Folketrygden reguleres av nærmere ett tusen paragrafer i lov om folketrygd og tilhørende forskrifter, samt av bestemmelsene om ulike tjenestepensjonsordninger og samordningsloven. Reglene på området er omfattende og kompliserte.
Det er påvist betydelige feil i utbetalinger av pensjoner.
Med visse mellomrom vedtas endringer i folketrygdloven med tilknyttet regelverk, med omfattende overgangsregler. Det er viktig at det i tilknytning til slike endringer foretas tilfredsstillende konsekvensutredninger, og at endringene blir gjort kjent og innarbeidet i gjeldende rutiner før iverksettelse.
Stortinget vedtok den 21. desember 1990 visse endringer i folketrygdens pensjonssystem, herunder inntektsprøving av forsørgingstillegg og endringer knyttet til opptjeningen av pensjonspoeng. For løpende ytelser ble det vedtatt å innføre visse overgangsordninger, og ca 40.000 pensjonister ble her berørt. Etter reguleringen av grunnbeløpet i 1996 er kun et mindre antall pensjonister fortsatt berørt av reglene.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om forberedelse og iverksettelse av de nye reglene var hensiktsmessige og i samsvar med god forvaltningspraksis. Undersøkelsen er konsentrert rundt arbeidet med utarbeidelsen av overgangsregler og iverksettelsen av disse, herunder; fastsettelse av forsørgingstillegg og garantitillegg knyttet til dette i folketrygden, samordning av barnetillegg i tjenestepensjonsordning med garantitillegg som erstattet barnetillegg i folketrygden og samordning av tjenestepensjoner med pensjoner med garantitillegg for tilleggspensjon i folketrygden.
Overgangsordningene knyttet til omleggingen av pensjonssystemet i 1991-92 medførte betydelige administrative problemer og et stort antall pensjonister fikk enten for høy eller for lav ytelse. De fleste som har fått for lav ytelse har senere fått denne korrigert. Det er sjelden grunnlag for å kreve tilbake for mye utbetalt pensjon, og årlig må derfor betydelige beløp avskrives som tap for staten. Problemene førte også til administrative merutgifter for de berørte etater og det kan stilles spørsmål ved om alle overgangsreglene fungerte etter sin hensikt.
Bakgrunnen for problemene kan etter Riksrevisjonens vurdering oppsummeres i følgende punkter:
| - |
Det ble ikke gjennomført tilstrekkelige konsekvensvurderinger med hensyn til den administrative gjennomføring og de økonomiske konsekvenser for staten. |
| - |
Tidsintervallet fra regelverkene ble vedtatt til de trådte i kraft ble svært kort, f.eks. kun én dag for enkelte forskrifter. |
| - |
Administrative rutiner og systemer i og mellom berørte etater var ikke etablert og testet i tilstrekkelig grad da reglene trådte i kraft. Tilstrekkelig opplæring var ikke gjennomført på ikrafttredelsestidspunktet. |
| - |
Overgangsreglene og de valgte samordningsregler medførte at trygdesystemet, både med hensyn til regelverk og EDB-systemer, ble enda mer komplisert enn det allerede var. Det kan reises spørsmål om regelverket ble unødig komplisert. Riksrevisjonen har i sin rapport påpekt at det ikke synes å foreligge vurderinger av totalvirkningene av ulike samordningsmodeller. |
Nyere anslag for innsparingene som følge av regelendringene knyttet til inntektsprøvingen av forsørgingstillegget er på lang sikt redusert fra 500 mill. kroner til ca 250 mill. kroner årlig.
Sosial- og helsedepartementet uttaler bl.a. i brev av 12. juli 1996 i forbindelse med spørsmålet om konsekvensutredninger:
|
« Arbeidet med pensjonsendringene og samordningsspørsmålene, inkludert den administrative forberedelsen, skjedde under et stort tidspress. Dette medførte blant annet at det ikke ble foretatt beregninger av totalvirkningene for tjenestepensjonsordningene av løsninger og løsningsalternativer. Dette gjelder betydningen både for pensjonsordningenes totalutgifter og administrative utgifter. » |
Departementet regner med at den knappe tiden og den sene oppstarten av arbeidet har hatt innvirkning på den administrative gjennomføringen.
Departementet presiserer at det ved utarbeidelsen av regelverket ble lagt størst vekt på regelverkets innvirkning på den enkelte pensjonists inntektsutvikling, og at det i forhold til denne problemstillingen ble foretatt konsekvensutredninger.
Statens Pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse ga under prosessen uttrykk for at overgangsreglene ville gi merarbeid, uten at dette ble konkretisert, noe som etter departementets mening må sees på bakgrunn av at en slik konkretisering var meget vanskelig.
