1993:
Klage over avslag på begjæring om innsyn i saksdokument
Rikstrygdeverket antar at vilkårene for å behandle klagen foreligger, jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd.
Til klagen skal Rikstrygdeverket bemerke:
Rikstrygdeverket ønsket nærmere opplysninger om og vurderinger av hvordan prosessen i prosjektet TRESS-90 hadde vært drevet av Trygdedata A/S. Sintef Delab som særskilt rådgiver eller sakkyndig ble gitt i oppdrag å utarbeide en slik rapport. Rapporten danner grunnlag for Rikstrygdeverkets vurdering av samarbeidet med Trygdedata, grunnlag for vurdering av folketrygdens økonomiske posisjon i forhold til Trygdedata og videre grunnlag for våre interne saksforberedelser i forhold til eventuelt søksmål, voldgiftssak eller forlik. Rapporten vil også være for vår saksforberedelse for fremleggelse av saken for Sosialdepartementet.
Som Sosialdepartementet er kjent med er Trygdedatas oppdrag for Rikstrygdeverket avsluttet ved oppsigelse. Rapporten fra Sintef Delab er en del av grunnlaget for Rikstrygdeverkets økonomiske krav som eventuelt vil bli rettet mot Trygdedata.
Rapporten inneholder opplysninger om Trygdedatas forretningsforhold.
Det er Rikstrygdeverkets oppfatning at vilkårene er oppfylt for å kunne unnta rapporten fra Sintef Delab fra offentlighet. Det vises til offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav b ved at rapporten er utarbeidet av sakkyndige for Rikstrygdeverkets interne saksforberedelse. Videre vises til § 6 nr. 2 bokstav a idet unntak anses påkrevd av hensyn til statens økonomiforvaltning. Endelig vises til at rapporten må anses å dekkes av folketrygdloven § 18-4 første ledd ved at den inneholder opplysninger om en virksomhets forretningsforhold, jf. offentlighetsloven § 5 a. Etter dette alternativ kan dokumentet ikke offentliggjøres.
Klageren hevder at dokumentet ikke er undergitt taushetsplikt etter foketrygdloven § 18-4. Dersom hun gis medhold i dette, mener Rikstrygdeverket at prinsippet om meroffentlighet i offentlighetsloven § 2 tredje ledd ikke bør anvendes i foreliggende sak. Etter bruddet i avtalen med Trygdedata gjenstår et økonomisk oppgjør. Offentliggjøring av rapporten ville vanskeliggjøre de forhandlinger Rikstrygdeverket skal inn i. Hensynet til statens økonomi bør etter Rikstrygdeverkets oppfatning gå foran medias interesse av å offentliggjøre rapporten nå.
Etter å ha vurdert klagerens synspunkter fastholder Rikstrygdeverket vedtaket av 9. februar 1992 og innstiller på at Sosialdepartementet stadfester vedtaket.
Kopi av denne uttalelse er sendt klageren, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd.
3. Brev fra Sosialdepartementet til Rikstrygdeverket, datert 18. juni 1993:
Klage over avslag på begjæring om innsyn i saksdokument
Journalist Heidi Egede-Nissen ba ved brev av 9. februar 1993 om innsyn i rapporten fra Sintef Delab om hvordan prosessen i prosjektet TRESS-90 hadde vært drevet av Trygdedata A/S.
Ved Rikstrygdeverkets brev av samme dato ble begjæringen om innsyn avslått.
Vedtaket ble påklaget ved brev av 23. februar 1993 til Sosialdepartementet. Brevet ble oversendt Rikstrygdeverket i henhold til forvaltningsloven § 32 a og § 33.
Ved Rikstrygdeverkets brev av 23. april 1993 er saken oversendt departementet for endelig avgjørelse.
Departementet viser til den begrunnelse som er gitt av Rikstrygdeverket i brev av 23. april 1993 for å avslå begjæring om innsyn i rapporten. Vi stadfester på denne bakgrunn rikstrygdeverkets avgjørelse.
