7.1 Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten - Regnskap og revisjon
Ved behandlingen av St.meld. nr. 73 (1983-1984) om organiseringen av statens deltakelse i petroleumsvirksomheten, ga Stortinget sin prinsipielle tilslutning til at det i budsjetter og regnskaper gjennomføres et skille mellom de investeringer, utgifter og inntekter som faller på Statoil og de investeringer, utgifter og inntekter som skal kanaliseres direkte over statsbudsjettet.
Vilkårene for rettighetshavere i petroleumsvirksomheten er fastsatt i samarbeidsavtalene for utvinningstillatelsene (lisensene). Lisensenes økonomiske virksomhet er for deltakernes felles regning og risiko, men er unntatt fra selskapsloven og dermed lovkravet til regnskap og revisjon.
Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE-ordningen) er særegen ved at regnskapet består 100 % av partneropererte lisenser. Ved etableringen av SDØE-ordningen omfattet lisensvilkårene krav til årsregnskap og avleggelse av revisjonsberetning for lisensene.
Ved brev av 11. januar 1995 til Oljeindustriens Landsforening og Norsk Oljeforening for rettighetshavere er det fra departementets side gitt et generelt samtykke til bortfall av kravet til regnskap og ekstern revisjon for lisensene, dette av hensynet til kostnadseffektivitet.
Som revisor for SDØE har Riksrevisjonen etter lov om statens revisionsvæsen av 8. februar 1918 tilgang til all informasjon som den anser som nødvendig for å utføre sitt arbeid. For SDØE-deltakelse i lisenser der Statoil er operatør, har Riksrevisjonen dessuten hjemmel i aksjeloven § 18-5 til å kreve alle de opplysninger den finner påkrevd for sin kontroll, samt generell adgang til revisjonsrapporter fra partnere i interessentskap hvor SDØE har andeler, og adgang til å delta som observatør i partneres revisjon av slike interessentskap hvor SDØE har en andel og hvor andre enn Statoil er operatør. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig for Riksrevisjonens revisjon av statsregnskapet for det enkelte år.
Årsregnskap og revisjonsberetning for lisensene har vært et vesentlig element som grunnlag for Riksrevisjonens kontroll med SDØE. Bortfallet av årsregnskap og revisjon i lisensene medfører etter Riksrevisjonens mening redusert sikkerhet vedrørende SDØE-regnskapet.
24. januar 1996 informerte Riksrevisjonen departementet om at SDØEs regnskap for 1994 foreløpig ikke er kvittert, men at Riksrevisjonen overfor Statoil har reist spørsmål om kompenserende kontroller. Statoil har som forretningsfører for SDØE arbeidet for å få til en frivillig ordning med revisorbekreftelse på årsavregningene for de lisensene der SDØE har andeler.
I brev av 14. juni 1996 har Riksrevisjonen overfor departementet stilt spørsmål ved om en frivillig ordning gir tilstrekkelig sikkerhet, da både omfang og innhold vil kunne variere fra år til år. En tilfredsstillende løsning vil kunne være dersom en eventuell endring av lisensvilkårene vil omfatte et krav fra departementets side om revisorbekreftelse på årsavregninger der SDØE har andeler.
I svarbrev av 2. juli 1996 anførte departementet at den frivillige ordningen med bekreftelse fra ekstern revisor på desemberavregningen har fått en tilslutning som omfatter 84 % av SDØEs kostnader, og at det var godt håp om å komme opp i 96 %
Riksrevisjonen bemerker at situasjonen ikke har utviklet seg som forutsatt, og at det gjenstår ca 10 mrd. kroner i SDØEs regnskap for 1995 som ikke ser ut til å bli tilfredsstillende dekket av den frivillige ordningen. Beløpet tilsvarer 36 % av SDØEs kostnader, fordelt på 97 lisenser. I noen av disse lisensene har SDØE dominerende eierandel og lisensaktiviteten vurderes som vesentlig i forhold til SDØE-regnskapet. Den frivillige ordningen vil derved kun dekke 64 % av kostnadene i 1995.
Departementet uttaler i brev til Riksrevisjonen at det vil iverksettes ytterligere tiltak dersom den frivillige ordningen ikke virker tilfredsstillende. Riksrevisjonen vil vurdere utviklingen videre og eventuelt komme tilbake til saken i forbindelse med revisjon av regnskapet for 1996. Riksrevisjonen finner det imidlertid riktig å orientere Stortinget om at revisjonen av SDØE-regnskapet ikke er like betryggende som tidligere etter at kravet til regnskap og ekstern revisjon for lisensene bortfalt.
Departementet har bl.a. følgende kommentar:
|
« I forbindelse med gjennomgangen av konsesjonsverket for 14. konsesjonsrunde ble det foreslått å oppheve plikten til ekstern revisjon av regnskapet for hver utvinningstillatelse umiddelbart etter utløpet av hvert regnskapsår. Begrunnelsen var at ordningen ble betraktet som et unødvendig og fordyrende element, og at regelen i regnskapsavtalen om partnerrevisjon burde være tilstrekkelig. |
|
I etterkant har Riksrevisjonen påpekt at bortfallet av kravet om ekstern revisjon av lisensregnskapene har medført at Riksrevisjonen ikke har tilstrekkelig grunnlagsmateriale for å gjennomføre revisjon av SDØEs regnskap. |
|
Departementet har bedt Statoil, som forretningsfører for SDØE, om å komme fram til en frivillig ordning for forenklet revisjonsberetning fra de ulike operatørenes revisorer i de lisenser der SDØE deltar. Statoil arbeider med å få den frivillige ordningen så omfattende som mulig. |
|
I antegnelsene til statsregnskapet for 1995 gir Riksrevisjonen uttrykk for at den frivillige ordningen ikke anses tilstrekkelig for Riksrevisjonens kontroll og revisjon med SDØE-regnskapet for 1994 og 1995, og at revisjon av SDØE-regnskapet derfor ikke er like betryggende som tidligere. |
|
Departementet vil på denne bakgrunn finne en løsning som tilfredsstiller Riksrevisjonens behov og tar sikte på å fremme forslag om en forskriftsendring som skal gi Riksrevisjonen tilstrekkelig grunnlag til å revidere SDØE-regnskapet fra og med 1996. » |
7.1.1 Komiteens merknader
Komiteen viser til de meget store verdier som faller inn under SDØE-ordningen (Statens Direkte Økonomiske Engasjement i petroleumsvirksomheten).
Det er etter komiteens oppfatning kritikkverdig at det ble etablert regnskaps- og revisjonsordninger som innebar at Riksrevisjonen fant grunnlag for å fastslå at Riksrevisjonen ikke hadde tilstrekkelig grunnlagsmateriale for å gjennomføre revisjon av SDØE’s regnskap, og at revisjonen av SDØE-regnskapet ikke var like betryggende som tidligere etter at kravet til regnskap og ekstern revisjon til lisensene bortfalt.
Komiteen deler Riksrevisjonens bekymring for at sikkerheten vedrørende SDØE-regnskapet på denne måten ble redusert, og komiteen stiller seg undrende til at man i det hele tatt gjennomførte et system uten at man hadde hensyntatt de alvorlige økonomiske konsekvenser dette ville kunne medføre.
Komiteen har på forespørsel til departementet fått bekreftet i brev av 7. mars 1997 fra departementet at det nå er tatt affære i saken for å få regnskaps- og revisjonsordningene inn i mer betryggende former.
Departement skriver i sitt brev bl.a.:
|
« Forskrift til lov om petroleumsvirksomhet ble endret ved kgl res 20. desember 1996. Ved forskriftsendringen ble bl.a. regnskapsplikt og plikt om revisjon av regnskapet for den enkelte produksjonstillatelse med statlig deltakelse pålagt ved forskriftsform. Forskriftsendringen trådte i kraft straks og får virkning fra og med regnskapsåret 1996. » |
Komiteen tar dette til etterretning og forutsetter at Riksrevisjonen vurderer om de nevnte tiltak er tilstrekkelig til å sikre en betryggende revisjon. Det er komiteens oppfatning at SDØE representerer så betydelige verdier, at bare de aller beste arbeidsbetingelser for Riksrevisjonen kan aksepteres, og at det overhodet ikke må herske den minst tvil om kvaliteten på revisjonen av SDØE-regnskapet.
Komiteen mener at de økonomiske dimensjoner av saken tilsier at Riksrevisjonen også i tiden fremover holder Stortinget orientert om utviklingen i saken