2.1 Institusjonens alminnelige forhold - om virksomheten og forholdet til forvaltningen

       Ombudsmannen skal gi Stortinget årlige meldinger om sin virksomhet, men kan også gi Stortinget særskilt melding når han « får kjennskap til forsømmelse eller feil av større betydning eller rekkevidde ». I ombudsmannsinstruksen § 12 er det gitt bestemmelser om opplegg og innhold av ombudsmannens årlige melding. Hva en særskilt melding skal inneholde eller i hvilken form den skal avgis, er det imidlertid ikke gitt nærmere bestemmelser om i ombudsmannens instruks.

       De ganger det er gitt særskilt melding til Stortinget, har det vært gjort ved å oversende til Stortinget den uttalelse ombudsmannen er pålagt å avgi til vedkommende part eller forvaltningsorgan etter ombudsmannsloven § 10 femte ledd. Tanken bak dette har vært at Stortinget burde gis en direkte meddelelse om ombudsmannens behandling av saker som kan være av særskilt interesse for Stortingets virksomhet.

       I 1996 ble det sendt to særskilte meldinger til Stortinget som også er tatt inn i årsmeldingen. Dette gjelder undersøkelsen om saksbehandlingstiden i Trygderetten og om rett til innsyn etter offentlighetsloven.

       Pr. 31. desember 1996 hadde ombudsmannens kontor 29 stillinger, hvorav 4 kontorsjefstillinger og 1 assisterende kontorsjefstilling. Kontoret hadde videre 14 juridiske saksbehandlerstillinger, hvorav 9 rådgiverstillinger og 5 førstekonsulentstillinger. Det er 9 kontorstillinger. Fra 1. januar 1997 er det opprettet en ny assisterende kontorsjefstilling som skal gis delvis tjenestefri fra ombudsmannens kontor for å kunne gjøre tjeneste som sekretær for Stortingets utvalg for kontroll med EOS-tjenestene. Det er videre fra 1. januar 1997 opprettet en ny rådgiverstilling.

       Saksantallet har fortsatt holdt seg noenlunde stabilt. Saksbeholdningen har imidlertid økt noe i forhold til 1995. Årsakene til dette er bl.a. sakenes karakter. En del større saker i tillegg til etatens store antall saker er tatt opp av eget tiltak.

       Det ble i 1996 tatt opp dobbelt så mange eget tiltak-saker sammenlignet med 1995. Det ligger en betydelig merinnsats og økt belastning i dette, men erfaringene er positive. Det ble i 1995 satt i gang en undersøkelse om praktiseringen av offentlighetsloven i sentralforvaltningen som vil bli avsluttet i løpet av 1997. En undersøkelse om saksbehandlingstiden i Trygderetten er sendt Stortinget som særskilt melding (sak 96-0011). Videre vises til undersøkelsen om saksbehandlingen i trygdeetaten (sak 96-0822), saksbehandlingen i Statens helsetilsyn (sak 96-1209), bruken av politiarrestene til varetektsfengsling og bruken av fengsling i utlendingssaker (sak 96-0637).

       Ombudsmannen og hans medarbeidere har besøkt ulike offentlige institusjoner og holdt flere foredrag og deltatt på møter og redegjort for ombudsmannsordningen i både inn- og utland.

       Det er stor interesse for ombudsmannsinstitusjonen i utlandet, og ved ombudsmannens kontor har det i meldingsåret vært mottatt besøkende fra en rekke land.

Spørsmål om styrking av ombudsmannsinstitusjonen

       Forvaltningen har gjennomgått vesentlige endringer i den tiden ombudsmannsordningen har eksistert, og er i dag preget av omfattende og kompliserte økonomiske fordelingsordninger av vidtrekkende betydning for den enkeltes trygghet og velferd. Dette gjenspeiles også i de klagene ombudsmannen mottar. Et stort antall av klagene i dag gjelder vedtak om trygder, sosialhjelp og tilskudds- og andre støtteordninger. Ombudsmannen ser det derfor som viktig også å kunne kontrollere disse sider av forvaltningsvirksomheten, ved siden av den type forvaltning som kjennetegnes ved vedtak om inngrep, påbud og forbud.

       Ombudsmannen bør også, i tillegg til å behandle klager fra borgere som føler seg rammet i bestemte saker, selv av eget tiltak ta opp spørsmål, saker, forhold og problemer av rettssikkerhetsmessig betydning.

       Det kan være grunn til i større grad å se ombudsmannens virksomhet i tilknytning til Stortingets konstitusjonelle og parlamentariske kontroll. Det er imidlertid viktig for tilliten til ombudsmannsinstitusjonen at det holdes fast ved at ombudsmannen på selvstendig grunnlag treffer avgjørelse om når saker skal tas opp til behandling.

       Sivilombudsmannen vil i forbindelse med budsjettet for 1998 komme nærmere inn på forslag til visse endringer i ombudsmannsordningen, med sikte på å gjøre ordningen mer effektiv og slagkraftig. Forslagene går dels ut på styrking av ressursene, dels endringer i organisasjon og arbeidsordning, jf. intern innstilling avgitt 10. januar 1997. Dette kan medføre visse endringer i lov og instruks.

Anonymisering i ombudsmannens årsmeldinger

       Ombudsmannens årsmeldinger har i stor utstrekning vært gjenstand for anonymisering når det gjelder referatene av saker av alminnelig interesse, bl.a. med bakgrunnen i bestemmelser om taushetsplikt. Dette er gjort i første rekke av hensyn til klagerne, men har i praksis medført skjerming av forvaltningen i saker der ombudsmannen har uttalt kritikk mot forvaltningens saksbehandling eller forvaltningens vurdering av realiteten i saken.

       Sivilombudsmannen har funnet grunn til å endre praksis i retning av større åpenhet uten at dette får uheldige konsekvenser for den fortrolighet klagerne har behov for og berettiget krav på.

       Forvaltningsorganenes navn er i utgangspunkt gjengitt i alle saker, med mindre det av hensyn til klageren eller den enkelte tjenestemann er nødvendig å gjøre unntak.

       Etter det Sivilombudsmannen kan se innebærer ikke denne omlegging av praksis noe behov for endring av bestemmelser i ombudsmannsloven eller ombudsmannsinstruksen.

2.2 Opplysninger om saker og saksbehandlingen

       I perioden 1980 til 1990 lå klagetallet nokså stabilt rundt 1.450 - 1.600 klager pr. år. I 1991 skjedde en forholdsvis stor økning i klagetallet, idet det innkom 1.734 klager. Også etter 1991 har det skjedd en økning i klagetallet. I alt kom det inn 2.072 klager i 1996.

       Avvisningsprosenten var i 1996 på 51,2 mot 48,2 i 1995 og 49,8 i 1994. Det kan imidlertid være grunn til i denne forbindelse å nevne at i 1974, da det samlede sakstallet var 1.948, var det 62 % av sakene som ikke ga grunnlag for realitetsbehandling.

       Beholdningen av uavsluttede saker utgjorde 498 ved årsskiftet 1996/97, mot 426 ved forrige årsskifte. Av disse er 41 mer enn ett år gamle.

       Tilgangen på saker i 1996 var i alt 2.116 saker, hvorav 2.072 var klager og forespørsler m.v. og 44 var saker tatt opp av eget tiltak.

       I 1996 ble det også registrert 2.022 (for 1995 2.049) generelle forespørsler (uten tilknytning til løpende klagesaker) over telefon. Tallet på personlige besøk har i 1996 vært 136, mot 140 året før.

       Som tidligere er det ved den geografiske fordeling av sakene ikke tatt med henvendelser fra klientell i sentrale institusjoner omfattende hele landet eller større deler av det. Dette utgjorde i 1996 123 saker, og i alt 1.949 saker er da tilbake.

       Av beholdningssakene var omlag 270 under behandling ved ombudsmannsinstitusjonen, mens resten var til uttalelse hos vedkommende forvaltningsorgan eller hos klageren.