De administrative implikasjonene av endringene var nøye vurdert, herunder de konkrete rutinene for samhandling mellom Statens Pensjonskasse m.fl. og Rikstrygdeverket. Departementet mener rapporten trekker i tvil at man faktisk gikk detaljert inn i kravene til administrative rutiner. Departementet konstaterer at det i ettertid viste seg at rutinene ikke fungerte godt nok i praksis, men påpeker at årsakene til dette kan være mer uklare. Departementet mener at de administrative problemene i hovedsak synes « å dreie seg om mangler ved gjennomføringen av rutinene snarere enn ved rutinene selv. »
Departementet uttaler i forbindelse med at overgangsreglene medførte økt kompleksitet:
|
« ...vi er enig i at det alltid vil knytte seg problemer til regelendringer, og reglene om samordning er av de mest kompliserte. Selve den samordningsoppgaven som skulle utføres, var imidlertid så enkel som vel mulig. (...) Vi antar at referanse til kompleksiteten derfor gjelder selve det forhold at man skulle praktisere et nytt regelverk i tillegg til det forholdsvis kompliserte regelverk man hadde fra før. » |
Etter Riksrevisjonens oppfatning har undersøkelsen vist at svakheter ved innføring av reglene er en viktig årsak til de problemer som er påvist.
Departementet fremholder at de administrative problemene som er omtalt synes å dreie seg om mangler ved gjennomføringen av rutinene snarere enn ved rutinene selv. Riksrevisjonen har ikke funnet det nødvendig i undersøkelsen å foreta denne oppsplittingen av årsaksforholdet. Det må anses å være en naturlig del av en utarbeidelse av administrative rutiner å sørge for at disse med rimelig sikkerhet vil fungere på en tilnærmet forutsatt måte. Det kan konstateres at i dette tilfellet ble dette målet ikke nådd.
Departementet, statsråden, uttaler bl.a. i sitt svarbrev av 7. mars 1997:
|
« Jeg deler Riksrevisjonens generelle vurdering av det tidspress som det aktuelle arbeidet skjedde under. I særlig grad gjelder dette endringene på samordningssiden, der arbeidet fikk en for sen oppstart. Jeg er også enig i at de økonomiske og administrative konsekvenser her burde ha vært utredet nærmere. |
|
Sammenhengen mellom manglene ved saksbehandlingen og de uheldige utslagene i praksis er imidlertid etter mitt syn ikke like klar. Dette er nærmere begrunnet i departementets brev av 12. juli 1996, og jeg viser for så vidt til framstillingen der. » |
Riksrevisjonens undersøkelse belyser de problemer som kan oppstå når det skal innarbeides endringer og overgangsbestemmelser i et relativt omfattende og komplisert regelverk. Det legges til grunn at endringer i trygdesystemet vil være aktuelt også i fremtiden. Saken oversendes derfor Stortinget til orientering.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Sigbjørn Johnsen, Ragna Berget Jørgensen og Gunnar Skaug, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Jorid Avdem, fra Høyre, lederen Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til at for endringene i folketrygdens pensjonssystem, vedtatt av Stortinget den 21. desember 1990, har Riksrevisjonen en oppfatning av at svakheter ved innføring av reglene er en viktig årsak til de problemene som er påvist, og at målene om at administrative rutiner skal fungere med rimelig sikkerhet ikke ble nådd ved denne omleggingen.
Komiteen er kjent med at når det gjelder de knappe tidsfristene så er bl.a. bakgrunnen for dette at Stortinget ved behandlingen av Innst.O.nr.11 (1990-1991), jf. Ot.prp. nr. 77 (1989-1990) , fremskyndet iverksettingen fra 1. januar 1992 til 1. mai 1991, her heter det bl.a.:
|
« Flertallet vil i samråd med departementet, fremme forslag om at endringene iverksettes fra 1. mai 1991. » |
Komiteen vil understreke ansvaret regjeringen har for å foreslå, og Stortinget for å fastsette, tidsfrister som sikrer en forsvarlig innføring av nye regler.
Komiteen viser til at endringer i trygdesystemet vil være aktuelt også i fremtiden. Det er viktig å sikre seg at regelverket fungerer etter sin hensikt, og komiteen ber derfor om at de ulike konklusjonene som her er gjort av Riksrevisjonen blir tatt hensyn til ved framtidige endringer.
På denne bakgrunn tar komiteen saken til orientering.
Komiteen vise til det som er anført foran og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Dok.nr.3:08 (1996-1997) - Riksrevisjonens undersøkelse om gjennomføring av endringer i folketrygden. Overgangsregler i forbindelse med omlegging av pensjonssystemet i 1991-92 - vedlegges protokollen.
|
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 15. mai 1997.
|
| Petter Thomassen, |
Jorid Avdem, |
Kjellbjørg Lunde, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |