Det enkelte forvaltningsorgan har selv ansvaret
for at offentlighetsloven etterleves på eget område,
mens det administrative fagansvaret tilligger Justisdepartementet.
I utkastet til arkivforskrift er det utviklet
felles bestemmelser for arkivbehandling i stats- og kommunesektoren.
Med dette vil kommuner og fylkeskommuner for første gang
få et eget regelverk å forholde seg til når
det gjelder journalføring og tilhørende rutiner
av betydning for praktiseringen av offentlighetsloven.
Komiteen er tilfreds
med at det er utviklet felles bestemmelser for arkivbehandling i
stats- og kommunesektoren.
Begjæringer om innsyn i et dokument
skal normalt rettes til det organ som har dokumentet. Krav om innsyn
etter offentlighetsloven må videre gjelde dokumenter «i
en bestemt sak», jf. §2 annet ledd. Hvis den som
begjærer innsyn, har vansker med å gi en tilstrekkelig
presis beskrivelse av saken, må forvaltningsorganet yte
bistand i samsvar med bestemmelsene om veiledningsplikt i forvaltningsloven §11.
Organet som mottar begjæringen om innsyn,
plikter selv å ta stilling til om begjæringen
skal etterkommes. Hvis dokumentet som skal gis ut er gradert, skal
imidlertid spørsmålet om det skal foretas nedgradering forelegges
for det organet som har foretatt graderingen.
Det følger av offentlighetsloven §9
første ledd at avgjørelse om innsyn skal treffes
uten ugrunnet opphold. Det er tidligere vurdert å fastsette
en frist på 10 dager for avgjørelse av saker om
dokumentinnsyn. Sivilombudsmannen har uttalt at denne fristen kan tjene
som en veiledende lengstefrist, men de fleste innsynskrav bør
kunne avgjøres i løpet av 1-3 virkedager.
Den danske offentlighetsloven har regler om
foreløpig svar dersom begjæringen om innsyn ikke
er avgjort innen 10 dager. Noen slik regel er ikke inntatt i den norske
offentlighetsloven, men finnes i forvaltningsloven.
Pressesenteret i Regjeringskvartalet foretok
i perioden 1990-96 stikkprøver av behandlingstiden for bestillinger
av dokumenter fra departementer og direktorater. Den gjennomsnittlige
utleveringstiden for dokumenter ble halvert i løpet av
perioden fra 6 til 2,9 dager.
Ifølge offentlighetsloven §8
første ledd er det opp til forvaltningsorganet selv å bestemme
hvordan innsynsretten rent praktisk skal gjennomføres.
Et forvaltningsorgan har som hovedregel ikke rett til å kreve betaling
for innsyn i offentlige dokumenter, men Kongen kan gi forskrifter
om betaling for avskrift, utskrift eller kopier. Det er hittil ikke
fastsatt noen slik generell forskrift.
Norsk Presseforbund har bedt om at det ikke
lenger skal være nødvendig å individualisere
saken det begjæres innsyn i. I meldingen bemerkes at det
kan hevdes at den nåværende ordlyden i bestemmelsen
er noe for streng. Det er også grunn til å se
nærmere på avgrensningskriteriet i forhold til
datamaskinbaserte systemer.
Det synes ikke å være grunnlag
for generelt å hevde at offentlighetslovens bestemmelse
om at begjæringen skal treffes uten ugrunnet opphold, ikke
følges. Regjeringen vil imidlertid arbeide for at behandlingstiden skal
gå ytterligere ned.
Regjeringen ser det som sentralt at enhver skal
kunne utøve innsynsretten uten å måtte
betale for den. I utgangspunktet bør dette gjelde også for
kopiering o.l. Etter Regjeringens syn bør forvaltningen
normalt sende kopi av dokumentene i post eller på telefaks, men
det kan ikke utelukkes at det på særskilte saksområder
kan være grunn til å innføre gebyrer,
slik det også er gjort på enkelte områder.