       Av de avviste sakene er 14 sendt andre myndigheter som rette vedkommende.

       Ombudsmannen har i 1996 realitetsbehandlet 997 saker, og dette er 87 færre enn i 1995. Klagene var, som i tidligere år, relativt jevnt fordelt på alle saksområder, med en viss overvekt av tilsettingssaker. Gruppene helse, sosial og trygd, bygge- og plansaker og skatt, toll og avgifter utgjorde også et stort antall saker. Klager over saksbehandlingstiden utgjorde, samlet sett, et meget stort antall saker.

       Uttrykket realitetsbehandlet brukes her om alle saker som ikke er avvist. I dette ligger da nærmere at ombudsmannen har gitt uttrykk for et standpunkt i saken, eller har fått saken ordnet. Det ombudsmannen har sett på, vil imidlertid ikke alltid være innholdet i en avgjørelse, men kan ofte bare referere seg til saksbehandlingen. Et forhold som mange klager over, er at en offentlig etat ikke svarer på henvendelser eller at behandlingen tar for lang tid. Ombudsmannens medvirkning kan i slike saker ofte begrenses til en telefon til vedkommende forvaltningsorgan. I statistikken vil imidlertid også slike saker bli registrert som realitetsbehandlede.

       De 997 realitetsbehandlede saker kan grupperes etter den behandling de ble gjenstand for hos ombudsmannen og hva som ble resultatet i saken.

       Totalt var det således 488 saker som ble ordnet eller som ledet til kritikk mot forvaltningen på ett eller flere punkter. Av de forhold som ble ordnet eller kritisert, gjaldt 118 selve avgjørelsen i saken, 304 behandlingstiden og 84 forhold vedrørende saksbehandlingen ellers.

2.3 Noen forvaltningsrettslige spørsmål av generell interesse

       Sivilombudsmannen har her trukket frem enkelte forvaltningsrettslige spørsmål av alminnelig interesse for å rette søkelyset på enkelte spørsmål av mer generell interesse og dermed å kunne bidra til økt innsats fra forvaltningens side for å få rettet på forholdene.

2.3.1 Klagene som bringes inn for ombudsmannen gjelder i mange tilfeller avgjørelser eller vedtak som er ledd i offentlige økonomiske fordelings- og velferdsordninger.

       Disse forvaltningsavgjørelsene vil i større eller mindre grad være basert på skjønn. Ombudsmannens kontroll med og overprøving av avgjørelser og vedtak vil måtte konsentrere seg om de rettslige spørsmål, og de mer skjønnsmessige og bevismessige spørsmål har det vært meningen at ombudsmannen skulle overprøve i mer begrenset utstrekning. Dette får visse konsekvenser for ombudsmannens saksbehandling og det ombudsmannen kan og bør konsentrere sine undersøkelser om.

       På grunn av disse begrensninger i muligheter for bevismessig og skjønnsmessig kontroll, blir, ved siden av den rettslige kontrollen med avgjørelsenes innhold, kontrollen med at saksbehandlingsreglene er fulgt, desto viktigere.

2.3.2 Forvaltningsloven inneholder viktige regler for forvaltningens saksbehandling.

       Saksbehandlingsreglene skal fremme rettssikkerheten ved å bidra til en betryggende behandling av forvaltningssaker. Lovens bestemmelser om veiledning, varsel, uttalerett, informasjonsplikt, dokumentinnsyn og klagerett m.v., skal bidra til at forvaltningen treffer riktige avgjørelser der hensyn tas både til de privates rettsstilling og behovet for å ivareta offentlige interesser. Både av hensyn til tilliten til forvaltningen og for å fremme legitimiteten av dens avgjørelser, er det derfor av stor viktighet at forvaltningslovens saksbehandlingsregler respekteres.