Vi ber Rikstrygdeverket vurdere om deler av rapporten kan offentliggjøres, jf. offentlighetsloven § 5a annet ledd.
Journalist Heidi Egede-Nissen bes underrettet om departementets avgjørelse.
Sakens dokumenter følger vedlagt i retur.
4. Brev fra Rikstrygdeverket til journalist Heidi Egede-Nissen, datert 29. juni 1993:
Begjæring om innsyn i dokument
Det vises til tidligere korrespondanse.
Som De er blitt orientert om ble Deres klage sendt Sosialdepartementet 23. april 1993 for endelig avgjørelse.
Sosialdepartementet har i brev av 18. juni 1993 fattet slikt vedtak:
|
« Departementet viser til den begrunnelse som er gitt av Rikstrygdeverket i brev av 23. april 1993 for å avslå begjæring om innsyn i rapporten. Vi stadfester på denne bakgrunn Rikstrygdeverkets avgjørelse. » |
For øvrig kan opplyses at departementet har bedt Rikstrygdeverket om å vurdere om deler av rapporten kan offentliggjøres, jf. offentlighetsloven § 5 a annet ledd. Vi vil komme tilbake til dette.
Undervedlegg 2.3. Notat fra Rikstrygdeverket v/Terje Hanssen til Sosial- og helsedepartementet, datert 1. mars 1996:
Det vises til brev fra Stortingets kontroll og konstitusjonskomité til Sosial- og Helsedepartementet. Nedenfor er redegjordt for spørsmålet knyttet til Trygdedata's rapportering til Rikstrygdeverket, og til spørsmålet om behandling av endringer i kravspesifikasjoner.
1. Rapportering fra TD til RTV
Under kontrollkomiteens høring 2.2.96 ga representanten fra NIT uttrykk for at Rikstrygdeverket til enhver tid ble holdt løpende oppdatert om reell status i Nyskrivningsprosjektet. Etter Rikstrygdeverkets oppfatning stemmer ikke dette med de faktiske forhold. Dette er utdypet i punktene nedenfor.
1.1 Avtalt rapporteringsform
Bilag 4 til avtalen mellom Trygdedata og RTV av 7.4.92 spesifiserer at Koordineringsrådet var det forum hvor rapportering fra Trygdedata til Rikstrygdeverket i forbindelse med gjennomføring av Nyskrivningsprosjektet skulle foregå.
Koordineringsrådet skulle i følge avtalen sikre felles forståelse og effektiv håndtering av problemstillinger knyttet til gjennomføring av avtalen. Avtalen spesifiserte videre at rådet skulle møtes hver 14. dag. Dagsorden skulle bestå av:
| - |
Iverksettelse av korrektive tiltak |
| - |
Behandle revisjon av overordnet planverk |
Utover dette var det ikke spesifisert andre rapporteringsformer i avtalen. Koordineringsrådet besto av prosjektdirektør og applikasjonsansvarlig fra Rikstrygdeverkets side og fra Trygdedatas side adm.direktør og direktørrepresentant fra NIT. I tillegg møtte Trygdedatas hovedprosjektleder og prosjektsekretæren.
Koordineringsrådet holdt sitt første møte 6.5.92. I dette møtet ble møteplanen for Koordineringsrådet fastsatt. Videre ble partene enige om at det skulle holdes ukentlige uformelle statusmøter mellom Trygdedatas hovedprosjektleder og Rikstrygdeverkets prosjektdirektør for oppfølging av løpende saker, og at kvalitetssikringsansvarlig fra Trygdedata skulle utgi risikorapporter hver 4. uke. Risikorapporten ble av Trygdedata delt i to deler, en som dekket interne forhold i prosjektet og mellom samarbeidspartnerne, og en som dekket forhold mot Rikstrygdeverket. Rikstrygdeverket fikk kun adgang til den sistnevnte delrapporten.
1.2 Faktisk rapportering
1.2.1 Rapporteringsrutiner
Fra 6.5.92 og frem til siste halvdel av august 1992 ble det avholdt 8 møter i koordineringsrådet i henhold til avtalt dagsorden. Trygdedata's hovedprosjektleder utarbeidet 14-daglige statusrapporter i forkant av møtene i koordineringsrådet. Rapporteringsrutinene ble endelig fastsatt i begynnelsen av august 1992 basert på erfaringene fra de første månedene av prosjektgjennomføringen. Rapportene ble da bygd opp etter følgende mal:
| 2. |
Overordnet prosjektplan |
| 3. |
Medgått tid i prosjektet |
| 4. |
Ressurs/ytelsesrapport |
1.2.2 Varsel om endringer i fremdrift
Trygdedata varslet i slutten av mai 1992 om at den første delmilepælen ikke ville bli nådd. Ved rapportering 2.7.92 ble det konstatert ca 1 måneds forsinkelse for denne milepælen, men at man ved å gjennomføre endringer i prosjektmodell og planer allikevel arbeidet for å nå prosjektets sluttmilepæl.
I koordineringsrådsmøtet 19.8.92 varslet Trygdedata om ca 3 måneders forsinkelse av sluttmilepæl. Fra dette tidspunkt var behandling av avtalemessige konsekvenser av denne forsinkelsen og forbedring av beslutningsprosesser mellom Trygdedata og Rikstrygdeverket hovedtemaet i koordineringsrådet. Rådet hadde hyppige møter. Statusrapportering og vurdering av ferdiggrad var et sentralt tema i disse forhandlingene. Arbeidet resulterte i undertegnelse av build- og designprotokollen i begynnelsen av november 1992. Rikstrygdeverket hadde ikke nok grunnlag for å tro annet enn at Trygdedata la frem og tok høyde for alle forhold som hadde betydning for prosjekt-gjennomføringen når man fastsatte ny sluttdato i build-protokollen, men allerede en måned etter undertegnelse av protokollene varslet Trygdedata om ytterligere forsinkelser i koordineringsrådet.
1.3 Behandling av rapporter i RTV
Styringsgruppen i Rikstrygdeverket ble orientert om fremdriften i Nyskrivningsprosjektet av prosjektdirektøren. Medbestemmelsesapparatet i Rikstrygdeverket ble også regelmessig orientert om utviklingen i prosjektet.
1.4 Trygdedatas interne statusrapporter og vurderinger
Ved overtagelse av prosjektet fra Trygdedata i mars 1993 fikk Rikstrygdeverket tilgang til prosjektmaterialet og prosjektarkivet fra Trygdedatas prosjektperiode. Dette omfattet blant annet interne notater og risikorapporter som gir et helt annet bilde av situasjonen enn det som ble forelagt Rikstrygdeverket gjennom den rapportering Trygdedata ga Rikstrygdeverket.
Følgende eksempler på dette kan gis:
I notat vedrørende rammebetingelser for prosjektet fra Trygdedatas hovedprosjektleder av 29.6.92 til deres interne styringsgruppe kan følgende trekkes fram:
| - |
Estimater har vært så trange at mulighet til å følge plan var umulig. |
| - |
Pålagt bruk av deltagere uten kompetanse har medført omfattende opplæringsbehov. |
| - |
Deltagere som ikke er vant med konsulentrollen og denne typen prosjekt. |
Av samme notat fremgår det også at prosjektet var pålagt rammer fra samarbeidspartnerne (NIT, Computas og Avenir) som i ettertid kan sies å ha hatt negativ innvirkning på Trygdedatas prosjektgjennomføring.
Fra intern statusrapport fra kvalitetssikringsansvarlig til hovedprosjektleder av 2.7.92 kan følgende trekk frem:
| - |
Prosjektet er totalt etter alle planer |
| - |
Kompleksiteten er undervurdert |
| - |
Prosjektstyringen er lite tillitsvekkende |
| - |
Flere prosjektroller dekkes av personell uten nødvendig kompetanse |
| - |
Flere uerfarne prosjektledere |
| - |
Prosjektet totalt er mildt talt i krise, RTV må snarest få tilbakemelding. |
1.5 Oppsummering
I utgangspunktet var det tilsynelatende en tilfredsstillende rapportering fra Trygdedata til Rikstrygdeverket om prosjektgjennomføringen. Status slik den ble fremlagt av Trygdedata ble rapportert videre til styringsgruppen i RTV. I ettertid kan det slås fast at rapporteringen fra Trygdedata ikke videreformidlet den reelle status i prosjektet slik den fremkom i Trygdedatas rapporter som ga RTV et reelt bilde av situasjonen i prosjektet. Hadde Rikstrygdeverket fått en reell status- og risikovurdering fra Trygdedata, ville man kunne grepet inn i prosjektet på et langt tidligere tidspunkt.
2. Endring av kravspesifikasjoner
2.1 Avtalehjemler
Avtalen mellom Trygdedata og RTV av 7.4.92 inneholder detaljerte bestemmelser og prosedyrer for behandling av endringer i forhold til kravspesifikasjoner og avtalte forutsetninger. Kravspesifikasjonen var basert på regelverket for Folketrygden pr 1.12.91, og var grunnlaget for designdokumentasjonen som Build-prosjektet skulle utvikles i henhold til. Endringer i forhold til kravspesifikasjonen omfattet både endringer initiert av RTV og avvik. Trygdedata hadde selv ansvaret for at sistnevnte forhold ble meddelt RTV ved prosjektdirektøren. Fra RTV's side var det kun prosjektdirektøren som kunne godkjenne og bestille endringer.
På bakgrunn av erfaringene fra de første månedene i prosjektet ble disse prosedyrene vesentlig innskjerpet og presisert høsten 1992, og nedfelt i Build-protokollen som ble undertegnet i november 1992.
2.2 Dokumentasjon av endringer
Avvik som Trygdedata oppdaget ble dokumentert i form av såkalte systemmeldinger. Trygdedata brukte et eget edb-system for oppfølging av disse meldingene. Systemmeldinger som Trygdedata anså som endring/tillegg i forhold til kontrakt skulle forelegges Rikstrygdeverket ved prosjektdirektøren.
Avvik som RTV aksepterte som endringer/tillegg i forhold til avtalen skulle bestilles på avtalt endrings/tilleggsordreskjema.
2.3 Endringsomfang
I utgangspunktet var det kun regelendringer i folketrygden etter 1.12.91 og frem til utplassering av TRESS-90 systemet som skulle medføre bestilling av tilleggsarbeid fra RTV's side. Trygdedata hadde definert et eget delprosjekt for innarbeiding av disse regelendringer. Dette delprosjektet skulle løpe parallelt med testfasen høsten/vinteren 1992-93 i følge Trygdedatas opprinnelige tidsplan. Fra RTV's side ble det i prosjektperioden med Trygdedata ikke initiert bestilling av endret funksjonalitet på bakgrunn av regelendringer eller andre forhold som ikke var dokumentert i form av systemmeldinger.