Komiteen understreker
viktigheten av at avgjørelse om innsyn i dokumenter treffes
uten ugrunnet opphold, og viser til at Sivilombudsmannen har uttalt at
de fleste innsynskrav bør kunne avgjøres i løpet
av 1-3 virkedager.
Komiteen viser til at offentlighetslovens §2
gir enhver muligheten til å kreve innsyn i «en
bestemt sak». Denne begrensningen ble lagt inn i loven
bl.a. for å avgrense mot ubestemte henvendelser og for å forhindre
at forvaltningen måtte legge ned betydelig arbeid i å finne
fram til hvilke dokumenter den som krevde innsyn ønsket å få innsyn
i.
Komiteen viser til at det ofte
vil være av interesse å sammenligne forvaltningens
avgjørelser på et område med hverandre.
Ved å se på flere sammenlignbare saker, kan man
f.eks få en pekepinn på om forvaltningen behandler
samme type saker likt, eller om det foregår ubegrunnet
forskjellsbehandling. Komiteen viser til at kriteriet
om at innsynet skal gjelde «en bestemt sak» kan
vanskeliggjøre slike undersøkelser.
Etter komiteens syn er det rimelig å anta
at utviklingen med databaserte søkesystemer kan gjøre
det mindre arbeidskrevende for forvaltningen å lete opp dokumenter/saker
som angår samme forhold. Komiteen støtter
Regjeringen i at den nåværende ordlyden i bestemmelsen
er noe for streng i forhold til realiteten i individualiseringskravet,
og at det kan være grunn til å se nærmere
på avgrensningskriteriet i forhold til databaserte systemer
som ikke er organisert på samme måte som papirbaserte
systemer. Komiteen vil samtidig peke på at
en endring her også reiser personvernspørsmål,
og viser til merknaden under pkt. 2. Komiteen ber
Regjeringen foreta en utredning av denne problemstillingen.
Komiteen er tilfreds med at Regjeringen
ikke vil gå inn for en generell forskrift om betaling for
kopier o.l, og er enig i at kopier i stor grad bør være
gratis. Komiteen viser til at innsyn i offentlige
dokumenter er en viktig demokratisk rettighet som gir muligheter for
kontroll med forvaltningen, og at det ville være å gi et
galt signal dersom man skulle betale for innsynsretten. Komiteen mener
likevel at det i visse tilfeller bør være mulighet å kreve
betaling, f.eks. dersom det er snakk om kopier på videokassett,
film eller andre audiovisuelle informasjonsbærere. Betalingen
bør kun ta sikte på å dekke utgiftene
til f.eks. videokassett, det er ikke ønskelig at offentlige
organer skal få økonomisk overskudd på slik
virksomhet.
Det gjelder ulike formaliserte ordninger for å føre kontroll
med forvaltningens etterlevelse av offentlighetsloven. En form for
kontroll er den som gjennomføres av overordnet organ ved
klage. En annen form er den som utføres av Stortingets
ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen).
Sivilombudsmannen har ingen beslutningsmyndighet
og kan ikke gi forvaltningsorganene pålegg om å treffe
bestemte vedtak. Men dersom Sivilombudsmannen sier seg uenig i forvaltningens
avgjørelser, vil vedkommende forvaltningsorgan nesten unntaksfritt
rette seg etter ombudsmannens uttalelse.
Et avslag på krav om dokumentinnsyn
kan prøves for domstolene, men adgangen til å reise
søksmål om gyldigheten av et avslag om dokumentinnsyn,
blir i praksis ikke benyttet.
I Dokument nr. 8:15 (1995-96) ble det fremmet
forslag om å etablere et Offentlighetsombud og et offentlighetsråd
som skal føre tilsyn og kontroll med at offentlighetsloven
etterleves. Forslaget ble oversendt Regjeringen til utredning og
uttalelse.
Regjeringen har sympati for det underliggende
formålet bak forslaget. I likhet med flertallet i daværende justiskomité‚ vil
imidlertid Regjeringen påpeke at oppgavene som er tiltenkt
et offentlighetsombud etter forslaget, i stor grad blir ivaretatt
av Sivilombudsmannen. Etter Regjeringens syn vil det være
lite heldig å ha to uavhengige organer som langt på vei
utøver den samme funksjonen. Blant annet på grunn
av saksmengden kan det videre være vanskelig å gjennomføre
en ordning der en sentral klageinstans behandler samtlige klager
over den statlige og kommunale forvaltningens avgjørelser
i saker om dokumentinnsyn. For så vidt gjelder klager over
departementenes avgjørelser, kan det dessuten knytte seg
konstitusjonelle betenkeligheter til opprettelse av et organ som
foreslått.
Komiteen har merket
seg Regjeringens syn om at det ville være lite heldig å ha
to uavhengige organer som langt på vei utøver
den samme funksjonen. Komiteen viser videre til at
det også knytter seg konstitusjonelle betenkeligheter til
opprettelsen av en uavhengig klageinstans med avgjørelsesmyndighet
i forhold til klager over departementets avgjørelser.
Komiteen viser til at kontroll
bl.a. foretas av Stortingets ombudsmann for forvaltningen, og at
Ombudsmannens avgjørelser nesten unntaksfritt blir fulgt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
det er naturlig at det i arbeidet med oppfølging av meldingen
vurderes om det skal innføres et offentlighetsombud og
et offentlighetsråd eller en annen form for uavhengig klageinstans.
Det er pressen og massemedia for øvrig
som utgjør den klart største brukergruppen av
innsynsretten. I regi av Statens informasjonstjeneste vil det nå bli
iverksatt en kvartalsvis rapporteringsordning som innebærer
at departementene skal rapportere bl.a. hvor mange dokumenter som
er journalført, hvor mange innsynsbegjæringer
som er mottatt og hvor mange som er avslått.
En undersøkelse om hvor stor andel
av forvaltningens saksdokumenter som blir unntatt fra offentlighet rettet
mot departementene viste at 21,3 pst. ble avslått i 1995,
17,9 pst. i 1996 og 19,9 pst. i 1997. Stikkprøver foretatt
i perioden 1990-1996 viser at prosentandelen avslag er klart synkende.
Sivilombudsmannen har foretatt en nærmere
undersøkelse av praktiseringen av offentlighetsloven i
Justisdepartementet. Undersøkelsen avdekket flere svakheter
og kritikkverdige forhold ved departementets praktisering av offentlighetsloven.
Foreliggende undersøkelser og materiale
gir ikke grunnlag for å si noe sikkert om i hvilken utstrekning offentlighetsloven
og dens intensjoner etterleves i praksis, men det er grunn til å tro
at det her foreligger et potensial for forbedringer. Regjeringen
vil derfor iverksette tiltak for å sikre en bedre etterlevelse
av offentlighetslovens regler. Det pekes bl.a. på muligheten
for tiltak i form av instrukser og innskjerping av rutiner for behandlingen
av innsynskrav. Regjeringen vil også ta initiativ til en
undersøkelse - eventuelt et eget forskningsprosjekt - om
viktige sider ved forvaltningens praktisering av offentlighetsloven.
Komiteen støtter
Regjeringens initiativ for å spre kunnskap om og sikre
en bedre etterlevelse av offentlighetslovens regler. Både
generell informasjon, brosjyrer, veiledningshefter, opplæring
og holdningsskapende arbeid er av vesentlig betydning for at offentlighetslovens
regler blir fulgt. Komiteen er tilfreds med at Regjeringen
er opptatt av å spre kunnskap om og skape bevissthet omkring offentlighetslovens
formål og funksjon, og støtter at Regjeringen tar et initiativ overfor
Kommunenes Sentralforbund. Komiteen mener at KS vil
være en naturlig samarbeidspartner i dette arbeidet. Komiteen understreker
betydningen av å forsterke åpenhetskulturen i
forvaltningen.
Komiteen er videre tilfreds med
at Regjeringen vil foreta undersøkelser, eventuelt sette
igang et forskningsprosjekt om forvaltningens praktisering
av offentlighetsloven, og at det er viktig å se på både
statlig og kommunal sektor.