       Tradisjonelt har betydningen av betryggende saksbehandling vært knyttet til inngrep i og regulering av privates rettigheter. I de senere år har det blitt rettet økt oppmerksomhet mot saksbehandlingsreglenes og rettssikkerhetsgarantienes betydning også på det sosiale- og velferdsmessige området. Betydningen av rettssikkerhetsgarantiene og saksbehandlingsreglene understrekes også ved at lovgivningen på mange områder overlater til forvaltningens skjønn å bestemme hvordan offentlige målsettinger nærmere skal defineres og hvordan oppgavene rent praktisk skal søkes løst. Utøvelse av slik skjønnsmessig myndighet, uten detaljerte regler om hvordan det skal forholdes nærmere, gjør det påkrevet både at saksbehandlingen er betryggende og at den legges opp slik at den kan inngi tillit.

       For ombudsmannen er det en viktig oppgave å kontrollere at forvaltningslovens og særlovgivningens saksbehandlingsregler lojalt blir etterlevet av forvaltningen, og brudd på forvaltningslovens eller særlovgivningens saksbehandlingsregler svekker tilliten til forvaltningen.

       I mange tilfeller finner ombudsmannen grunn til å måtte be forvaltningen behandle en sak på ny, selv om det ikke er grunn til å anta at de brudd på saksbehandlingsreglene som er konstatert fører til ugyldighet. Det kan være flere grunner, herunder at det er mulig at forvaltningen kan komme til et annet resultat ved en ny behandling, at en ny behandling av saken kan være egnet til å gjenopprette en tapt tillit til forvaltningen, selv om resultatet skulle bli det samme, samt at en ny behandling kunne være egnet til å bidra til å sikre en riktigere og tryggere behandling av lignende saker for fremtiden, og hindre at lignende feil blir gjentatt. En anmodning om ny behandling vil således bidra til å understreke betydningen av at saksbehandlingsreglene overholdes.

       Av saksbehandlingsfeil som ofte sees er at forvaltningen unnlater å informere parter og andre berørte om nye forhold av betydning for en sak. Det er viktig at forvaltningen opptrer på en måte som parter og andre berørte oppfatter som rettferdig og fair. God forvaltningsskikk krever en aktiv oppfølging fra forvaltningens side i saksbehandlingen, med særlig oppmerksomhet rettet mot partenes og andre berørtes behov og interesser. Videre er det i tilknytning til forvaltningens informasjonsplikt etter forvaltningsloven, grunn til å nevne at forvaltningen har plikt til, i forbindelse med underretningen om vedtaket, å informere partene om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten til dokumentinnsyn. Det skal også gis informasjon om muligheten til å be om utsatt iverksetting av vedtaket, dersom vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før klagesaken er avgjort. Dette er sentrale rettssikkerhetsgarantier som det er viktig at partene i forvaltningssaker blir informert om. Klagesakene viser at rutinene for underretning om dette ikke alltid er tilfredsstillende.

       En annen feil som det kan være grunn til å nevne er unnlatelse av å foreta individuelle og skjønnsmessige vurderinger når loven åpner for at slike vurderinger kan foretas. Når forvaltningen unnlater å foreta en skjønnsmessig vurdering som loven enten uttrykkelig eller forutsetningsvis legger det til forvaltningen å foreta, er det feil å la være å bruke adgangen til å skjønne. Ved å henvise til generelle regler og unnlate å utøve skjønn, eller ved konsekvent å treffe avslagsvedtak, kan forvaltningen spare ressurser; henvisninger til de generelle reglene krever kortere og mer standardiserte begrunnelser, og kan bidra til å svekke presset utenfra ved at nye søknader om tillatelse eller dispensasjoner blir sendt inn til behandling.

       I mange saker gjøres det gjeldende at forvaltningstjenestemenn har vært inhabile ved behandlingen av saker. Habilitetsreglene gjelder både for forvaltningens egne tjenestemenn og for de folkevalgte i forvaltningen, og både for dem som tilrettelegger grunnlaget for avgjørelsene og dem som treffer avgjørelsen. Av hensyn til tilliten til forvaltningen er det av stor betydning at habilitetsreglene følges. Det er viktig at mulige ugildhetsforhold blir brakt frem for partene under saksbehandlingen slik at inhabilitetsspørsmålene eventuelt kan bli avklart i forbindelse med saksbehandlingen. Det kan være grunn til å understreke at det ikke er noe galt i å være inhabil, så lenge man sørger for å fratre i tide. Videre vil det kunne være kritikkverdig dersom opplysninger om mulige inhabilitetsforhold blir søkt skjult eller holdt tilbake. Det vil bero på en konkret skjønnsmessig vurdering om inhabilitet foreligger, men i mange tilfeller vil det være best i samsvar med god forvaltningsskikk å fratre, slik at tilliten til forvaltningens saksbehandling ikke svekkes.