Trygdedata foretok følgende oversendelser av systemmeldinger til RTV ved prosjektdirektøren vedrørende forhold som etter Trygdedatas oppfatning gjaldt endringer til avtalen:
| 30.09.92: |
16 systemmeldinger som gjaldt avvik oppdaget i perioden 10.06-29.09.92. |
| 09.10.92: |
7 systemmeldinger. |
| 15.10.92: |
9 systemmeldinger hvorav 1 til informasjon. Avvikene var oppdaget i perioden 29.06-13.10.92. |
| 06.11.92: |
5 systemmeldinger, hvorav 1 til informasjon, oppdaget i perioden 8.10-1.11.92. |
| 13.11.92: |
11 systemmeldinger, hvorav 8 til informasjon og 3 til beslutning, oppdaget i perioden 21.10-4.11.92. |
| 19.11.92: |
5 systemmeldinger, hvorav 4 til informasjon og 1 til bekreftelse oppdaget i perioden 3.11-16.11.92. |
| 25.11.92: |
6 systemmeldinger, hvorav 4 til informasjon og 2 til beslutning, oppdaget i perioden 1.10-17.11.92. |
| 04.12.92: |
9 systemmeldinger, hvorav 4 til beslutning/godkjennelse og 5 til informasjon. Systemmeldingene gjaldt forhold som var avdekket i perioden 01.10-30.11.92. |
| 05.01.93: |
4 systemmeldinger, hvorav 3 til informasjon og 1 til bekreftelse. Forholdene var avdekket i perioden 24.08-15.12.92. |
Systemmeldinger kategorisert som « Til informasjon » var mindre endringer estimert til mindre enn 8 timers arbeid. Totalt var systemmeldinger som ble vurdert til å være endringer/tillegg av Trygdedata estimert til ca 2.700 timers arbeid. Sett i forhold til opprinnelig estimat for Nyskrivingsprosjektet utgjør dette estimatet ca 5 %.
Som det fremgår av ovenstående tok det tildels lang tid fra forhold ble oppdaget av Trygdedata i prosjekter og til Trygdedata forela forholdene for Rikstrygdeverket ved prosjektdirektøren for beslutning. Dette er etter vår oppfatning en klar indikasjon på manglende prosjektstyring fra Trygdedatas side.
Det totale antall systemmeldinger som ble utarbeidet i Trygdedatas prosjektperiode er vesentlig større enn det antall som ble forelagt Rikstrygdeverket som endringer/tillegg til avtalen, og gjenspeiler at det ikke var endrede kravspesifikasjoner fra RTV's side som var årsaken til endringsomfanget i prosjektet. Hovedårsaken til dette er etter Rikstrygdeverkets mening å finne i manglende kvalitet, styring og kontroll ved Trygdedatas prosjektgjennomføring.
2.4 Behandlingsform i RTV
Systemmeldinger som etter Trygdedatas vurdering gjaldt endringer/tillegg i forhold til avtalen ble oversendt Rikstrygdeverket ved prosjektdirektøren. Faglig behandling av systemmeldingene ble foretatt av RTV's applikasjonsansvarlige i samarbeid med systemeiere og superbrukere. Skriftlig tilbakemelding fra RTV ved prosjektdirektøren til Trygdedata ble gitt innenfor de frister som de avtalte prosedyrer krevde. Tilbakemeldingen fra RTV gikk på hvorvidt endringen skulle utføres eller ikke, og om RTV vurderte den til å være innenfor eller utenfor kontrakt. Et klart flertall av de systemmeldinger som er spesifisert i punkt 2.3 ble av RTV vurdert til å være innenfor avtalens ramme, og altså ikke akseptert av RTV som tilleggsarbeider.
Ved uenighet om endringen var innenfor eller utenfor kontrakt, ble spørsmålet overført til behandling i koordineringsrådet.
2.5 Oppsummering
Det har ikke fra RTV's side blitt bestilt endringer av kravspesifikasjoner i et slikt omfang som hevdet fra NIT AS under kontrollkomiteens høring 02.02.96. Det antall systemmeldinger som i henhold til avtalte prosedyrer ble forelagt Rikstrygdeverket som endring/tillegg var av begrenset omfang i forhold til prosjektets antatte totalomfang på det tidspunkt.
Vi vil også gjøre oppmerksom på at Build & Design-protokollene regulerte merkostnader og ferdigdato med utgangspunkt i prosjektets status pr. uke 35/92 (slutten av august). Dette var så langt ut i prosjektgjennomføringen at Trygdedata må ha hatt en inngående kunnskap til alle forhold som ville påvirke gjennomføringen av prosjektet jf. notat fra kvalitetssikringsansvarlig av 02.07.92.