       Forvaltningen skal forberede og avgjøre sakene « uten ugrunnet opphold », men i mange tilfeller er det vanskelig for forvaltningen å få behandlet sakene så raskt som ønskelig. Det er da viktig at parter og andre berørte blir orientert om når saken kan ventes avgjort. Plikten til å gi foreløpige svar ble for øvrig skjerpet i 1995 ved at det i forvaltningsloven § 11 a tredje ledd nå er presisert at i saker om enkeltvedtak skal foreløpig svar gis dersom henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den ble mottatt. Klagesakene gir inntrykk av at forvaltningens praksis med å gi foreløpige svar i mange tilfeller ikke er tilfredsstillende.

2.3.3 Offentlighetsprinsippet bidrar til økt rettssikkerhet.

       Offentlighetens rett til innsyn bidrar til forvaltningens ansvarsbevissthet og gjør den mer aktpågivende og årvåken. Dekkende og riktige opplysninger er dessuten av avgjørende betydning for en åpen, fri og meningsfylt offentlig debatt. Ombudsmannen medvirker gjennom sin virksomhet til at den som klager får bedre innsyn i forvaltningens arbeid, og dette bidrar til å styrke forvaltningens aktpågivenhet og ansvarsbevissthet. Ombudsmannen ser det som en viktig oppgave å bidra til å kontrollere at forvaltningen respekterer offentlighetsloven og de prinsipper den bygger på. Ombudsmannen har i meldingsåret behandlet forholdsvis mange klager etter offentlighetsloven, og det kan være grunn til å påpeke at disse klagesakene har foranlediget kritikk i relativt flere tilfeller enn det som er vanlig på andre saksområder.

       Til tross for at offentlighetsprinsippet ble lovfestet for mer enn 25 år siden, har det ennå ikke maktet å skape den holdningsendring i forvaltningen som innføringen av prinsippet tok sikte på. Det er viktig at forvaltningen aktivt følger opp offentlighetsprinsippet og praktiserer meroffentlighet i størst mulig utstrekning, slik Stortinget har forutsatt. En grunnlovsfesting bør kunne overveies fordi det vil kunne bidra til å understreke offentlighetsprinsippets plass og betydning i norsk forvaltning.

2.3.4 Ombudsmannens forhold til menneskerettighetsspørsmål

       I meldingen for 1990 tok Sivilombudsmannen opp ombudsmannens forhold til menneskerettighetsspørsmål. Det er ombudsmannens inntrykk at hans fokusering på menneskerettighetsspørsmål har bidratt til en økt bevisstgjøring i forvaltningen i de senere år. I flere saker har Sivilombudsmannen funnet grunn til å påpeke betydningen av å se hen til så vel våre forfatningsregler som internasjonale konvensjoner til beskyttelse av menneskerettighetene. En inkorporasjon av de sentrale konvensjonsbeskyttede menneskerettighetene i norsk lov, slik det er foreslått i NOU 1993:18 , vil etter Sivilombudsmannens oppfatning bidra til en ytterligere bevisstgjøring om betydningen av menneskerettighetene og vil være et viktig signal til forvaltning og publikum om menneskerettighetenes betydning i den alminnelige rettshåndhevelse, rettspleie og rettsanvendelse.

2.4 Påviste mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v.

       I flere saker har Sivilombudsmannen bedt om at det blir vurdert endringer eller tilføyelser til lover og forskrifter eller omlegging av administrativ praksis, jf. kapittel VI.

       I tillegg er følgende saker nevnt: