I proposisjonen fremmes forslag til vedtak om samtykke til at Norge deltar i EØS-komitébeslutning om innlemmelse av diversedirektivet (95/2/EF), fargestoffdirektivet (94/36/EF) og søtstoffdirektivet (94/35/EF) i EØS-avtalen. En gjennomføring av direktivene i norsk rett vil kreve endring av forskrift 21. desember 1993 nr. 1378 om tilsetningsstoffer til næringsmidler.
Dersom Stortinget samtykker i Regjeringens anbefaling, vil denne posisjon bli fremmet i den formelle forhandlingsstrukturen i EØS. Norge vil deretter kunne delta i en EØS-komitébeslutning i overensstemmelse med dette uten innhenting av ytterligere samtykke fra Stortinget, så fremt ikke vesentlige endringer i saken skulle oppstå.
Proposisjonen fremmes før det er utarbeidet en EØS-komitébeslutning, og utkast til beslutning kan derfor ikke fremlegges. EØS-komitébeslutningen forutsettes å bli utformet på vanlig måte om at direktivtekstene innlemmes i EØS-avtalen.
Rådsdirektiv 89/107/EØF av 21. desember 1988 om innbyrdes tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om tilsetningsstoffer som kan anvendes i næringsmidler (rammedirektivet om tilsetningsstoffer), er innlemmet i EØS-avtalen. Ifølge EØS-avtalen skulle derfor europaparlaments- og rådsdirektiv 95/2/EF av 20. februar 1995 om andre tilsetningsstoffer til næringsmidler enn fargestoffer og søtstoffer (diversedirektivet 95/2/EF), europaparlaments- og rådsdirektiv 94/36/EF av 30. juni 1994 om fargestoffer til bruk i næringsmidler (fargestoffdirektivet 94/36/EF) og europaparlaments- og rådsdirektiv 94/35/EF av 30. juni 1994 om søtstoffer til bruk i næringsmidler (søtstoffdirektivet 94/35/EF) vært innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i EFTA/EØS-statene samtidig med EU-statene.
Helsemessig sett er det store flertall av de tillatte stoffene og de mengdebegrensningene som er satt i EUs tre tilsetningsstoffdirektiver uproblematiske å gjennomføre i norsk regelverk. En delvis tilnærming til direktivene er foretatt ved siste revisjon av de norske bestemmelsene. Det er imidlertid norske fagmyndigheters vurdering at noen spesifikke bestemmelser i EUs tre tilsetningsstoffdirektiver kan øke helserisikoen for hele eller deler av befolkningen, i forhold til den situasjonen vi har i dag, dersom de gjøres gjeldende i Norge. Problemer er knyttet til å tillate økt bruk av:
-
– konserveringsmidlene nitritt og nitrat som kan omdannes til kreftfremkallende nitrosaminer i kjøttvarer;
-
– de såkalte azofargene som kan gi overfølsomhetsreaksjoner hos utsatte personer;
-
– søtstoffet cyklamat som i store mengder kan gi testikkelskade og nedsatt sædkvalitet.
Norsk posisjon for EUs tre tilsetningsstoffdirektiver ble overlevert Kommisjonen 8. desember 1998. Det ble der fremsatt krav om opprettholdelse av nasjonale bestemmelser for nitritt/nitrat i diversedirektivet 95/2/EF, opprettholdelse av nasjonale bestemmelser for azofargestoffer i fargestoffdirektivet 94/36/EF og midlertidig opprettholdelse av nasjonale bestemmelser for cyklamat i søtstoffdirektivet 94/35/EF. Direktivenes bestemmelser for øvrig er i overensstemmelse med norsk regelverk om tilsetningsstoffer. Norge mottok 8. november 1999 avslag på kravene om å opprettholde nasjonale bestemmelser. Som begrunnelse ble det hovedsakelig vist til at Sverige og Danmark hadde fått avslag på omtrent tilsvarende anmodninger om opprettholdelse av nasjonale regler for disse stoffene.
Norske myndigheter har i etterkant av avslaget på kravene om å videreføre nasjonale bestemmelser hatt en dialog med Kommisjonen, hvor mulighetene for alternative løsninger er blitt diskutert. Kommisjonen har signalisert, blant annet på EØS-rådsmøtet 19. september 2000, at de forventer at direktivene tas inn i EØS-avtalen og at regelverket gjennomføres i EFTA-statene.
Fra Kommisjonens side legges det stor vekt på at eventuelle ulemper ved gjennomføringen av tilsetningsstoffdirektivene kan avhjelpes ved mindre inngripende tiltak, som ikke vil hindre den frie flyten av varer. Dette gjelder særlig merking av matvarene og forbrukerinformasjon. Kommisjonen legger også vekt på hvorvidt det foreligger nye momenter i saken, som for eksempel ny vitenskapelig dokumentasjon eller nye holdninger i EU-systemet.
Når det gjelder spørsmålet om en eventuell tilpasningstekst til direktivene, er det Rådet som tar den endelige avgjørelsen. Det er lite sannsynlig at Rådet gir Norge større frihet i gjennomføringen av direktivene enn det Danmark og Sverige har fått, og det synes derfor som Norge kun vil kunne oppnå en eventuell tidsbegrenset overgangsordning for søtstoffet cyklamat.
Signalene fra Kommisjonen om at det ikke lenger er rom for forhandlinger, tilsier at Norge nå har to alternativer: Enten å gjennomføre de tre tilsetningsstoffdirektivene, eller at EFTA som EUs motpart i EØS-avtalen reserverer seg mot å innlemme direktiv-bestemmelsene i EØS-avtalen, jf. EØS-avtalens art. 102. Det er med andre ord EFTA, og ikke bare Norge, som må reservere seg. Dersom EFTA reserverer seg, kan EU etter art. 102 svare med å gå til midlertidig suspensjon av berørte deler av avtalen, også for Island og Liechtenstein, med mindre avtalepartene blir enige om noe annet. I denne sammenheng vil det sannsynligvis si berørte deler av EØS-avtalens vedlegg II, næringsmiddeldelen.
På bakgrunn av ovennevnte vurderinger anbefaler Regjeringen følgende:
-
– Norge deltar i en EØS-komitébeslutning om å innlemme europaparlaments- og rådsdirektiv 95/2/EF av 20. februar 1995 om andre tilsetningsstoffer i næringsmidler enn fargestoffer og søtstoffer (diversedirektivet 95/2/EF) i EØS-avtalen. Det er lagt vekt på næringsmiddelprodusentenes og dagligvarebransjens uttalelse om at de vil holde tilsetningen av nitritt/nitrat på dagens nivå. Samtidig arbeides det for at EU på sikt endrer sitt regelverk.
-
– Norge deltar i en EØS-komitébeslutning om å innlemme europaparlaments- og rådsdirektiv 94/36/EF av 30. juni 1994 om fargestoffer til bruk i næringsmidler (fargestoffdirektivet 94/36/EF) i EØS-avtalen. Det er lagt vekt på næringsmiddelprodusentenes og dagligvarebransjens uttalelse om at de ikke vil endre dagens praksis. Norge arbeider for at overfølsomhetsreaksjoner blir tatt inn som en del av grunnlaget ved de helsemessige vurderingene av tilsetningsstoffer i vitenskapskomiteen for næringsmidler.
-
– Det fremmes krav om en overgangsordning mht. bestemmelsene om cyklamat i europaparlaments- og rådsdirektiv 94/35/EF av 30. juni 1994 om søtstoffer til bruk i næringsmidler (søtstoffdirektivet 94/35/EF). Dette innebærer at norske særregler opprettholdes inntil Kommisjonen har revurdert grenseverdiene i direktivet på grunnlag av den nye ADI-verdien. Dersom dette ikke aksepteres av EU, deltar Norge i en EØS-komitébeslutning om å innlemme direktivet i EØS-avtalen. Samtidig innføres krav om brukerveiledning på emballasjen til bordsøtningsmidler.
Dersom Norge oppnår en overgangsordning for søtstoffdirektivet, vil dette bli reflektert i EØS-komitébeslutningen.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Erling Brandsnes, Gunnar Breimo, Mimmi Bæivi, Karin Kjølmoen,
Kjell Opseth og Rita Tveiten, frå Framstegspartiet, Øystein
Hedstrøm og Terje Knudsen, frå Kristeleg Folkeparti,
Randi Karlstrøm og Jon Lilletun, frå Høgre, Ansgar
Gabrielsen og Ivar Kristiansen, frå Senterpartiet, leiaren
Morten Lund, og frå Venstre, Leif Helge Kongshaug, syner
til at Regjeringa i proposisjonen føreslår å innlemme
tre direktiv som omhandlar tilsetjingsstoff i EØS-avtala. Komiteen syner
til at dei tre direktiva blei vedtatt i EU i 1994-1995.
Komiteen syner til at det på bakgrunn
av saka blei gjennomført høyringar med følgjande
institusjonar og organisasjonar den 11. desember 2000: Utanriksdepartementet,
Sosial- og helsedepartementet, Statens næringsmiddeltilsyn,
Statens næringsmiddeltilsyns råd, Statens helsetilsyn,
Statens institutt for folkehelse, Statens råd for ernæring
og fysisk aktivitet, Forbrukerrådet, Næringsmiddelbedriftenes
Landsforeining, Nettverk for mat og miljø, Norges Astma-
og Allergiforbund, Landsorganisasjonen i Norge, Handels- og Servicenæringens
Hovedorganisasjon og Norges Kvinne- og Familieforbund.
Komiteen syner elles til svar
frå Utanriksdepartementet på diverse spørsmål
frå komiteen sine medlemmer (se korrespondanse vedlagt
innstillinga).
Fleirtalet i komiteen,
alle utanom medlemene frå Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, meiner at proposisjonen og saka gjennom desse omfattande
og offentlege høyringane blei grundig klargjort frå ulike
sider.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til at det har vært
satt av alt for kort tid til behandling av denne sak i komiteen. Disse
medlemmer har mottatt mye utfyllende informasjon helt fram
til tidspunkt for foreløpig avgivelse i komiteen. Dette
medfører at det kan bli nødvendig å arbeide
med nye merknader og eventuelt stille nye spørsmål
helt fram til endelig avgivelse.
Fleirtalet i komiteen, medlemene
frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet og Høgre,
syner til rådsdirektiv 89/107/EØF
dagsett 21. desember 1988 om innbyrdes tilnærimng av medlemsstatane
si lovgjeving om tilsetjingsstoff som kan brukast i næringsmiddel
(rammedirektivet om tilsetjingsstoff) er innlemma i EØS-avtala.
Fleirtalet syner vidare til at
ifølgje EØS-avtala skulle difor europaparlaments-
og rådsdirektiv 95/2/EF dagsett 20. februar
1995 om andre tilsetjingsstoff til næringsmiddel enn fargestoff
og søtstoff (diversedirektivet 95/2/EF),
europaparlaments- og rådsdirektiv 94/36/EF
dagsett 30. juni 1994 om fargestoff til bruk i næringsmiddel
(fargestoffdirektivet 94/36/EF) og europaparlaments-
og rådsdirektiv 94/35/EF dagsett 30.
juni 1994 om søtstoff til bruk i næringsmiddel
(søtstoffdirektivet 94/35/EF) i utgangspunktet
ha vore innlemma i EØS-avtala og gjennomført i
EFTA-EØS-statane samstundes med EU-statane. Fleirtalet er merksam
på at innlemminga, etter EU si oppfatning, skulle ha funne
stad for fleire år sidan.
Fleirtalet er kjent med at Kommisjonen
i november 1999 avslo Noreg sitt krav dagsett 8. desember 1998 om å oppretthalde
nasjonale føresegner for dei stoffa som ikkje er uproblematiske
(m.a. nitritt, nitrat, azofargane, cyklamat). Kommisjonen synte
i hovudsak til at Sverige og Danmark hadde fått avslag
på tilsvarande oppmodingar.
Fleirtalet syner til at norske
styresmakter i ettertid etter avslaget har drøfta med Kommisjonen
om det kan finnast alternative løysingar. Kommisjonen har derimot
gjeve uttrykk for at ein ventar at direktiva vert tekne inn i EØS-avtala
så snøgt råd er, og at regelverket vert
gjennomført i EFTA-statane.
Fleirtalet er innforstått
med at delar av EØS-avtala mellombels kan innstillast dersom
ikkje dei nemnde direktiva vert innlemma så snøgt
råd er. Fleirtalet meiner difor det hastar
med å kome fram til ei tilfredsstillande løysing
med EU/Kommisjonen.
Fleitalet syner til brev dagsett
6. desember 2000 frå utanriksminister Thorbjørn
Jagland der det m.a. står:
"Ut frå det førnemnde er det ønskeleg
om Stortinget har handsama saka ferdig så snøgt
som råd. Eg forstår at det vil kunne vere vanskeleg å fullføre
handsaminga i Stortinget innan neste EØS-komitémøte
15. desember. I den situasjonen som ligg føre, ser eg det
som svært viktig at vi på møtet 15. desember
kan melde frå til Kommisjonen at innstillinga frå Næringskomiteen ligg
føre, og at utkast til avgjerd i EØS-komiteen
vil vere overlevert innan møtet i EØS-komiteen
26. januar 2001. I praksis vil plenumshandsaminga i Stortinget då måtte
finne stad seinast i veke 3 neste år."
Fleirtalet vil peike på at
Noreg har eit monaleg ansvar andsynes dei andre EFTA-landa. Desse
landa vil òg bli råka dersom EU set i verk tiltak
etter art. 102 i EØS-avtala.
Fleirtalet syner til
at frå ein helsemessig synsstad er det store fleirtalet
av dei tilletne stoffa og dei mengdavgrensingane som er sette i
EU sine tre tilsetjingsstoffdirektiv uproblematiske å gjennomføre
i norsk regelverk. Ei svært omfattande tilpassing til innhaldet i
direktiva og føresegnene vart gjort av regjeringa Bondevik
ved den siste revisjonen av den norske tilsetjingsstoff-føresegna
i november 1999.
Fleirtalet er jamvel kjent med
at det finnst sume helsemessige innvendingar når det gjeld å gjennomføre
direktivreglane om bruk av konserveringsmidla nitritt og nitrat,
dei såkalla azofargane og søtstoffet cyklamat,
m.a. sidan direktiva opnar for auka bruk av desse stoffa i næringsmiddel. Fleirtalet vil
peike på at dei fleste av dei nemnde stoffa er tilletne
brukt i Noreg i dag, i det minste med lågare grenseverdiar
enn det som er nivåa i dei tre direktiva.
Fleirtalet syner til at dei tre
direktiva gjev retningsliner for maksimumsgrenser for bruk av tilsetjingsstoff,
ikkje minimumsgrenser. Direktiva inneber ikkje krav eller påbod
om bruk av fastsette tilsetjingsstoff og/eller fastsett
mengd av tilsetjingsstoff. Næringsmiddelprodusentane kan
fritt la vere å tilsetje stoffet, dersom det er ønskjeleg.
Fleirtalet syner vidare til at
dei fleste innbyggjarane og matprodusentane i EU-landa rettar seg
etter dei nemnde direktiva på ein ansvarleg og fornuftig
måte.
Fleirtalet vil òg syne
til at norske innbyggjarar kvart år både kjøper
og konsumerer monaleg mengd av mat- og drikkevarer i EU-landa, der
dei tre direktiva gjeld no.
Fleirtalet meiner
det ser ut til å vere gode utsikter til å etablere
ordningar som langt på veg sikrar vidareføring
av eksisterande standardar og praksis i Noreg, sjølv om
dei tre direktiva fullt ut vert implementerte. Næringsmiddelindustrien
har uttala at han ikkje har trong for auka bruk av nitritt og nitrat
og at det finnst gode alternative stoff til cyklamat. Dei store
matvarekjedene har uttala at dei ikkje ønskjer å føre
næringsmiddel med høgare innhald av dei aktuelle
tilsetjingsstoffa enn det dei norske føresegnene tillet
i dag.
Fleirtalet meiner det vil vere
liten risiko for helseskade då både næringsmiddelindustrien
og daglegvarebrasjen i Noreg har uttala at dei tek sikte på å føre vidare
den praksisen som gjeld i dag for bruk av tilsetjingsstoff ved framstilling
og sal av næringsmiddel.
Fleirtalet meiner det er av stor
verd at både norskproduserte næringsmiddel og
næringsmiddel som vert importerte, har tydelege og detaljerte
varedeklarasjonar og er merka for t.d. allergikarar, når
det er turvande. Forbrukarane vil ved hjelp av varemerking kunne
velje bort næringsmiddel som inneheld ikkje-prefererte
tilsetjingsstoff.
Fleirtalet meiner òg
det er viktig at offentlege styresmakter gjennomfører informasjonstiltak
andsynes norske forbrukarar. Slike informasjonstiltak, til dømes på Internett,
må innehalde lettfatteleg informasjon om namn på tilsetjingsstoff,
nummer, verknad, bruksområde, mogleg helserisiko, tilrådeleg
dagleg inntak m.v.
Fleirtalet vil på dette
grunnlaget fremje følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa fremje
forslag som presiserer krava til tydelege og lettfattelege vare-
og innhaldsdeklarasjonar/-merking av næringsmiddel.
For næringsmiddel utan emballasje må det lagast
eigne system. Det må spesielt leggjast vekt på krava
som allergikarar og andre har for tydelege vare- og innhaldsdeklarasjonar.
Stortinget ber også Regjeringa gjennomføre
informasjonstiltak når det gjeld bruk av tilsetjingsstoff
i næringsmiddel andsynes norske forbrukarar."
Fleirtalet vil også framheve
verdien av at offentlege kontrollinstansar har høgt fokus
på bruken av tilsetjingsstoff i næringsmiddel
og at desse ofte kontrollerer bruken av tilsetjingsstoff i næringsmiddel.
Fleirtalet syner til
at cyklamat er eit søtingsstoff som det har vore lov å bruka
i Noreg i lang tid. Ein brukar det m.a. i lettbrus og sukettar. Fleirtalet er vidare
kjent med at for store inntak av dette stoffet kan vere skadeleg,
og i særleg grad vil dette råka diabetikarar.
Det er difor viktig å leggje til rette for at den einskilde
forbrukaren ikkje brukar for mykje av stoffet cyklamat.
Fleirtalet er kjent med at det
for cyklamat synest å vere utsikter for å kome
til semje med EU om ei eventuell tidsavgrensa overgangsordning.
Vitenskapskomiteen for næringsmiddel i EU (Scientific Committee
on Food, SCF) har nyss senka verdien for akseptabelt dagleg inntak
(ADI-verdien) vesentleg.
Fleirtalet syner til at Kommisjonen
har signalisert at grenseverdiane i søtstoffdirektivet
for å bruke cyklamat sannsynleg vil verte endra på grunnlag
av den nye ADI-verdien. Fleirtalet syner til at Regjeringa
meiner det difor vil vere naturleg å be om ei overgangsordning,
slik at norske reglar kan haldast ved lag til eit nytt direktiv
eventuelt vert vedtake. Fleirtalet stør Regjeringa
sin strategi i denne samanhengen.
Fleirtalet syner til
at nitritt og nitrat har vore i bruk i Noreg over lang tid, men
med lågare grenseverdiar enn i andre land. Til dømes
har Danmark gjeve løyve til høgare verdiar enn
Noreg. Desse stoffa vert nytta av næringsmiddelindustrien,
til dømes i nokre osteslag, kjøtvarer og kryddersild,
hovudsakleg som konserveringsmiddel, men stoffa har òg
ein monaleg effekt på fargen.
Fleirtalet syner vidare til at
når det gjeld diversedirektivet, er situasjonen at næringsmiddelindustrien og
detaljhandelen i Danmark på friviljug basis har sagt at
dei vil halde fast ved dei tidlegare krava til varene som vert produserte
og selde i Danmark. Fleirtalet er kjent med at norske
næringsmiddelprodusentar og daglegvarebransjen likeins
har uttala at dei ikkje ønskjer å endra den praksisen
som gjeld i dag med omsyn til bruken av nitritt og nitrat. Fleirtalet meiner
dette er positivt.
Fleirtalet syner vidare til at
i høve til nitritt og nitrat, vil det ved å halde
på den praksisen som gjeld i Noreg i dag, vere eit særs
effektivt tiltak. Hovudtyngda av produkta som er tilsett nitritt
og nitrat er kjøtvarer, der om lag 95 pst. av det som vert
omsett er norskprodusert. Fleirtalet syner til at
dette inneber at verknaden for forbrukarane vert liten, dersom grenseverdiane i
direktivet vert innførte.
Fleirtalet er kjent
med at det til no har vore forbod mot bruk av fleire typar azofargestoff
i Noreg. Fleirtalet syner til at Noreg i prinsippet
framleis ønskjer forbod mot fem av desse stoffa. For seks
andre azofargestoff ønskjer Noreg prinsipielt lågare
grenseverdiar og færre bruksområde enn det som
fargestoffdirektivet fastset.
Fleirtalet syner vidare til at
når det gjeld fargestoffdirektivet, har norske næringsmiddelprodusentar og
daglegvarebransjen uttala at dei ikkje vil endre den praksisen som
gjeld i dag med omsyn til bruk av azofargestoff i næringsmiddel
på den norske marknaden. Forbrukarane vil som følgje
av dette få minimal tilgang til norske næringsmiddel
med høge verdiar av azofargestoff. Fleirtalet meiner
dette er positivt.
Fleirtalet syner til
at Regjeringa tilrår følgjande:
– Noreg
tek del i ei EØS-komitéavgjerd om å innlemme
europaparlaments- og rådsdirektiv 95/2/EF dagsett
20. februar 1995 om andre tilsetjingsstoff i næringsmiddel
enn fargestoff og søtstoff i EØS-avtala. Det er
her lagt vekt på næringsmiddelprodusentane og
daglegvarebransjen si fråsegn om at dei vil halde tilsetjinga
av nitritt og nitrat på det nivået som gjeld i
dag. Samstundes vert det arbeidd for at EU på sikt skal
endre sitt regelverk.
– Noreg tek del i ei EØS-komitéavgjerd
om å innlemme europaparlaments- og rådsdirektiv
94/36/EF dagsett 30. juni 1994 om fargestoff til
bruk i næringsmiddel i EØS-avtala. Det er lagt
vekt på næringsmiddelprodusentane og daglegvarebransjen
si fråsegn om at dei ikkje vil endre den praksisen som
gjeld i dag. Noreg arbeider for at overkjenslereaksjonar vert tekne
inn som ein del av grunnlaget ved dei helsemessige vurderingane
av tilsetjingsstoff i Vitenskapskomiteen for næringsmiddel
(SCF) i EU.
– Det vert fremja krav om ei overgangsordning
med omsyn til føresegnene om cyklamat i europaparlaments-
og rådsdirektiv 94/35/EF dagsett 30.
juni 1994 om søtstoff til bruk i næringsmiddel.
Dette inneber at norske særreglar vert haldne ved lag til Kommisjonen
har vurdert grenseverdiane i direktivet på grunnlag av
den nye ADI-verdien, på ny. Dersom dette ikkje vert godteke
av EU, tek Norge del i ei EØS-komitéavgjerd om å innlemme
direktivet i EØS-avtala. Samstundes vert det innført krav
om brukarvegleiing på emballasjen til bordsøtingsmiddel.
Fleirtalet stør tilrådinga
frå Regjeringa.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre mener at hensynet til matsikkerhet
og matkvalitet er grunnleggende for den politikk som Norge til enhver tid
skal føre. Disse medlemmer legger stor vekt på de
vurderinger som kommer fra norske fagmyndigheter og berørte
parter. Helsemessige betenkeligheter ved endring i lovverk bør
alltid veie tyngre enn næringsinteresser. Disse
medlemmer vektlegger at Norge må bruke den handlefrihet
som vi har til å sikre norske forbrukere et godt lovverk,
samt å arbeide internasjonalt for en skjerping av de regler
som der finnes.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre vil understreke at EØS-avtalen er et
stabilt rammeverk for samarbeidet med våre viktigste handelspartnere
og nære naboer, og har vist seg å ivareta norske
interesser på en tilfredsstillende måte.
Disse medlemmer finner grunn
til å understreke at Norge gjennom det meste av EØS-avtalens
levetid har vært blant de EØS-land som raskt og
effektivt har implementert regelverket for det indre marked. Sammenliknet
med gjennomsnittet i EU ligger Norge godt an når det gjelder
implementering av vedtatte direktiver i nasjonal lovgivning.
Disse medlemmer mener EØS-avtalen
er den tilknytningsformen til EU som er mest tjenlig for Norge,
og vil legge stor vekt på å videreutvikle EØS-avtalen
også videre framover. En dynamisk utvikling av EØS-avtalen
er av avgjørende betydning for å sikre norske
bedrifter likeverdige rammebetingelser med sine konkurrenter innenfor
det indre marked.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen Bondevik la stor vekt på å vurdere
konsekvensene av nytt EU-regelverk for Norge på et tidligst
mulig tidspunkt, og å påvirke utformingen av regelverket.
Særlig stor vekt ble lagt på å vurdere
forhold knyttet til sikkerhet, helse og miljø, og på å utnytte
alle muligheter avtalen gir oss for å ivareta norske interesser
i dette arbeidet for om mulig å nå frem til omforente
løsninger.
Disse medlemmer understreker
at reservasjonsretten er fremforhandlet for å kunne brukes,
men at dette bare bør gjøres som en siste utvei
når alle andre muligheter er prøvd, og sterke
nasjonale hensyn tilsier at dette er nødvendig etter en
grundig avveining. Disse medlemmer vil advare mot
at reservasjonsretten brukes i situasjoner ut over dette, fordi
det kan undergrave EØS-avtalens posisjon.
Komiteens medlem fra Senterpartiet anser
ikke denne innstilling som den rette anledning for å argumentere
for eller mot EØS-avtalen. Den debatten vil det passe å ta
i tilknytning til Europa-meldingen som ligger i Stortinget til behandling.
Denne sak handler om bruk av reservasjonsretten som ble fremforhandlet
som del av EØS-avtalen, og som var det viktigste argument
for at EØS-avtalen kunne godkjennes uten å endre
Grunnlovens § 93.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre merker seg at Regjeringen i stortingsproposisjonen
om samtykke til matsminkedirektivene understreker at norske fagmyndigheter
vurderer det slik at noen bestemmelser i EUs tre tilsettingstoffdirektiver
kan øke helserisikoen for hele eller deler av befolkningen, i
forhold til den situasjonen vi har i dag, dersom de gjøres
gjeldende i Norge. Problemene er knyttet til å tillate økt
bruk av:
– konserveringsmidlene
nitritt og nitrat som kan omdannes til kreftfremkallende nitrosaminer
i kjøttvarer;
– de såkalt azofargene
som kan gi overfølsomhetsreaksjoner hos utsatte grupper;
– søtstoffet cyklamat
som i store mengder kan gi testikkelskade og nedsatt sædkvalitet.
Disse medlemmer merker seg videre
de prinsipper for godkjenning av stoffer av denne type, som helseminister
Tore Tønne refererte i komiteens åpne høring
11. desember 2000:
"Det er jo nettopp det at de bare skal aksepteres
hvis de dekker et teknologisk behov, og som ikke kan nås
på andre alternative måter, at de ikke innebærer
doser som utgjør noen fare for forbrukerenes helse, i den
grad man kan bedømme det ut fra de vitenskapelige data,
og for det tredje at det ikke virker villedende på forbrukeren."
Disse medlemmer viser til vedlagte
brev til næringskomiteen fra Statens Helsetilsyn, datert
11. desember 2000:
"Helsetilsynets konklusjon blir på denne
bakgrunn at det å akseptere økt bruk av de tilsetningsstoffer
som er omtalt i St.prp. nr. 12 (2000-2001), er et uheldig signal i
forhold til den satsningen som finnes i Norge på kreftforebygging,
allergi og trygg mat. Prinsipielt mener altså helsetilsynet
at de norske grenseverdiene bør opprettholdes. Det er også uheldig å akseptere
EU-kommisjonens utsagn om at allerede utsatte grupper som allergikere
og diabetikere selv, og da særlig barn med disse lidelsene,
i enda større grad skal måtte være på vakt
overfor den maten de spiser, jf. omtalen av dette i proposisjonens
kapittel 4.3.2.4, femte avsnitt. I dette utsagnet ligger et annet
syn på forholdet mellom markedet og folks helse og et annet
syn på forholdet mellom myndighetenes og folks eget ansvar
for å trygge folkehelsa enn det som vanligvis ligger til
grunn for utformingen av norsk politikk."
Disse medlemmer viser til at
stortingsflertallet i 1996 la vekt på at Stortinget i behandlingen
av matsminkedirektivene skulle kunne legge til grunn vurderinger
fra norske fagmyndigheter. Disse medlemmer har merket
seg at stortingsproposisjonen ikke refererer til vurderingene fra
ulike norske fagmyndigheter. Disse medlemmer viser
til Senterpartiets forespørsel til Utenriksdepartementet
av 4. desember 2000 om å få oversendt en egen
sak som inneholder de relevante uttalelser fra helsefaglige myndigheter
og de mest utsatte grupper av befolkningen, samt Regjeringens vurdering
av disse. Disse medlemmer registrerer at departementet
i brev av 5. desember 2000 ikke svarer på forespørselen. Disse
medlemmer mener det er uforsvarlig at Stortinget behandler
proposisjonen uten at fagmyndighetenes uttalelser med Regjeringens
vurdering av disse forelegges Stortinget. Disse medlemmer finner
det derfor naturlig at Stortinget har bedt om å gjennomføre
en åpen høring om matsminkedirektivene.
Disse medlemmer mener mangelen
ved proposisjonen blir desto alvorligere ved at det legges opp til en
rekordrask behandling i næringskomiteen av en sak av så alvorlig
karakter og som angår viktige folkehelsespørsmål. Disse
medlemmer mener man burde ha tatt seg bedre tid til å klarere
Norges standpunkt. Disse medlemmer viser i den forbindelse
til Regjeringens egen vurdering i proposisjonen:
"Kommisjonen har hittil ikke tatt opp spørsmålet
om innlemmelse av direktivene i EØS-avtalen i EØS-komiteen.
Ved ytterligere forsinkelser fra norsk side, er det sannsynlig at
Kommisjonen vil sette spørsmålet på dagsorden
og dermed utløse 6-månedersfristen for avgjørelse
av spørsmålet, og eventuelt midlertidig opphør
av berørt del av avtalen etter ytterligere 6 måneder, dersom
man ikke kommer til enighet."
Disse medlemmer mener føre-var-prinsippet må legges
til grunn for lovgivning om tilsettingsstoff som kan ha negative
konsekvenser for befolkningen. Disse medlemmer er
sterkt bekymret for det langsiktige arbeidet for bedre folkehelse
dersom føre-var-prinsippet ikke følges.
Disse medlemmer viser til Stine
Wohl Semb i Forbrukerrådet i komiteens høring
11. desember 2000:
"Når man spør om det er et brudd
på føre var, sier jeg ja, det er det jo. Her vet
man at det er en liten gruppe som kan få helseproblemer,
og likevel ser det ut til at man vil innføre det. Og når
det gjelder nitrat/nitritt, er det helt mot de rådene
som er gitt fra vitenskapelig hold, så svaret er helt opplagt
ja."
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at føre-var-prinsippet er en operasjonalisering av
konseptet om en bærekraftig utvikling.
Dette medlem viser til at det
under EU-debatten var et sentralt ja-argument at EU hadde føre-var-prinsippet
skrevet inn i Maastricht-traktaten. Dette medlem stiller
seg spørrende til hvorfor ja-politikerne er så overbevist
om at EU vil straffe Norge dersom vi tar dette prinsippet i bruk
overfor tilsettingsstoffer i mat. Dette medlem skulle ønske
at det norske politiske systemet for første gang etter
28. november 1994 kunne stå sammen på tvers av
alle skillelinjer i EU- og EØS-striden. Ingen av oss vil
aktivt fremme utviklingen av allergier og astma i den norske befolkningen
- hvis vi kan unngå det. Et Norge som fastholder begrunnede
helsekrav til hvilke tilsettingsstoffer som kan blandes i maten
vår, kan umulig gjøre verken Norge eller EU verre.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til Regjeringens proposisjon
med norske fagmyndigheters vurdering av problemer knyttet til økt
bruk av nitritt og nitrat som kan omdannes til kreftfremkallende
nitrosaminer i kjøttvarer. Nitritt og nitrat tilsettes mat
for å bedre holdbarheten og for å sikre en stabil farge.
Det er sørlige EU-land som er interessert i å kunne
tilsette nitritt og nitrat i kjøttvarer for å hindre matforgiftninger
som angivelig fører til flere dødsfall hvert år.
I disse landene er kjølesystemer mindre utviklet
enn lenger nord i Europa, samtidig som klimaet er varmere.
Disse medlemmer er kjent med
at diversedirektivet tillater nitritt i omtrent de samme matvarene
som norske regler gjør, men i større mengder.
I de fleste aktuelle matvarer godtar diversedirektivet dobbelt så store
mengder av nitritt, i leverpostei fem ganger så store mengder.
Nitrat har i Norge vært tillatt i noen osteslag. Diversedirektivet
tillater nitrat også i kjøttvarer og kryddersild.
Disse medlemmer viser til Regjeringens
egen framstilling i proposisjonen:
"Problemet med tilsetning av nitritt og nitrat til
kjøttvarer er imidlertid ikke først og fremst
knyttet til forekomsten av disse stoffene i seg selv. Hovedbekymringen
er at nitritt kan reagere med aminer i næringsmidlene og
føre til dannelse av kreftfremkallende nitrosaminer. Mengde
nitrosaminer som dannes øker med mengde nitritt/nitrat
tilsatt under produksjonen. Røyking av kjøtt synes å fremme
dannelsen, temperatur har betydning, og det synes som om steking
har en viss innvirkning. … For kreftfremkallende stoffer, som
også kan skade arveanlegg, antas det generelt at det ikke
finnes noen nedre grense der man kan være sikker på at
det ikke skjer svulstutvikling."
Disse medlemmer viser videre
til at proposisjonen slår fast at det er meget vanskelig å anslå nitrosaminers
bidrag til kreftdødelighet. Departementet viser til at
det i Danmark er anslått at nitrosaminer (fra alle kilder)
kan føre til 0,04-0,4 ekstra kreftdødsfall pr.
million mennesker pr. år, og anser dette som en svært
lav risiko. Disse medlemmer gjør oppmerksom
på at det utgjør bortimot to dødsfall
i Norge pr. år. Disse medlemmer går
ut fra at den danske undersøkelsen baserer seg på dagens
inntak av nitritt/nitrat, og ikke på de grenseverdier
som diversedirektivet setter. Det vil være nærliggende å tro
at de nye grenseverdiene for nitritt/nitrat vil føre
til en ytterligere økning i kreftrisikoen.
Disse medlemmer viser til at
EU-kommisjonens vitenskapelige komité for matvarer våren
1996 kom med en krass advarsel mot nitritt, nitrat og sulfitt. Komiteen
fastslo at det er en direkte sammenheng mellom mengden av nitrater
og nitritter i kjøtt og utviklingen av nitrosaminer som
er kreftfremkallende i en grad som gjør at det ikke fins
noen helbredssikker minstegrense. Komiteen konkluderte med at nitritt
og nitrat må ses som "alvorlige helserisikoer", og at bruken
av dem må begrenses mest mulig.
Disse medlemmer viser til at
Statens Næringsmiddeltilsyn har advart mot å tillate
så store mengder av nitritt og nitrat og fremholdt i tillegg
(SNT-informasjonsblad 6. mai.1994):
"Høye mengder nitritt til kjøttprodukter
kan dessuten skjule dårlig hygiene, og det kan derfor være
svært uheldig å tillate bruk i de mengdene som
er foreslått av EU."
Disse medlemmer viser til brev
fra Statens helsetilsyn til næringskomiteen, datert 11.
desember 2000 (vedlagt innstillingen):
"Når det gjelder kreft, trygg mat og nitritt
og nitrat, er det to gode grunner til å unngå økt
bruk av nitritt og nitrat i mat i Norge. Den første grunnen
er den kreftrisikoen som disse stoffene representerer. … Den
andre grunnen til å unngå økt bruk av
nitritt og nitrat i maten i Norge er at det å tillate økt
bruk av disse stoffene, kan virke som en sovepute i forhold til
den innsatsen som gjøres i Norge for å få best
mulig hygiene i forbindelse med matproduksjonen."
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til proposisjonen hvor norske
fagmyndigheter peker på problemer knyttet til azofargene
som kan gi overfølsomhetsreaksjoner hos utsatte grupper.
Azofargene ble, med små unntak, forbudt i Norge i 1978.
Med EØS-avtalen er forbudet myket opp slik at noen av stoffene
nå er tillatt - i små mengder og i svært
spesielle produkter. Fargestoffdirektivet øker tallet på godkjente azofarger
fra 8 til 17, hvorav 12 av dem kan brukes i svært mange
matvarer.
Disse medlemmer viser til Regjeringens
omtale av azofargestoffene i stortingsproposisjonen:
"Azofargestoffer har lenge vært kjent for å kunne utløse
overfølsomhetsreaksjoner hos enkelte. Det er ikke tatt
hensyn til rapporterte overfølsomhetsreaksjoner ved fastsettelsene
av ADI-verdier. Dette har tradisjonelt vært ansett for å være
reaksjoner som bare er knyttet til et mindre antall individer, som
den enkelte selv må ta forholdsregler mot. … De
vanligste symptomene som har vært rapportert er elveblest,
rødme og hevelse i huden, særlig rundt øyne
og munn, åndedrettsbesvær, hodepine og magetarmsymptomer. Reaksjonene
er vanligvis milde, men livstruende eller alvorlige allergiske reaksjoner
har vært rapportert. … En utvidet bruk av azofargestoffer
vil med stor sannsynlighet innebære at flere personer,
spesielt barn med en eller annen form for allergi, vil reagere med
overfølsomhet mot stoffene."
Disse medlemmer viser til brev
fra Utenriksdepartementet til Senterpartiets stortingsgruppe, datert
5. desember 2000, der man slår fast at det er stor usikkerhet
knyttet til hyppigheten av reaksjoner mot azofargestoffene. Departementet
anslår at 0,1-0,2 pst. av norske barn kan reagere på azofargestoffer,
og finner dette å være en svært liten
risiko. Disse medlemmer finner det provoserende at
prosentandel for sterkt rammede allergikere blir brukt på denne
måten. Dette er mennesker som det er grunn til å hensyn
til, selv om de bare skulle utgjøre noen tusen mennesker.
Det er særlig grunn til å ta hensyn til disse
menneskene når godkjennelse av azofargene er et helt unødvendig
tiltak. Disse medlemmer mener Regjeringen skyver ansvaret
for å unngå overfølsomhetsreaksjoner
over på den enkelte istedenfor å ta et ansvar
selv.
Disse medlemmer viser til generalsekretær Arne
Heimdal i Norges Astma- og Allergiforbunds omtale av omfanget av
matproblemer i den norske befolkningen, i komiteens åpne
høring 11. desember 2000:
"Det vi vet, er at medisinske eksperter sier at 20
pst. av befolkningen har matproblemer, og at problemet er økende
når det gjelder barn. Det har skjedd en enorm økning
av allergi de siste 20 år. For 20 år siden snakket man
om at 10 pst. av befolkningen var så allergisk at de måtte
søke lege én eller flere ganger i året,
i år sier de samme leger 40 pst."
Disse medlemmer viser videre
til generalsekretær Arne Heimdal i Norges Astma- og Allergiforbunds vurdering
av de menneskelige konsekvensene, i komiteens åpne høring
11. desember 2000:
"Grenseverdiene for tillatte mengder tilsetningsstoffer
vurderes ut fra hva friske mennesker tåler, - men det tas
ikke hensyn til at en stor gruppe personer med matvareallergi og
matvareintoleranse har nedsatt toleransegrense også for
andre stoffer enn dem som de i utgangspunktet reagerer mot. … Personer
som allerede må begrense sitt kosthold på grunn
av bestanddeler i maten som ikke tåles, vil få ytterligere
en faktor å ta hensyn til. Dette vil spesielt være
et problem for barn som kan oppleve det stigmatiserende å ikke
få lov til å spise mat som serveres. Å utelate
en rekke matvarer fra kosten vil også kunne få ugunstige
ernæringsmessige virkninger."
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til proposisjonen hvor det
vises til at norske fagmyndigheter mener det er problemer knyttet
til søtstoffet cyklamat som i store mengder kan gi testikkelskade
og nedsatt sædkvalitet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre er kjent med at innlemmelse av søtstoffdirektivet
vil føre til at antall godkjente søtstoffer øker,
at det kan brukes mer søtstoffer og at søtstoffer
kan anvendes i flere matvarer enn i dag. De mest betydelige helsemessige
konsekvensene av økt bruk av søtstoffer er knyttet
til økt bruk av cyklamat. Det er diabetikere, og spesielt
barn med diabetes, som kan få et inntak av cyklamat som
overstiger akseptabelt daglig inntak (ADI). Direktivet åpner
for bruk av cyklamat i flere nye matvarer. Disse medlemmer er
kjent med at EUs Vitenskapskomiteen for næringsmiddel har
senket verdien for akseptabelt daglig inntak vesentlig. Disse
medlemmer legger stor vekt på at Regjeringen har
varslet at Norge vil be om en overgangsordning, slik at norske regler
kan opprettholdes inntil EU har vedtatt nye grenseverdier som er
lavere. Disse medlemmer forutsetter at Regjeringen
legger til rette for at den enkelte forbruker ikke får
for mye av stoffet cyklamat, at forbrukerne får tilgang
til god informasjon og matvarer er godt merket.
Komiteens medlem fra Senterpartiet er kjent
med at dersom søtstoffdirektivet tas inn i EØS-avtalen,
vil antall godkjente søtstoffer øke, en større mengde
av søtstoffer kunne tilsettes, og søtstoffer kunne
tilsettes flere matvarer enn i dag. I sum må en regne med
at det samlede forbruket av slike søtstoffer kan bli flerdoblet
i forhold til i dag.
Problemet med økt forbruk av sterke
søtstoffer er at personer med et stort inntak av "light"-produkter
får et inntak av slike søtstoffer over ADI (Rapport
3-93 fra Statens næringsmiddeltilsyn). De svake søtstoffene regnes
ikke som helseskadelige, men i større mengder kan de gi
diaré. Statens næringsmiddeltilsyn ser det derfor
som svært uheldig at direktivet ikke setter tak på hvor
store mengder som kan brukes av det enkelte stoff (SNT-informasjonsblad
6.5.1994).
Cyklamat kan i dag bare tilsettes saft, brus
og cider. Søtstoffdirektivet tillater cyklamat også i
en stor og mangfoldig gruppe kalt "desserter og liknende produkter",
i melkedrikker, sjokolade, sukkertøy, iskrem, hermetisk
frukt, syltetøy, diettbakst og andre diettvarer.
Dette medlem har vanskelig for å se
at økt merking skal kunne gi et tilstrekkelig vern for
utsatte grupper. Mange av de som kjøper disse produktene
er barn, som man ikke kan forvente leser varedeklarasjon med liten
skrift.
Dette medlem viser til brev av
5. desember 2000 fra Utenriksdepartementet, hvor det går
fram at den nye ADI-verdien for cyklamat ikke omfatter bordsøtningsmidler. Dette
medlem finner det påfallende at bordsøtningsmidler,
som vel er mellom de produktene som inneholder mest søtningsstoff
og som blir brukt av mange, ikke er tatt med i ADI. Dette
medlem finner det også vanskelig å se
grunnen til at kostholdet til barn, diabetikere og spesielt diabetiske
barn, ikke er spesielt studert og spesielt tilgodesett ved utformingen av
regelverket for tilsetting av cyklamat.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til Stortingets behandling
av følgende forslag, lagt fram i mars 1996 av Paul Chaffey
(Sosialistisk Venstreparti):
"Stortinget ber Regjeringen varsle at Norge i EØS
vil nedlegge veto mot rådsdirektivene 94/35/EC
(søtstoffer i mat), 94/36/EC (fargestoffer
i mat) og 95/2/EC (andre tilsettingsstoffer i
mat enn fargestoffer og søtstoffer)."
Mindretallet i utenrikskomiteen, Senterpartiet,
Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, støttet
forslaget. Flertallet, Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet,
viste til at Regjeringen nylig hadde bestemt seg for å legge
fram en stortingsproposisjon om matsminkedirektivene og ville vente
med å ta standpunkt til den stortingsbehandlingen som da
ville komme. Disse medlemmer minner om at flertallet begrunnet
sin holdning med at:
"Stortinget vil da kunne legge til grunn vurderinger fra
norske fagmyndigheter."
Disse medlemmer viser til regjeringen
Jaglands St.meld. nr. 40 (1996-1997) Matkvalitet og forbrukertrygghet,
som skjerper profilen i den norske motstanden mot matsminkedirektivene.
Regjeringen Jagland fastslo at:
"Regjeringen legger til grunn at det ikke skal tillates bruk
av tilsetningsstoffer i Norge der det foreligger faglige vurderinger
som tilsier at inntak av slike stoffer innebærer helsefare
for forbrukerne generelt, eller spesielle forbrukergrupper ut fra
norsk kostholdsmønster. Regjeringen mener det foreligger
faglige vurderinger som gir grunnlag for å opprettholde
nasjonale bestemmelser for fem azofargestoffer, søtstoffet
cyklamat og konserveringsmidlene nitrat og nitritt."
Disse medlemmer viser videre
til at regjeringen Bondevik i desember 1998 sendte en søknad
til EU-kommisjonen om noen unntak fra matsminkedirektivene, som
ytterligere skjerpet profilen i den norske motstanden mot matsminkedirektivene
ved at man ba om unntak fra EUs regelverk for 11 azofargestoffer,
for konserveringsmidlene nitrat og nitritt og for søtstoffet cyklamat.
Disse medlemmer viser til at
norske myndigheter i etterkant av avslaget på Norges søknad
om å opprettholde nasjonale bestemmelser for en rekke stoffer, har
tatt opp mulighetene for alternative løsninger med Kommisjonen. Disse
medlemmer tar til etterretning at Regjeringen i proposisjonen
beskriver alternativene slik:
"Enten å gjennomføre de tre tilsetningsstoffdirektivene,
eller at EFTA som EUs motpart i EØS-avtalen reserverer
seg mot å innlemme direktivbestemmelsene i EØS-avtalen.
Dette er en rett som framgår av EØS-avtalens art.
102."
I tillegg mener Regjeringen iflg. proposisjonen
det vil kunne være mulig å oppnå en overgangsordning
for søtstoffdirektivet, slik at dagens norske regler beholdes til
eventuelt nytt direktiv blir vedtatt.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til at Danmark og Sverige
i årevis har prøvd å unngå de tre
EU-direktivene om matsminke. I Danmark stemte Folketinget enstemmig
mot å godta direktivene da de var til politisk behandling
i EU i 1994. Etter at direktivene var vedtatt, har den danske regjeringen
søkt EU-kommisjonen om å få unntak for
reglene om nitrat, nitritt og sulfitt. Sverige måtte godta
to av direktivene da landet ble medlem av EU i 1995. Den svenske
regjeringen har siden søkt om å få unntak
for azofargestoffene. Både Danmark og Sverige har forsøkt å bruke "miljøgarantien"
i Romatraktatens artikkel 100a.4. Vinteren 1999 avviste Kommisjonen
den svenske søknaden om å ta i bruk "miljøgarantien"
mot azofargestoffene, da den ikke kunne se at disse stoffene var
farligere i Sverige enn lenger sør i Europa. Oktober 1999 avviste
Kommisjonen den danske søknaden om å ta i bruk
"miljøgarantien", da den ikke var villig til å godta at
nitritt, nitrat og sulfitt er mer helsefarlig i Danmark enn i andre
EU-land. Danmark brakte i januar 2000 Kommisjonens avslag på anmodning
om videreføring av nasjonale bestemmelser for nitritt/nitrat
inn for EF-domstolen.
Disse medlemmer viser til stortingsproposisjonens
omtale av Danmarks sak mot EF-domstolen:
"Det er fra dansk side lagt vekt på at direktivet
ikke bygger på anbefalinger fra EUs vitenskapelige komité for
næringsmidler (SCF) når det gjelder tillatt mengde tilsatt
nitritt/nitrat. … Norge kommer til å intervenere til
støtte for Danmark."
Disse medlemmer stiller seg bak
at Norge intervenerer til støtte for Danmark. Dette vil
gi Danmark verdifull støtte i arbeidet med å få omgjort
Kommisjonens beslutning. Dersom Norge reserverer seg mot diversedirektivet,
støtter Norge Danmarks kamp for et fortsatt stramt regelverk
for nitritt/nitrat på en aktiv måte.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til uttalelsen fra norske
næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen, gjengitt
i stortingsproposisjonen:
"EUs regelverk tillater mer nitritt/nitrat
og azofargestoffer i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner
som representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen
i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis
med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det
norske markedet, selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser."
Disse medlemmer ser positivt
på den holdning som norske næringsmiddelprodusenter
og dagligvarekjeder her uttrykker. Dette fratar imidlertid ikke
myndighetene ansvar for å sikre folkehelsa, og må i
en helhetsvurdering fra Stortingets side veies opp mot dette hensynet.
Disse medlemmer vil understreke
at man ikke har noen garanti for framtiden i forhold til oppslutning om
en slik holdning som norske produsenter og dagligvarekjeder i dag
gir uttrykk for. Disse medlemmer viser til konstituert
helsedirektør Lars Hanssen i komiteens åpne høring
11. desember 2000:
"Det er likevel slik at ulike utviklingstrekk som endrede
produksjonsforhold, endring i matimporten eller handelsstrukturen,
endringer på eiersiden i næringsmiddelsektoren,
konkurranseforhold m.v. kan bidra til å endre innholdet
i et slikt samarbeid."
Disse medlemmer merker seg Utenriksdepartementets
understreking av at det ikke ligger noen juridisk bindende avtale
til grunn, uttrykt av statssekretær Espen Barth Eide i
komiteens åpne høring 11. desember 2000:
"Hvis vi her snakket om en avtale eller en overenskomst
som noe som hadde en juridisk bindende effekt, har han åpenbart
rett, men det er heller ikke det det er snakk om… Det er
fremført klart og tydelig, men det er ikke fremført
i form av en avtale verken dem imellom, med oss eller med noen annen
part."
Disse medlemmer viser til brev
fra Næringsmiddelbedriftenes Landsforening (NBL), datert
11. desember 2000, der NBL gir sin vurdering av den uttalte holdning:
"NBL har stilt seg bak en felles uttalt holdning
om dette fra norsk næringsmiddelindustri og dagligvarehandel.
Denne holdningen er uttalt samtidig som NBL ønsker å forholde
seg til et klart regelverk som er harmonisert med EU… Vår
holdning er også basert på at man ikke taper i
konkurranse med tilsvarende importerte produkter på det
norske markedet."
Disse medlemmer viser til at
viktige forbrukerinteresser ber myndighetene ta ansvar for å fortsatt sikre
et høyt beskyttelsesnivå gjennom lovverket. Disse
medlemmer viser til Stine Wohl Semb fra Forbrukerrådet
i komiteens åpne høring 11. desember 2000:
"Derfor er det vi også prøver å skyve
ansvaret tilbake til dere politikere, og si at det som har med helse å gjøre,
skal bestemmes på regelverksiden og ikke overlates til
meg som forbruker."
Disse medlemmer viser til Øyvind
Rognvær fra Landsorganisasjonen i Norge, som representerer
800 000 forbrukere, i komiteens åpne høring 11.
desember 2000:
"Dersom Stortinget til tross for dette velger å implementere
de tre direktivene, er det ganske sikkert at folks tillit til matsikkerheten
vil bli redusert. Vi har tidligere hørt at noe av det som
kjennetegner norske forbrukere framfor andre europeiske forbrukere,
er den sterke myndighetstiltroen. Og spesielt fordi vi ikke kan se
noe særlig annet enn utenrikspolitiske begrunnelser for
et slikt vedtak, vil det være veldig vanskelig å forklare
overfor forbrukerne hvorfor en går inn for disse endringene."
Disse medlemmer viser til hva
informasjonsdirektøren i Coop Norge, Bjørn V.
Kløpstad, sier (Nationen, 5. oktober 2000):
"Det er ynkelig hvis Jagland prøver å slå politisk mynt
på noe som var et oppriktig utspill fra oss om å ta forbrukerne
på alvor. Forbrukerne ønsker ikke flere tilsetningsstoffer.
Jeg håper ikke det er Jaglands taktikk at han kan gamble
med at vi rydder opp i myndighetenes helsepolitikk, mens han slipper å krangle
med EU."
Disse medlemmer mener
at en felles uttalt holdning fra norske næringsmiddelprodusenter
og dagligvarebransjen er svært positiv, men ikke et alternativ
til lovforbud.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at man aldri kan garantere hvem som i framtida vil slutte opp
om en slik holdning. Dersom vi godtar matsminkedirektivene har vi
gitt fra oss lovgivingsmyndigheten til EU på det området
som disse direktivene omhandler. Norge kan dermed ikke på selvstendig
basis gjeninnføre det gamle regelverket dersom den uttalte
holdningen fra norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen
ikke viser seg å være tilstrekkelig for å sikre
hensynet til folks helse. Statens næringsmiddeltilsyn kan
heller ikke håndtere dette gjennom å føre
kontroller i henhold til det gamle regelverket. Dette bekreftes
i brev fra departementet til Senterpartiets stortingsgruppe datert
13. desember 2000 med svar på spørsmål
datert 12. desember 2000.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre registrerer at Regjeringen ønsker å legge
et større ansvar på den enkelte forbruker, blant
annet gjennom merking av produkter. Disse medlemmer vil
understreke at bedre merking av varer er et viktig forbrukerkrav,
men at dette virkemiddelet ikke vil være tilstrekkelig
for å sikre forbrukerne mot helseskadelige stoffer. Disse medlemmer viser
til direktør i Forbrukerrådet, Per Anders Stalheim,
i komiteens åpne høring 11. desember 2000:
"Det er liksom vårt prinsipielle standpunkt,
også at merking og informasjon er nødvendig, men
ikke tilstrekkelige virkemidler, og at det er alltid en avveining hva
man selv skal vite og vurdere, og hva andre skal ha bestemt på forhånd
så man slipper å ta risiko eller kjenne egenskaper
ved alle produkter. I den forbindelse legger vi også vekt
på at folk har en helt annen oppfatning av risiko påført
av andre enn en selvpålagt risiko, som røyking
og annet vi har vært innom i dag."
Disse medlemmer viser videre
til Bjørn Erikson fra Landsorganisasjonen i Norge, som
representerer 800 000 forbrukere i komiteens åpne høring
11. desember 2000:
"Imidlertid er det slik at det er svært
vanskelig for den enkelte forbruker å orientere seg om
disse forholdene. Derfor er vi helt avhengige av at myndighetene, og
jeg understreker myndighetene, trekker opp et regelverk som gir
den nødvendige regulering."
Disse medlemmer viser til Astma-
og allergiforbundets innlegg i komiteens åpne høring
11. desember 2000:
"Det er ikke akseptabelt å overlate til
den enkelte å skulle unngå disse stoffene. Det
vil være umulig å vite om maten inneholder disse
stoffene når mat serveres utenfor hjemmet. Vi går
mer og mer på restaurant, - spiser i kantiner, i barnehager
og på skolearrangementer. Det er en kjensgjerning at kunnskapen
ute er liten i forhold til hvilke matvarer som kan forårsake
matvareallergi og matvareintoleranse."
Disse medlemmer viser til Heidi
Sørensen fra Nettverk for mat og miljø, som representerer
20 organisasjoner med til sammen ca. 400 000 medlemmer, i komiteens åpne
høring 11. desember 2000:
"Ansvaret for at den maten som tilbys i butikken, ikke
skal være helsefarlig, er et ansvar som myndighetene har
og bør fortsette å ha. Det ansvaret må ikke
privatiseres ned til den enkelte som kanskje er spesielt disponert
for å få matallergi… Hvis Stortinget
vedtar å svekke det norske regelverket for matsminke, er
det å ta en unødvendig risiko på vegne
av forbrukerne, som generelt sett ønsker at man skal ha
en føre-var-holdning. Man skal la tvilen komme naturen,
miljøet og forbrukerne til gode."
Disse medlemmer vil understreke
sin bekymring for den uavklarte situasjon som oppstår knyttet
til regelverket for merking av eksempelvis kjøtt. Ingen instanser
har så langt gitt svar på hvordan man skal merke
i en situasjon der man opererer med én grense som er godkjent
i henhold til lovverket og en annen grense som er den helsemessige
anbefalte. I dette tilfellet overlater man ikke bare til forbrukeren å sette
seg inn i hvilke tilsetningsstoffer som er i et produkt, men også mengden
av dette stoffet i produktet. Disse medlemmer mener
dette er en kunnskap som den vanlige forbruker ikke kan forventes å sitte
inne med.
Disse medlemmer vil vektlegge
at dess flere områder man legger opp til at forbrukeren
skal ta ansvar, dess vanskeligere blir det å være
forbruker. Det blir også vanskeligere for myndighetene å opplyse
forbrukerne om helserisiko ved inntak av ulike stoffer, når antallet
stoffer som befinner seg i gråsonen øker.
Disse medlemmer stiller spørsmålstegn
ved hvilken merking av produkter man kan iverksette uten at det
blir oppfattet som en skjult handelshindring mot en lovlig omsatt
vare.
Disse medlemmer vil avvise en
argumentasjon som bygger på at vi kan godta innholdet i
matsminkedirektivene fordi det allerede finnes produkter på markedet
som er farligere. Myndighetenes oppgave må være å redusere
helserisikoen for norske forbrukere, ikke minst når dette
gjelder basismatvarer. Disse medlemmer viser til
vedlagte brev fra Statens helsetilsyn, datert 11. desember 2000:
"Norsk politikk for å beskytte folkehelsen
har imidlertid ikke trukket den konklusjon at dette skal innebære
at vi ikke skal iverksette tiltak overfor "små" faktorer
selv om det finnes andre faktorer som er viktigere. En samordnet
strategi for å beskytte og fremme befolkningens helse må ha
en bred tilnærming."
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterparti og Venstre viser til EØS-avtalens bestemmelser
om innlemmelse av nytt regelverk i avtalen. Vedtak om å innføre
nytt regelverk i EØS-avtalen gjøres i EØS-komiteen,
hvor EU og EFTA møter med hver sin stemme. I henhold til
EØS-avtalen artikkel 93.2 må alle vedtak være
enstemmige. Det betyr at ethvert EFTA-land kan motsette seg et nytt direktiv
eller forordning. Det er ikke noe rettslig krav til begrunnelse
for å bruke denne reservasjonsretten.
Disse medlemmer viser til at
alle vedtak i EU som omhandler det indre marked (artikkel 100),
det vil si de fleste saker som omfattes av EØS-avtalen,
etter vedtakelsen av Enhetsakten i 1985 skjer ved kvalifisert flertall.
Det betyr at hvert enkelt EU-land ikke kan forhindre vedtakelse
av nytt regelverk gjennom å legge ned veto. Det enkelte
medlemsland har heller ingen generell reservasjonsrett mot å innføre
vedtatt regelverk. Her har Norge en rett gjennom EØS-avtalen
som det enkelte EU-land ikke har.
Disse medlemmer viser til EØS-avtalens
art. 102, som regulerer prosedyren ved manglende enighet i EØS-komiteen.
Hvis EU og EFTA/Norge ikke er enig om noe annet innen 12
måneder, settes den direkte berørte delen av avtalens
vedlegg midlertidig ut av kraft. Hva som er den direkte berørte
delen, skal avgjøres av EØS-komiteen, hvor EU
og EFTA er likeverdige parter. Vedtak forutsetter enstemmighet.
Regelverk i et annet vedlegg kan uansett ikke settes ut av kraft.
Disse medlemmer vil understreke
at EU, i henhold til Avtalens artikkel 112, ikke kan iverksette
et hvilket som helst beskyttelsestiltak dersom det ikke oppnås
enighet i EØS-komiteen i henhold til prosedyrene i Avtalens
artikkel 102. Disse medlemmer viser til St.prp. nr.
100 (1991-1992):
"Artikkelen fastslår at beskyttelsestiltak
skal begrenses til det strengt nødvendige med hensyn til
omfang og varighet for å rette opp situasjonen. Slike tiltak
skal velges som minst mulig forstyrrer Avtalens funksjon."
Disse medlemmers vurdering er
at en norsk reservasjon mot å innføre nytt regelverk
bør møte forståelse internt i EU dersom
den kan begrunnes ut fra hensynet til helse, miljø og sikkerhet
og at den bygger på føre var-prinsippet, som Avtalens
innledning fastslår skal ligge til grunn for samarbeidet.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil påpeke
at et samtykke til å delta i en EØS-komitébeslutning
om innlemmelse av et eller flere av matsminkedirektivene i EØS-avtalen,
innebærer at Norge godtar EU som lovgiver for hele det
området som det/de aktuelle direktiv(er) omhandler.
Norge blir dermed forhindret fra å gjeninnføre
dagens norske regelverk med mindre EU ønsker å gjøre
det samme. Norge blir likeledes forhindret fra å innføre
et strengere regelverk enn EU på ethvert område
som disse direktivene omfatter.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre vil arbeide for at norsk regelverk
forbedres på de områder der det viser seg at EU
eller andre har utviklet et regelverk som gir forbrukerne et bedre
helsemessige vern og trygghet. Dette er imidlertid ikke et argument
for å godta et mindre strengt regelverk på andre
områder.
Disse medlemmer vil minne om
at Norge så langt ikke har benyttet reservasjonsretten
som følger av EØS-avtalens artikkel 93.2.
Disse medlemmer viser til tidligere
statsminister Gro Harlem Brundtland i stortingsdebatten om EØS 15.-16.
oktober 1992:
"Regjeringen vil aktivt bruke de nye mulighetene
til å forme morgendagens regelverk i Europa. Og vi vil være
rede til å bruke den retten avtalen gir oss, til å motsette
oss at forslaget blir en felles EØS-regel, dersom vi finner
det nødvendig. (…)
Vi har ikke kjempet
fram det regelverket i EØS-avtalen uten grunn. Vi har gjort
det fordi om nødvendig skal det også kunne tas
i bruk."
Disse medlemmer er enig med Regjeringen
i at det påhviler Norge et ansvar for å følge
opp avtalen. Hvis EU kan dokumentere at deres handelsinteresser blir
rammet av at Norge nekter å implementere matsminkedirektivene
fullt ut, bør Norge i EØS-komiteen være åpen
for å diskutere hvordan dette kan kompenseres.
Disse medlemmer vil imidlertid
understreke at ansvaret for oppfølging av avtalen er et
gjensidig ansvar for begge avtaleparter. I dette ligger også en respekt
for en parts rett til å benytte seg av de virkemiddel som
ligger i avtalen. Det påhviler EU et ansvar for å ikke
iverksette beskyttelsestiltak som er mer inngripende enn nødvendige
for å gjenopprette balansen i avtalen.
Disse medlemmer registrerer Regjeringens påstand i
proposisjonen om at en norsk reservasjon vil få vidtrekkende
konsekvenser for norsk eksportindustri. Dette er lite dokumentert
eller drøfta i proposisjonen. Det har heller ikke framkommet
opplysninger i forbindelse med komiteens behandling av saken, som
skulle tilsi en slik holdning. Disse medlemmer vil påpeke
at EU er forpliktet til å opptre i henhold til Verdens
Handelsorganisasjons (WTO) proposjonalitetsprinsipp, i tillegg til
de forpliktelser som ligger i EØS-avtalen.
Disse medlemmer vil understreke
at EU ikke kan iverksette et hvilket som helst beskyttelsestiltak. Beskyttelsestiltak
skal være innenfor samme del av det berørte vedlegg
til avtalen. Beskyttelsestiltaket skal videre stå i forhold
til virkningene for EU av et veto fra EFTA-siden. Disse medlemmer viser
til statssekretær Espen Barth Eide i komiteens åpne
høring 11. desember 2000:
"På det direkte spørsmålet
har du rett i at jeg på ingen måte tror EU vil
gå løs på vår fiskeeksport,
jeg tror de vil finne reaksjonsformene innenfor næringsmiddeldelen
vedlegg II."
Dette synspunkt har også kommet til
uttrykk fra EU-kommisjonen. På spørsmål
om EU kan gripe inn overfor norsk eksport, for eksempel av fisk,
hvis Norge legger ned veto mot matsminkedirektivene, svarte daværende
leder for EU-kommisjonens delegasjon i Norge, John Maddison (Dagsavisen
11. desember 1999):
"Nei, vi vil holde oss til dette området."
Disse medlemmer forutsetter at
EU forholder seg til det regelverket som er nedfelt i EØS-avtalen,
og ikke kommer med beskyttelsestiltak som er mer vidtrekkende enn
det avtalen gir grunnlag for.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
det vil skade norske interesser å bidra til spekulasjoner
om mer vidtrekkende beskyttelsestiltak enn det avtalen gir rom for.
Dette kan i verste fall bidra til at Kommisjonen endrer sin holdning
til i hvilken grad og på hvilke områder beskyttelsestiltak
bør iverksettes. Dette medlem vil derfor
advare mot den vurdering av eventuelle beskyttelsestiltak som statssekretær Espen
Barth Eide inviterer til i komiteens åpne høring 11.
desember 2000:
"Men det er svært viktig å understreke
at kommisjonen ikke forsvarer hvert enkelt direktiv fordi de er
spesielt opptatt av f.eks. cyklamat. Kommisjonen forsvarer et prinsipp
om at beslutningene om beskyttelsesnivå skal fattes på fellesskapsnivå,
slik at man kan handle fritt med produkter - og derfor er kommisjonens
interesser dette. Dette går langt utover den mulige kommersielle
interesse i eventuell eksport av nettopp disse varene."
Dette medlem konstaterer at departementet
i brev datert 13. desember 2000 til Senterpartiets stortingsgruppe
med svar på spørsmål datert 12. desember 2000,
ikke har kunnet angi på hvilken måte beskyttelsestiltak
fra EU på en eventuell norsk reservasjon på disse
direktiver, konkret kan få innvirkning på norsk eksport.
Dette medlem vil vektlegge at
den økonomiske konsekvensen for EU av at matsminkedirektivene
ikke blir innlemmet i EØS-avtalen, vil være svært
begrenset. Et slikt resultat vil ikke innebære noen nye
handelshindringer, men en videreføring av dagens situasjon.
Dette medlem viser til proposisjonen,
der det fremkommer at 95 pst. av kjøtt som omsettes på det norske
markedet, er norskprodusert.
Dette medlem vil understreke
at dersom EU skal kunne iverksette legitime beskyttelsestiltak i
henhold til EØS-avtalen, må man kunne sannsynliggjøre
at næringsliv i EU vil tape økonomisk på at
de nye grenseverdiene ikke blir innført i Norge. Det vil
i så fall bety at EU mener at næringslivet har
til hensikt å tilby varer til det norske markedet som inneholder
stoffer eller grenseverdier for stoffer som ikke er tillatt på det norske
markedet i dag. Dess mer omfattende beskyttelsestiltak EU eventuelt
måtte true med, dess større tap av inntekter ser
de for seg ved at Norge opprettholder dagens regelverk. Man uttrykker
i så fall en forventning om at den faktiske situasjon i
Norge vil endre seg vesentlig. Det vil i så fall være
enda viktigere for Norge å bruke reservasjonsretten som
ligger i EØS-avtalen.
Dette medlem vil vektlegge at
Norge gjennom prosessen har søkt å innta en konstruktiv
holdning, og strukket seg så langt man har følt
det har vært faglig grunnlag for å kunne forsvare.
Norge har i løpet av prosessen implementert store deler
av direktivene. EU har ikke rikket seg en millimeter.
Dette medlem vil understreke
betydningen av at enkeltland går foran og opprettholder
et strengere regelverk enn andre. Dette medlem viser
til direktør i Forbrukerrådet, Per Anders Stalheim,
i komiteens åpne høring 11. desember 2000:
"Vi er ikke fornøyd med at regelverket svekkes,
selv om vi tror det finnes motmekanismer som gjør at risikoen
ikke øker i særlig grad. Det er fordi vi har sett
i europeisk sammenheng at det har vært en fordel at det har
vært noen land som har villet ta forbrukerhensyn i sterkere
grad enn andre. Det er jo en forutsetning for å nå fram
i internasjonal sammenheng at noen vil noe."
Dette medlem mener at bruk av
reservasjonsretten i forhold til matsminkedirektivene vil ha svært begrenset økonomisk
konsekvens for EU. De beskyttelsestiltak som EU eventuelt vil sette
i verk, må stå i forhold til dette faktum.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre viser til merknader over, og vil på dette
grunnlag gå imot innlemmelse av diversedirektivet (95/2/EF)
og fargestoffdirektivet (94/36/EF) og vil derfor
stemme imot innstillingens I nr. 1 og 2. Disse medlemmer viser
til at Kommisjonen har signalisert at grenseverdiene i søtstoffdirektivet
for å bruke cyklamat trolig vil bli endret på grunnlag
av at Vitenskapskomiteen for næringsmiddel i EU har senket
verdier for akseptabelt daglig inntak vesentlig. Disse medlemmer slutter
seg derfor til at Norge ber om en overgangsordning knyttet til tillatte
grenseverdier for bruk av cyklamat fram til EU har vedtatt nye og
lavere grenseverdier. På denne bakgrunn gir disse
medlemmer sitt samtykke til at Norge deltar i EØS-komitébeslutning
om innlemmelse av søtstoffdirektivet (94/35/EF)
i EØS-avtalen, og stemmer for innstillingens I nr. 3.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
matsminkedirektivene på viktige punkter vil svekke det
helsevernet som norske forbrukere nyter godt av. Disse medlemmer vil
understreke følgende i proposisjonen:
"Allergi- og overfølsomhetsreaksjoner har
i liten grad blitt tatt hensyn til ved helserisikovurderingene av tilsetningsstoffer."
Dette medlem kan ikke se at det
fra Regjeringens side er frambragt noen helsemessige argumenter
for å tillate de nye grenseverdiene og de nye stoffene
som proposisjonen omtaler. Det har heller ikke framkommet slike
opplysninger i høringen.
Dette medlem viser til at det
ikke er framlagt noe behov for disse stoffene fra industriens side.
Tvert imot er det framkommet en holdning om at et slikt behov ikke
foreligger og man heller ikke har til hensikt å benytte
de muligheter som et mindre strengt regelverk vil gi.
Dette medlem viser til at Regjeringen
i proposisjonen understreker at det er usikkerhet knyttet til omfanget
av helseskadelige virkninger som følge av økt
bruk av de tilsetningsstoffer som proposisjonen omtaler. Regjeringen
understreker selv at det er vanskelig å anslå nitrosaminers
bidrag til kreftdødelighet, hyppigheten av reaksjoner mot
azofargestoffene og manglende studier av virkningen av cyklamat
på utsatte grupper som barn, diabetikere og spesielt diabetiske
barn. Dette medlem mener Regjeringen lar føre-var-prinsippet
vike for hensynet til en friest mulig vareflyt også for
matvarer.
Dette medlem viser til at komiteens åpne
høringer ikke har bidratt til å fjerne denne usikkerheten. Tvert
imot har uttalelser fra helsefaglige myndigheter ført til økt
usikkerhet rundt omfanget av virkning av de tilsetningsstoffer som
tidligere er blitt utpekt som helseskadelige dersom mengdene øker.
Dette medlem vil påpeke
at de tiltak som fra Regjeringens side blir skissert for å rettferdiggjøre
et mindre strengt regelverk, isolert sett kan være gode
tiltak, men at disse tiltakene ikke vil være tilstrekkelige for å sikre
hensynet til forbrukerinteressene.
Dette medlem vil legge avgjørende
vekt på vurderinger av direktivene som ulike organisasjoner
som representerer store grupper av forbrukere har framført. Dette
medlem viser til de klare uttalelser og anbefalinger som
er brakt på bordet fra organisasjoner som representerer
den mest utsatte delen av befolkningen.
Dette medlem viser til at påstanden
om vidtrekkende beskyttelsestiltak fra EUs side mot norsk eksportnæring
ved norsk reservasjon ikke er blitt sannsynliggjort ved høringene
og ved de svar som er gitt på spørsmål
til departementet. Dette medlem vil vise til at både
WTO-avtalens proporsjonalitetsprinsipp og EØS-avtalens
bestemmelser i artikkel 111-113 er sterkt begrensende for de beskyttelsestiltak
som EU eventuelt måtte ønske å iverksette.
Dette medlem vil legge føre-var-prinsippet
til grunn.
Dette medlem finner
det derfor nødvendig at Norge reserverer seg mot innlemmelse
av de tre matsminkedirektivene, og vil stemme imot innstillingens
I.
Komiteens utkast til innstilling ble oversendt
utenrikskomiteen til uttalelse. Utenrikskomiteen uttaler følgende
i brev av 10. januar 2001:
"Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til
sine respektive partiers merknader i utkastet til innstilling til
St.prp. nr. 12 (2000-2001).
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til de faglige komitémerknadene fra næringskomiteens
medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Senterpartiet vedrørende
gjeldende proposisjon. Dette er merknader som dette medlem støtter
i sin helhet.
Dette medlem vil videre peke
på at tilsettingsstoffene som EU-direktivene åpner
for økt bruk av ikke er ønsket av verken forbrukere,
næringsmiddelprodusenter - eller distributører.
Dette har kommet tydelig frem i den åpne høringen
om direktivene 11. desember 2000. Etter implementering av matsminkedirektivene vil
forbrukerne kunne bli eksponert for en rekke skadelige tilsettingsstoffer
i maten de ikke har etterspurt, og som næringsmiddelindustrien
ikke ønsker.
Dette medlem ønsker
også å presisere at heller ikke Regjeringen ønsker
disse direktivene. I St.prp. nr. 12 (2000-2001) skriver Regjeringen
at:
"Det er imidlertid visse helsemessige betenkeligheter
forbundet med å gjennomføre direktivenes regler om
bruk av konserveringsmidlene nitritt og nitrat, de såkalte
azofargene og søtstoffet cyklamat, som åpner for økt
bruk av disse stoffene i næringsmidler… Kommisjonen
avslo i november 1999 Norges krav av 8. desember 1998 om å opprettholde
nasjonale bestemmelser for disse stoffene… Norske myndigheter
har i etterkant av avslaget tatt opp mulighetene for alternative
løsninger med Kommisjonen… Kommisjonen har imidlertid
tilkjennegitt at det forventes at direktivene tas inn i EØS-avtalen
snarest, og at regelverket gjennomføres i EFTA-statene."
Videre skriver Regjeringen at:
"De klare signalene fra Kommisjonen om at det ikke lenger
er rom for forhandlinger, tilsier at Norge nå har to alternativer:
Enten å gjennomføre de tre tilsetningsstoffdirektivene,
eller at EFTA som EUs motpart i EØS-avtalen reserverer
seg mot å innlemme direktivbestemmelsene i EØS-avtalen."
Ettersom proposisjon konkluderer med et forslag
om å innlemme de tre direktivene i EØS-avtalen,
kan ikke dette etter dette medlems mening oppfattes
som noe annet enn at Regjeringen føler seg presset til å gjøre
noe den ikke ønsker, av frykt for reaksjoner. Det er etter dette
medlems oppfatning en defensiv holdning til et viktig spørsmål.
Å reservere seg mot å innlemme
direktivbestemmelsene i EØS-avtalen er en mulighet som
fremkommer av EØS-avtalens art. 102. Dersom EFTA reserverer seg,
kan EU etter denne artikkelen svare med å gå til midlertidig
suspensjon av berørte deler av avtalen. St.prp.
nr. 12 (2000-2001) antyder at dette kan få vidtrekkende
konsekvenser for norsk eksportindustri. Dette kan etter dette
medlems mening ikke dokumenteres av tilgjengelig informasjon.
Det ville ikke være en reaksjon som
er proporsjonal i forhold til virkningene av at de aktuelle rettsakter ikke
innlemmes i EØS-avtalen. Det er et faktum at det er en
svært liten del av norsk import av varer fra EU som ville
bli rammet av reservasjonen, noe som jo danner grunnlaget for at
så stor del av norske næringsmiddelprodusenter
og dagligvarebransje hevder at dagens praksis ikke vil ble endret
selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser.
Virkningen av veto er regulert etter artikkel
102 nr. 5 i EØS-avtalen. Dersom partene ikke bli enige
etter 6 måneder etter at reservasjonsretten er benyttet
og EU ikke aksepterer at Norge reserverer seg, trer den direkte
berørte delen av avtalens vedlegg midlertidig ut av kraft.
EØS-avtalens hoveddel faller ikke bort.
Matsminkedirektivene er del av vedlegg 2 kap.
XII om næringsmidler. Maksimalt faller hele dette vedlegget
ut av funksjon, minimalt den delen av kapittelet som handler om
tilsetningsstoffer. Dette må man bli enige om i EØS-komiteen,
hvor EFTA-landene og EU er to likeverdige parter. Det er med andre
ord krav om enstemmighet.
Dersom EFTA og EU ikke blir enige om hvilke
deler av vedlegg 2 som skal settes ut av kraft, kan EU likevel sette
den ut av kraft som et beskyttelsestiltak. Dette kan kun gjøres
dersom det kan vises til sterke økonomiske, samfunnsmessige
eller miljømessige negative konsekvenser av vetoet. EU
skal i tillegg bruke beskyttelsestiltak som rammer den frie handelen
minst mulig, ifølge avtalen.
Dette medlem finner det for usannsynlig
at en slik diskusjon vil medføre at EU iverksetter straffereaksjoner
mot store og viktige deler av norsk eksportindustri, som lakseeksport,
slik det har vært antydet ved flere anledninger.
Regjeringen hevder at reservasjonsretten ikke
kan brukes fordi det hersker stor usikkerhet med hensyn til EUs
mulige reaksjoner. Som Regjeringen uttrykte i høringen
av 11. desember 2000 er det også viktig å være
klar over at det ikke finnes noen uavhengig instans som kan avgjøre
hvor grensene går for hva som kan suspenderes, ettersom
dette ikke er utprøvd. Dette medlem vil
presisere at reservasjonsretten har blitt forhandlet frem gjennom
lange og vanskelige forhandlinger og formodentlig med en konkret
hensikt, og at nettopp de sidene Regjeringen påpeker er
et argument for å utprøve reservasjonsrettens
reelle funksjon.
Etter dette medlems oppfatning
er det derfor viktig å gå imot de tre matsminkedirektivene,
samt å prøve ut reservasjonsretten og den reelle
muligheten den gir. Dette medlem går derfor
imot at de tre direktivene 95/2/EF, 94/36/EF
og 94/35/EF skal innlemmes i EØS avtalen,
og inn for at Regjeringen benytter reservasjonsretten mot de tre
direktivene.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil vise
til Senterpartiets henvendelse til Stortingets utredningsseksjon
i brev datert 13. desember 2000 om juridiske betenkninger ang. reservasjonsretten
samt uttalelsen fra dagligvarehandelen og næringsmiddel-industrien
som er gjengitt i proposisjonen. Svar med de utarbeidede betenkninger
er oversendt i brev datert 9. januar 2001. Dette medlem vil
peke på det uholdbare i at denne viktige saken er presset
igjennom i komiteen på så kort tid at det ikke
gis anledning til å få den tilleggsinformasjon
som trengs før alle merknader er skrevet.
Betenkningene bekrefter etter dette medlems mening
at aktørene i dagligvarebransjen og næringsmiddelindustrien
ikke kan opptre samordnet for å beskytte forbrukerne mot
tilsetningsstoffer ut over det som tillates i dag, uten å risikere å komme
i konflikt med EØS-avtalen. Det er fortsatt uavklart hvordan
norske myndigheter på en lovlig måte i forhold
til EØS-avtalens konkurranseregler kan gjennomføre
merking og informasjon for å forhindre at en matvare som
er lovlig etter en revidert norsk lovgivning, ikke blir solgt til
norske forbrukere av hensyn til deres helse. Disse forhold har det
ikke vært tid til å avklare.
Når det gjelder reservasjonsretten,
er det i betenkningen fra professor dr. juris. Hans Petter Graver
og dr. polit. Ulf Sverdrup ved Arena-programmet listet opp en rekke
forhold i kap. 6.4 som tilsier at evt. motreaksjoner fra EU på bruk
av reservasjonsretten mot matsminkedirektivene, vil måtte
få langt mindre negativ effekt for norsk næringsliv
enn det som Regjeringen angir i proposisjonen.
Herunder viser dette medlem til
følgende som framgår av de innhentede betenkninger:
1. Det klare utgangspunkt
fremheves i Graver/Sverdrups betenkning på side
1: "Det er ikke noe avtalebrudd om en EFTA-stat hindrer EFTA-blokken
i å medvirke til at nye direktiver innlemmes i EØS-avtalen."
Hovedmålsetningen i avtalen er homogenitet i regelverkene
i EØS og EU, men det minnes om at dette gjelder første
gangs vetobruk mot tre rettsakter etter at flere tusen er innlemmet
i uendret form.
2. Eventuelle rettslige sanksjoner fra
EUs side kan bare treffes mot "berørte deler" av avtalen.
Graver/Sverdrup sier på side 7 at "begrepet "berørte
deler" ikke må tolkes videre enn nødvendig. Etter
vårt syn vil dette føre til at bare de rettsakter
som endres eller direkte berøres av et omtvistet direktiv,
vil i utgangspunktet være "berørte" deler av vedlegget."
Forfatterne finner her grunn til å kritisere Regjeringens
framsatte syn i Europameldingen når de i en fotnote sier:
"Regjeringen går etter vårt syn her noe langt
når den sier at man "ofte" må anta at andre deler
av vedlegget faller bort."
3. Først etter at Stortinget eventuelt
gjør vedtak om å benytte vetoretten, vil den langvarige
prosedyren i EØS-avtalen art. 102 med mål om å finne
en løsning settes i gang. Dette går tydelig fram
av Graver/Sverdrups notat på sidene 2-4.
4. I EU er det ikke uvanlig å koble
ulike løpende saker politisk, slik at en overordnet løsning
kan finnes på flere saker under behandling på ulike nivåer
og områder i EU samtidig. Det er derfor ikke nok å se
til de rettslig regulerte sanksjoner innenfor EØS-avtalen
når Norge skal vurdere konsekvenser av et eventuelt veto.
Graver/Sverdrup viser imidlertid ut fra en drøftelse
av hva som vanligvis ligger til grunn for EUs handlingsmønster
til at sannsynligheten for også politisk funderte reaksjonsmåter
som kan ramme Norge er mye mindre omfattende enn det som hevdes
i proposisjonen.
WTO-avtalen vil uansett sette rammer for innholdet i EUs eventuelle
mottiltak. Arnesen sier i sin betenkning på side 3: "Etter
mitt syn gir WTO-avtalen et temmelig godt vern mot vilkårlige
handelstiltak fra EU og medlemsstatenes side."
Uansett pekes det i Arnesens betenkning på at "eventuelle
tiltak overfor Norge og norske aktører ut over at de berørte
deler av det vedlegg til EØS-avtalen det er på tale å endre
settes ut av kraft, krever rådsbehandling i EU". Dette
innebærer igjen at Sverige og Danmark, som har felles interesser
med Norge i forhold til tilsetningsstoffdirektivene, har mulighet
til å blokkere eventuelle forslag om rammende tiltak.
5. Uansett EUs vedtak vil EØS-avtalens
hoveddel gjelde, også på næringsmiddelområdet
så langt avtalen omfatter denne sektoren. Dersom Norge bruker
vetoretten og gjør en "omvendt tilpassing" til EUs regler
ved å vedta norske regler likelydende med EUs for alle
andre stoffer enn de 13 som det foreligger vitenskapelig belagte
råd om å avstå fra, vil konsekvensene
for aktørene derfor bli minimale. Arnesen sier i sin betenkning
på side 2: "De praktiske konsekvensene av dette vil reduseres dersom
Norge likevel gir regler som samsvarer med de krav som følger
av dette regelverket. Situasjonen vil da bli at norske produkter
tilfredsstiller de krav som gjelder i EU, og bestemmelsene i EØS-avtalens
hoveddel vil være til hinder for at de aktuelle produktene
stenges ute fra EU-markedet."
6. Andre løsninger enn de avtaleregulerte
finnes ofte i og med EU. Graver/Sverdrup peker i sin betenkning
på at Norge kan ta initiativer til løsninger som kan
gjøre det enklere for EU å godta norske reservasjoner
for regelverk som av norske faginstanser er påvist helseskadelig
for grupper i befolkningen. Dette kan være tilbud om løsninger
på andre områder, og dette medlem etterlyser
en vilje fra Regjeringen til å undersøke slike
løsninger. Graver/Sverdrup sier på side
22: "Man kan også tenke seg at Norge vil kunne oppnå et
varig unntak mot å betale en konkret pris på et
annet område."
Dette medlem mener dette er i
samsvar med argumentasjonen i de foranstående merknader
fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre. Dette medlem vil
samtidig uttrykke forundring over at det finnes så lite
politisk og juridisk dokumentasjon på at reservasjonsretten
som er et viktig grunnlag for at vedtaksmekanismen for nye rettsakter
i EØS-avtalen ikke er av overnasjonal karakter, er reell. Dette
medlem forutsetter ut fra debatten om godkjenning av EØS-avtalen
at det ikke kan være den sterkestes rett som gjelder når
uenighet oppstår om det enkelte direktiv. Også på dette
punkt ville det vært behov for ytterligere utredninger
og drøftelser om tiden hadde tillatt det.
Komiteen har elles
ingen merknader, syner til proposisjonen og det som står
framføre, og rår Stortinget til å gjere
slikt
vedtak:
I
1. Stortinget samtykkjer
i at Noreg tek del i EØS-komitéavgjerd om innlemming
av diversedirektivet (95/2/EF) i EØS-avtala.
2. Stortinget samtykkjer i at Noreg tek
del i EØS-komitéavgjerd om innlemming av fargestoffdirektivet
(94/36/EF) i EØS-avtala.
3. Stortinget samtykkjer i at Noreg tek
del i EØS-komitéavgjerd om innlemming av søtstoffdirektivet
(94/35/EF) i EØS-avtala.
II
Stortinget ber Regjeringa fremje forslag som
presiserer krava til tydelege og lettfattelege vare- og innhaldsdeklarasjonar/-merking
av næringsmiddel. For næringsmiddel utan emballasje
må det lagast eigne system. Det må spesielt leggjast
vekt på krava som allergikarar og andre har for tydelege
vare- og innhaldsdeklarasjonar.
Stortinget ber også Regjeringa gjennomføre
informasjonstiltak når det gjeld bruk av tilsetjingsstoff
i næringsmiddel andsynes norske forbrukarar.
I St.meld. nr 40 (1996-97) som ble lagt fram
av regjeringen Jagland 18. april 1996, sies det følgende om
tilsetningsdirektivene:
"Regjeringen legger til grunn at det ikke skal tillates bruk
av tilsetningsstoffer i Norge der det foreligger faglige vurderinger
som tilsier at inntak av slike stoffer innebærer helsefare
for forbrukere generelt, eller spesielle forbrukergrupper ut fra
norsk kostholdsmønster. Regjeringen mener det foreligger
faglige vurderinger som gir grunnlag for å opprettholde
nasjonale bestemmelser for fem azofargestoffer, søtstoffet
cyklamat og konserveringsmidlene nitritt og nitrat."
Regjeringen Bondevik har fastholdt denne vurdering.
I St.prp. nr 12 (2000-2001) som nå er
til behandling i næringskomiteen foreslås det
at direktivene som gjelder nitrat/nitritt og azofargestoffene
innlemmes i EØS-avtalen. Om norske fagmyndigheters argumenter
pr i dag, står følgende på side 12:
"Som tidligere nevnt, er det imidlertid norske fagmyndigheters
vurdering at bestemmelsene i EU"s direktiver vedrørende
bruken av konserveringsmidlene nitritt og nitrat, de såkalte
azofargestoffene og søtstoffet cyklamat kan føre
til ulike former og grader av økt helserisiko for hele
eller deler av befolkningen, dersom de gjøres gjeldende
i Norge."
Så vidt en kan se er det kun for cyklamat
at det i proposisjonen er gjengitt mer presist hva enkelte norske fagmyndigheter
har uttalt. Det er ikke på noe punkt gjengitt hvilken grad
av helserisiko det kan være snakk om. Ei heller er det
gjengitt uttalelser fra eller om de grupper av befolkningen som
antas å være mest utsatt for økt helserisiko
dersom de aktuelle tilsetningsdirektiver blir godkjent.
På bakgrunn av at to Regjeringer har
slått fast at det er norske fagmyndigheters vurderinger
som skal være avgjørende, mener Stortinget det
er uforsvarlig at Stortinget behandler den foreliggende proposisjon
uten at fagmyndigheters uttalelser med Regjeringens vurdering av
disse forelegges for Stortinget. Denne mangel ved proposisjonen
blir desto alvorligere ved at det legges opp til en rekordrask behandling
i næringskomitene – visstnok etter påtrykk
fra Regjeringen – som ikke gir tid nok til de høringer
og spørsmål som normalt ønskes ved en
sak av så alvorlig karakter og der så mange personer
og instanser i samfunnet blir berørt.
Jeg tillater meg å vise til den store
interesse matvaretrygghet ellers omfattes med i den offentlige debatt.
Ut fra ovennevnte vil Senterpartiet be om at
det oversendes en egen sak fra departementet som inneholder de relevante
uttalelser fra helsefaglige myndigheter og de mest utsatte grupper
av befolkningen, samt Regjeringens vurdering av disse.
Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe av
4. desember 2000 vedrørende ovennevnte. Nedenfor følger
en utdypende redegjørelse av de helsemessige konsekvensene
slik det etterlyses i brevet av 4. d.s.
I St.prp. nr 12 (2000-2001) kapittel 4 er hvert
av direktivene omtalt, også med helsevurdering av de enkelte
stoffene det her er snakk om.
Regulering av tilsetningsstoffer er forebyggende
(jf. kapittel 3.2.1) og tar utgangspunkt i at akseptabelt daglig
inntak (ADI) ikke skal overskrides. Man har gjennomført
undersøkelser for inntak av søtstoffer, og på bakgrunn
av disse har det vært mulig å gi et estimat for inntak
i forhold til ADI og eventuelle helseskader. For fargestoffer og
nitritt/nitrat er de aktuelle helseeffektene ikke direkte
knyttet til ADI for stoffene, og det er vanskelig å gi
et anslag for eventuelle helseskader. Økt helserisiko avhenger
av industriens bruk av de aktuelle stoffene, hvilket heller ikke
er mulig å forutsi. Uttalelsen fra norske næringsmiddelprodusenter
og dagligvarebransjen (punkt 4.2.2.5 og 4.3.2.6) vil, dersom den gjennomføres,
ha som konsekvens at vi vil få minimal eller ingen økt
helserisiko for den norske befolkning.
Kapittel 4.2.2.1 i St.prp. nr. 12 (2000-2001)
omhandler helsevurdering av nitritt/nitrat. Joint FAO/WHO Expert
Committee for Food (JECFA) og EUs vitenskapelige komité for
næringsmidler (Scientific Committee for Food –SCF)
har begge satt en ADI for nitritt på 0,06 mg/kg
kroppsvekt og for nitrat på 3,7 mg/kg kroppsvekt.
Med de maksimalt tillatte restmengder i EUs direktiv 95/2/EF
er det ikke mulig å overskride ADI for nitrat, men det
er mulig å få et inntak som overskrider ADI for
nitritt. Problemet med tilsetning av nitritt og nitrat til kjøttvarer
er imidlertid ikke først og fremst knyttet til forekomsten
av disse stoffene i seg selv. Hovedbekymringen er at nitritt kan
reagere med aminer i næringsmidlene og føre til
dannelse av kreftfremkallende nitrosaminer. Mengde nitrosaminer
som dannes øker med mengde nitritt/nitrat tilsatt
under produksjonen.
Flere av nitrosaminene er kreftfremkallende
i mange forskjellige dyrearter, og man antar at dette også gjelder
for mennesker. Det foreligger ikke epidemiologiske undersøkelser
for enkeltstoffene, men en overhyppighet av kreft i fordøyelsesorganer
er sett ved høyt konsum av matvarer som inneholder nitrosaminer.
For kreftfremkallende stoffer, som også kan skade arveanlegg,
antas det generelt at det ikke finnes noen nedre grense der man
kan være sikker på at det ikke dannes kreftceller
og tumorer. SCF anser i tråd med dette at det ikke kan
fastsettes noen helsemessig sikker nedre grense for inntak av nitrosaminer.
Selv om innholdet i næringsmidler er meget lavt, mener
komiteen at man i lys av det gentoksiske og kreftfremkallende potensialet til
disse stoffene bør tilstrebe å redusere inntaket.
For eksempel bør nitrittilsetning til næringsmidler
senkes til den minste mengden som trengs for å hindre mikrobiologisk
helsefare. Dette på grunn av at det er en klar korrelasjon
mellom tilsatt mengde nitritt/nitrat og dannelsen av nitrosaminer.
Jo mer som tilsettes jo mer nitrosaminer kan dannes. Det er meget
vanskelig å anslå nitrosaminers bidrag til kreftdødelighet.
I Danmark er det anslått at nitrosaminer (fra alle kilder)
kan føre til 0,04- 0,4 ekstra kreftdødsfall pr
million mennesker pr år.
Dette er i praksis en svært lav risiko.
Kapittel 4.3.2.1 i St.prp. nr. 12 (2000-2001)
omhandler helsevurdering av azofargestoffer. Azofargestoffene er
vurdert av SCF og ADI-verdier er fastsatt for stoffene. Ved disse
vurderingene er det lagt vekt på tradisjonelle toksikologiske
effekter, innbefattet kreftrisiko. Azofargestoffer har lenge vært
kjent for å kunne utløse overfølsomhetsreaksjoner
hos enkelte. Dette er det ikke tatt hensyn ved fastsettelsene av
ADI-verdier. Slike reaksjoner er knyttet til et mindre antall individer, som
den enkelte selv må ta forholdsregler mot. Påbudt merking
av tilsetningsstoffer gjør det mulig å unngå matvarer
med azofargestoffer (punkt 3.2.4 og 4.3.2.7). Også uttalelsen
fra norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen
vil dersom den blir fulgt medføre minimale endringer i
bruk.
Den beste dokumentasjonen for overfølsomhetsreaksjoner
foreligger for E102 tartrazin, men det er også dokumentert
slike reaksjoner overfor andre azofargestoffer som E110 paraorange,
E122 azorubin og E124 nykockin. Overfølsomhet mot tartrazin
og andre fargestoffer opptrer vanligvis hos pasienter med atopisk sykdom
(allergi) som høysnue, astma eller barneeksem. De vanligste
symptomene som har vært rapportert er elveblest, rødme
og hevelse i huden, særlig rundt øyne og munn, åndedrettsbesvær,
hodepine og mage-tarmsymptomer. Reaksjonene er vanligvis milde,
men livstruende eller alvorlige allergiske reaksjoner har vært
rapportert.
Siden Norge har hatt et nesten totalt forbud
siden 1978 har den norske befolkningen hatt en meget lav eksponering
for azofargestoffer. Det foreligger dessuten få studier
av problemet i litteraturen. En utvidet bruk av azofargestoffer
vil med stor sannsynlighet innebære at flere personer,
spesielt barn med en eller annen form for allergi, vil reagere med
overfølsomhet mot stoffene. Men det er vanskelig å estimere
hvor mange dette vil kunne berøre. I Danmark, der azofargestoffer
har blitt brukt, har en undersøkelse vist at 1-2 % av
skolebarn reagerte på en blanding av tilsetningsstoffer:
fargestoffer, konserveringsmidler og aromastoffer. Av de barna som
reagerte var det fem av seks som reagerte på syntetiske
fargestoffer. I en annen dansk studie av atopiske barn i alderen
4-15 år, reagerte i underkant av 2 % på tilsetningsstoffer.
Under 1% reagerte ved eksponering for azofargestoffer.
Ut fra den danske studien av atopiske barn og
en prevalens av atopikere på 23,9 % i Danmark,
har det vært estimert at 0,1-0,2 % av danske barn
kan reagere på azofargestoffer. Det er i Norge og i Sverige
liknende prevalenstall for atopi og det er derfor sannsynlig at
det forholder seg omtrent på samme måte som i
Danmark. Det er stor usikkerhet knyttet til hyppigheten av reaksjoner
mot azofargestoffer. Således har befolkningen i USA som
er overfølsomme mot azofargestoffer, vært anslått
til 0,01 % og i Sverige til 0,04 %. Dette er i praksis
en svært liten risiko.
Fordi dokumentasjonen om cyklamat ikke var ansett tilstrekkelig
til å gjennomføre en fullstendig vurdering, hadde
SCF fram til mars kun fastsatt en temporær ADI (t-ADI)
for stoffet. Denne er på 11 mg/kg kroppsvekt. Dette
er samme verdi som fastsatt av JECFA i 1982. Den midlertidige ADI-verdien
for cyklamat er nå revurdert i SCF på grunnlag
av resultater fra nye studier, herunder en epidemiologisk studie
av arbeidere som har vært utsatt for omdannelsesproduktet
cykloheksamin. SCF fastsatte i mars 2000 en ny og lavere ADI-verdi
for cyklamat på 7 mg/kg kroppsvekt.
En viss andel av konsumert cyklamat omdannes
av tarmbakterier til cykloheksamin, et stoff som kan gi testikkelskade
og nedsatt sædkvalitet. Den tidligere risikovurderingen
av cyklamat var gjort på bakgrunn av studier med rotter
som viser at ca 20% av cyklamat omdannes til cykloheksamin
i tarmen. Det var imidlertid usikkerhet om hvor relevant denne omdannelsesfaktoren
funnet i forsøk med rotter er for mennesker, og om hvor
store individuelle forskjeller det er mellom mennesker når
det gjelder hvor stor andel av cyklamat som omdannes til cykloheksamin.
Revurderingen er gjort på grunnlag av nye studier, herunder
en epidemiologisk studie av arbeidere som har vært utsatt
for omdannelsesproduktet cykloheksamin.
SNT rapport 1998 nr. 4 undersøkte forbruket
av kunstig søtede produkter. Denne undersøkelsen
viste at med nåværende norske bestemmelser vil
voksne storforbrukere kunne komme opp i et totalinntak på 5,6
mg cyklamat/kg kroppsvekt pr. dag dersom produsentene benytter
maksimalt tillatt mengde cyklamat i produktene (undersøkelsen
omfatter ikke bordsøtningsmidler). Inntaket svarer til
80 % av den nye ADI-verdien fastsatt av SCF. Gjennomføres
EUs bestemmelser om tillatt bruk av cyklamat, vil tilsvarende inntak
kunne øke til cirka 95 % av ny ADI (omfatter ikke
bordsøtningsmidler). Fordi produktene ofte inneholder mindre mengder
enn de maksimalt tillatte, er det faktiske inntaket hos storforbrukerne
funnet å være 2,9 mg/kg kroppsvekt pr.
dag. Inntak av cyklamat fra bordsøtningsmidler hos storforbrukere
av disse produktene utgjør cirka 55 % av gjeldende
ADI, og kommer i tillegg til det som maksimalt kan finnes i mat
og drikke, jf. ovenfor. Det må, ikke i minst i lys av de
nylig gjennomførte studiene av inntak av søtstoffer
blant diabetikere i Sverige og Norge, tas forbehold om at utsatte grupper
som barn, diabetikere og spesielt diabetiske barn, kan ha et høyere
inntak av cyklamat i forhold til ADI enn de gruppene som hittil
inngår i norske undersøkelser.
Mengdebegrensningene som er satt i både
Norges og EUs regelverk er maksimums- grenser. Man skal ikke tilsette
større mengder enn det som kreves for å oppnå ønsket
teknologisk effekt. Det er derfor ikke uvanlig at det tilsettes
mindre mengder enn det som er godkjent. Det er derfor ikke grunn
til økt tilsetning av nitritt/nitrat blant norske
næringsmiddelprodusenter.
Det er liten import av kjøttprodukter
til Norge. Mesteparten av det som spises av slike varer er følgelig produsert
nasjonalt (cirka 95 %). Norsk industri har blant annet
på grunn av god hygiene i produksjonen og generelt lavt
smittepress i Norge hittil ikke sett behov for så høye
mengder nitritt/nitrat i produksjonen som det EUs regelverk
tillater. De mengdene som i dag er tillatt brukt i Norge, er av
samme størrelsesorden som SCF mener er tilstrekkelig dersom
produksjonen skjer under betryggende produksjonsforhold. Det er
derfor ikke noe teknologisk behov for at bruken av nitritt/nitrat
endres.
Norske næringsmiddelprodusenter og
dagligvarebransjen har nylig kommet med følgende uttalelse:
"EUs regelverk tillater mer nitritt/nitrat
i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner som
representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen
i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis
med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det
norske markedet selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser."
Tilsvarende uttalelse vedrørende azofargestoffer
er avgitt (jf 4.3.2.6).
Forbrukerrådet mener at uttalelsen
ivaretar norske forbrukeres interesser på en god måte,
ettersom den innebærer at produsentene og bransjen vil
videreføre nåværende praksis.
Næringskomiteen har ovennemde Stortingsprp.
til handsaming. Før vi fastset endeleg frist for når
vi skal avgje innstilling, ber vi om å få opplyst,
utfrå vårt tilhøve til EU, når
det er ønskjeleg:
Eg viser til brev datert 5. desember 2000 om
handsaminga av st. prp. nr. 12 (2000-2001) i Stortinget. I brevet
ditt spør du når det er ønskeleg at Næringskomiteen gjev
frå seg innstillinga si i saka, og om når saka
bør vere vedteken i Stortinget.
Under det førre EØS-komitémøtet
(21.11.00) gav Kommisjonen uttrykk for at eit utkast til avgjerd
i EØS-komiteen om dei tre tilsetjingsstoffdirektiva vart venta å liggje
føre før møtet i EØS-komiteen
15. desember d.å. Det vart vist til at direktiva i utgangspunktet
skulle ha vore tekne inn i EØS-avtala for 5-6 år sidan,
og at tålmodet til EU alt var strekt svært langt. Frå EFTA
si side vart det streka under at ein tok sikte på å leggje
fram utkast til avgjerd i EØS-komiteen så snart
som råd, men at ein p.g.a. handsaming i Stortinget i Noreg
ikkje kunne love å leggje fram ein formell EFTA-posisjon
innan 15. desember d.å. Det vart likevel streka under at
utkastet i alle høve ville verte overlevert tidleg på nyåret
2001.
Ut frå det førnemnde er det ønskeleg
om Stortinget har handsama saka ferdig så snøgt
som råd. Eg forstår at det vil kunne vere vanskeleg å fullføre
handsaminga i Stortinget innan neste EØS-komitémøte
15. desember. I den situasjonen som ligg føre, ser eg det
som svært viktig at vi på møtet 15. desember
kan melde frå til Kommisjonen at innstillinga frå Næringskomiteen ligg
føre, og at utkast til avgjerd i EØS-komiten vil vere
overlevert innan møtet i EØS-komiteen 26. januar 2001.
I praksis vil plenumshandsaminga i Stortinget då måtte
finne stad seinast i veke 3 neste år. Då er det
teke atterhald for at vi vil måtte klarere saka internt
på EFTA-sida gjennom skriftleg prosedyre før det
kan leggjast fram ein formell EFTA-posisjon.
1. I proposisjonen framgår
det på side 19, kap 4.3.2.1 Helsevurdering, at "Det er
ikke tatt hensyn til rapporterte overfølsomhetsreaksjoner
ved fastsettelse av ADI-verdier. Dette har tradisjonelt vært
ansatt for å være reaksjoner som bare er knyttet
til et mindre antall individer, som den enkelte selv må ta
forhåndsregler mot." I hvilken grad er det i Norge vanlig å ta
hensyn til mulige allergireaksjoner når en fastsetter slike
grenseverdier, og skiller norsk praksis seg vesentlig fra den i
EU?
2. I proposisjonen omtales hyppighet av
overfølsomhetsreaksjoner mot azofargestoffer. Det vises
til to danske undersøkelser hvor det angis hvor mange som
reagerer på tilsetningsstoffer og på eksponering
for azofargestoffer. Det framkommer ikke hvor mange som har allergi
eller er disponert for allergi og som kan få utløst
allergi dersom de utsettes for azofargestoffer. Det bes om et anslag
over hvor mange som tilhører en risikogruppe og som derfor
må ta forhåndsregler dersom de vil sikre seg mot
en eventuell reaksjon på azofargestoffer.
3. Av proposisjonen framgår det
at overfølsomhet mot tartrazin og andre fargestoffer vanligvis
opptrer hos pasienter med atopisk sykdom (alergi) som høysnue,
astma eller barne-eksem. Hvor mange tilhører en slik gruppe
i Norge, og hvor mange barn er i denne gruppen?
Det vises til brev fra Kristelig Folkepartis
stortingsgruppe datert 12. desember 2000 vedrørende st.prp.
nr. 12 (2000-2001). Vedlagt følger svar på spørsmålene.
1. Vestlige land baserer
sin rettspraksis på tilsetningsstoffer på verdier
fastsatt av EUs vitenskapelige komité for næringsmidler
(Scientific Committee for Food - SCF), samt i Joint FAO/WHO Expert
Committee for Food (JECFA). Norge har verken kapasitet eller kompetanse
til på egenhånd å utføre slike
undersøkelser, og må basere seg på internasjonalt
samarbeid om dette. Norge har tatt opp større vektlegging
av intoleranse/overfølsomhetsreaksjoner i EU
og Codex, men har hittil ikke fått gjennomslag for dette.
En av årsakene til dette er at det finnes svært
lite dokumentasjon på området allergi og intoleranse/overfølsomhet
knyttet til tilsetningsstoffer.
2. Det er vanskelig å si hvor
mange som vil reagere med intoleranse/overfølsomhetsreaksjoner
ved en utvidet bruk av azofargestoffer i Norge. Sannsynligvis vil
personer med allergi, spesielt barn med en eller annen form for
allergi kunne reagere. I Danmark der azofargestoffer har blitt brukt
har en undersøkelse vist at 1 - 2% av skolebarna
reagerte på en blanding av tilsetningsstoffer. Av disse
igjen reagerte fem av seks på fargestoffer. I en annen studie
av atopiske barn i alderen 4 – 15 år reagerte i
underkant av 2 % på tilsetningsstoffer. Under
1 % reagerte ved eksponering for azofargestoffer. Det er
en prevalens av atopikere på 23,9% i Danmark, og
det har vært estimert at 0,1-0,2 % av danske barn
kan reagere på azofargestoffer. Det er i Norge lignende
prevalens for atopi, og det er derfor sannsynlig at det forholder
seg på omtrent samme måte som i Danmark.
3. Jfr. svar under punkt 2.
I Dagsavisen 11. desember 1999 fikk daværende leder
for EU-kommisjonens delegasjon i Norge, John Maddison, et spørsmål
om EU kan gripe inn ovenfor norsk eksport for eksempel av fisk hvis
Norge legger ned veto mot matsminkedirektivet. Han svarte: "Nei, vi
vil holde oss til dette området med direkte henvisning
til kapittel XII i EØS-avtalens vedlegg II.
Under den åpne høringen vedrørende
proposisjonen bekreftet statssekretær Barth Eide følgende:
"…jeg på ingen måte tror
EØS vil gå løs på vår
fiskeeksport, jeg tror de vil finne reaksjonsformer innenfor næringsmiddeldelen
vedlegg II. Det er også et viktig område for Norge,
fordi vi har store og offensive interesser på dette området."
Kan departementet nevne hvilke offensive interesser Norge
har innenfor dette området?
Det vises til brev fra Kristelig Folkepartis
stortingsgruppe datert 13. desember 2000 vedrørende St.prp.
nr. 12 (2000-2001). Vedlagt følger svar på spørsmålene.
Dersom delvis midlertidig opphør av
EØS-avtalen skulle inntreffe, gir avtalen ikke noen klar
anvisning på hvilket regelverk som skal omfattes. Selv
om art. 102 angir at den del av et vedlegg som direkte berøres
av det nye regelverk regulært skal gjøres til
gjenstand for vurdering av EØS-komitéen, gjøres
ikke dette i praksis. Dette skyldes at man i den regulære
beslutningsprosessen ikke påregner bruk av det eksepsjonelle
tiltak som reservasjonsretten anses å være. Det
er således ikke klart hva som er "den berørte
del av et vedlegg" som dermed skal settes midlertidig ut av kraft,
og en må forvente at EU-siden, utfra tanken om at dette
skal være et pressmiddel for å få EFTA/EØS-siden
til å akseptere innlemmelse, vil kunne se seg tjent med å anvende
en vid fortolkning.
EU-sidens vurderinger i denne sammenheng vil antagelig
basere seg på en rekke forhold. Regjeringen ønsker
ikke å gå inn på spekulasjoner knyttet
til hva omfanget av et midlertidig opphør vil kunne bli
dersom en slik situasjon skulle oppstå.
Når det gjelder de tre tilsetningsstoffdirektivene
må det imidlertid antas som gitt at EØS-avtalens
vedlegg II, kapittel XII om næringsmidler åpenbart
blir direkte berørt dersom disse ikke innlemmes i EØS-avtalen som
følge av reservasjon fra norsk side. Midlertidig opphør
av EØS-avtalens vedlegg II, kapittel XII, innebærer
at EFTA/EØS-landene og EU ikke lenger er forpliktet
til å stille de samme kravene til produksjon og omsetning
av næringsmidler. Dette vil kunne skape handelshindre for
en rekke norske produkter. Norge har i dag en betydelig eksport
av produkter som pizza, ost, sjokolade, sukkervarer (drops o.l.)
og iskrem. Vår eksport av næringsmidler til EU
utgjør for tiden ca. 800 mill. NOK pr. år. Osteeksporten
under tilleggsavtalen om ostekvoter utgjør ca. 70 mill.
NOK pr. år.
I forbindelse med Norges tilslutning til EØS
avtalen i 1992 (ikrafttredelse 1. januar 1994), fikk EFTA i henhold
til artikkel 102, som en motpart til EU, anledning til å reservere
seg mot å ta inn direktiver som man av ulike årsaker
anså som uønsket. I forbindelse med Norges tilslutning
til EØS avtalen ble denne muligheten til å reservere
seg, den såkalte veto retten, sentral for blant annet å kunne
hevde at EØS-avtalen ikke stred mot grunnlovens paragraf
93. I Stortingets EØS debatt 15.-16. oktober 1992 uttalte
daværende statsminister Gro Harlem Brundtland at "Regjeringen
vil aktivt bruke de nye mulighetene til å forme morgendagens
regelverk i Europa. Og vi vil være rede til å bruke
den retten avtalen gir oss til å motsette oss at forslaget
blir til felles EØS-regel, dersom vi finner dette nødvendig".
I forbindelse med Stortingets behandling av
stortingsmelding nr 40 (1996-1997) Matkvalitet og forbrukertrygghet,
heter det at "Regjeringen legger til grunn at det i Norge ikke skal
tillates bruk av tilsettingsstoffer der det foreligger faglige vurderinger
som påviser/dokumenterer helsefare for forbrukere
generelt, eller for spesielle forbrukergrupper ut fra det norske
kostholdsmønstret. Regjeringen mener det foreligger faglige
vurderinger som gir grunnlag for å opprettholde det nåværende
nasjonale regelverk for azo-fargestoff, søtstoffet cyclamat
og konserveringsmidlene nitrat/nitritt. For disse få tilsetningsstoffer
hvor det foreligger slike faglige vurderinger, vil Regjeringen søke hensiktsmessige løsninger innenfor EØS-avtalens
rammer, eventuelt med de muligheter som ligger i generelle bestemmelser
om helse og miljø".
I Stortingsmelding nr 12 (2000-2001) Om Norge
og Europa ved inngangen til et nytt århundre omtales vetoretten
som reell. Blant annet heter det at "Dersom et land tross langvarige
forsøk på å finne en ordning innenfor
rammen av EØS-samarbeidet finner å måtte bruke
vetoretten, skal den berørte del av det vedlegget til EØS-avtalen
som det aktuelle nye regelverk hører inn under, betraktes
som midlertidig satt ut av kraft mellom EFTA-pillaren og EU". For øvrig
blir det også i meldingen vist til at det nå er
vanskeligere for Norge å bruke vetoretten enn tidligere,
men det understrekes at retten er rettslig reell.
I stortingsproposisjon nr 12 (2000-2001) om
innlemmelse av de såkalte "matsminkedirektivene" blir veto retten
knapt omtalt, men det heter at et norsk veto (via EFTA) "kan få vidtrekkende
konsekvenser for norsk eksportindustri" Muligheten for et norsk
veto blir dermed utelukket i forhold til de tre omstridte EØS-direktivene.
Det går klart frem av proposisjonen
at innføring av de tre direktivene vil ha helsemessige
konsekvenser. "Det er norske fagmyndigheters vurdering at noen spesifikke
bestemmelser i EUs tre tilsetningsstoffdirektiver- på ulike
måter- og av forskjellige årsaker kan øke helserisikoen
for hele eller deler av befolkningen, i forhold til den situasjonen
en har i dag, dersom de gjøres gjeldende i Norge".
1. Er de helsemessige
konsekvensene av å innføre de tre direktivene
for små til at Norge skal motsette seg dem gjennom bruk
av vetoretten?
2. I og med at vetoretten ikke anbefales å bli
brukt i denne saken, hvor store helsemessige og /eller
miljømessige konsekvenser mener Regjeringen at et EØS-direktiv
må ha før en benytter seg av sin rett til å nedlegge
veto?
3. En sentral forutsetning for det flertall
som i 1992 stemte for norsk tilslutning til EØS var Norges
rett til å nedlegge veto mot direktiver man ikke anså som
hensiktsmessig. Hvis denne retten i praksis ikke lenger eksisterer,
slik det blir antydet i stortingsmelding nr 12 (2000-2001) hvordan
mener regjeringen da at EØS avtalen kan forsvares i forhold
til § 93 i grunnloven?
4. Hva er innholdet i den "berørte
del av vedlegget til EØS-avtalen som det aktuelle regelverket
hører inn under", og som midlertidig kan bli satt ut av kraft
hvis Norge skulle nedlegge veto mot de tre direktivene?
5. På hvilken måte vil
denne delen av vedlegget påvirke eksport og import?
6. Hvilke bransjer og bedrifter mener Regjeringen kan
bli berørt ved bruk av et veto, og med hvilken avtalemessig
begrunnelse?
7. EØS-artikkel 102 sier at sanksjoner
ved et evt veto ikke skal ha større konsekvenser enn vetoet.
Det samme er slått fast i WTO avtalens proporsjonalitetsprinsipp
som er bindende både for Norge og EU. Mener Regjeringen
at EU ikke har til hensikt å respektere disse prinsippene,
eller vil EU kunne påstå at et norsk veto vil
ha vidtrekkende konsekvenser for EUs eksportbedrifter?
8. Leder av Europakommisjonens Oslokontor,
John Maddisson sa i følge Dagsavisen 11. desember d.å. at
det ikke vil bli aktuelt å ramme norsk fiskeeksport ved
en eventuell bruk av veto fra norsk side i forhold til de tre direktivene.
Deler Regjeringen dette synet?
I henhold til St.prp. nr. 12 (2000-2001) har
norske næringsmiddelprodusenter og dagligvare bransjen kommet
med en uttalelse der det heter at
"EUs regelverk tillater med nitritt/nitrat
og azofargestoffer i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner
som representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen
i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis
med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det
norske markedet, selv om EUs regelverk tas inn i de norske bestemmelsene".
Hvis
en tenker seg at næringsmiddelindustrien og dagligvarebransjen
følger opp disse intensjonene, så vil allikevel
ikke verdien av tilsetningsstoffer som ligger i de tre direktivene øke.
Både i St.prp. nr. 12 (2000-2001) og i den åpne
høringsrunden i næringskomiteen 11. desember d.å.
var dette et sentralt punkt for dem som forfektet en innlemmelse
av de tre direktivene i norsk lovgivning.1. Hvis næringsmiddelindustrien/og
eller dagligvarebransjen allikevel øker tilsetningen av
slike stoffer, hvilke sanksjonsmuligheter har da norske myndigheter?
2. Er en slik uttalelse eller intensjon
som dagligvarebransjen og næringsmiddelindustrien har lagt
frem forenlig med konkurransereglene i EØS?
3. Mener Regjeringen at en fortsatt restriktiv
praksis på dette området er regulert i norsk lov,
eller har markedet overtatt denne oppgaven.
4. Er Regjeringen på prinsipiell
basis tilhenger av at bestemmelser som skal sikre helse og miljø ligger i
norsk lovgivning?
Direktiv 95/2/EF (diversedirektivet)
omhandler tilsetning av nitrat og nitritt. Disse stoffene blir særlig brukt
i kjøtt som konserveringsmiddel for å øke
holdbarheten. I stortingsproposisjon skiver regjeringen at nitritt
og nitrat kan reagere med aminer i næringsmidlene og føre
til dannelse av kreftfremkallende nitrosaminer. De verdier som det åpnes
for i direktivet er høyere enn i Scientific Commitee on
Food (SCF) anbefaling, og de mengdene som i dag er tillatt i Norge er
av samme størrelsesorden som SCF mener er tilstrekkelig
dersom produksjonen skjer under betryggende produksjonsforhold.
Regjeringen hevder imidlertid at høyere
maksimalgrenser for tilsetning av nitritt og nitrat kun vil ha begrenset
effekt i Norge, både fordi kreftrisikoen er svært
liten, men også fordi det vesentlig er kjøtt som blir
tilsatt disse stoffene, og 95 prosent av alt kjøtt som omsettes
i Norge er norsk produsert.
1. Har Regjeringen et sikkert grunnlag å uttale
seg på i forhold til kreftfaren på grunn av nitrosaminer?
2. Norsk landbrukspolitikk er i stadig endring.
Vil problemet med høye verdier av nitrat og nitritt i kjøtt
kunne bli et problem hvis importen av kjøtt til Norge øker?
3. Det er rimelig å anta at tilsetning
av nitrat og nitritt kan maskere hygienisk slurv i produksjon og
fremstilling av kjøttprodukter. Mener Regjeringen at dette
er en relevant problemstilling?
Direktiv 94/36/EF, fargestoffdirektivet,
omhandler tilsetning av såkalte azo-fargestoffer. I stortingsproposisjon
nr 12 (2000-2001) heter det at tilsetning av disse stoffene kan
gi overfølsomhetsreaksjoner hos utsatte personer. I en
SCF rapport publisert 22 september 1995 heter det at azo-fargestoffer
har vært involvert i overfølsomhetsreaksjoner.
I proposisjonen blir det understreket at særlig barn vil
kunne være utsatt fordi disse fargestoffene blant annet
brukes i leskedrikk og slikkerier. I stortingsproposisjon nr 12
(2000-2001) slås det fast at tilsetningsstoffer, i henhold
til EØS-avtalen, kun skal aksepteres:
"– dersom det kan påvises et tilstrekkelig
teknologisk behov for det, og det ønskede mål
ikke kan nås ved hjelp av andre metoder som er økonomisk
og teknologisk gjennomførbare
– dersom
de ved de foreslåtte doser ikke utgjør noen fare
for forbrukernes helse, i den grad det kan bedømmes på grunnlag
av de foreliggende vitenskapelige data
– dersom
bruken av dem ikke villeder forbrukerne".
1. Hvilke av disse tre
kriteriene mener Regjeringen ligger til grunn for å kunne
tillate bruk av azo-fargestoffer?
2. Regjeringen påpeker i stortingsproposisjon
nr 12 (2000-20019 at et aktuelt tiltak i forhold til å tillate bruk
av flere azo-fargestoffer er bedre og mer utstrakt bruk av merking.
Azo-fargestoffer blir særlig brukt i slikkerier og leskedrikker,
og en stor del av kundekretsen vil da være barn. Hvordan
tenker Regjeringen seg å innføre en merking som
er forståelig for den del av befolkningen som ikke kan
lese, herunder 10 prosent av den voksne befolkning og de fleste
barn under 8 år?
3. I stortingsproposisjon nr 12 (2000-2001)
kan ikke Regjeringen stadfeste hvor mange som eventuelt vil kunne
bli rammet som en følge av reaksjoner på azo-fargestoffer,
men viser til en dansk undersøkelse og anslag fra USA og
Sverige. Vil Regjeringen initiere en undersøkelse i Norge
for å finne ut hvor mange som reagerer overfølsomt
på azo-fargestoffer, og hvordan de eventuelt reagerer?
4. Hvilke allergiske reaksjoner mener Regjeringen
at inntak av azo fargestoffer kan fremprovosere, og har man i dag
vitenskapelige data som viser hvordan en kombinasjon av slike stoffer
kan virke på følsomme mennesker?
5. Finnes det i dag gode tester i Norge
for å kunne diagnostisere allergiske reaksjoner som en
følge av azo-fargestoffer?
Det bes om at svarene på spørsmålene
foreligger i rimelig tid innen den dato næringskomiteen
har satt som midlertidig avgivelse, 14. desember 2000.
Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe datert
12. desember 2000 vedrørende St.prp. nr. 12 (2000-2001).
Vedlagt følger svar på spørsmål
1-8 vedrørende "veto-retten". Departementet har funnet
det mest hensiktsmessig å besvare disse spørsmålene
samlet.
Det helt sentrale utgangspunkt for EØS-avtalens funksjon
er at man skal ha et enhetlig regelverk innen hele EØS-området,
og at dette skal videreutvikles i fellesskap. Avtalen har således
et dynamisk element, hvor avtalen stadig utvides og endres i takt
med at nye regler blir besluttet. Beslutningsprosessen i EØS-avtalen
er utformet med sikte på at partene effektivt skal komme frem
til enighet om innlemmelse av nye felles regler i EØS-komitéen.
EØS-avtalens Artikkel 102, særlig
underpunkt 4-6, inneholder regler knyttet til uenighet om nytt regelverk.
Bestemmelsen gjelder endringer av avtalens vedlegg, det vil si videreutvikling
av EUs sekundærlovgivning som anses å være
av EØS-relevant karakter. EU tar stilling til om en rettsakt
skal anses som EØS-relevant i forbindelse med vedtagelsen
av rettsakten på EU-siden (spørsmålet
om EØS-relevans er et element i selve vedtaket). Dette
kan imidlertid ikke anses for å være bindende
i forhold til EØS/EFTA-siden.
Før en eventuell uenighet om innlemmelse
av ny sekundærlovgivning i EØS settes på spissen
i form av en prosess som kan ende opp med at den berørte
del av vedlegget betraktes som midlertidig satt ut av kraft (heretter
benevnt som "midlertidig opphør"),
er det i avtalens art. 102 lagt inn formuleringer som gir partene en
sterk oppfordring til å løse konflikten eller
til å begrense skadevirkningene av uenigheten i så stor
grad som mulig.
Artikkel 102(3) slår fast at partene
skal "bestrebe seg på å komme
til enighet" om innlemmelse av rettsakter som er relevante
for avtalen. Dersom ikke dette lykkes, gir bestemmelsene i art.
102 (4) til (6) anvisning på den videre prosedyre. Det
er på dette stadium i beslutningsprosessen de tre direktivene
om tilsetningsstoffer som St. prp. nr. 12 (2000-2001) gjelder, nå befinner
seg.
I første omgang har EØS-komitéen
6 måneder til rådighet fra saken forelegges for
EØS-komitéen eller 6 måneder fra den
dag det tilsvarende fellesskapsregelverk trer i kraft i EU, dersom
dette tidspunktet er senere. I denne perioden skal partene “undersøke alle andre muligheter for
at denne avtale fortsatt skal kunne virke tilfredsstillende, og
treffe enhver beslutning for dette formål, herunder muligheten
for å konstatere at lovgivningen skal anses likeverdig”.
Dette er allerede forsøkt når det gjelder de tre
tilsetningsstoff-direktivene.
Dersom partene på tross av den prosedyre
som er innebygget i Avtalen, jfr. over, ikke lykkes i å nå frem til
en løsning, angir art. 102(5) "prisen" for å anvende reservasjonsretten,
dvs. at den berørte del av et vedlegg som rettsakten berører
settes midlertidig ut av kraft såfremt ikke EØS-komitéen
ikke treffer beslutning om annet. Slikt midlertidig opphør
trer automatisk i kraft 6 måneder deretter.
Et midlertidig opphør vil få virkning
for alle de tre EFTA/EØS-landene, ikke kun for
det landet som motsetter seg at en EØS-relevant rettsakt
skal innlemmes i EØS.
Virkningen av et midlertidig opphør
er således av dramatisk karakter, og - slik også erfaringen
fra avtalen hittil er - dette instrumentet har karakter av å være
et redskap som kun bør benyttes i eksepsjonelle tilfelle (jfr.
også omforent møtereferat, riktignok til Art.
111: "midlertidig opphør er ikke til beste for at avtalen
skal kunne virke tilfredsstillende, og alle bestrebelser bør gjøres
for å unngå det", jf. særskilt vedlegg
1 til St.prp. nr. 100 (1991-92), s. 424). På bakgrunn av
reservasjonsrettens dramatiske karaktér og konsekvenser
vurderer Regjeringen nøye hvilke rettsakter den mener det er
aktuelt å reservere seg mot. Regjeringen anser ikke den
foreliggende sak å være av en slik karaktér
at Norge skal reservere seg. Dette innebærer ikke at denne
retten ikke foreligger, slik at spørsmålet knyttet til
Grunnlovens § 93 ikke er aktuelt.
Dersom delvis midlertidig opphør skulle
inntreffe, gir avtalen ikke noen klar anvisning på hvilket
regelverk som skal omfattes. Selv om art. 102(5), jfr. (2) etter
ordlyden sier at hvilken del av et vedlegg som direkte berøres
av det nye regelverk regulært skal gjøres til
gjenstand for vurdering av EØS-komitéen, gjøres
ikke dette i praksis. Dette skyldes at man i den regulære
beslutningsprosessen ikke påregner bruk av det eksepsjonelle
tiltak som reservasjonsretten anses å være. Det
er således ikke klart hva som er "den berørte del
av et vedlegg" som dermed skal settes midlertidig ut av kraft, og
en må forvente at EU-siden, utfra tanken om at dette skal
være et pressmiddel for å få EFTA/EØS-siden
til å akseptere innlemmelse, vil anvende en vid fortolkning.
EU-sidens vurderinger i denne sammenheng vil antagelig
basere seg på en rekke parametre. Regjeringen ønsker
ikke å gå inn på spekulasjoner knyttet
til hva omfanget av et midlertidig opphør vil kunne bli dersom
en slik situasjon skulle oppstå.
Når det gjelder de tre tilsetningsstoffdirektivene
må det imidlertid antas som gitt at EØS-avtalens
vedlegg II, kapittel XII om næringsmidler åpenbart
blir direkte berørt dersom disse ikke innlemmes i EØS-avtalen som
følge av reservasjon fra norsk side. Midlertidig opphør
av denne delen av EØS-avtalen innebærer at EFTA/EØS-landene
og EU ikke lenger er forpliktet til å stille de samme kravene
til produksjon og omsetning av næringsmidler.
Ved eksport av næringsmidler til EU
vil myndighetene i det enkelte land dermed kunne stille krav om dokumentasjon
eller testing for å forsikre seg om at produktene holder
samme standard som kreves ihht. deres eget regelverk. EØS-avtalens
generelle regler om fri varebevegelse, herunder forbudet mot kvantitative og
tilsvarende importrestriksjoner i artikkel 11, vil riktignok fortsatt
gjelde, men bare for varer med opprinnelse i EØS som er
omfattet av produktspekteret i artikkel 8 nr. 3. Medlemslandene
vil imidlertid kunne forby eller begrense import fra Norge dersom
dette kan begrunnes i helse- eller miljøhensyn og oppfyller
de øvrige vilkår i artikkel 13. Selv om artikkelen
benyttes til å hindre norsk eksport uten at vilkårene
er oppfylt, vil det ta tid å bringe praksisen til opphør
gjennom bilaterale kontakter mellom myndighetene eller traktatbruddsak
innledet av Kommisjonen. Dette er langt fra tilstrekkelig for å sikre
uhindret eksport av næringsmidler til EU.
Det foreligger ingen overordnet uhildet instans
i EØS-samarbeidet som vil kunne avgjøre med bindende
virkning for alle parter hvor grensene går for hva som
skal kunne anses "direkte berørt" iht. avtalens artikkel
102 nr. 2 og 5. Det er dessuten hevet over enhver tvil at bruk av
reservasjonsretten for de tre direktivene vil ha negativ innvirkning
på samarbeidsklimaet mellom EFTA/EØS-landene
og EU.
Art. 102(6) viser til at de praktiske konsekvenser
av et midlertidig opphør skal drøftes i EØS-komitéen,
og at rettigheter og forpliktelser som personer og markedsdeltagere
allerede har ervervet i henhold til avtalen, fortsatt skal bestå.
En eksemplifisering av hvilke rettigheter det dreier seg om er inntatt
i et omforent møtereferat til artikkel 102(6), jfr. Særskilt
vedlegg nr. 1 til St. prp. nr. 100 (1991-92), s. 424. Retten til
fortsatt eksport av varer er ikke blant disse. Selv om man tidligere
har eksportert næringsmidler til EU iht. reglene i vedlegg
II, kapittel XII, er dette ikke å anse som en ervervet
rett til uhindret eksport også i fremtiden, dersom de tidligere
gjeldende felles regler om krav til produksjon og omsetning midlertidig
opphører.
Ved midlertidig opphør vil (jfr. St.prp.
100) "bestemmelser i avtaler mellom partene
som før ikrafttredelsen av Avtalen regulerte angjeldende
område igjen kunne anvendes". Disse avtalene er ikke
sagt opp mellom partene i forbindelse med inngåelsen av
EØS-avtalen. Ingen av disse vil imidlertid gi større
rettigheter til eksport av næringsmidler til EU enn det
som følger av EØS-avtalens generelle regler.
Representanten har også vist til et
proporsjonalitetsprinsipp som skal gjelde under WTO. Tvisteløsningsavtalen
under WTO, artikkel 22(3), som regulerer midlertidig opphør
av rettigheter under WTO, gir en henvisning på hvordan
man skal avgrense opphøret. Utgangspunktet her er at det
midlertidige opphøret av rettigheter skal være
et effektivt pressmiddel for å få en part til å oppfylle
regelverket. Dette kan innebære at et importland går
langt utover den relevante avtalen for å oppnå tilstrekkelig
press mot den andre. Man har eksempler på at importrestriksjoner
mot bananer har blitt møtt med mottiltak mot immaterielle
rettigheter. Det er derfor neppe relevant å henvise til
WTO.
Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe datert
12. desember 2000 vedrørende st.prp. nr. 12 (2000-2001).
Vedlagt følger svar på spørsmål
vedrørende frivillighet for å begrense bruk av
tilsetningsstoffer, direktiv 95/2/EF samt direktiv
94/36/EF.
1. SNT kan i tilsyn
og overvåkning følge med i bruk av tilsetningsstoffer
i næringsmiddelproduksjon, herunder de tilsetningsstoffer
det her er snakk om. Dersom SNT ser en økt bruk av disse
tilsetningsstoffene, har vi ingen direkte sanksjonsmyndighet, men
SNT offentliggjør resultatene av disse undersøkelsene.
2. Næringsmiddelprodusentenes
og dagligvarebransjens restriktive holdning til økt bruk
av tilsetningsstoffer vil ikke være uforenlig med EØS-avtalen.
Selv om direktivene åpner for økt bruk av enkelte
tilsetningsstoffer i mat, betyr ikke dette at næringen
er forpliktet til å tilsette hele den tillatte mengde.
En slik holdning må imidlertid være basert på den
enkelte aktørs selvstendige og frivillige beslutning. Det
kan under ingen omstendighet oppnås gjennom avtaler eller
samordnet praksis mellom aktørene i markedet som bryter
med EØS-avtalens konkurranseregler eller norsk konkurranselovgivning.
Det er således ikke snakk om en slik avtale eller praksis,
men en felles tilkjennegivelse av hver enkelt aktørs selvstendige
holdning.
3. Markedet har med dette ikke overtatt
oppgaven med å regulere tilsetningsstoffer i næringsmidler.
Norge har et regelverk for tilsetningsstoffer, de her omtalte stoffene
utgjør en veldig liten del av det totale regelverket, og
EUs bestemmelser legger også helsemessige hensyn til grunn
for sitt regelverk.
4. Ja, kombinert med andre mulige tiltak
som generell og spesiell informasjon og veiledning til forbrukerne.
1. Dette har blitt utredet
i detalj blant annet av Danmark i forbindelse med søksmålet
mot Kommisjonen. SNT har hatt tilgang til alle vurderingene som er
foretatt av Danmark, samt vurderinger gjort av SNTs egne eksperter
i Vitenkapskomitéen. Dette er i Stortingsproposisjon 12
blitt omtalt så nøyaktig som mulig. SNT vil også påpeke
at en endring i regelverket ikke i seg selv vil føre til
en endring i helserisiko. Det er først når eller
hvis nivåene og bruken i maten endres det kan bli forandringer
i befolkningens inntak av tilsetningsstoffer og dermed risiko.
2. Det vil avhenge av mengde import og
hvor importen kommer fra. Dersom det skulle skje store endringer
i mengde import kan naturligvis spørsmålet om
for mye nitritt/nitrat bli tatt opp og vurdert. Om nødvendig
vil regelverket kunne endres midlertidig og/eller andre
tiltak settes inn.
3. Ikke i Norge. Norske produsenter er
pålagt kvalitetssystemer. Næringsmiddeltilsynet
overvåker produksjonen og dårlig hygiene vil gi
seg utslag i mange problemer i tillegg til de som er relatert til
nitritt/nitrat.
1. Dersom en produsent
skal produsere blå brus, har produsenten et teknologisk
behov for blå farge. Hvorvidt det er behov for blå brus
i markedet er opp til forbrukerne å avgjøre, ikke
myndighetene.
2. Det vil være vanskelig å merke
produkter med hensyn på de forbrukere som ikke kan lese.
Alternative virkemidler i så henseende vil da være
opplysningssnutter i NRK, spredning av informasjon via frivillige
organisasjoner, skoleverket, og så videre.
3. Nei, norske helsemyndigheter anser ikke
forsøk med azofargestoffer på mennesker som etisk
forsvarlig. De tall proposisjonen referer til er fra land der disse
fargestoffene er godkjent for bruk.
4. Man snakker ikke om allergiske reaksjoner,
men om intoleranse/overfølsomhetsreaksjoner av
forbigående karakter fortrinnsvis hos mennesker med atopisk
sykdom. De vanligste symptomer som er registrert har vært
elveblest, rødme og hevelse i huden, åndedrettsbesvær,
hodepine og mage-tarmsymptomer.
Undersøkelser av hvordan stoffer
kan virke i kombinasjon har man ikke per dags dato for disse stoffene.
Arbeid er imidlertid påbegynt internasjonalt der det ses
på synergieffekter av tilsetningsstoffer.
5. Nei, disse overfølsomhetsreaksjonene
er karakterisert ved at de vanskelig lar seg diagnostisere på grunn
av diffuse symptomer. SNT, i samarbeid med Statens råd
for ernæring og fysisk helse og Norges astma og allergiforbund,
har laget informasjon beregnet på leger, helsepersonell,
pasienter og næringsmiddelbransjen om hvordan man skal
forholde seg til/hva man skal se etter i forbindelse med
allergi og overfølsomhet.
Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe datert
4. desember 2000 der vi ba om å få oversendt en sak
fra departementet med de relevante uttalelser fra helsefaglige myndigheter
og de mest utsatte grupper av befolkningen.
Departementets svar datert 5. ds. inneholdt
ingen slike.
I næringskomiteens høring
10. ds. opplyst Utenriksdepartementets representanter at det ikke
var gjennomført en ordinær høringsrunde
som grunnlag for proposisjonens vurderinger, og at det var helsefaglige innspill
for 2-3 år tilbake som man bygget på. Disse dokumenter
mente man var adressert til Helse- og sosialdepartementet.
Jeg vil med dette be om at de uttalelser som
vi ba om i brev datert 4. desember 2000 blir oversendt.
Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe datert
12. desember 2000 vedrørende st.prp. nr. 12 (2000-2001)
der det etterspørres relevante uttalelser fra helsefaglige
myndigheter og de mest utsatte grupper av befolkningen. Relevante
dokumenter vil bli oversendt fra Sosial- og helsedepartementet.
Direktiv 94/36/EF,
fargestoffdirektivet
Azofargestoffer har lenge vært kjent
for å kunne utløse overfølsomhetsreaksjoner
for enkelte. I proposisjonen sies det at særlig barn vil
kunne være utsatt for disse fargestoffene.
1. Hvor stor andel av
den norske befolkningen kan forventes å reagere overfølsomt
på azofargestoffer?
2. Hvilke krav til merking og informasjon
vil myndighetene kreve for at flest mulig som er overfølsomme
for azofargestoffer skal kunne unngå varer som inneholder
slike stoffer?
3. Er overfølsomhetsreaksjoner
en del av grunnlaget ved de helsemessige vurderingene av tilsetning
av azofargestoffer i SCE? Hvis nei, hva bygger Norge sin vurdering
på i forhold til den helsemessige forsvarligheten av å innlegge
fargestoffdirektivet i EØS-avtalen?
Det bes om at svarene foreligger i rimelig tid
innen den dato næringskomiteen har satt som midlertidig avgivelse
i tråd med ønsket fra departementet, 14. desember
2000.
Det vises til brev fra Venstres stortingsgruppe
datert 12. desember 2000 vedrørende st.prp. nr. 12 (2000-2001).
Vedlagt følger svar på spørsmålene.
1. Det er vanskelig å si
hvor mange som vil reagere med intoleranse/overfølsomhetsreaksjoner
ved en utvidet bruk av azofargestoffer i Norge. Sannsynligvis vil
personer med allergi, spesielt barn med en eller annen form for
allergi kunne reagere. I Danmark der azofargestoffer har blitt brukt
har en undersøkelse vist at 1-2% av skolebarna
reagerte på en blanding av tilsetningsstoffer. Av disse
igjen reagerte fem av seks på fargestoffer. I en annen studie
av atopiske barn i alderen 4-15 år reagerte i underkant
av 2% på tilsetningsstoffer. Under 1% reagerte
ved eksponering for azofargestoffer. Det er en prevalens av atopikere
på 23,9% i Danmark, og det har vært estimert
at 0,1-0,2% av danske barn kan reagere på azofargestoffer.
Det er i Norge lignende prevalens for atopi, og det er derfor sannsynlig
at det forholder seg på omtrent samme måte som
i Danmark.
2. Norge er i ferd med å innføre
krav til merking av uemballerte næringsmidler. Dette er
produkter som for eksempel slikkerier og lignende som regnes å være
spesielt relevante for azofargestoffer. SNT vil også gå ut
med målrettet informasjon til allergiske barn. SNT, Statens
råd for ernæring og fysisk aktivitet, Folkehelsa
og Norges astma og allergiforbund har utarbeidet informasjonsmateriell
til leger, helsepersonell, pasienter og næringsmiddelbransjen
om hvordan man bør forholde seg til allergi og overfølsomhet.
I tillegg planlegger SNT å utarbeide faktaark, både
elektronisk og i papirkopi slik svenskene gjorde da de implementerte
direktivene.
3. Nei, det har ikke vært tilfelle
hittil. SNTs eksperter baserer sin vurdering på faglitteratur
på området. Norge har i flere år argumentert
for at man både i EUs vitenskapelige komité for
næringsmidler (SCF), samt i Joint FAO/WHO Expert
Committee for Food (JECFA) skal ta hensyn til overfølsomhetsreaksjoner
ved risikovurderinger av tilsetningsstoffer. Norge har ikke fått
gjennomslag for dette ennå, blant annet på grunn
av mangelfull dokumentasjon omkring spørsmålet.
Helsetilsynet vil takke for at vi ble invitert
til Næringskomiteens høring om St.prp. nr. 12
(2000-2001). Som avtalt i høringen kommer her et skriftlig innspill.
Det er faglig lite omstridt at både
kosthold generelt, fysisk aktivitet og røyking har større
betydning som faktorer som påvirker folkehelsen enn det
tilsetningsstoffer har. Norsk politikk for å beskytte folkehelsen har
imidlertid ikke trukket den konklusjonen at dette skal innebære
at vi ikke skal iverksette tiltak overfor "små" faktorer
selv om det finnes andre faktorer som er viktigere. En samordnet
strategi for å beskytte og fremme befolkningens helse må ha
en bred tilnærming.
Det er på det rene at en innføring
av de tilsetningsstoffer som er omtalt i St.prp. nr. 12 i norsk
mat kan ha negative helsekonsekvenser for befolkningen. En debatt
om disse tilsetningsstoffene og deres helseeffekter er derfor relevant.
At det allerede er tillatt tilsetningsstoffer i Norge som kan ha
liknende helseeffekter må i denne sammenheng tillegges
liten vekt, jf. omtalen av disse i fjerde avsnitt i kapittel 4.3.2.4
i proposisjonen.
Helsetilsynet er for øvrig av den oppfatning
at en åpen og demokratisk debatt om trygg mat er viktig.
I proposisjonen vises det til at norsk næringsmiddelindustri
og norske dagligvarekjeder har inngått et samarbeid for å holde
produkter som inneholder mer nitrat, nitritt og azofargestoffer
ute, dvs. unngå at norske forbrukere utsettes for økt
eksponering for slike produkter.
Helsetilsynet synes det er positivt at næringslivet
på denne måten deltar i arbeidet med å beskytte
folkehelsen, og vi håper å se flere eksempler
på dette, også i forhold til andre faktorer som
påvirker folks helse. Vi forutsetter da at slike tiltak
er tillatt i henhold til konkurranseregler og lignende innenfor
EØS-avtalen. Vi håper at et tilsvarende samarbeid
også kan diskuteres for cyklamat dersom regjeringens forslag
om et midlertidig unntak ikke skulle få medhold i EU.
Det er likevel slik at ulike utviklingstrekk,
som endrede produksjonsforhold, endringer i matimporten eller handelsstrukturen,
endringer på eiersiden i næringsmiddelsektoren,
konkurranseforhold mv. kan bidra til å endre innholdet
i et slikt samarbeid over tid.
På denne bakgrunn mener Helsetilsynet
at det bør vurderes om offentlige myndigheter bør
følge opp samarbeidet og de nye merkereglene som foreslås
innført. Dette kan for eksempel gjøres med å legge
til rette for at både næringsmiddelbransjen og
forbrukerne får tilrettelagt egen informasjon om tilsetningsstoffer
og helsekonsekvensene av bruken av disse. En slik økt informasjonsinnsats
kan bidra til å styrke forbrukernes muligheter til å unngå uønsket
mat over tid.
Det er etter vår mening to gode grunner
til å unngå økt bruk av nitritt og nitrat
i mat i Norge. Den første grunnen er den kreftrisikoen
som disse stoffene representerer. Stortinget har tidligere vedtatt
Nasjonal kreftplan, med en betydelig opptrapping av satsningen på forebygging
og behandling av kreft. Når det gjelder kreftrisiko og
vektleggingen av denne bør da det også nevnes
at Norge i vår implementering av EU-regelverket om kjemikalier
har valgt å legge strengere grenser til grunn enn det EU
har anbefalt.
Den andre grunnen til å unngå økt
bruk av nitritt og nitrat i mat i Norge er at det å tillate økt
bruk av disse stoffene kan virke som en sovepute i forhold til den innsatsen
som gjøres i Norge for å få best mulig
hygiene i forbindelse med matproduksjonen. Utviklingen når
det gjelder næringsmiddelbårne infeksjoner i Europa
de siste årene har vist svært tydelig hvor viktig det
er å fokusere på hygiene i matproduksjonen. Norge har
ved denne forebyggende satsningen klart å opprettholde
en god smittesituasjon. Helsetilsynet ønsker at denne strategien
skal videreføres.
Anslag på forekomsten av matvareallergier
finnes foreløpig ikke i Norge, verken for barn eller for voksne.
Resultatene fra en dansk undersøkelse blant skolebarn som
ble gjengitt i den norske faktarapporten om forebygging av astma,
allergi og inneklimasykdommer fra 1998 tyder imidlertid på at
1-2 % reagerte uvanlig på tilsetningsstoffer,
og at de fleste av disse reaksjonene kom som en følge av
azofargestoffer. Det var barn som allerede var kjente allergikere
som reagerte på tilsetningsstoffer, en gruppe som allerede
er utsatt for risiko.
19. mai 1994 behandlet Stortinget St. meld.
nr. 37 (1992-93) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid.
Stortinget ba da Regjeringen om å inkludere forebygging
av astma, allergi og inneklimasykdommer blant hovedsatsningsområdene
i det forebyggende og helsefremmende arbeidet i Norge. Stortinget
vedtok også et mål om stopp i økningen
av forekomst av astma og allergi hos barn under 7 år og mindre
sykelighet og bedre funksjon i alle aldersgrupper innen 2002.
Stortingets vedtak om å gjøre
forebygging av astma, allergi og inneklimasykdommer har ført
til økt innsats på allergiområdet i Norge
etter 1994. Dessverre er den internasjonale innsatsen på området
mindre og mer fragmentert. Dette er også omtalt i St.prp.
nr. 12, i kapittel 3.2.1. Her heter det bl.a.: "Allergi- og overfølsomhetsreaksjoner
har i liten grad blitt tatt hensyn til ved helserisikovurderingene
av tilsetningsstoffer."
Etter Helsetilsynets mening bør Norge
vurdere å øke den internasjonale innsatsen for å få hensynet
til allergi- og overfølsomhetsreaksjoner inn i slike og andre
helserisikovurderinger. Det bør blant annet være aktuelt å ta
opp dette i den europeiske miljø- og helsekommisjonen (ECEH)
og i Codex alimentarius.
Diabetikere er en risikogruppe i forhold til
inntak av kunstige søtningsstoffer. 120 000 nordmenn lider
av diabetes, og dette er en sykdom som øker i omfang, også blant
barn og unge. Helserisikovurderinger for søtningsstoffet
cyklamat har som det framgår av proposisjonen blitt gjort
på nytt, og en ny grense for akseptabelt daglig inntak
(ADI) er foreslått, noe som forhåpentligvis også vil
få konsekvenser for de grenseverdier EU har i dag. Helsetilsynet
vil for øvrig vise til de svenske tiltakene som er iverksatt
etter at Kommisjonen ikke ga Sverige medhold i at de kunne beholde sine
opprinnelige grenseverdier.
Helsetilsynets konklusjon blir på denne
bakgrunn at det å akseptere økt bruk av de tilsetningsstoffer
som er omtalt i St.prp. nr. 12 (2000-2001) er et uheldig signal i
forhold til den satsningen som finnes i Norge på kreftforebygging,
allergi og trygg mat. Prinsipielt mener altså Helsetilsynet
at de norske grenseverdiene bør opprettholdes.
Det er også uheldig å akseptere
EU-kommisjonens utsagn om at allerede utsatte grupper som allergikere og
diabetikere selv, og da særlig barn med disse lidelsene,
i enda større grad skal måtte være på vakt
overfor den maten de spiser, jf. omtalen av dette i proposisjonens
kapittel 4.3.2.4, femte avsnitt. I dette utsagnet ligger et annet
syn på forholdet mellom markedet og folks helse og et annet
syn på forholdet mellom myndighetenes og folks eget ansvar
for å trygge folkehelsa enn det som vanligvis ligger til
grunn for utformingen av norsk politikk.
Helsetilsynet synes det er positivt at næringsmiddelbransjen
selv tar ansvar for å hindre at befolkningen utsettes for økt
eksponering for disse stoffene, og vi går ut fra at dette
er mulig innenfor EØS-lovgivningen. Forhåpentligvis
vil det være mulig å få til et tilsvarende samarbeid
om å beskytte befolkningens helse på andre områder.
Helsetilsynet vil også overfor komiteen
lufte mulighetene for en økt informasjonsinnsats om tilsetningsstoffer
overfor forbrukere og næringsmiddelbransjen. En slik økt
informasjonsinnsats kan bidra til å opprettholde og styrke
motivasjonen for bransje og forbrukere i det arbeidet vi alle må stå sammen
om for tryggere mat.
Kommunikasjonen med EU-kommisjonen og internasjonale
fagorganer i denne saken har også vist behovet for at Norge
vurderer å øke innsatsen for å få inn allergi
som et viktig beslutningsgrunnlag også utenfor landets
grenser.
Stortinget har til behandling St prp nr 12 (2000-2001)
der det foreslås at Norge deltar i EØS-komitebeslutning
om innlemmelse av de tre direktiver om tilsetningsstoffer i næringsmidler.
Næringskomiteens foreløpige avgivelse er satt
til 14. desember 2000. Deretter vil saken bli sendt til utenrikskomiteen.
Næringskomiteens endelige avgivelse er satt til 16. januar
2001.
Det vises til St prp nr 12 (2000-2001) der det
heter at norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen
nylig har kommet med følgende uttalelse:
"EUs regelverk tillater mer nitritt/nitrat
og azofargestoffer i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner
som representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen
i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis
med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det
norske markedet, selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser."
Senterpartiets stortingsgruppe vil be om en
juridisk betenkning om hvorvidt en slik uttalelse utgjør
en avtale som kan være i strid med konkurransereglene som
er nedfelt i EØS-avtalen.
Det vises til St prp nr 12 (2000-2001) der det
heter at Norge har to alternativer i forhold til de tre direktivene som
proposisjonen omhandler. Enten så kan Norge gjennomføre
de tre tilsettingsstoffdirektivene, eller så kan EFTA,
som EUs motpart i EØS-avtalen, reservere seg mot de tre
direktivene i henhold til artikkel 102 i EØS-avtalen.
Senterpartiets stortingsgruppe ber om en juridisk betenkning
om prosessen fra Norge varsler en reservasjon mot å innlemme
de nevnte direktiver i EØS-avtalen, inntil EU eventuelt
innfører beskyttelsestiltak.
Betenkningen skal også behandle hva
slags beskyttelse tiltak EU kan iverksette i henhold til EØS-avtalen,
samt WTO avtalens bestemmelser om proporsjonalitetsprinsippet og
hvilke konsekvenser dette kan få for Norge og norsk eksportindustri,
og hva slags reaksjonsmuligheter Norge har i henhold til EØS
avtalen på disse beskyttelsestiltak.
Senterpartiets stortingsgruppe tør
be om at svar foreligger senest 11. januar 2001 av hensyn til den
videre behandling i utenrikskomiteen og næringskomiteen.
Spørsmål:
Juridiske betenkninger
i forhold til tre direktiver om tilsettingsstoffer som er aktuelle
for EØS-avtalen
Det vises til brev av 13. desember 2000 med
forespørsel om juridiske betenkninger i forhold til St.prp. nr.
12 (2000-2001) om innlemmelse av diversedirektivet, fargestoffdirektivet
og søtstoffdirektivet i EØS-avtalen.
Vedlagt dette notatet foreligger tre juridiske betenkninger. En om dagligvarehandelens
uttrykte holdning til direktivene om tilsetningsstoffer og hvordan
dette forholder seg til EØS-retten. Denne er utført
av Utredningsseksjonen selv, ved jurist Hilde Markhus. Deler av
betenkningen er drøftet med Professor Dr Juris Hans Petter
Graver ved Arena-programmet (se vedlegg 2).
Forespørselen om en juridisk betenkning
knyttet til EØS-avtalens reservasjonsrett ble videreformidlet både
til Hans Petter Graver (som har komplettert den juridiske betenkningen
med politiske momenter, ved Dr. Polit Ulf Sverdrup ) og likelydende
til Professor Dr Juris Finn Arnesen ved Senter for Europarett ved
Universitetet i Oslo. Senterpartiets oppdragsnotat ble benyttet
som grunnlag for å stille juristene en del nærmere
definerte spørsmål rundt bruk av reservasjonsretten
(se vedlegg 1). Resultatet er to uavhengige betenkninger som er
lagt ved som henholdsvis vedlegg 3 og 4.
Betenkningen om enigheten mellom næringsmiddelprodusenter
og dagligvarebransjen viser at det kan foreligge
en ulovlig samordnet opptreden. Hvorvidt en slik samordnet opptreden
kan medføre ulovlig påvirkning av konkurransen
og samhandelen mellom EØS-stater, er avhengig av en rekke
faktorer. Det vises til nærmere drøftelser i betenkningen.
Betenkningene om reservasjonsretten viser etter
vårt syn at eventuell norsk bruk av reservasjonsretten
rettslig sett kan, og mest sannsynlig vil, utløse suspensjon av
en klart begrenset del av EØS-retten (enkelte berørte
direktiver i EØS-avtalens vedlegg II, kapittel XII). I
seg selv vil dette medføre begrensedevirkninger
for norsk eksport. Under suspensjonen vil det likevel neppe være
grunnlag i EØS-retten for å nekte en importør å ta
inn produkter med de aktuelle tilsettingsstoffer til Norge (forutsatt
at varen er omfattet av EØS-avtalens hoveddel, jf art.8),
ettersom det generelle prinsipp om fritt varebytte ventelig fortsatt
vil gjelde. Stor usikkerhet melder seg ved det faktum at varig unntak fra EØS-relevant
lovgivning er lite aktuelt. Om ikke en minnelig løsning
blir funnet under de angitte frister, vil konflikten kunne bli gjenstand
for initiativer fra Rådet eller enkeltmedlemsland. Erfaringene
viser at en løsning vil kunne finnes i det rom som skapes
av at EU eller medlemsland kobler problemområdet til andre
prosesser som Norge har interesser i. Prisen som Norge til syvende
og sist betaler for å benytte seg av den ellers legale
reservasjonsretten kan dermed bare bli gjenstand for kvalifisert
synsing. Til dette formål er elementene som er nevnt til
slutt i Graver/Sverdrups betenkning til hjelp.
For ikke ytterligere å bidra til besvarelsens
omfang, vedlegges betenkningene uten flere kommentarer fra oss.
For en kortversjon vises det til sammendragene og konklusjonskapitlene.
Vi vil til sist gjerne understreke at Utredningsseksjonen
har gått nokså grundig inn i sakskomplekset, bl.a. fra
mer praktiske og handelspolitiske innfallsvinkler. Vi ser derfor
frem til eventuelle henvendelser om å drøfte eller
klargjøre sider ved disse kompliserte og interessante spørsmålene.
Vedlegg 1: Forespørsel fra Utredningsseksjonen
til Prof. Hans Petter Graver og Prof. Finn Arnesen
Vedlegg 2: Betenkning fra Hilde Markhus, Stortingets Utredningsseksjon
Vedlegg 3: Betenkning fra Finn Arnesen
Vedlegg 4: Betenkning fra Hans Petter Graver
og Ulf Sverdrup
Spørsmål:
Betenkning om "vetoretten" i EØS-avtalen
Det vises til samtale i går med min
kollega Hilde Markhus.
Som underlag til Stortingets behandling av tre
direktiver om tilsetningsstoffer i matvarer (diversedirektivet,
søtstoffdirektivet og fargestoffdirektivet ) ønsker vi
altså en juridisk betenkning ved reservasjonsretten i EØS-avtalen.
Vi har til din orientering bedt Finn Arnesen om det samme. I lys
av at det kan komme flere direktiver hvor bruk av reservasjonsretten
kan være aktuell, er det interessant både med
generelle og saksspesifikke betraktninger.
1. Hvilke trinn kan
vi forvente i EUs saksbehandling etter at Norge eventuelt har benyttet
reservasjonsretten i artikkel 102 i EØS-avtalen mot de
tre direktivene?
2. Hva er en rimelig tolkning av begrepet
"den berørte del av vedlegget" i artikkel 102 nr. 5 i denne
sammenheng?
3. Kan man tenke seg måter hvor
kommisjonens kompetanse blir utfordret av et eller flere medlemsland
slik at spørsmålet om reaksjoner overfor Norge
havner i Rådet?
4. Hvilke deler av avtalen må suspenderes
for å ramme norsk fiskeeksport?
5. Dersom norsk fiskeeksport rammes av
en slik suspensjon, vil dette i såfall kunne forsvares
som proporsjonalt?
6. Vil Norge kunne påklage tiltaket
for EFTA-domstolen, og vil det være et mulig utfall av
saken at kommisjonens vedtak kjennes ugyldig som uproporsjonalt
eller som ikke gjeldende "berørte" deler av EØS-avtalen,
eller som ikke midlertidig av karakter?
7. Hva kan sies om uttrykket "midlertidig
suspensjon"?
8. Kan en tenke seg rettslig prøving
av andre deler av traktatgrunnlaget?
9. Vil en kunne finne parallelle eksempler
i EUs rettspraksis mhp EU-kommisjonens reaksjoner på medlemslands
manglende implementering? Hvis ikke - hvorfor ikke?
10. Eksisterer det rettspraksis i EU med
hensyn på et proporsjonalitsprinsipp i EU-kommisjonens
reaksjoner overfor medlemslandene?
11. Dersom Norges eventuelle bruk av reservasjonsretten
medfører at EU tar initiativer som kan føre til
opphevelse av EØS-avtalen - er det riktig å si
at Norge gjennom WTO-avtalen er beskyttet mot vilkårlige
handelstiltak fra EU-land? (Opptrer EU som blokk i WTO-panelsaker?)
Mer uformelt er vi interessert i eventuelle
betraktninger om hva som taler for at EU ville benytte retten til å gå til
mottiltak på berørte områder av avtalen
relativt til å a) ikke gjøre noe, b) ta politiske
initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre
områder.
Vi håper dette vekker interesse og
at vi får en rask tilbakemelding på spørsmålene.
Spørsmål:
Det vises til St.prp. nr. 12 (2000-2001) der
det heter at norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen
nylig har kommet med følgende uttalelse:
"EUs regelverk tillater mer nitritt/nitrat
og azofargestoffer i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner
som representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen
i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis
med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det
norske markedet, selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser."
Senterpartiets Stortingsgruppe vil be om en
juridisk betenkning om hvorvidt en slik uttalelse utgjør
en avtale som kan være i strid med konkurransereglene som
er nedfelt i EØS-avtalen.
Dersom markedssituasjonen i Norge er slik at
forbrukerne foretrekker varer som er produsert uten "nye" eller
høyere doser av tilsetningsstoffer, og hvis produsentene
av den grunn ser en markedsfordel i å holde seg til de
gamle reglene og markedsføre dette, uten at det
bygger på en samordnet opptreden, vil en slik praksis neppe
rammes av forbudene i EØS-avtalen.
Det er ikke avgjørende hvorvidt det
er inngått en bindende avtale mellom partene i avtalerettslig
forstand i relasjon til EØS-avtalens art. 53 nr. 1. Det
avgjørende er hvorvidt det kan sies å foreligge
en ulovlig samordnet opptreden mellom næringsmiddelprodusentene
og dagligvarebransjen, og hvorvidt denne samordnede opptreden kan
ha som virkning at konkurransen og samhandelen mellom EØS-stater
blir merkbart påvirket.
På bakgrunn av at det foreligger en
uttalelse om en oppnådd enighet mellom de viktigste bransjesammenslutningene
blant næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen,
vil en kunne hevde at det foreligger en samordnet opptreden mellom
næringsmiddelprodusentene og dagligvarekjedene. Spørsmålet
er om denne samordnede opptreden i neste omgang kan ha ulovlig påvirkning
på konkurransen og samhandelen.
Dersom enigheten innebærer at dagligvarebransjen konsekvent
kommer til å slutte å importere varer med høyere
doser av tilsetningsstoffer fra andre EØS-land, og disse
varene faller inn under EØS-avtalen (for eksempel er jordbruksproduktene
i utgangspunktet unntatt fra avtalen), så kan det ikke
være mye tvil om at det vil ha ulovlig konkurransemessig
påvirkning på samhandelen mellom EØS-stater.
Dersom vi forutsetter at dagligvarebransjen
ikke vil stoppe importen av slike varer, så er det likevel
spørsmål om hva enigheten/avtalen vil
innebære på produsentleddet, og hvilken virkning
den vil kunne ha på konkurransen og samhandelen.
Dette vil kunne avhenge av hvilke produkter
det er snakk om. Det vil kunne være avgjørende
hvorvidt de varene som brukes i produksjonen kommer fra Norge, eller
om de til nå har blitt importert fra utlandet (EØS-området),
og hvorvidt varene eller bestanddeler i disse faller inn under EØS-avtalen.
Det kan derfor være vanskelig å besvare dette
spørsmålet på generelt grunnlag. For å kunne
ta stilling til dette, vil det være nødvendig med
en grundig analyse av forholdene på de berørte markedene.
Det vil i den sammenheng være nødvendig å fastlegge
det relevante produktmarked og det relevante geografiske marked.
Det er særlig EØS-avtalens
art. 53 som vil kunne få anvendelse i det foreliggende
tilfelle. Artikkelen lyder som følger:
1. Enhver avtale mellom
foretak, enhver beslutning truffet av sammenslutninger av foretak
og enhver form for samordnet opptreden som kan påvirke handelen
mellom avtalepartene, og som har til formål eller virkning å hindre,
innskrenke eller vri konkurransen innen det territorium som er omfattet
av denne avtale, skal være uforenlige med denne avtales
funksjon og forbudt, særlig slike saker som består
i
a) å fastsette
på direkte eller indirekte måte innkjøps-
eller utsalgspriser eller andre forretningsvilkår,
b) å begrense eller kontrollere
produksjon, avsetning, teknisk utvikling eller investeringer,
c) å dele opp markeder eller forsyningskilder,
d) å anvende overfor handelspartnere
ulike vilkår for likeverdige ytelser og derved stille dem ugunstigere
i konkurransen,
e) å gjøre inngåelsen
av kontrakter avhengig av at medkontrahentene godtar tilleggsytelser
som etter sin art eller etter vanlig forretningspraksis ikke har
noen sammenheng med kontraktsgjenstanden.
2. Avtaler eller beslutninger som er forbudt
i henhold til denne artikkel, skal ikke ha noen rettsvirkning.
3. Det kan imidlertid erklæres
at bestemmelsene i nr. 1 ikke skal anvendes på
- avtaler eller grupper av avtaler mellom foretak,
- beslutninger eller grupper av beslutninger truffet av sammenslutninger
av foretak, og
- samordnet opptreden eller grupper av slik opptreden, som bidrar
til å bedre produksjonen eller fordelingen av varene eller
til å fremme den tekniske eller økonomiske utvikling,
samtidig som de sikrer forbrukerne en rimelig andel av de fordeler
som er oppnådd, og uten
a) å pålegge
vedkommende foretak restriksjoner som ikke er absolutt nødvendige
for å nå disse mål, eller
b) å gi disse foretak mulighet
til å utelukke konkurranse for en vesentlig del av de varer
det gjelder.
Art. 53 nr. 1 oppstiller innledningsvis de grunnleggende
vilkår for når et samarbeid er ulovlig. Fire vilkår må være
oppfylt for at forbudsbestemmelsen kommer til anvendelse. Disse
fire vilkårene er kumulative, dvs. de må alle
være oppfylt samtidig.
For det første må det påvises
at det foreligger et samarbeid mellom foretak. Samarbeidet må være
av en slik karakter at det har til formål eller er egnet
til å virke konkurransebegrensende. Videre er det et vilkår
at samhandelen mellom EØS-stater påvirkes. Disse
tre vilkårene kan leses direkte ut av lovteksten. I tillegg
er det gjennom praksis fra EF-domstolen oppstilt et fjerde vilkår
som innebærer at samarbeidets påvirkning av konkurransen
og samhandelen mellom to eller flere EØS-stater må være
kvalifisert. Dette uttrykkes gjerne ved at samarbeidet må ha
en merkbar påvirkning på konkurransen og samhandelen
mellom EØS-stater.
Det grunnleggende vilkår for at art.
53 skal være anvendelig er at det foreligger et samarbeid
mellom to eller flere foretak. Det sentrale i forhold til samarbeidsvilkåret
er å trekke grensen mot ensidige disposisjoner (som eventuelt
vil kunne rammes av art. 54), og mot opptreden som kun er utslag
av en intern organisering av virksomheten innenfor en og samme økonomiske enhet.
Det er samarbeid mellom foretak som rammes av forbudet.
Som utgangspunkt vil enhver enhet som driver med aktiviteter av økonomisk
art anses for å være foretak i lovens forstand,
uavhengig av om den utgjør en selvstendig juridisk enhet.
Det neste som må vurderes er hvilke
former for samarbeid mellom selvstendige økonomiske enheter
som omfattes av art. 53. For det første omfattes de tilfeller hvor
det foreligger en avtale. Dernest rammes samarbeid hvor det kan
påvises at det foreligger en samordnet opptreden. Til sist
rammes beslutninger truffet av sammenslutninger av foretak (bransjeorganisasjoner). Formålet
med utformingen av bestemmelsen er å ramme alle former
for samarbeid uavhengig av hvordan partene søker å organisere
dette. Samarbeidskriteriet har i lys av dette og av hensyn til faren
for omgåelse blitt tolket vidt.
Når det gjelder avtalebegrepet, har
det gjennom praksis blitt tolket vidt. Det er ikke nødvendig
at enigheten mellom partene er nedfelt skriftlig. Det er tilstrekkelig
at partene har gitt uttrykk for en felles oppfatning om en bestemt
markedsatferd. Det er heller ikke noe vilkår at det foreligger
en avtale som er rettslig bindende i henhold til norsk rett. Dersom
det først er konstatert at det foreligger en avtale, vil
partene ikke bli hørt med at avtalen rent faktisk ikke
har blitt etterlevd. Avtalebegrepet innebærer imidlertid
at det må foreligge en form for enighet mellom partene.
Det må således trekkes en grense mot ensidige
disposisjoner. Ensidige handlinger vil eventuelt måtte
vurderes opp mot EØS-avtalens art. 54, som forbyr misbruk
av et foretaks dominerende stilling.
Den nøyaktige grensedragning for når
det foreligger en avtale i bestemmelsens forstand, er imidlertid
ikke nødvendigvis avgjørende for forbudets rekkevidde. Selv
om det ikke kan påvises noen avtale, vil samarbeidet kunne
rammes av art. 53 nr. 1 dersom det foreligger en eller annen forme
for samordnet opptreden mellom partene.
Dette begrepet vil kunne fange opp forhold som ellers ville kunne
gå klar av bestemmelsen som følge av bevisproblemer
eller kreative løsninger fra partenes side.
Begrepet samordnet opptreden omfatter løsere
former for samarbeid mellom foretak. Dette er ment å dekke
tilfeller hvor aktørene har valgt å koordinere
sin markedsatferd i stedet for å operere i konkurranse
med hverandre. Gjennom enigheten om å opptre på en bestemt
måte har partene fjernet den usikkerhet som en konkurransesituasjon
innebærer.
Det interessante i denne sammenheng er ikke å trekke
grensen mellom avtaler og samordnet opptreden. Derimot er grensen
mellom ulovlig samordnet opptreden og lovlige ensidige beslutninger
sentral. Slike ensidige beslutninger kan lede til parallell markedsatferd
som ikke er et resultat av et ulovlig samarbeid, men hvor aktørene
rent faktisk tilpasser sin opptreden til hverandre med den følge
at konkurransen er begrenset. Parallell atferd behøver
således ikke være en følge av et ulovlig
samarbeid mellom partene. Det er kun dersom partenes opptreden kan
forankres i et samarbeid at atferden vil rammes av art. 53 nr. 1.
Dette ble uttrykkelig slått fast av EF-domstolen i de såkalte farvestoffsakene
(sak 48/69 m.fl.).
Som utgangspunkt vil enhver kontakt mellom partene
være av interesse for å vurdere om det foreligger ulovlig
samordnet opptreden. Dette innbefatter så vel direkte som
indirekte kontakt. Dersom planer for fremtidig markedsatferd tilkjennegis
overfor en konkurrent eller andre, eller konkurrenten søkes
påvirket til å opptre på en bestemt måte,
vil samordnet opptreden trolig bli ansett for å foreligge.
Det antas ikke å være tilstrekkelig å påvise
at man i praksis ikke har etterlevd de forhold som det var enighet
om.
I tillegg til at avtaler og samordnet opptreden
omfattes bestemmelsen, rammes også beslutninger truffet
av sammenslutninger av foretak. Foretak kan således ikke omgå bestemmelsen
ved å overføre kompetanse til bransjeorganisasjon,
for så å la denne gjennomføre konkurransebegrensende
tiltak med virkning for de tilsluttede foretak. De konkurransebegrensende
konsekvenser vil være like skadelige i disse tilfellene.
Det kan endog anføres at kartelldannelser gjennom bransjeorganisasjoner
vil kunne være mer skadelig, da man i slike tilfeller vil
kunne føre bedre kontroll med om de beslutninger som fattes
blir etterlevd.
I henhold til EØS-avtalens art. 53
nr. 1 rammes samarbeid som har til formål eller virkning, å hindre,
innskrenke eller vri konkurransen. Det er tilstrekkelig at samarbeidet
har til formål eller virkning å begrense konkurransen.
Følgelig er det som utgangspunkt ikke nødvendig å påvise
at konkurransen faktisk er blitt påvirket dersom det kan
bevises at dette var formålet med samarbeidet. Motsatt
vil det ikke være nødvendig å gå inn
på partenes hensikter dersom det kan påvises at
samarbeidet rent faktisk har hatt slik innvirkning på konkurransen
at den rammes av bestemmelsen.
For å kunne vurdere om samarbeidet
rent faktisk har hatt innvirkning på konkurransen, vil
det være nødvendig å foreta en avgrensning
av det relevante marked. Dette må gjøres for å kunne
klarlegge avtalens innvirkning på det marked avtalepartene
opererer innenfor. (Det overordnede vurderingstemaet når
det gjelder det relevante produktmarkedet, er å klarlegge
hvilke produkter som er substituerbare. Med dette menes produkter
som av sluttbrukeren vurderes å oppfylle samme funksjon,
og således vil kunne erstatte hverandre. Slike produkter
vil normalt anses å tilhøre samme produktmarked.)
Bestemmelsen rammer samarbeid hvor konkurransen
enten hindres, innskrenkes eller vris. Det er lite å vinne
på å prøve å fastlegge grensene
mellom de ulike alternativene. Formuleringen antas å omfatte
enhver form for negativ innvirkning på konkurransesituasjonen
som følge av samarbeid mellom markedsaktørene. Art.
53 nr. 1 første ledd inneholder en eksemplifisering av
forhold som normalt vil være konkurransebegrensende. Opplistingen
er ikke uttømmende.
Kravet om at samarbeidet må påvirke
samhandelen mellom to eller flere EØS-stater innebærer
en avgrensning mot rent nasjonale anliggender. I tillegg innebærer
det en avgrensing mot samarbeid som utelukkende berører
forhold mellom et enkelt EØS-land og land utenfor EØS-området.
Det skal etter EF-domstolens praksis svært lite til før
vilkåret anses oppfylt.
Det er imidlertid viktig å påpeke
at det ikke er de samarbeidende parters nasjonale tilhørighet
som er avgjørende. Det avgjørende er virkningen
av samarbeidet på EØS-markedet. Dersom det kan
påvises at avtalen rent faktisk vil ha virkning på handelen
mellom EØS-stater, vil det kunne være tilstrekkelig.
I lys av EØS-avtalens formål
vil også samarbeid hvor alle de samarbeidende parter har
tilholdssted i ett og samme land kunne påvirke samhandelen,
dersom samarbeidet gjør det vanskeligere for utenlandske aktører å komme
inn på markedet.
I praksis har det ikke blitt stilt strenge krav
for at vilkåret skal anses oppfylt. Domstolen har uttalt
at samhandelskriteriet vil være oppfylt dersom "det på grund af samtlige objektive,
retlige eller faktiske forhold kan forudses med tilstrækkelig
sandsynlighet, at aftalen direkte eller indirekte, faktisk eller
muligvis kan øve inflydelse på varehandelen mellom
medlemslandene" (Sak 56/65; Societé Technique
Miniere). Det er således ikke nødvendig å påvise
at samhandelen rent faktisk er blitt påvirket.
EF-domstolens avgjørelse av 21. januar
1999 i sak C-215 og 216/96 Bagnasco) kan på den
annen side tas til inntekt for en skjerping av samhandelskriteriet
i den forstand at det skal mer til enn tidligere antatt at dette er
oppfylt.
Det er kun avtaler som merkbart påvirker
konkurransen og handelen mellom EØS-stater som er forbudt etter
art. 53 nr. 1. Vilkåret følger ikke direkte av bestemmelsens
ordlyd, men har blitt innfortolket av EF-domstolen og er sikker
rett. Dette innebærer at en betydelig påvirkning
av konkurransen innenfor en enkelt medlemsstat eller av konkurransen
mellom en enkelt medlemsstat og et land utenfor EØS-området, ikke
vil rammes av art. 53, med mindre det også kan påvises
en merkbar påvirkning av konkurransen mellom to eller flere
EØS-stater. Hvis en slik merbar påvirkning av
konkurransen og samhandelen ikke foreligger, er man utenfor de tilfeller
EØS-avtalens konkurransebestemmelser har til formål å ramme.
Det vil eventuelt være opp til nasjonal konkurranselovgivning å regulere
slike avtaler. Hvorvidt merkbarhetsvilkåret er oppfylt,
må bero på en konkret vurdering av den enkelte
avtales markedsmessige konsekvenser. EFTAs overvåkningsorgan
har utstedt en meddelelse vedrørende avtaler av mindre
betydning som faller utenfor forbudet i EØS-avtalens art.
53 nr. 1 (bagatellmeddelelsen).
Meddelelsen angir retningslinjer for når
en avtale etter overvåkningsorganets oppfatning må anses
for å ha så liten innvirkning på konkurransen
at den faller utenfor forbudsbestemmelsen. Meddelelsen er ikke rettslig
bindende, men gir uttrykk for hvordan ESA og EU-kommisjonen vil
praktisere merkbarhetskriteriet. Som en konsekvens av at meddelelsen
ikke er rettslig bindende, vil verken EFTA-domstolen, EF-domstolen, Nasjonale
domstoler eller nasjonale konkurransemyndigheter være forpliktet
til å følge denne ved håndhevelsen av
art. 53 nr. 1. Horisontale avtaler vil normalt falle utenfor forbudet
dersom avtalepartenes samlede markedsandel ikke overstiger 5%,
mens vertikale avtaler normalt vil falle utenfor forbudet dersom
den samlede markedsandel ikke overstiger 10%. Dersom avtalen
inneholder klausuler om prisregulering, begrensninger i produksjon
eller salg, samt markedsdeling eller territorial områdebeskyttelse,
kan det ikke utelukkes at forbudet kommer til anvendelse selv om partenes
markedsandeler er lavere enn henholdsvis 5 og 10%.
Etter art. 53 nr. 3 kan det gis fritak fra forbudet
i art. 53 nr. 1 for avtaler som på tross av sine konkurransebegrensende
elementer, likevel har slike positive virkninger at de bør
tillates. Fritaket kan gis individuelt for enkeltstående
avtaler, eller for grupper av avtaler i form av såkalte
gruppefritak. Fritaksbestemmelsen er praktisk viktig med tanke på hvor
vidtrekkende forbudet i art. 53 nr. 1 har blitt fortolket. Art.
53. nr. 3 inneholder som nevnt ovenfor, fire kumulative vilkår
som alle må være oppfylt for at fritak skal kunne
gis. En går ikke nærmere inn på disse
vilkårene i denne sammenheng. Det kan nevnes at det er
EFTAs overvåkningsorgan som har eksklusiv kompetanse til å gi
fritak fra forbudet i art. 53 nr. 1. Dette innebærer at
nasjonale myndigheter og nasjonale domstoler ikke har anledning
til å vurdere om vilkårene i art. 53 nr. 3 er
oppfylt.
Avtaler som omfattes av forbudet i art. 53 nr.
1, og som ikke er fritatt i medhold av art. 53. nr. 3, er ulovlige.
Avtalen vil i den utstrekning den rammes av forbudet være
ugyldig mellom partene. De øvrige deler av avtalen vil
fortsatt gjelde mellom partene, med mindre avtalen etter bortfallet
av de ulovlige klausuler må settes til side i henhold til
avtaleloven § 36 og de alminnelige avtalerettslige prinsipper.
Videre vil avtalepartene kunne være erstatningsrettslig
ansvarlige overfor utenforstående for det tap disse måtte
ha lidt som følge av det ulovlige samarbeidet. Et eventuelt
erstatningsansvar vil måtte bygge på alminnelige
erstatningsrettslige prinsipper etter nasjonal rett. Videre vil
opptreden i strid med art. 53 kunne straffes med bøter.
Dersom markedssituasjonen i Norge er slik at
forbrukerne foretrekker varer som er produsert uten "nye" eller
høyere doser av tilsetningsstoffer, og hvis produsentene
av den grunn ser en markedsfordel i å holde seg til de
gamle reglene og markedsføre dette, uten at det
bygger på en samordnet opptreden, vil en slik praksis neppe
rammes av forbudene i EØS-avtalen. Det kan her vises til
situasjonen på ølmarkedet (jf. f.eks i Tyskland),
hvor opphevelsen av de gamle renhetslovene neppe har ført
til store endringer, og hvor bryggeriene produserer etter de gamle
standardene. Her blir øl merket med at det er produsert
etter renhetslovene.
Spørsmålet er om det foreligger
en samordnet opptreden i det foreliggende tilfelle.
Som nevnt ovenfor er det ikke avgjørende
hvorvidt det er inngått en bindende avtale mellom partene
i avtalerettslig forstand i relasjon til EØS-avtalens art. 53
nr. 1. Det avgjørende er hvorvidt det kan sies å foreligge
en ulovlig samordnet opptreden mellom næringsmiddelprodusentene
og dagligvarebransjen, og hvorvidt denne samordnede opptreden kan
ha som virkning at konkurransen og samhandelen mellom EØS-stater blir
merkbart påvirket.
På bakgrunn av at det foreligger en
uttalelse om en oppnådd enighet mellom de viktigste bransjesammenslutningene
blant næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen,
vil en kunne hevde at det foreligger en samordnet opptreden mellom
næringsmiddelprodusentene og dagligvarekjedene. Spørsmålet
er om denne samordnede opptreden i neste omgang kan ha ulovlig påvirkning
på konkurransen og samhandelen.
Først kan det være interessant å se
nærmere på hva enigheten eller "avtalen" mellom
næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen går
ut på. Avtalen omfatter en "holdning
om ikke å endre dagens praksis med hensyn til bruk av disse
stoffene i næringsmidler på det norske markedet,
selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser".
Hva betyr dette? Innebærer avtalen
at næringsmiddelprodusentene vil produsere næringsmidler
uten bruk av visse tilsetningsstoffer evt. med lavere doser enn
det som maksimalt tillates etter tilsetningsdirektivene i EU, samtidig som dagligvarebransjen konsekvent
vil unnlate å importere varer med høyere doser av
tilsetningsstoffer fra andre EØS-land, eller innebærer
avtalen at næringsmiddelprodusentene vil produsere som
før (med mindre tilsetninger), men at dagligvarebransjen
likevel fortsatt vil importere og selge varer fra andre EØS-land
i konkurranse med norske varer.
Det fremgår ikke klart av den siterte
uttalelse hva partene har ment med den inngåtte avtale.
Hva har partene sagt om avtalen i ettertid?
I møter med Stortingets næringskomité har
representanter fra Næringsmiddelbedriftenes landsforening
og Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon blant
annet gitt uttrykk for følgende når det gjelder avtalens
formål:
"NBL er bekymret for hvilke konsekvenser det vil
få for norsk næringsmiddelindustri hvis de aktuelle
direktivene ikke implementeres i Norge. EØS-avtalen vil svekkes,
og man kan få sanksjoner som vil ramme deler av norsk næringsmiddelindustri.
NBL støtter Regjeringens forslag til implementering av
direktivene og støtter at man fra norsk side søker å bidra
med faglig påvirkning i EU. NBL er opptatt av at EØS-avtalen skal
fungere best mulig, og at man søker å utnytte
de mulighetene som ligger i avtalen" (Knut Maroni, Næringsmiddelbedriftenes
landsforening).
"Vi hadde håpet at Norge
hadde nådd fram overfor EU med sine krav. Det skjedde ikke,
og av hensyn til EØS-avtalen støtter vi proposisjonen.
(….) Og for oss har hver av dagligvarekjedene for sin del
sagt helt tydelig at de ønsker å videreføre
dagens praksis når det gjelder matsminke. Det er likevel
viktig å understreke at det ikke eksisterer noen avtale
om dette. En avtale ville kunne oppfattes som å stride
mot konkurranselovgivningen. Men vi understreker at aktørene ønsker å opprettholde
dagens innkjøpspraksis framover." (direktør Martin
Dræge, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon).
Ovennevnte uttalelser kan tyde på at
det var hensynet til EØS-avtalen og frykt for hva som kan
skje med den dersom Norge ikke implementerer tilstningsdirektivene,
som var partenes formål med uttalelsen. Videre var man
oppmerksom på at en avtale kunne stride mot konkurranselovgivningen.
Uttalelsen om "å opprettholde dagens innkjøpspraksis
framover", kan være tvetydig, men i lys av det som sies
ovenfor kan det tyde på at dagligvarebransjen fortsatt
har til hensikt å importere utenlandske varer.
Dette støttes av følgende
uttalelse:
"Et sentralt punkt er også merking. Men
som jeg sa i stad: Vi har ikke diskutert konsekvensene eller hvorledes
dette skal håndteres framover. Det må vi få lov å komme
tilbake til. Men også i dag er det merking av produkter
ut fra varedeklarasjon. Som sagt: dette spørsmålet
må vi få lov å komme tilbake til" (direktør Martin
Dræge, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon).
Videre kan det være interessant å merke
seg følgende uttalelser:
"Vår holdning er basert på en avveining,
hvor NBL ønsker å bidra til løsning på et
problematisk område innenfor rammene av EØS-avtalen.
Vår holdning er også basert på at man
ikke taper i konkurranse med tilsvarende importerte produkter på det
norske markedet. Handelen vil ha en viktig rolle i å gi
leverandører like vilkår, uavhengig av om produktene
er produsert i Norge eller i andre land" (Knut Maroni, Næringsmiddelbedriftenes
landsforening).
"I forhold til eventuell økt
konkurranse fra produsenter i andre land og ved import av næringsmidler
tror jeg at norske produsenter vil ha et mulig konkurransefortrinn
i den grad det settes søkelys på saken, og i den grad
norske forbrukere er opptatt av dette området" (Terje Solbakken,
Næringsmiddelbedriftenes landsforening).
Selv om det på denne bakgrunn kan synes
som at enigheten mellom næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen
ikke går ut på å stoppe importen av varer
med høyere doser av tilsetningsstoffer fra utlandet, er
det vanskelig å si med sikkerhet. Det kan også anføres
argumenter for det motsatte. Det kan for eksempel hevdes at ovennevnte
uttalelser ikke direkte gjaldt svar på spørsmål
om man skal stoppe import av varer/næringsmidler.
Vi vil derfor i det følgende se på begge
alternativene.
Dersom enigheten innebærer at dagligvarebransjen, konsekvent
kommer til å slutte å importere varer med høyere
doser av tilsetningsstoffer fra andre EØS-land, og disse
varene faller inn under EØS-avtalen (for eksempel er jordbruksproduktene
i utgangspunktet unntatt fra avtalen), så kan det ikke
være mye tvil om at det vil ha ulovlig konkurransemessig
påvirkning på samhandelen mellom EØS-stater.
Dersom vi forutsetter at dagligvarebransjen
ikke vil stoppe importen av slike varer, så er det likevel
spørsmål om hva enigheten/avtalen vil
innebære på produsentleddet, og hvilken virkning
den vil kunne ha på konkurransen og samhandelen.
Dette vil kunne avhenge av hvilke produkter
det er snakk om. Det vil kunne være avgjørende
hvorvidt de varene som brukes i produksjonen kommer fra Norge, eller
om de til nå har blitt importert fra utlandet (EØS-området),
og hvorvidt varene eller bestanddeler i disse faller inn under EØS-avtalen.
Det kan derfor være vanskelig å besvare dette
spørsmålet på generelt grunnlag.
Ved vurderingen av de konkurransemessige virkninger
må det tas hensyn til arten og mengden av de produkter
som det er tale om. Videre vil markedsposisjon kunne være
sentral.
Dersom vi forutsetter at næringsmiddelindustrien
til nå har brukt norske bestanddeler og fortsetter å bruke slike
bestanddeler i produksjonen av varene også i fremtiden,
vil det antakelig ikke medføre ulovlig påvirkning
av konkurransen og samhandelen mellom EØS-stater. Hvis
markedet imidlertid blir vanskelig tilgjengelig for nye aktører,
for eksempel utenlandske produsenter av bestanddeler til næringsmiddelindustrien
som ønsker å komme inn på det norske
markedet, og den aktuelle avtalen i vesentlig grad bidrar til å vanskeliggjøre
dette, vil det på den annen side kunne hevdes at avtalen
vil kunne rammes av art. 53 nr. 1. For å kunne ta stilling
til om avtalen kan bidra til å gjøre markedet
utilgjengelig, er det nødvendig med en grundig analyse
av forholdene på de berørte markedene. Det vil
i den sammenheng være nødvendig å fastlegge det
relevante produktmarked og det relevante geografiske marked. Det
er derfor vanskelig å gi noen nærmere vurdering
av disse spørsmålene nå.
Dersom vi på den annen side forutsetter
at næringsmiddelindustrien til nå har importert
bestanddeler til produksjon, og disse bestanddelene faller inn under EØS-avtalen,
så kan en ikke utelukke at en omlegging av praksis vil
kunne medføre ulovlig påvirkning av konkurransen
og samhandelen mellom EØS-stater. Det vil imidlertid også her
være nødvendig med en grundig analyse av forholdene
på de berørte markedene før man kan trekke
noen konklusjoner på disse spørsmålene.
Pkt. 7 ovenfor har underhånden vært
forelagt Professor Hans Petter Graver for eventuelle merknader.
Hans merknader er innarbeidet i notatet, jf. første avsnitt under
pkt. 7.
Professor dr. juris Finn
Arnesen, Senter for europarett, Universitetet i Oslo
I telefaks datert 20. desember 2000 ber Stortingets utredningsseksjon
meg om å avgi en betenkning over elleve nærmere
angitte spørsmål, alle knyttet til ulike sider
ved bruk av den såkalte vetoretten etter EØS-avtalen.
Spørsmålene er besvart i avsnitt 2 nedenfor, og de
enkelte spørsmålene er gjengitt i overskriftene.
Denne betenkningen er i første rekke
en juridisk betenkning; den behandler de rettslige spørsmålene
en bruk av reservasjonsretten reiser. Jeg vil understreke at den
rettslige dimensjonen ved bruk av reservasjonsretten bare er én
blant flere. Det kan også hevdes at den ikke bør
være den avgjørende. Fornuftige uttalelser om hvordan
en bruk av reservasjonsretten vil påvirke samarbeidet mellom
EU og Norge, mellom EUs medlemsstater og Norge og mellom Norge og
de øvrige EFTA-landene i EØS på så vel
områder som omfattes av EØS-avtalen som på andre
områder, krever imidlertid innsikter jeg ikke har. De følgende
betraktninger må leses med dette for øyet. Etter
mitt syn er det imidlertid rimelig å anta at i den grad
Norge ønsker å oppnå noe mer enn det
som i dag følger av forpliktelser mellom Norge og EU, vil
uenighet knyttet til EØS-avtalen bli brukt for det den
er verdt i eventuelle forhandlinger på andre områder.
Det er også grunn til å understreke
at det, i internasjonale forhold som ellers, kan være en
mager trøst å ha rett, om man ikke også får
rett, og det innen rimelig tid.
Drøftelsene nedenfor vil vise at eventuelle
tiltak overfor Norge og norske aktører ut over at de berørte deler
av det vedlegg til EØS-avtalen det er på tale å endre
settes ut av kraft, krever rådsbehandling i EU. Grunnen
til dette er at en reservasjon mot endringer i et vedlegg til EØS-avtalen,
etter avtalens system er en legitim handling.
Drøftelsene vil også vise
at EØS-avtalens oppdeling i en hoveddel, protokoller og
vedlegg medfører at uttrykket «den berørte
del av vedlegget» under ingen omstendighet kan forstås
slik at noe mer enn det vedlegg det er på tale å endre
settes ut av kraft. Dette innebærer at EØS-avtalens
regler om markedsadgang for fisk, som er å finne i protokoll
9 til avtalen, ikke rammes direkte av reservasjoner mot endringer
i et vedlegg til avtalen.
Virkningene av at (deler av) et vedlegg settes
ut av kraft vil neppe være store der de aktuelle delene
inneholder regler om produktkrav og lignende, og de aktuelle produktene
omfattes av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Bakgrunnen
for dette er at markedsadgangen til de produkter de suspenderte
delene av vedlegget gjelder, nå må vurderes mot
bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Situasjonen vil
her være at de aktuelle EØS-reglene er gjennomført
i norsk rett, slik at norske produkter også vil tilfredsstille
de krav som gjelder i EU, og omvendt. Virkningene vil være
mer merkbare der vedlegget gir regler om gjensidig anerkjennelse
av kontroller og tilsynsordninger. Et opphør av slike regler
vil medføre at EU-statene, fremdeles innenfor de rammer
som følger av EØS-avtalens hoveddel, kan underkaste
norske produkter ny kontroll, og norske aktører nytt tilsyn.
Dette kan i sin tur få konsekvenser for norske produkters
reelle markedstilgang, særlig der hvor det dreier seg om
varer med begrenset holdbarhet, slik som fisk.
Når den berørte del av vedlegget
settes ut av kraft, innebærer dette at det heller ikke
vil bli foreslått endringer i disse delene av vedlegget.
Regelutviklingen i EØS vil dermed bremses samtidig som
regelutviklingen i EU ikke påvirkes. Det kan derfor utvikle
seg en diskrepans mellom de regler som gjelder i EØS og
de som gjelder i EU. De praktiske konsekvensene av dette vil reduseres
dersom Norge likevel gir regler som samsvarer med de krav som følger
av dette regelverket. Situasjonen vil da bli at norske produkter
tilfredsstiller de krav som gjelder i EU, og bestemmelsene i EØS-avtalens
hoveddel vil være til hinder for at de aktuelle produktene
utestenges fra EU-markedet.
Virkningen for de saksområder som reguleres
av det direktivet det reserveres mot, er at spørsmålet
om produkter som tilfredsstiller direktivets krav skal gis adgang
til EFTA-landenes marked må bero på en tolkning
av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel.
EU vil bare ha adgang til å treffe
beskyttelsestiltak der det foreligger en tvist forhandlinger i EØS-komiteen
ikke løser. I reservasjonstilfellene kan denne tvisten
vanskelig gjelde annet enn hva som er den berørte del av
vedlegget, eller hvilke tiltak som er nødvendige for at
EØS-avtalen likevel skal fungere tilfredsstillende. Adgangen
til å treffe beskyttelsestiltak er begrenset til det som
er nødvendig for å rette opp situasjonen. Dette
medfører at der tvisten gjelder hva som utgjør
"den berørte del av vedlegget", kan EU neppe ha adgang
til å treffe beskyttelsestiltak som innebærer mer
enn at det EU hevder er "den berørte del av vedlegget"
settes ut av kraft. EØS-avtalen åpner neppe for beskyttelsestiltak
med pønalt tilsnitt, og EFTA-siden kan unngå at
EU har rett til å treffe beskyttelsestiltak ved å si
seg enige med EU, slik at den grunnleggende tvisten løses.
Avslutningsvis behandles enkelte spørsmål
i tilknytning til WTO. EUs WTO-tilknytning reiser en rekke kompliserte
spørsmål, i første rekke av fellesskapsrettslig
karakter. Disse spørsmålene har direkte betydning
for den EU-interne håndtering av WTO-relaterte spørsmål,
men vil ha indirekte betydning for tredjeland som Norge der EUs
og medlemsstatenes forpliktelser etter WTO søkes håndhevet.
Etter mitt syn gir WTO-avtalen et temmelig godt vern mot vilkårlige
handelstiltak fra EU og medlemsstatenes side. Problemet ligger etter
det jeg kan se i håndhevelsen av vernet.
Jeg forstår dette spørsmålet
slik at det spørres etter den interne behandlingen i EU
av at man ikke kommer til enighet i EØS-komiteen om innlemmelse
av de aktuelle direktivene.
Etter EØS-avtalen art. 102 nr. 4 skal
EØS-komiteen da undersøke alle andre muligheter
for at EØS-avtalen fortsatt skal kunne virke tilfredsstillende,
og treffe de beslutninger som er nødvendige for dette formålet.
Det første trinnet i EUs interne saksbehandling vil derfor være å etablere
EUs posisjoner i de kommende diskusjonene i EØS-komiteen.
Prosedyrene for etablering av dette følger av forordning
2894/94, Rådets forordning (EF) nr.
2894/94 av 28. november 1994 om visse gennemførelsesbestemmelser
til Aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde,
EF-tidende 1994 nr. L 305 s. 6. heretter kalt EØS-forordningen,
art. 1 nr. 3. Denne bestemmelsen gir prosedyrene for fastlegging
av EUs holdning til andre av EØS-komiteens avgjørelser
enn dem som bare tar sikte på å utvide rettsakter
til også å gjelde EØS. Bestemmelsen lyder
slik:
"I forbindelse med Det Blandede EØS-Udvalgs øvrige
afgørelser fastlægges Fællesskabets holdning
af Rådet på forslag af Kommissionen og på følgende betingelser:
a)
Når der er tale om at fastlægge Fællesskabets holdning
til Det Blandede EØS-Udvalgs afgørelser, der tager
sigte på at udvide en fælleskabsretsakt til også at
gælde for EØS, ved hjælp af endringer,
der er mer end blotte tilpasninger, træffer Rådet
afgørelse med det flertal, der er fastsat i den bestemmelse,
der udgør retsgrundlaget for den pågældende
retsakt.
b) Når der er tale om at fastlægge
Fællesskabets holdning til andre af Det Blandede EØS-Udvalgs
afgørelser end dem, der vedrører udvidelse af
fællesskabsretsakter til også at gælde
EØS, træffer Rådet afgørelse
– med
simpelt flertal, hvis den afgørelse, Det Blandede EØS-Udvalg
har til hensigt at træffe vedrører udvalgets forretningsorden
eller et procedurespørsgsmål
– med
kvalificeret flertal, hvis Det Blandede EØS-Udvalgs afgørelse
vedrører et område for hvilket dette flertal er
påkrævet med henblik på vedtagelse af
interne regler
– med enstemmighed i de øvrige
tilfælde.
EØS-forordningen medfører
at det vil gjelde et enstemmighetskrav med mindre de justeringer
som er nødvendige, dersom de hadde vært EU-interne,
krever kvalifisert flertall. Under enhver omstendighet er Kommisjonen
avhengig av at Rådet gir sin tilslutning til Kommisjonens
vurdering av hvilke tiltak som er nødvendige.
Traktat om opprettelse av det europeiske fellesskap (heretter
EF) art. 300 nr. 2 annet ledd, som kom inn i traktaten gjennom Amsterdamtraktaten,
gir prosedyrene for etablering av EUs posisjoner under avtaler som
er inngått etter art. 310 EF, slik EØS-avtalen
er. Artikkel 300 nr.1 og 2 EF lyder slik:
"1. I de tilfælde, hvor bestemmelserne i
denne traktat forudsætter indgåelse af aftaler
mellem Fællesskabet og en eller flere stater eller internationale
organisationer, retter Kommissionen henstillinger til Rådet, der
bemyndiger Kommissionen til at indlede de nødvendige forhandlinger.
Forhandlingerne føres af Kommissionen i samråd
med særlige udvalg, der er udpeget av Rådet til
at bistå den i dette arbejde, og inden for rammerne af
de direktiver som Rådet måtte meddele den.
Under
udøvelsen af de beføjelser, der tillægges Rådet
i dette stykke, træffer det afgørelse med kvalificeret
flertal bortset fra i de i stk. 2 første afsnit, hvor det træffer
afgørelse med enstemmighed.
2. Med forbehold
af de beføjelser, som på dette område
er tillagt Kommissionen, træffer Rådet med kvalificeret
flertal på forslag af Kommissionen afgørelse om
undertegnelse, der kan ledsages af en beslutning om foreløbig
anvendelse inden ikrafttrædelsen, samt om indgåelse
af aftaler. Rådet træffer afgørelse med
enstemmighed, når aftalen vedrører et område, hvor
der kreves enstemmighed for vedtagelsen af interne regler, samt
for aftaler, som er omhandlet i artikel 310.
Uanset
bestemmelserne i stk. 3 anvendes de samme procedurer, når
der skal træffes afgørelse om suspension af anvendelsen
af en aftale, samt når det skal fastlægges hvilke
holdninger der skal indtages på Fællesskabets
vegne i et organ, der er nedsat ved en aftale, der bygger på artikel
310, når dette organ skal vedtage beslutninger, der har
retsvirkninger, bortset fra beslutninger, der supplerer eller ændrer
den institutionelle ramme for aftalen.
Europa-Parlamentet
skal straks underrettes fuldt ud om afgørelser, der træffes
i henhold til dette stykke vedrørende foreløbig
anvendelse eller suspension af aftaler eller fastlæggelse
av Fællesskabets holdning i et organ, der er nedsat i henhold
til en aftale, der bygger på artikel 310."
Traktatens system er dermed at Rådet,
på forslag fra Kommisjonen, vedtar de posisjoner EU skal
innta i forhandlingene i EØS-komiteen om hvilke justeringer som
er nødvendige. Vedtakskriteriene for Rådet vil avhenge
av hvilke krav som stilles for vedtakelse av interne regler. Det
er mulig å lese henvisningen i art. 300 nr. 2 annet ledd
EF til første ledd slik at Rådet uansett må treffe
vedtak ved enstemmighet når det gjelder posisjoner i avtaler
inngått etter art. 310 EF. Etter mitt syn har en slik lesning
formodningen mot seg; det gir bedre mening at de vedtakskriterier
som gjelder korresponderer med dem som gjelder for rettsaktene i
den berørte del av vedlegget.
I teorien er det diskutert om art. 300 nr. 2
annet ledd EF fortrenger de prosedyrer som fremgår av rettsakter vedtatt
før Amsterdamtraktaten.
Alan Dashwood skriver:
"Another issue is whether the procedure provided
for by the new subparagraph pre-empts all other ways of determining
the position to be adopted on behalf of the Community under the
agreement to which it applies. Will it still be permissible, for
instance, to confer on the Commission derived powers to decide certain
matters, as was done for the purpose of the EEA-agreement? Despite
the mandatory language, the text should not, it is submitted, be
construed in a sense liable to impair the Community’s ability
to function effectively in DMBs [decision-making bodies],
the manifest purpose being to enhance such participation. The IGC [Intergovernmental
Conference] surely did not intend to deprive the Council
of the power it currently enjoys to tailor procedures to the specific
requirements of different kinds of agreements." Alan
Dashwood, External relations provisions of the Amsterdam Treaty,
Common Market Law Review 35 (1998) s. 1019 til 1045, på s.
1027.
Etter det jeg kan forstå er dette spørsmålet
uten betydning i de tilfelle vi her har for øyet. Så vel
etter traktatens som EØS-forordningens system er det Rådet som
fastlegger EUs posisjoner, og vedtakskriteriene vil avhenge av det
eller de områder som berøres av EØS-komiteens
(eventuelle) vedtak. Gjelder vedtaket et område der det
kreves kvalifisert flertall for vedtakelse av rettsakter internt
i EU, typisk områder omfattet av art. 95 EF, gjelder de
samme vedtakskriteriene ved etableringen av EUs holdning i EØS-komiteen.
I andre tilfelle kreves enstemmighet i Rådet.
Dersom EØS-komiteen ikke treffer slike
tiltak som EØS-avtalen art. 102 nr. 4 åpner for,
er de umiddelbare virkningene av dette at den berørte del
av vedlegget settes ut av kraft. Hva som ligger i dette, behandles nærmere
i 2.2 og 2.7 nedenfor. Denne virkningen inntrer automatisk, det
vil si uavhengig av ytterligere tiltak fra avtalepartenes, herunder
EUs, side.
Etter EØS-avtalen art. 102 nr. 6 skal
de praktiske følger av at den berørte del av vedlegget
settes ut av kraft drøftes i EØS-komiteen. EUs
holdninger vil da bli etablert etter de regler som følger
av EØS-forordningen. Disse ble behandlet ovenfor, og det
er ikke grunn til å gå inn på dem igjen.
Reservasjonsadgangen er ubetinget og udiskutabel. Det
er derfor neppe treffende å se det slik at en bruk av reservasjonsadgangen
i seg selv utløser en tvist om forståelsen eller
anvendelsen av EØS-avtalen. Bruk av reservasjonsadgangen
utløser dermed ikke i seg selv retten etter EØS-avtalen
art. 111 til å treffe beskyttelsestiltak som nevnt i art.
112. Motsatt, men ubegrunnet, Anneke Biesheuvel Borgli
i Anneke Biesheuvel Borgli og Finn Arnesen, Institusjoner og rettskildelære
i EF og EØS, Universitetsforlaget 1993 s. 72 til 73.
Etter EØS-avtalen art. 102 nr. 2 skal
EØS-komiteen vurdere hvilken del av et vedlegg til avtalen
som "ville bli direkte berørt" av en endring. Ordlyden
indikerer at spørsmålet om hvilke deler av et
vedlegg som blir direkte berørt dersom det vedtas å innlemme
nye rettsakter i vedlegget skal vurderes, og avgjøres,
før det tas stilling til spørsmålet om
det nye regelverket skal innlemmes. Spørsmålet
om hvilken holdning EU skal innta til dette spørsmålet,
må avgjøres etter de prosedyrer som ble beskrevet
i avsnitt 2.1. Dette legges også til grunn i
St.prp. nr. 100 (1991-1992). St.prp. nr. 100 (1991-92)
Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske
samarbeidsområde (EØS), undertegnet i Oporto 2.
mai 1992, s. 98 og s. 324. Slik også Christophe Reymond,
Institutions, decision-making procedure and the settlement of disputes
in the European Economic Area, Common Market Law Review 30, (1993)
s. 449-480, på s. 465. Dersom dette er gjort,
vil det bero på en tolkning av dette, tidligere, vedtaket
i EØS-komiteen hva som er "den berørte del av
vedlegget".
Dersom det ikke er tatt stilling til hva som
utgjør "den berørte del av vedlegget", må dette
etableres i etterkant av at reservasjonsadgangen er benyttet. Utgangspunktet
for disse diskusjonene vil antakelig være partenes posisjoner
i de innledende drøftelsene av hva som utgjør
den berørte del av vedlegget; det lar seg vanskelig hevde
at den berørte del av vedlegget er større enn
det som ble hevdet under drøftelsene. Blir partene nå enige
om hva som er "den berørte del av vedlegget", legges denne
enigheten til grunn. Oppnås det ikke enighet, vil uenigheten
måtte finne sin løsning etter reglene om tvisteløsning
i EØS-avtalen art. 111, det vil si i EØS-komiteen.
Dersom EØS-komiteen ikke løser tvisten innen seks
måneder etter at tvisteløsningsprosessen ble påbegynt,
kan det treffes beskyttelsestiltak etter reglene i EØS-avtalen
art. 112. Spørsmålet om hvilke tiltak
EU skal treffe, må avgjøres etter de prosedyrer
som ble beskrevet i avsnitt 2.1. Tvist om omfang eller
varighet av slike beskyttelsestiltak kan, dersom tvisten ikke løses
i EØS-komiteen i løpet av tre måneder,
henvises til voldgift etter reglene i protokoll 33.
Vi ser dermed at spørsmålet
om hva som skal anses som "den berørte del av vedlegget",
med mindre EU og EFTA-siden er enige, ikke uten videre vil bli avgjort
på grunnlag av rettslige argumenter. Som det vil fremgå av
avsnitt 2.6, kan likevel spørsmålet bli forelagt
en domstol, men da ikke som et ledd i løsningen av tvisten mellom
EU og EFTA-landene om hva som er den berørte del av vedlegget.
Ordlyden, "den berørte del av vedlegget"
må forstås slik at det ikke under noen omstendighet
kan komme på tale å sette ut av kraft mer enn
det vedlegg det var på tale å endre. Spørsmålet
blir derfor hvilke argumenter som kan fremføres for at
suspensjonen må gjelde noe mindre. Også her er
det nærliggende å ta utgangspunkt i ordlyden.
Når det heter at det er den "berørte del" av vedlegget
som settes ut av kraft, inidikerer dette at avtalepartene ikke uten
videre så for seg en suspensjon av hele vedlegget.
Spørsmålet om hva som kan
sies å utgjøre den berørte del av vedlegget
berøres såvidt i St.prp. nr. 100 (1991-1992).
Det heter her at det normalt vil være slik at i det minste
de deler av et vedlegg som i EU er erstattet av nye regler opphører å gjelde
mellom avtalepartene. Jf. St.prp. nr. 100 (1991-92) s.
98. Spørsmålet behandles også av
Norberg et al. Etter å ha påpekt at EØS-avtalen
art. 102 nr. 5 bare medfører suspensjon av den del av vedlegget
som er direkte berørt, gis følgende eksempel:
"For example, in the case of a new EC amending directive
at the maximum the main directive would normally be considered as
directly affected." Sven Norberg, Karin Hökborg,
Martin Johansson, Dan Eliasson og Lucien Dedichen, EEA Law, A Commentary
on the EEA-agreement, Fritzes 1993, s. 144, note 49.
Forskjellen mellom dette standpunktet og det
som inntas i St.prp. nr. 100 er at mens det i St.prp. nr. 100 legges
til grunn at suspensjon av de rettsakter som endres/erstattes
er det minste man må regne med, er Norberg et al. av den
oppfatning at dette er det meste det er grunn til å regne
med. Etter mitt syn fremstår den tolkning som lanseres
i St.prp. nr. 100 (1991-1992) som mest nærliggende. Etter
dette blir det nødvendig å ta stilling hvilke
deler av det aktuelle vedlegget, ut over de rettsakter som endres/erstattes,
som kan anses som "direkte berørt".
Ytterligere veiledning er å hente i
vedleggenes inndeling i avsnitt. Etter mitt syn kan det med styrke
hevdes at "den berørte del av vedlegget" ikke uten særskilte
holdepunkter vil omfatte mer enn det avsnitt den aktuelle rettsakten
hører hjemme i. Det gir liten mening om en reservasjon
mot et direktiv om farlige stoffer, som hører hjemme i
vedlegg II avsnitt XV, uten videre skulle skulle medføre
at samme vedleggs avsnitt IV om husholdningsapparater settes ut
av kraft. Dersom det aktuelle direktivet har bestemmelser om endringer
i direktiver som er plassert i andre avsnitt, må det imidlertid
antas at også disse direktivene anses "direkte berørt".
En reservasjon mot et direktiv om farlige stoffer kan derfor tenkes
direkte berøre direktiver oppført i vedlegg II
avsnitt XII om næringsmidler.
Det fremgår av drøftelsene
i avsnitt 2.1 at i den grad det kommer på tale å treffe
tiltak overfor Norge som går ut over de automatiske virkninger
av en reservasjon, vil det være Rådet som, på forslag
av Kommisjonen, fastlegger EUs holdning. Det ligger i dette at EU, og
dermed Kommisjonen, ikke kan treffe tiltak overfor Norge uten forutgående
rådsbehandling. Spørsmålet om reaksjoner
overfor Norge vil derfor alltid bli avgjort av Rådet. Etter
det jeg kan forstå må Rådet i slike tilfelle
fatte vedtak med enstemmighet.
Det er grunn til å understreke at EØS-avtalen
ikke egentlig hjemler "reaksjoner" overfor en part. Det avtalen
hjemler er tiltak for å rette opp situasjonen, i betydningen
gjenopprette likevekt mellom partenes rettigheter og forpliktelser.
Dersom EU skal treffe egentlige reaksjoner overfor Norge, må dette
enten skje på områder som ikke er omfattet av
EØS-avtalen, eller ved at avtalen sies opp. I begge tilfelle
vil det kreves rådsbehandling av spørsmålet,
og Rådets vedtak vil etter det jeg kan bedømme
måtte fattes med enstemmighet i slike tilfelle, jf. avsnitt
2.1 ovenfor.
Reglene om handel med fisk og produkter fra
havet fremgår av protokoll 9 til EØS-avtalen.
En suspensjon av denne delen av EØS-avtalen er imidlertid
ikke noen automatisk konsekvens av reservasjoner mot endringer i
et vedlegg til avtalen. En slik reservasjon kan bare lede til at
deler av et vedlegg til avtalen settes ut av kraft, ikke protokoller.
Dette medfører at eventuelle tiltak mot norsk fiskeeksport
på områder som er omfattet av EØS-avtalen
protokoll 9 må besluttes etter de prosedyrer som ble beskrevet
i avsnitt 2.1.
Det er mulig at enkelte av vedleggene, typisk
vedleggene I og II inneholder rettsakter av betydning for norsk
fiskeeksport, slik at en reservasjon med endringer i disse vedleggene
kan medføre at rettsakter som er fordelaktige for norsk
fiskeeksport settes ut av kraft. Et eksempel er reservasjon mot
endringer i Vedlegg I Veterinære og plantesanitære
forhold.
Det kan kanskje tenkes at EU vil vurdere å treffe
tiltak som rammer norsk fiskeeksport som et beskyttelsestiltak etter
EØS-avtalen art. 112. Situasjonen vil da være
at det er en tvist i EØS-komiteen, eksempelvis om hva som
er "den berørte del av vedlegget", som ikke finner sin
løsning. Etter EØS-avtalen art. 111 nr. 3 annet
ledd kan beskyttelsestiltakene ikke gå lengre enn det som
er nødvendig for å gjenopprette manglende likevekt
mellom avtale partene. Etter mitt syn kan derfor et beskyttelsestiltak
fra EUs side neppe gå lengre enn til å unnlate å anvende
de deler av vedlegget som etter EUs syn anses som "direkte berørt"
ved den foreslåtte endringen. Sagt med andre ord kan et
beskyttelsestiltak fra EUs side neppe innebære mer enn å etablere
den situasjon som etter EUs syn er konsekvensen av reservasjonen
mot det aktuelle direktivet. Her er det imidlertid rom for uenighet,
og derfor grunn til å understreke at EFTA-siden alltid
har muligheten til å unngå at EU har adgang til å treffe
mottiltak etter EØS-avtalen art. 111 nr. 3 ved å si
seg enig i EUs syn på hva som utgjør "den berørte
del av vedlegget".
Det er videre grunn til å understreke
at beskyttelsestiltakene må være generelle i den
forstand at de er rettet mot alle avtalepartene. Dette er i seg
selv ikke til hinder for at de tiltak som treffes er av en slik
art at de i første rekke rammer eksempelvis Norge.
EØS-avtalen art. 111, som hjemler tiltak
som tar sikte på "å gjenopprette mulig manglende
likevekt", må forstås slik at en uløst
tvist om forståelsen av EØS-avtalen ikke gir adgang
til å treffe beskyttelsestiltak med et pønalt
tilsnitt. Dette fremgår av EØS-avtalen art. 112
nr. 2 som bestemmer at beskyttelsestiltakenes omfang og varighet
skal begrenses til det som er "strengt nødvendig for å rette
opp situasjonen". Konsekvensen av dette er at med mindre EFTA-sidens
reservasjon gjelder endringer i et vedlegg som har (in)direkte betydning
for fiskeeksporten, vil det være i strid med EØS-avtalen å treffe
tiltak rettet mot norsk fiskeeksport.
EØS-avtalen gir ikke anvisning på proporsjonalitetsvurderinger
ved vurderingen av hva som er "den berørte del" av et vedlegg.
Heller ikke gis det anvisning på forholdsmessighetsvurderinger
ut over det som ligger i kravet om at de beskyttelsestiltak som
eventuelt treffes skal være begrenset til det som er "strengt nødvendig"
for å rette opp situasjonen, jf. EØS-avtalen art.
111 nr. 3 sammenholdt med art. 112 nr. 2. Dette medfører
at proporsjonalitetsvurderinger strengt tatt først er aktuelle
der det treffes tiltak etter reglene i EØS-avtalen art.
114. Der EU treffer tiltak etter EØS-avtalen art. 111 nr.
3, vil det være EFTA-siden som, eventuelt, treffer tiltak
etter art. 114.
Jeg velger å forstå spørsmålet
slik at det spørres om tiltak truffet etter EØS-avtalen
art. 111 sammenholdt med art. 112 nr. 2 som rammer norsk fiskeeksport,
kan anses "strengt nødvendige" for å rette opp
den situasjonen uenigheten om hva som er "den berørte del
av vedlegget" skaper. Det fremgår av drøftelsene
foran at suspensjon av "den berørte del av vedlegget" er
en automatisk følge av at man ikke blir enige i EØS-komiteen.
Det fremgår også at "den berørte del
av vedlegget" må forstås slik at det maksimale
som kan suspenderes er hele det aktuelle vedlegget. Dette medfører
at ensidige tiltak etter EØS-avtalen art. 111 sammenholdt med
art. 112 nr. 2 neppe kan gjelde andre deler av avtalen enn det aktuelle
vedlegget.
Det ligger i dette at en suspensjon av (deler
av) et vedlegg som rammer norsk fiskeeksport bare vil være tillatt
der den endringen EFTA-siden reserverer seg mot gjelder dette vedlegget.
For øvrig viser jeg til avsnitt 2.4 ovenfor.
EFTA-domstolen har ikke kompetanse til å vurdere lovligheten
av tiltak truffet av EU, og hverken EU eller EUs medlemsstater kan
saksøkes for EFTA-domstolen. Spørsmålet
om de beskyttelsestiltak EU har truffet etter art. 111 nr. 3 sammenholdt
med art. 112 nr. 2 kan likevel tenkes komme opp for EFTA-domstolen.
Situasjonen vil da måtte være at en person hevder å ha
krav på en viss behandling, og dette kravet bygger på en rettsakt
som hører hjemme i den del av et vedlegg til EØS-avtalen
EU har truffet beskyttelsestiltak mot. I en slik situasjon kan det
tenkes at spørsmålet om EUs beskyttelsestiltak
er berettiget aktualiseres i en sak for en domstol i en EFTA-stat.
Denne domstolen vil da, etter ordningen i Avtale mellom EFTA-statene
om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA) art.
34, kunne spørre EFTA-domstolen om å ta stilling til
spørsmålet. EFTA-domstolens tolkningsuttalelse
er rådgivende for den domstol som spør, og ikke
på noen måte bindende for EU.
Mer tenkelig er det at spørsmålet
om de beskyttelsestiltak EU har truffet er i tråd med EØS-avtalen
kommer opp for EF-domstolen. Situasjonen vil da være at
myndighetene i et EU-land nekter å anerkjenne eksempelvis
kontroller utført av norske veterinærmyndigheter under
henvisning til at reglene om gjensidig anerkjennelse av slike kontroller
er å finne i en del av EØS-avtalen det er truffet
beskyttelsestiltak mot. Der denne avgjørelsen angripes
for nasjonal domstol, har denne adgang etter art. 234 EF til å forelegge
spørsmålet om EUs tiltak er i tråd med
EØS-avtalen for EF-domstolen. Det følger av EF-domstolens
praksis at den nasjonale domstol ikke kan underkjenne EUs tiltak
uten at EF-domstolen har blitt forelagt spørsmålet,
og kommet til at tiltaket er uberettiget. Dette følger
av sak 314/85, Foto-Frost mot Hauptzollamt Lübeck-Ost,
Sml. 1987 s. 4199. En slik avgjørelse fra EF-domstolen
vil, selv om den er rettet til den nasjonale domstol som har forelagt
spørsmålet, også medføre at alle
andre domstoler i EU må legge til grunn at beskyttelstiltaket
er uberettiget i den utstrekning dette er fastslått ev
EF-domstolen. Videre vil det EU-organ som har truffet tiltaket måtte
trekke konsekvensene av EF-domstolens avgjørelse, det vil
si endre vedtaket sitt. Dette følger av blant
annet sak 66/80, SpA International Chemical Cooperation
mot Amministrazione delle Finanze dello Stato, Sml. 1981 s. 1191. Det
vil imidlertid gå lang tid før EF-domstolens avgjørelse
foreligger. Alene behandlingstiden for saker etter art. 234 EF i
EF-domstolen er 18-20 måneder.
Uttrykket "midlertidig suspensjon", eller som
det heter i EØS-avtalen; "midlertidig opphør",
gir grunnlag for å behandle to problemstillinger. Den ene
problemstillingen er hva som ligger i "midlertidig". Dette er spørsmålet
om når opphøret starter å løpe,
og når det opphører. Den andre problemstillingen
gjelder de rettslige virkningene av at den berørte del
av vedlegget er satt ut av kraft. Problemstillingene behandles under henholdsvis
2.7.2 og 2.7.3 nedenfor.
Etter EØS-avtalen art. 102 nr. 5 skal
et midlertidig opphør av de berørte deler av det
aktuelle vedlegget til avtalen tidligst få virkning seks
måneder etter utløpet av fristen for å komme
til enighet i EØS-komiteen. Denne fristen er seks måneder
etter at saken ble forelagt EØS-komiteen, eller den dag
det aktuelle regelverket trer i kraft i EU. Det fremgår
imidlertid av art. 102 nr. 5 at opphøret under ingen omstendighet
begynner å løpe før det aktuelle regelverket
er "gjennomført i Fellesskapet". Direktiver gir som regel
en frist for gjennomføring. Der reservasjonen gjelder innlemmelse
av et direktiv i EØS-avtalen, er imidlertid denne fristen tilsynelatende
uten betydning. Det avgjørende synes å være
når direktivet rent faktisk er gjennomført i EUs medlemsland. Slik
Norberg et al. s. 144, note 53. Spørsmålet er, så vidt
jeg kan se, ikke nevnt i St. prp. nr. 100 (1991-92). Dette
kan være på et tidligere tidspunkt enn ved utløpet
av gjennomføringsfristen, men vil nok heller være
et senere. Det er dermed "den tregeste gutten i EU-klassen" som
bestemmer når et midlertidig opphør begynner å løpe.
Det kan neppe utelukkes at denne tolkningen vil imøtegås,
selv om den skulle være sikker nok. Dersom dette gjøres,
foreligger det en tvist om forståelsen av EØS-avtalen.
Denne vil måtte finne sin løsning i EØS-komiteen
etter de regler som følger av EØS-avtalen art.
111. Dersom det ikke oppnås enighet, vil det være
adgang til å treffe beskyttelsestiltak etter art. 111 nr.
3.
Hevdes det først at det ikke er den
faktiske gjennomføringen som er avgjørende, synes
det nærliggende å legge det til grunn at opphøret
begynner å løpe på det tidspunkt direktivet
skulle vært gjennomført i EU-landenes nasjonale
rettssystemer.
Der reservasjonen gjelder innlemmelse av en
forordning, vil ikrafttredelsestidspunktet for forordningen være
det avgjørende, fordi forordninger gjelder umiddelbart
i EU.
Den berørte del av vedlegget vil være
satt ut av kraft til partene enten blir enige om noe annet, eller
reservasjonene mot endringer i vedlegget frafalles.
De rettslige virkningene av opphør
faller i to. For det første har opphøret konsekvenser
for regelproduksjonen i EØS. Virkningen av at den berørte
del av vedlegget settes ut av kraft, vil her være at nye
direktiver utarbeidet av EU som hører hjemme i den berørte
del av vedlegget ikke vil bli foreslått innlemmet i EØS-avtalen.
EØS-avtalen har ingen bestemmelser om at EFTA-landenes
deltakelse i forberedelsen av nytt regelverk påvirkes,
men det er ikke urimelig å anta at EFTA-landenes innflytelse
over utformingen av rettsakter som hører hjemme i den del
av vedlegget som er satt ut av kraft kan bli redusert.
For det annet vil opphøret ha rettslige
virkninger for aktørene på de saksområder
som er regulert i den del av vedlegget som er satt ut av kraft.
Det er her grunn til å skille mellom de situasjoner som
faller inn under det eller de direktiver man har reservasjoner mot,
og de som faller inn under de øvrige bestemmelsene i den berørte
del av vedlegget. Om dette, se også Finn Arnesen
og Hans Petter Graver, Rettslige sider ved Norges EU-rettede avtaler, Makt-
og demokratiutredningen 1998-2003, Rapportserien nr. 19, Oslo 2000
s. 16 til 17.
På de områder som er omfattet
av det eller de direktiver man har reservert seg mot, vil rettstilstanden
være som om direktivene ikke forelå. Dette innebærer
at spørsmål om markedsadgang og lignende, må løses
på grunnlag av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Dette
medfører at en reservasjon mot et direktiv om eksempelvis
tilsettingsstoffer ikke nødvendigvis innebærer
at produkter som tilfredsstiller direktivets krav kan nektes tilgang
til det norske markedet. Vurderingen av dette spørsmålet
må skje på bakgrunn av EØS-avtalen art.
11 og 13. Norske myndigheter vil imidlertid stå temmelig
fritt til å regulere bruken av de aktuelle stoffene i innenlandsk
produksjon, selv om også slik regulering kan aktualisere
forholdet til EØS-avtalen art. 11 og 13. Eksempelvis vil
et forbud mot bruk av visse stoffer kunne betraktes som et tiltak
med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon, og
dermed måtte vurderes mot EØS-avtalen art. 11
og 13.
Når vurderingen skjer mot artiklene
11 og 13, vil det nok være av betydning at det foreligger
et harmonisert regelverk i EU-pilaren, slik at det skal mer til
for å få gjennomslag for at eksempelvis hensynet
til menneskers liv og helse tilsier begrensninger i markedstilgangen.
I den grad de norske reglene er strengere enn
dem som følger av det direktivet man har reservert seg
mot, vil situasjonen være at norske varer tilfredsstiller
de krav som gjelder i EU-landene, og de vil derfor ha markedsadgang
etter reglene i EØS-avtalens hoveddel.
De delene av vedlegget som settes ut av kraft
som følge av reservasjonen mot endringer, vil regulært være
gjennomført i norsk rett. Her vil derfor situasjonen være
at EU-produkter vil ha tilgang til det norske markedet i samme grad
som før opphøret, på samme måte
som norske produkter vil tilfredsstille de krav som gjelder i EU,
forutsatt av produktene faller inn under bestemmelsene i EØS-avtalens
hoveddel. Det kan tenkes tilfelle der produkter som ikke omfattes
av EØS-avtalen art. 8 får markedsadgang som følge
av bestemmelser i et vedlegg til avtalen. Dersom de aktuelle delene
av vedlegget settes ut av kraft, gir ikke EØS-avtalen markedsadgang.
Markedsadgangsspørsmålet må da vurderes
mot Norges øvrige avtaler med EU og medlemsstatene, samt
WTO-regelverket. For slike produkter vil opphøret
ikke ha annen virkning enn at avtalepartene nå, innen de
rammer som følger av bestemmelsene i EØS-avtalens
hoveddel, står fritt til å endre sin lovgivning
på de aktuelle områdene. For EU-landene vil denne
adgangen være begrenset av at de direktivene osv., som
midlertidig er satt ut av kraft under EØS-avtalen, fremdeles
er bindende fellesskapsrett. Dette medfører at det enkelte
EU-lands eventuelle nye regler må være begrenset
til å gjelde produkter fra EFTA-landene. Dette vil i sin
tur medføre at det antakelig bare er de hensyn som er nevnt
i EØS-avtalen art. 13 som kan legitimere tiltakene, fordi
reglene nødvendigvis vil måtte være opprinnelsesbaserte
i sin utforming. Nærmere om dette, se eksempelvis
Finn Arnesen og Hans Petter Graver, Rettslige sider ved Norges EU-rettede
avtaler, Makt- og demokratiutredningen 1998-2003, Rapportserien
nr. 19, Oslo 2000, avsnitt 5.3.2.3.
Som nevnt er en virkning av at den berørte
del av vedlegget settes ut av kraft, at det ikke vil bli foreslått nye
endringer i de aktuelle delene av vedlegget. Dette kan lede til
ulik utvikling av regelverket i EØS og EU. Det er imidlertid
ingen ting i veien for at norske myndigheter gir regler med et innhold
som samsvarer med de regler som gjelder i EU. I den grad disse reglene gjelder
produkter som faller inn under reglene i EØS-avtalens hoveddel,
vil de negative virkningene for norske produkters markedsadgang
begrenses.
Hittil har jeg fokusert på de tilfellene
der deler av et vedlegg til EØS-avtalen som er satt ut
av kraft gir regler om produktkrav og lignende. Situasjonen blir noe
annerledes der de aktuelle delene av vedlegget gir regler om eksempelvis
gjensidig anerkjennelse av kontroller og tilsynsordninger. Her vil
et opphør av slike regler medføre at EU-landene,
fremdeles innenfor de rammer som følger av bestemmelsene
i EØS-avtalens hoveddel, vil kunne underkaste norske produkter
nye kontroller, og norske aktører nytt tilsyn. Det er liten
tvil om at det her ligger muligheter for betydelige reelle begrensninger
i norske varers markedstilgang, ikke minst for så vidt
angår fiskeriprodukter.
I de to foregående avsnittene har jeg
behandlet det jeg oppfatter å være de automatiske
følgene av et opphør. Det er selvfølgelig
ingen ting i veien for at partene, gjennom forhandlinger i EØS-komiteen
blir enige om noe annet. Det som er beskrevet ovenfor er derfor
virkningene av midlertidig opphør dersom man ikke blir enige
om noe annet.
Slik jeg ser det, vil en reservasjon aktualisere
en rekke problemstillinger knyttet til virkningene av reservasjonen,
men ingen egentlig rettslig prøving av andre deler av EØS-avtalen.
Det kan selvfølgelig tenkes at en reservasjon kan aktualisere
spørsmålet på EUs side om det er bryet
verdt å videreføre EØS-ordningen. Eventuelle
tiltak i denne retning, som for eksempel en oppsigelse av EØS-avtalen,
vil kreve enstemmighet i Rådet, og er derfor neppe særlige
aktuelle. Mer nærliggende er det kanskje at samarbeidet rent
faktisk svinner hen. Rettslig sett skal det mye til for et opphør.
Et alternativ til å reservere seg mot
at det aktuelle direktivet innlemmes i EØS-avtalen, kan
være å benytte adgangen etter EØS-avtalen
art. 97 til å ha lovgivning som avviker fra avtalens krav.
Denne adgangen er betinget av at lovgivningen er opprinnelsesnøytral,
og at EØS-komiteen "fastslår at den endrede lovgivning
ikke medfører at avtalen ikke vil virke tilfredsstillende".
Hans Petter Graver har diskutert om det finnes begrensninger i EØS-komiteens
kompetanse, dels slik at det er situasjoner hvor EØS-komiteen ikke
kan fastslå dette, og dels slik at det er situasjoner der
den enkelte EFTA-stat har krav på at EØS-komiteen
fastslår at den endrede lovgivning ikke medfører at
avtalen ikke vil fungere tilfredsstillende. Se Finn Arnesen
og Hans Petter Graver, Rettslige sider ved Norges EU-rettede avtaler,
Makt- og demokratiutredningen 1998-2003, Rapportserien nr. 19, Oslo
2000, s. 24 til 28. Det sistnevnte spørsmålet
besvarer Graver bekreftende for de situasjoner der en medlemsstat
i EU har adgang til å opprettholde eller endre sin lovgivning
etter reglene i art. 95 nr. 4 og nr. 5 EF. Jeg er enig med Graver
i hans tolkning av EØS-avtalen art. 97, men det er grunn
til å påpeke at EØS-komiteens beslutning
ikke vil kunne gjøres til gjenstand for domstolsprøving.
Adgangen etter EØS-avtalen art. 97
til å ha avvikende lovgivning kan fremstå som
et alternativ til å reservere seg mot endringer i et vedlegg.
Dette fordi EØS-avtalen for øvrig ikke påvirkes,
og heller ikke stillingen til de øvrige landene i EFTA-pilaren.
Det kan imidlertid innvendes at det ikke fremstår som lojalt mot
EØS-avtalens system å akseptere at et direktiv man
ikke har ønske om å følge innlemmes i
avtalen. Mot dette kan det innvendes at fleksibiliteten i EØS-avtalen
art. 97 innebærer at det faktisk er mer lojalt mot avtalens
intensjoner å benytte denne bestemmelsen enn reservasjonsretten.
Der EØS-komiteen fastslår
at den endrede lovgivningen vil medføre at avtalen ikke
vil virke tilfredsstillende, vil det være et traktbrudd
ikke å respektere det eller de aktuelle direktivene. Slik
sett fremstår bruk av EØS-avtalen art. 97 som
en mer usikker garanti mot uønsket regelverk enn bruk av
reservasjonsretten.
En bruk av reservasjonsretten under EØS-avtalen
er, i motsetning til manglende gjennomføring av fellesskapsrettsakter
i EU, en legitim handling. Poenget med reservasjonen er jo nettopp
at EFTA-siden sier at den ikke vil påta seg en forpliktelse
til å gjennomføre det aktuelle regelverket. Parallellen
i EU er derfor ikke manglende gjennomføring, men at Rådet
ikke kommer til den nødvendige enighet om vedtakelse av
nye rettsakter. Dette har selvfølgelig aldri vært
gjenstand for noen form for sanksjoner fra EU-kommisjonens side.
EF-traktaten gir ikke anvisning på noen
egentlige sanksjoner mot en medlemsstats mangelfulle gjennomføring
av fellesskapsrettslige regler. Virkemiddelet mot slik opptreden
er i fellesskapsretten, som under EØS-avtalen, traktatbruddssøksmål.
Dersom en fellende dom ikke etterkommes, kan dette danne grunnlag
for et nytt traktatbruddssøksmål. Artikkel 228
EF gir hjemmel for å pålegge en medlemsstat som
ikke etterkommer en fellende dom fra EF-domstolen en "bot" eller
tvangsmulkt. En slik bot eller tvangsmulkt ilegges ved dom i EF-domstolen,
på forslag fra Kommisjonen. Kommisjonen har således
ikke kompetanse til selv å ilegge medlemsstatene bøter
eller tvangsmulkt. Bestemmelsen kom inn i traktaten med Maastrichttraktaten.
Den første dommen hvor hjemmelen er benyttet falt 4. juli
2000, og Hellas ble her ilagt en tvangsmulkt på 20 000
Euro for hver dags forsinkelse med å treffe de tiltak som
er nødvendige for å etterkomme den tidligere fellende
dommen, regnet fra 4. juli 2000. Se sak C-387/7,
Kommisjonen mot Hellas, dom 4. juli 2000, ennå ikke publisert
i domssamlingen. I dommen gis det nyttige anvisninger
på de kriterier som legges til grunn ved kalkuleringen
av tvangsmulkten. Hovedelementene er overtredelsens karakter, varighet
og behovet for at boten skal virke preventivt. Dommen
bygger her på Kommisjonens «Meddelelse vedrørende
gennemførelsen af artikel 171 i EF-traktaten»,
EF-tidende 1996 nr. C 242 s. 6, og «Metode til beregning
af tvangsbøder efter artikel 171 i EF-traktaten»,
EF-tidende 1997 nr. C 63 s. 2.
Traktaten om det europeiske kull- og stålfellesskap, EKSF-traktaten,
gir i art. 88 hjemmel for å ilegge medlemsstatene, temmelig
drakoniske, sanksjoner. Sanksjonene ilegges av Kommisjonen, som
må ha Rådets samtykke. Rådets samtykke
gis med to tredjedels flertall. Sanksjonene kan prøves
for EF-domstolen. Hjemmelen er aldri benyttet.
Det er grunn til å understreke at det
bare er adgang til å ilegge tvangsbøter der en
medlemsstats mislighold av forpliktelsene etter fellesskapsretten
består i manglende etterkomming av en fellende dom i EF-domstolen,
og at det kreves en ny dom i EF-domstolen for å ilegge
tvangsboten. En medlemsstats manglende gjennomføring av
felleskapsrettslige regler i nasjonal rett kan derfor ikke i seg
selv gi grunnlag for sanksjoner.
Jeg viser her til drøftelsene i avsnitt
2.9 ovenfor. Det er ikke urimelig å se retningslinjene
for fastsettelse av tvangsbøter som utslag av et proporsjonalitetsprinsipp.
Virkningene av WTO-avtalen i fellesskapsretten
og medlemsstatenes nasjonale rettssystemer, og for EUs og medlemsstatenes
frihet til å opptre overfor tredjeland reiser en rekke,
i stor grad uavklarte, problemstillinger. Problemstillingene er
gjort til gjenstand for en omfattende diskusjon i litteraturen,
i tillegg til at det foreligger atskillig rettspraksis, både
fra EF-dosmtolen og medlemsstatenes nasjonale domstoler om spørsmålene.
I denne sammenheng er det tilstrekkelig å påpeke enkelte
forhold. For to bidrag til avklaring av disse spørsmålene,
se Marise Cremona, EC External Commercial Policy after Amsterdam:
Authority and Interpretation within Interconnected Legal Orders,
i J.H.H. Weiler, ed., The EU, the WTO and the NAFTA, Oxford 2000
s. 5 til 35, og Jacques H.J. Bourgeois, The European Court of Justice
and the WTO: Problems and Challenges, samme verk, s. 71 til 125.
Både EU og EUs medlemsstater er parter
i WTO. Dette medfører at medlemsstatenes plikt til å rette
seg etter WTO-regelverket hviler på et folkerettslig og
et fellesskapsrettslig grunnlag. Avgjørelsen i Sml. 1994
s. I-4973 viser at tiltak truffet av EU ikke kan angripes som stridende
mot WTO av individer eller EUs medlemsstater, med mindre den EU-rettsakt
som angripes er gitt for å oppfyllle forpliktelsene.
Sak C-280/93, Tyskland mot Rådet. Se premissenes
pkt. 105 flg. Spørsmålet om EU har
oppfylt sine forpliktelser etter WTO må derfor løses
etter de prosedyrer WTO-regelverket gir anvisning på. Det
ligger i dette at EU vil kunne opptre som part i WTO-panelsaker.
Der en medlemsstat i EU treffer ensidige tiltak
mot et tredjeland, oppstår to spørsmål.
Et første spørsmål er om fellesskapsretten
tillater slike tiltak. Svaret på dette spørsmålet
vil avhenge av om tiltaket treffes på et område
der EU har eksklusiv kompetanse vis à vis medlemssstatene
eller ikke. Når det gjelder de situasjoner vi her har for øyet,
vil tiltakene treffes på områder innenfor den
felles handelspolitikk, og her er EUs kompetanse eksklusiv. Avgjørelsen
i Sml. 1996 s. I-3989 viser at tiltak truffet av en medlemsstat
da vil representere et traktatbrudd. Sak C-61/94,
Kommisjonen mot Tyskland.
Det neste spørsmålet er om
det er den aktuelle medlemsstaten eller EU som kan klages inn for
WTO-panelet, og svaret her er at begge muligheter står åpne. EU
har vært gjenstand for GATT-panelsaker for brudd foretatt
av en medlemsstat, samtidig som den enkelte medlemsstat kan bringes
inn. Det samme gjelder under WTO.
Betenkning om "vetoretten"
i EØS-avtalen
Vi viser til Deres brev av 20 desember 2000.
Vi har valgt å svare på de spørsmål
som er stilt gjennom en sammenhengende fremstilling. Først
skisseres de saksbehandlingstrinn som er knyttet i avtalen til opphevelse
og midlertidig suspensjon av deler av avtalen. Deretter skisseres
kompetansen til å treffe beslutninger og å fastlegge
fellesskapets holdning innad i EU. Så gir vi en behandling
av hvilken rekkevidde en midlertidig suspensjon av deler av avtalen
kan få, og mulighetene for en eventuell rettslig prøving
av dette. Endelig skisserer vi noen betraktninger rundt hva som
taler for at EU vil gå til mottiltak av forskjellig type.
Fremstillingen er begrenset til norske forhold. Formelt sett nedlegger
jo ikke Norge veto i EØS-komiteen, men i EFTA slik at EFTA
nedlegger veto i EØS-komiteen. Dette innebærer
at vedtaket får virkning for hele EØS, dvs. også for
forholdet mellom de øvrige avtalepartene innbyrdes. Vi
går ikke inn på virkninger for de andre EFTA-landene
eller for relasjonene mellom Norge og dem.
Det er ikke noe avtalebrudd om en EFTA-stat
hindrer EFTA-blokken i å medvirke til at nye direktiver
innlemmes i EØS-avtalen. En slik opptreden innebærer imidlertid
et avvik fra en hovedmålsetting for avtalen, nemlig dynamikk
og homogenitet mellom reglene i EU og EØS. Dette avviket
fører rettslig til at avtalen kan bli justert med sikte
på å gjenopprette balansen, enten i form av at
alternativer legges til den, eller i form av at deler av den suspenderes.
Avviket kan også politisk sett påvirke arbeidet
frem mot den felles målsettingen om dynamikk i utviklingen
av forholdet mellom Norge og EU. I den grad dette setter Norge i
en situasjon som det oppfattes som ønskelig fra norsk side å endre,
vil det kunne øke EUs spillerom for forhandlinger med Norge
om EØS-relaterte forhold og om andre forhold.
Generelt er vår konklusjon at de rent
rettslige konsekvenser av at Norge ikke stemmer for å innlemme
de tre aktuelle direktivene neppe blir særlig omfattende. Vi
anser en oppsigelse av avtalen fra EUs side som svært lite
sannsynlig, og dette krever enstemmig vedtak i Rådet. Vi
anser det på den annen side som sannsynlig at norsk nei
til å ta inn noen av direktivene vil føre til
at de direktiver som i dag er del av avtalen, og som de aktuelle
direktivene reviderer eller erstatter vil bli suspendert. Den rettslige
konsekvens vil sannsynligvis være begrenset til bortfall
av harmoniserte regler for tilsettingsstoffer i næringsmidler
og visse plantevernmidler. Avtalens virkeområde som sådan
berøres ikke og hovedreglene om de fire friheter gjelder
fortsatt. Siden det er svært få næringsmidler
som i dag går inn under avtalens virkeområde,
vil rettslige konsekvenser antakelig bli ganske små. Det
må imidlertid tas i betraktning at det skjer en viss handel
med EU med næringsmidler utenfor EØS-avtalen,
og at bortfall av harmoniserte regler vil berøre også denne
samhandelen. Dette vil få følger for norsk næringsmiddeleksport, herunder
fiskeeksport til EU i den grad de aktuelle direktivene har regler
som gjelder for slike produkter.
Der hvor man kan forvente mer omfattende konsekvenser,
er på EUs holdning utenfor det som i dag følger
av avtalen, dvs. i utviklingen av avtalen fremover og på samarbeidet
utenfor EØS-avtalen. Disse relasjonene er ikke rettslig
regulert på samme måte, og utviklingen av dem
kan således ikke kartlegges gjennom en rettslig analyse.
Man kan oppleve at Norge blir satt under press til likevel å godta
de aktuelle direktivene, eventuelt også andre regler, for å oppnå hensiktsmessige
løsninger på andre områder, eller at
løsning på andre områder blir utsatt
med den begrunnelse at man har en uløst konflikt i forhold
til EØS-avtalen. Det kan også tenkes at Norge
i en neste runde blir tilbudt en tilfredsstillende løsning
på området for de aktuelle direktiver mot å gi
konsesjoner til EU på andre områder. Vi vil imidlertid
understreke at utviklingen vil være bestemt av politiske
handlinger i EU og EFTA-statene, herunder Norge og at den derfor
vil kunne påvirkes av norske myndigheters opptreden.
EØS-avtalen har som siktemål å opprette
et dynamisk og ensartet EØS. På denne bakgrunn
fastslår art. 98 at straks EF-kommisjonen begynner å utarbeide nytt
regelverk på et område som omfattes av avtalen, skal
den innlede kontakt med EFTA-statene og til en viss grad trekke
dem med i prosessen. I art. 102 nr. 1 er slått fast at
EØS-komiteen skal treffe beslutning om endring i et vedlegg
til avtalen så nær som mulig i tid etter at Fellesskapet
har vedtatt tilsvarende nytt regelverk. Målsettingen er
med andre ord at reglene knyttet til EØS-avtalen skal speile
utviklingen av fellesskapsreglene for det indre marked for å opprettholde
regelfellesskapet mellom EØS og EUs indre marked.
EØS-avtalen er imidlertid ikke noe
overnasjonalt fellesskap med lovgivningsmyndighet. Avgjørelser
om endringer eller tilføyelser til EØS-avtalen
kan derfor ikke treffes uten at alle parter er enige, og ingen part blir
forpliktet uten vedkommende parts uttrykkelige tilslutning. Dette
fremgår uttrykkelig av art. 93 nr. 2. Dette innebærer
at EFTA-statene ikke kan kreve at en ny fellesskapsregel innlemmes
i avtalen uten tilslutning fra EU, og at nye regler for fellesskapet
ikke kan bli del av EØS-avtalen uten tilslutning fra EFTA-siden. Fellesskapet
kan med andre ord ikke lovgi med virkning for EFTA-landene. Det
er dette som ofte betegnes som EFTA-landenes "reservasjons-" eller
"vetorett". EFTA-statene kan selvsagt ikke hindre at EU vedtar nye
regler som gjelder for EUs indre marked, men kan hindre at reglene
blir del av EØS. Dette er en viktig følge av EØS-avtalens
formelle karakter av en folkerettslig avtale mellom partene.
Hvis EFTA-siden nekter å godta at et
eller flere direktiver som EU mener berøres av avtalens
virkeområde innlemmes i avtalen, vil EU med sikkerhet generelt
hevde at en slik holdning strider mot avtalens målsetting
om et dynamisk og ensartet samarbeidsområde. EFTA vil like
sikkert hevde at avtalen forutsetter enighet for innlemmelsen av
nye rettsakter, og at det er helt regulært og regulert
i avtalen at den ene parten ikke ønsker konkrete rettsakter.
Det er neppe til å komme utenom at rettslig sett er det
ikke noe irregulært i at beslutningsretten i avtalen brukes
til å avvike fra homogenitetsmålsettingen. På den
annen side er det like klart at i et rettslig fellesskap som avtalen
er, gir dette den annen part rett til å treffe tiltak for å gjenopprette
balansen i avtalen. Det er også klart at det å nekte å ta
inn i avtalen relevant fellesskapsregelverk er et avvik fra en av
avtalens sentrale målsettinger som det hittil har vært
full enighet mellom partene om.
Det er to rettslige hovedalternativer når
det gjelder mottrekk EU kan foreta seg som følge av at
nye rettsakter ikke innlemmes i avtalen. Det ene er at EU kan komme
til at avtalen ikke lenger har noe poeng, og si den opp etter art.
127 med tolv måneders varsel. Avtalen stiller ikke krav
til saklighet eller rimelighet for en slik oppsigelse og gir ingen
regulering av prosedyren frem mot en slik handling. Det gjelder
således ingen regler i avtalen som kan sies å begrense
adgangen til å gå til oppsigelse, og at dette
bare kan skje under forutsetning om proposjonalitet eller lignende.
Den beskyttelse Norge har i samhandelen med EU i et slik tilfelle, vil
være regulert av alminnelige internasjonale regler for
handlen som for eksempel WTO-avtalen og eventuelle ordninger som
kan fremforhandles med EU.
Det andre alternativet er de saksbehandlingstrinn som
EØS-avtalen skisserer i art. 102 flg. De kan føre til
en midlertidig suspensjon av enkelte sekundære rettsakter
(direktiver og forordninger) knyttet til avtalen. At suspensjonen
er midlertidig betyr at den bare gjelder inntil partene har funnet
en tilfredsstillende løsning på problemet. Suspensjonen
gjelder imidlertid helt til partene blir enige om å bringe
den til opphør.
Etter art. 102 nr. 3 skal EØS-komiteen
"særlig bestrebe seg på å finne en gjensidig
godtakbar løsning dersom det oppstår et alvorlig
problem på et område som i EFTA-statene hører
inn under den lovgivende myndighets kompetanse". Dette betyr at
dersom et nei i Stortinget som lovgiver hindrer regjeringen i å medvirke
til at et vedlegg til EØS-avtalen blir endret ved at et
nytt direktiv tas inn, skal komiteen søke å finne
en annen, gjensidig godtakbar løsning.
Dersom komiteen ikke kan finne en slik gjensidig godtakbar
løsning, skal den likevel etter art. 102 nr. 4 "undersøke
alle andre muligheter for at denne avtale forsatt skal kunne virke
tilfredsstillende, og treffe enhver beslutning for dette formål,
herunder konstatere at lovgivningen anses likeverdig". Hvis det
ikke er truffet noen slik beslutning innen seks måneder,
trer mekanismen i art. 102 nr. 5 inn. Det vil si at "den berørte
del av vedlegget" midlertidig trer ut av kraft, med mindre EØS-komiteen
beslutter det motsatte. Siden EØS-komiteen treffer sine
beslutninger ved enighet mellom Fellesskapet og et samstemt EFTA,
jf. art. 93 nr. 2, må Fellesskapet og EFTA-statene være enige
om en slik beslutning. Virkningen av at vedlegget trer ut av kraft
inntrer seks måneder etter fristen i art. 102 nr. 4. I
mellomtiden skal EØS-komiteen "fortsette sine bestrebelser
på å komme til enighet om en gjensidig godtakbar
løsning slik at opphøret kan avbrytes så snart
som mulig".
Gangen etter at Norge eventuelt har "benyttet
reservasjonsretten" er således at partene i de første
seks måneder etter denne hendelsen først skal
søke å finne en annen, gjensidig godtakbar løsning,
dernest skal undersøke alle andre muligheter for at avtalen
skal kunne virke tilfredsstillende til tross for at det ikke oppnås
enighet om de aktuelle direktivene. Hvis dette ikke lykkes, og det
ikke lykkes partene å komme til enighet om å stanse
suspensjonen av den berørte del av vedlegget, starter en
ny seks månedersfrist å løpe. Blir ikke
partene enige heller innenfor denne, trer den berørte del
av vedlegget ut av kraft, et år etter møtet hvor
reservasjonsretten er benyttet.
Avtalen er noe uklar på hva som skal
til for at disse fristene skal begynne å løpe.
Utgangspunktet er art. 102 nr. 1 som sier at EØS-komiteen
skal "treffe beslutning om endring i et vedlegg til denne avtale
så nær som mulig i tid etter at Fellesskapet har
vedtatt tilsvarende nytt regelverk". Fristene begynner imidlertid ikke å løpe
før spørsmål om endring av et vedlegg
er "forelagt" EØS-komiteen. I praksis forelegges ikke saker
for komiteen før det er enighet om dem. Se redegjørelsen
i St.meld. nr. 12 2000-2001 s. 98-99. Eventuelle forhandlinger,
slik som i de aktuelle sakene, skjer derfor uten at en frist om
suspensjon av vedleggene henger over hodet på partene.
Avtalen har ingen formell regulering av når en sak skal
bringes inn for komiteen. Den gir imidlertid i art. 92 nr. 2 hver
av partene rett til å bringe en sak opp. Fellesskapet kan
således ensidig sette fristene i art. 102 nr. 4 og 5 igang
med å løpe, ved å bringe saken opp for
EØS-komiteen.
I forhold til opptreden i EØS-komiteen,
er det Kommisjonen som representerer Fellesskapet, se art. 94 nr. 1.
Fra EUs side er det imidlertid i utgangspunktet Rådet som
har kompetansen til å inngå og endre avtaler med
tredjeland, se art. 300 EF og Rfo 2894/94 om visse gjennomføringsbestemmelser
til avtalen om Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområdet.
Skulle EU ønske å bringe avtalen
til opphør etter art. 127, er dette en avgjørelse
som treffes av Rådet ved enstemmighet etter forslag fra
Kommisjonen, jf. art. 300 EF nr. 2 annet ledd. I alle tilfelle hvor
det er snakk om å treffe tiltak etter art 102 i EØS-avtalen,
er det også Rådet som har kompetansen. Dette fremgår
av art. 300 nr. 2 og av art. 1 nr. 3 bokstav b i Rfo 2894/94. Hvis
det er snakk om å fastlegge EUs holdning med sikte på å finne
alternativer til å innlemme et direktiv, vil Rådet
ha kompetanse til å treffe en slik avgjørelse etter
de avstemningsregler som gjelder for vedkommende område.
Siden de aktuelle direktivene er fastsatt med hjemmel i daværende
art. 100A EF, vil Rådet ha myndighet etter reglene om kvalifisert
flertall.
Dette fører til at gangen i EUs saksbehandling
som kan forventes blir som følger. Når det gjelder
avgjørelsen om å bringe saken inn for EØS-komiteen
for å sette i gang fristene, ligger denne avgjørelsen
til Kommisjonen, da Rådet allerede har vedtatt at de aktuelle
direktivene er omfattet av EØS-avtalens område.
Siden det trengs aktivt vedtak i EØS-komiteen for å avbryte løpet
frem mot at deler av avtalen midlertidig suspenderes, er beslutning
i Rådet ikke nødvendig for at denne mekanismen
skal inntre. Tvert imot må Rådet med kvalifisert
flertall beslutte at EUs holdning er at avtalen skal bestå uten
at deler av den settes midlertidig ut av kraft. Rådet kan
bare treffe en slik beslutning på forslag fra Kommisjonen,
se art. 300 EF nr. 2 og Rfo 2894/94 art 1 nr. 3. Dette
betyr at det er Kommisjonen som har initiativretten i slike saker.
Ingen av Rådets medlemmer kan således få brakt
spørsmålet om å "redde" EØS-avtalen
opp i Rådet uten Kommisjonens formelle medvirkning.
Er det på den annen side tale om helt å si
opp avtalen fra EUs side, er utgangspunktet det motsatte. Dette krever
forslag fra Kommisjonen og enstemmig vedtak i Rådet. Et
av EUs medlemsland kan således blokkere at EU sier opp
EØS-avtalen. Vi ser i det følgende bort fra alternativet
om at EU sier opp avtalen.
Hvis partene ikke kommer til en løsning
i EØS-komiteen, så bestemmer avtalens art. 102
nr. 5 at "den berørte del av vedlegget, slik det er fastslått
i samsvar med nr. 2 (skal) betraktes som midlertidig satt ut av kraft".
Det er med andre ord EØS-komiteen som fastsetter hvilken
del av et vedlegg til avtalen som vil bli berørt av et
nytt regelverk. De deler av vedlegget som settes ut av kraft som
følge av konflikten er med andre ord de deler som EØS-komiteen
har fastlagt som berørt av de omtvistede nye regler.
Regelen om midlertidig suspensjon må ses
på bakgrunn av den funksjon vedleggene til EØS-avtalen
har for virkemåten til det indre marked. Reglene i avtalens hoveddel
innfører fritt varebytte, fri tjenesteytelse, etableringsfrihet
og frie arbeidskraft- og kapitalbevegelser. Avtalen hindrer likevel
ikke avtalepartene fra å innføre restriksjoner
som er nødvendige for å beskytte tvingende hensyn
som helse, miljø og sikkerhet. De sikrer heller ikke at
reglene som beskytter slike hensyn er identiske i alle land eller
at landene gjensidig anerkjenner hverandres kontroller og vedtak.
Derfor kan det oppstå restriksjoner på samhandelen
som følge av ulike regler og som følge av at hvert
land har sine egne kontrollordninger som også importerte
varer og tjenester må underkastes. En måte å motvirke
dette på er å ha felles regler som varetar de
viktige hensyn. Slike finnes i vedleggene i avtalen, som bygger
på EUs regelverk. Når EU endrer sine regler, så er
det ikke lenger identitet mellom de regler som gjelder innenfor
EUs indre marked og de som gjelder i EØS. Derfor forutsetter
EØS-avtalen at den skal oppdateres, slik at reglene påny
blir identiske. Hvis dette ikke skjer, blir situasjonen den at ett
sett regler gjelder i EU og et annet i EØS. Dette vil skape
en uholdbar situasjon for EU all den stund EØS-regler også gjelder
i EU. En suspensjon av de berørte deler av vedlegget er
derfor ikke en sanksjon mot veto fra EFTA-statene, men en naturlig
konsekvens av at man ikke lenger har felles harmoniserte regler
i hele EØS. Av den grunn blir det noe misvisende å si
som Sejersted m.fl. EØS-rett, Oslo 1995 s. 129 at bestemmelsen
gir EU muligheter til å "reagere hardt" mot EFTA. Det bestemmelsen
gir, er EU mulighet til å hindre en situasjon hvor de overfor
EFTA er bundet av regler de selv ikke lenger praktiserer innenfor
fellesskapet. Man må derfor regne med som ganske
sikkert at de deler av EØS-avtalen som blir endret eller
erstattet med de nye reglene, vil bli satt midlertidig ut av kraft
hvor de nye reglene ikke aksepteres.
Avtalen gir ikke noe klart svar på hva
som skjer dersom det ikke er truffet noe vedtak i EØS-komiteen
om hvilke deler av et vedlegg som er berørt. Et mulig svar er å si
at dersom slik avgjørelse ikke er truffet, så kommer
ikke suspensjonsregelen i art. 102 nr. 5 til anvendelse. En slik
tolkning er lite nærliggende fordi det ville gi den ene
part i konflikten mulighet til ensidig å hindre at balansen
i forholdet gjenopprettes på annen måte enn gjennom
beskyttelsestiltak etter art. 112 og 113. Et annet mulig svar er
at EU ensidig legger til grunn en tolkning av hva som er den berørte
del av vedlegget, og henviser den annen part til reglene om tvisteløsning
dersom den ikke er enig i den anvendelse som art. 102 blir gitt.
Dette vil ikke innebære at EFTA-landene står rettsløs
overfor EUs tiltak, fordi art. 111 gir adgang til å anvende
beskyttelsestiltak i slike tilfelle dersom tiltakene fører
til "alvorlige økonomiske, samfunnsmessige eller miljømessige
vanskeligheter som kan vedvare".
Hvis EU ensidig fastlegger hva den vil betrakte
som den berørte del av vedlegget, blir det et rettsspørsmål å ta
stilling til om denne holdningen ligger innenfor eller utenfor hva
art. 102 gir adgang til. Suspensjonen etter art. 102 nr. 5 er begrenset
til EØS-avtalens vedlegg. Slik avtalen er bygget opp må dette
omfatte vedlegg og rettsakter som er omfattet i dem, jf. art. 2
bokstav a, men ikke avtalens hoveddel og protokoller. Dette betyr at
avtalens anvendelsesområde i forhold til bestemte varer
ikke kan endres, da dette er fastlagt i art. 8 og tilhørende
protokoller. Avtalen kan således ikke for eksempel suspenderes
for norske fiskeprodukter eller for noen annen produktkategori generelt.
Det betyr videre at reglene i avtalens hoveddel
om frie bevegelser av varer, tjenester, personer og kapital fortsatt
vil gjelde. At en del av et vedlegg suspenderes vil således
ikke si at det kan legges restriksjoner på varer fra Norge
inn til EU og omvendt. Det Regjeringen uttaler i Europameldingen
om at EUs plikt til å avstå fra antidumpingstiltak
vil kunne bortfalle på et særskilt område
er derfor ikke treffende for varer som faller inn under EØS-avtalen
etter art. 8. Se St.meld.nr. 12 2000-2001 s. 99. En annen
sak er at dette kan bli konsekvensen for varer som ikke faller inn
under EØS-avtalen, se nærmere nedenfor. Men
det vil kunne innebære at norske regler ikke uten videre
anses som likeverdige, at norske kontroller og sertifikater ikke
uten videre legges til grunn i det indre marked eller at EU forbeholder
seg retten til å ha et høyere beskyttelsesnivå enn
Norge. Kort sagt vil det kunne føre til praktiske problemer
fordi reglene og forvaltningen ikke er harmonisert og til rettslige
skranker der EUs beskyttelse går lengre enn den norske.
Situasjonen for de suspenderte områder blir med andre ord
den samme som på alle andre områder hvor det ikke
finnes harmonisert regelverk. Motsatt vil et norsk nei til å innlemme
nye regler og suspensjon av de berørte deler av vedlegget
heller ikke gi Norge rett til å legge restriksjoner på produkter
fra EU. Også i denne relasjonen vil det da være
reglene om fri bevegelighet i avtalens hoveddel som gjelder. Det
er altså ikke slik at Norge gjennom å si nei til
direktivet om tilsettingsstoffer uten videre kan forby importen
av varer fra EU som inneholder de aktuelle tilsettingsstoffene.
Det konkrete forbudet må kunne begrunnes ut fra hensynene
i EØS-avtalens art. 11 og 13 og vil være underlagt
domstolskontroll. Hvis det norske forbudet blir angrepet for domstolen,
og den norske argumentasjonen ikke får gjennomslag her,
vil Norge måtte godta import av en vare som inneholder
det aktuelle stoffet selv om direktivet ikke er del av EØS-avtalen.
EØS-avtalen har tjueto vedlegg som
alle er definert i avtalens hoveddel. Det fremgår med andre
ord av en tolkning av de enkelte artikler i avtalens hoveddel, hvilket
vedlegg en aktuell rettsakt faller inn under. Den dagjeldende mengde
av EF-regler som ble inntatt i avtalen, ble plassert i sine respektive
vedlegg i forbindelse med EØS-forhandlingene.
Enkelte av vedleggene er inndelt i undergrupper.
For eksempel berører de tre aktuelle direktivene alle pkt. XXII
under vedlegg II, dvs. næringsmidler under vedlegget som
etter art. 23 EØS inneholder regler om tekniske forskrifter,
standarder, prøver og sertifisering. Direktiv 95/2
EF viser dessuten til 91/414/EØF om markedsføring
av plantefarmasøytiske produkter som er del av pkt. XV
farlige stoffer. Direktiv 94/36/EF viser til direktiver
og forordninger om farger som brukes for å markere veterinærkontroll
og til merking av egg.
Det er etter vårt syn klart at det
videste omfang som betegnelsen ”de berørte deler
av vedlegget” kan gis er de deler av vedleggene som direktivene
kan klassifiseres under eller endrer. Det betyr at de tre direktivene alle
i utgangspunktet berører gruppen næringsmidler under
vedlegg II. Det forhold at direktiv 94/36/EF viser
til regler under vedlegg I veterinære forhold, kan etter
de konkrete omstendigheter neppe tilsi at deler av dette vedlegget
er berørt av direktivet, da henvisningen nettopp går
ut på at de regler som er fastsatt her fortsatt skal gjelde.
Da direktiv 95/2 også viser til et direktiv under
gruppen farlige stoffer, må også denne delen av vedlegget
anses berørt. Vi kan ikke se at andre deler av EØS-avtalens
vedlegg kan anses berørt av de tre direktivene.
Tiltak under EØS-avtalen vil være
underlagt det generelle proposjonalitetsprinsipp. Dette gjelder
som et generelt rettsprinsipp i fellesskapsretten og må anses å være
inkorporert i EØS-avtalen i samsvar med art. 6. Bruken
av tiltak vil også være underlagt lojalitetsplikten
i art. 3. I tilknytning til tolkningen av art. 102 innebærer
dette at begrepet "berørte deler" ikke må tolkes videre
enn nødvendig. Etter vårt syn vil dette føre
til at bare de rettsakter som endres eller direkte berøres
av et omtvistet direktiv, vil i utgangspunktet være "berørte" deler
av vedlegget. Det er i den forbindelse et poeng at regelen i art.
102 ikke er en sanksjonsregel, men en reparasjonsregel. I unntakstilfeller
kan man tenke seg så nær sammenheng mellom reglene
på et område at også andre rettsakter
må anses berørt. Se St.meld.nr. 12 2000-2001
s. 99. Regjeringen går etter vårt syn her noe
langt når den sier at man ”ofte” må anta
at andre deler av vedlegget faller bort. Man kan neppe si at alle
rettsaktene om finansielle tjenester har en slik sammenheng at de
må falle bort en bloc. Dette krever en konkret analyse
i forhold til det aktuelle regelverk som ikke tas inn i avtalen. Det
avgjørende for vurderingen er at EU ikke skal bli tvunget
til å akseptere produkter eller tjenester med avvikende egenskaper
fra det som følger av harmoniserte krav det indre marked.
Dette fører ikke til at det er noe mål å oppheve
de deler av harmoniseringen som fortsatt er felles. Det vil med
andre ord si at de berørte deler av EØS-avtalens
vedlegg i forhold til de tre direktivene, i utgangspunktet er de
rettsakter som nevnes innledningsvis i de tre direktivene som direktiver
som endres eller oppheves. Hvorvidt det også skulle være
enkelte andre rettsakter som berøres så direkte
at de må bortfalle, kan bare besvares etter en konkret
gjennomgang av de aktuelle rettsakter. Vi har ikke de nødvendige faglige
kvalifikasjoner på feltet til å gjennomføre
en slik gjennomgang. Men grovt sett blir konsekvensen av at de berørte
deler av vedleggene settes ut av kraft, at EFTA-statene og EU midlertidig
ikke har harmoniserte regler med hensyn til forskjellige former
for tilsettingsstoffer som konserveringsmidler og fargestoffer i
næringsmidler. Dette betyr at produkter som er produsert
etter norske regler ikke uten videre tilfredsstiller EUs krav, og
at godkjenninger som er gitt av norske myndigheter ikke uten videre
legges til grunn av myndighetene i en EU-stat og vise versa. Det
betyr imidlertid ikke at avtalens rekkevidde i forhold til ulike varer
slik den er definert i art. 8 endres. Avtalen gjelder fortsatt fullt
ut for de varer som går inn under for eksempel protokoll
3, selv om enkelte av de harmoniserte regler faller bort.
Bortfall av harmoniserte regler kan imidlertid
få konsekvenser for det varebytte som skjer utenfor avtalen,
for eksempel i handelen med landbruks- og fiskeriprodukter under
WTO-avtalen. WTO-avtalen inneholder ikke forpliktelser til harmonisering.
Dersom reglene for slike varer og kontrollen med dem likevel er
harmonisert slik at man i Norge og EU har like regler og gjensidig
godkjennelse av hverandres kontroller, får dette selvsagt
også virkning for den samhandel som finner sted utenfor
EØS-avtalens virkeområde. Dermed får
bortfall av like regler og felles kontroller praktiske virkninger
også utenfor EØS-avtalens virkeområde.
I disse tilfelle kan bortfall av felles regler føre til at
EUs adgang til å anvende antidumpingstiltak kan gjenoppstå.
Det vil være tilfelle fordi EØS-avtalen ikke gjelder,
hvis det er nettopp de regler som bortfaller som regulerer adgangen
til gå til slike tiltak.
Avtalen forutsetter at det på tidspunktet
for inntreden av den midlertidige suspensjon skal være
klart hvilke deler av avtalens vedlegg som omfattes. Hvis partene ikke
har fastsatt dette i EØS-komiteen, er det opp til partene å gjøre
kjent sin holdning til dette spørsmål for den
andre parten. Innad i EU er det Rådet som har kompetanse
til å fastlegge holdningen. Antakelig vil det være
regelen om kvalifisert flertall som eventuelt vil komme til anvendelse
i den konkrete saken da det er snakk om tiltak på områder
hvor Rådet har lovgivningskompetanse med kvalifisert flertall,
se Rfo 2894/94 art. 1 nr. 3 bokstav b andre strekpunkt.
Det kan imidlertid reises spørsmål om hvorvidt
en avgjørelse av et slikt spørsmål krever
enstemmighet i Rådet som følge av det nye innholdet
i art. 300 EF. EØS-avtalen er en type avtale som omfattes
av art. 310, og art 300 bestemmer at avgjørelser om inngåelse
og suspensjon av slike avtaler skal fastsettes ved enstemmighet
i Rådet.
Uansett må man kunne regne med at det
forhold at EUs posisjon fastlegges av Rådet etter forslag
fra Kommisjonen vil bidra til å moderere rekkevidden av den
midlertidige suspensjonen. For ordens skyld kan det nevnes at medlemsstatene
ikke enkeltvis kan treffe tiltak som går utover de tiltak
som følger av EUs opptreden i henhold til avtalen. Dette
følger av at EØS-avtalen som sådan gjelder
med direkte virkning og forrang i medlemsstatene i henhold til fellesskapsretten. Etter
EF-domstolens praksis utgjør bestemmelsene i en avtale
Fellesskapet har inngått med tredjeland en "integrert del"
av Fellesskapets rettsorden. Se sak 181/73 Haegeman
mot Belgia saml. 1974 s. 449.
Det er ikke lett å si hva situasjonen
blir hvis EU av en eller annen grunn ikke får vedtatt en
holdning til hvilke deler av vedleggene i avtalen som skal bli berørt av
en suspensjon. I et slikt tilfelle har man liten veiledning med
hensyn til hva som er de berørte deler av vedleggene. En
mulig løsning er at dette spørsmålet
må løses av domstolene på grunnlag en
tolkning etter de retningslinjer som er gjennomgått ovenfor.
En annen mulig løsning er å si at så lenge
verken EØS-komiteen eller noen av partene klart har tilkjennegitt
et syn på hvilke deler av vedleggene som er berørt,
så inntrer ingen suspensjon.
Etter vårt syn er det vanskelig å gi
noe klart svar her. Momenter som taler for den siste løsningen
er hensynet til individene, til rettshomogenitet og til lojalitet
i anvendelse av avtalen, alle momenter som er understreket i avtalens
fortale, formål og grunnleggende prinsipper. Uenighet mellom
partene om utvikling av avtalen er i og for seg ikke noe irregulært
og er regulert i avtalen. Dette tilsier at effekten av en slik uenighet ikke
bør gjøres større enn nødvendig
og gå ut over det partene uttrykkelig vedtar. En situasjon
hvor det ikke finnes holdepunkter for hvilke virkninger konflikten har
for hvilke regler som gjelder, fører til en uholdbar situasjon
for de private rettssubjekter som er gitt rettigheter etter avtalen.
På den annen side kan det hevdes at i og med at man ikke
har felles regler, må man falle tilbake på hovedreglene
i avtalens hoveddel. Selv om dette gir EU en ensidig adgang til å si
opp vedlegg til EØS-avtalen, så er dette uttrykkelig
regulert flere steder i avtalen bl.a. art. 97 og 102. Men i alle
tilfelle forutsetter avtalen enighet eller i det minste en klart uttrykt
konflikt mellom partene om tolkning og anvendelse av avtalen. Dette
tilsier at domstoler eller andre organer ikke via tolkningsveien
anser deler av avtalen bortfalt uten at dette er klart hevdet av
en part.
Som vi ser er med andre ord virkningene av uenighet om
nye sekundærregler rettslig regulert i avtalen. Avtalen
mangler imidlertid rettslige mekanismer for å løse slike
konflikter mellom partene. Dersom for eksempel Norge mener EU går
for langt i å anse deler av avtalen suspendert, finnes
ingen instans i avtalen som Norge kan bringe saken inn for. EUs
tiltak, eller tiltak i EUs medlemsstater kan ikke av Norge bringes
inn verken for EFTA-domstolen eller EF-domstolen. Konflikten mellom
partene må derfor finne sin løsning politisk og ikke
rettslig.
Dette gjør situasjonen under EØS-avtalen
helt forskjellig fra situasjonen innen EU. I EU er beslutningsmekanismen
regulert slik at for de vedtak som må treffes ved enstemmighet,
inntrer intet vedtak å implementere dersom et land nedlegger
veto. Det finnes ingen rettslige sanksjoner mot dette. En annen
sak er at et land som går mot de andre kan bli utsatt for
et uformelt press og initiativ for å endre standpunkt. Å stemme
mot et vedtak som treffes ved kvalifisert flertall er selvsagt heller
ikke gjenstand for sanksjoner. Dersom vedtaket får tilstrekkelig
flertall, må det imidlertid respekteres og implementeres
også av land som har stemt imot. Sanksjonene for manglende
implementering er regulert i art. 226 og 227 EF. Disse er parallelle
til reglene om ESA og EFTA-domstolen i art. 31 og 32 i overvåknings-
og domstolsavtalen. Situasjonen i EØS er den at hvis et
vedlegg ikke blir vedtatt av EØS-komiteen så inntrer
ingen implementeringsplikt. Det er ikke noe rettsbrudd, og det er
intet å sanksjonere. Slik sett er situasjonen parallell
til de tilfelle der et vedtak i EU krever enstemmighet. På den
annen side regulerer avtalen visse konsekvenser av en slik situasjon
for den gjeldende avtale. Dette har intet sidestykke i fellesskapsretten
eller traktatene som etablerer EU og fellesskapet.
Selv om avtalen ikke gir rett til å bringe
en konflikt om disse spørsmål inn for noen domstol,
finnes det indirekte flere måter spørsmålet
kan havne for domstolene på. For det første vil
spørsmålet om lovligheten av beslutninger truffet
i EØS-komiteen og lovligheten av EUs opptreden i forhold
til EØS-avtalen kunne komme opp internt i EU for EF-domstolen.
Eksempel på en sak hvor dette kan skje er hvis en tysk
importør av varer fra Norge av tyske myndigheter må underlegge
seg tysk kontroll som følge av at harmoniserte regler suspenderes.
Det kan tenkes at importøren mener at suspensjonen, og
dermed kontrollen er ulovlig i forhold til EØS-avtalen.
Tilsvarende sak kan reises av en norsk eksportør til Tyskland
for tyske domstoler.
Etter EF-domstolens praksis utgjør
bestemmelsene i en avtale Fellesskapet har inngått med
tredjeland en ”integrert del” av Fellesskapets
rettsorden. Se sak 181/73 Haegeman mot Belgia
saml. 1974 s. 449. På denne bakgrunn tilligger
det EF-domstolen å fortolke slike avtaler, og sikre at
de gjennomføres ensartet innenfor hele Fellesskapet. Se
sak 104/81 Hauptzollamt Mainz mot Kupferberg saml. 1982
s. 3641. Under dette ligger også å ta
stilling til om avtalens bestemmelser har direkte rettsvirkninger
i medlemsstatenes nasjonale rett. Når en avtale oppretter
organer som kan treffe beslutninger i henhold til avtalen, blir
også disse organenes beslutninger del av fellesskapsretten. Se
sak 30/88 Hellas mot Kommisjonen saml. 1989 s. 3711 og
sak c-192/89 Sevince mot Staatssecretaris van Justitie
saml. 1990 I-s. 3461. Dette innebærer at såvel
bestemmelsene i EØS-avtalen, som EØS-komiteens
beslutninger, utgjør integrerte deler av fellesskapsretten,
og at Fellesskapets rettsakter som strider mot EØS-avtalen
kan annulleres av domstolen etter art. 230. Se sak T-115/94
Retten i første instans Opel Austria mot Rådet
saml. 1997 II-s. 39. Det innebærer videre at
reglene om forhåndsavgjørelse etter art. 234 kommer
til anvendelse på EØS-avtalen og de beslutninger
som treffes under denne, herunder reglene om foreleggelsesplikt. Uttalelse
1/91, EF-tidende 1992 C 110 premiss 37-38.
Som ledd i sin avgjørelse av virkninger
innad i Fellesskapet av EUs avtaler med tredjeland, kan domstolen
måtte ta stilling til avtalens gyldighet. Når
det gjelder gyldigheten av beslutninger truffet i henhold til EØS-avtalen,
må dette vurderes i forhold til folkerettslige regler og
i forhold til EØS-avtalen selv. Det forhold at avtalen
har egne tvisteløsningsprosedyrer er ikke til hinder for
at EF-domstolen har kompetanse. Se sak 104/81
Hauptzollamt Mainz mot Kupferberg saml. 1982 s. 3641 premiss 20. Dette
betyr at domstolen vil kunne ta stilling til om Rådet og
Kommisjonen har tolket art. 102 riktig, og om den er anvendt proporsjonalt
og lojalt i forhold til avtalens formål.
Spørsmålet kan også tenkes å komme
opp innenfor EFTA-pilaren for eksempel om norske myndigheter innretter
seg etter at deler av avtalen er suspendert og praktiserer særnorske
regler og kontroller. I slike tilfelle kan man teoretisk tenke seg
søksmål mot myndighetene for norske domstoler
med påstand om at EØS-avtalen er brutt. I slike
tilfelle kan både norske domstoler og EFTA-domstolen måtte
ta stilling til om deler av avtalen, og i tilfelle hvilke, er suspendert.
Internt i Norge vil en slik rettsusikkerhet
kunne fjernes ved at lovgivningsmyndigheten brukes til klart å angi
hva som skal gjelde i norsk rett, f.eks. ved en opphevelse av de
regler som gjennomfører i norsk rett suspenderte deler
av EØS-avtalen. Norske myndigheters standpunkt vil i slike
tilfelle måtte legges til grunn av norske domstoler, jf.
senest Høyesteretts plenumsdom i Finangersaken. Mye taler
for at norske domstoler i et slikt tilfelle ville følge
norske myndigheters offisielle syn også utover de tilfelle
hvor dette er kommet formelt til uttrykk i lovgivning.
Det kunne hevdes at hvis Norge fulgte opp EUs
syn på hvilke deler av avtalen som var suspendert, og dette syn
var galt, så kunne det representere et brudd på EØS-avtalen
som kunne påtales av ESA etter overvåknings- og
domstolsavtalen. Men siden ESA og Kommisjonen skal koordinere sine
standpunkter etter art. 109, og uenighet mellom dem bringes opp
for EØS-komiteen, er en slik utvikling neppe mulig.
Konklusjonen på dette blir at den eneste
praktiske mulighet for en rettslig prøving av anvendelsen
av art. 102, er som en rettssak anlagt av private mot myndighetene
i et EU-land, og med foreleggelse av det EØS-rettslige
spørsmål for EF-domstolen etter art. 234 EF.
Vi er bedt om å vurdere tre ulike handlingsalternativer
for EU: (i) gå til mottiltak på berørte
områder av avtalen, (ii) ikke gjøre noe, (iii)
ta politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge
og EU på andre områder.
Disse alternativene er ikke gjensidig utelukkende. EU
kan gå til mottiltak på berørte deler
av avtalen og samtidig ta politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet
mellom Norge og EU på andre områder. (kombinasjon
av (i) og (ii)).
Alternativene er heller ikke uttømmende.
For eksempel, EU kan gå til berørte mottiltak
på berørte områder av avtalen, samtidig
som noen av medlemsstatene ønsker å setter i gang
politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge
og EU på andre områder, men at de ikke lykkes å få et
flertall med seg. Resultatet kan likefullt være at legitimiteten
og oppslutningen om EØS-avtalen og Norges ulike tilknytninger
til EU, vil kunne svekkes. Norge vil kunne møte en mer
sammensatt og vanskeligere forhandlingspartner (kombinasjon av (i)
og et tenkt alternativ (iv)).
For å forstå mulige tiltak
fra EUs side ved norsk bruk av reservasjonsretten, er det avgjørende å supplere
den rene juridiske analysen med en politisk analyse av EU, EØS-avtalen
og mer generelt Norges forhold til EU. Vi vil gjøre det
klart at slike politiske analyser er heftet med betydelig skjønn
og usikkerhet. Det er videre viktig å understreke at mulige
tiltak fra EUs side og konsekvenser av disse for Norge vil være
resultat av politiske vurderinger og valg. Tiltakene og konsekvensene vil
derfor kunne påvirkes gjennom den politikk norske myndigheter
fører overfor EU og det gjennomslag norske myndigheter
får for de interesser og krav de velger å fremme
i EUs medlemsstater og organer.
Det finnes ikke noen tidligere erfaringer fra
bruk av reservasjonsretten. Eksisterende teorier og modeller er også utilstrekkelige
for å gi klare prediksjoner på EUs mulige fremtidige
handlingsmønster. For å vurdere mulige reaksjoner
fra EU på at Norge benytter reservasjonsretten, velger
vi å undersøke tidligere erfaringer med uoverensstemmelser
mellom EU og Norge, eller andre land det er naturlig å sammenligne
seg med, samt å ta utgangspunkt i noen mer generelle og
velkjente trekk ved EU-samarbeidet. Selv om eksemplene er enkeltstående
og må forstås i forhold til den konkrete sammenheng,
illustrerer de likevel noen mer generelle trekk som er vel kjent
fra systematiske studier av EU. Vi kommer tilbake til disse nedenfor
etter gjennomgangen av de konkrete tilfellene.
Samarbeidet med EU i og utenfor EØS
har i hovedsak vært heftet med få problemer og
vanskeligheter. Norge har ikke vært oppfattet som en vanskelig
partner for EU. Norge har likevel hatt noen uoverensstemmelser med
EU, der man har søkt å finne felles løsninger.
EØS-avtalens art. 115 skisserer den
såkalte "Låne og tilskuddsordningen". Formålet
med ordningen var at EFTA-landene som er medlemmer av EØS
skal gi finaniseringsbistand til utvikling og strukturtilpasning
i Hellas, Irland, Portugal og i visse regioner i Spania.
Bestemmelser om ordningen er spesifisert i protokoll 38.
Her heter det blant annet i art. 3 at: "Det samlede beløp
for tilskudd etter art. 1 skal være 500 millioner ECU,
som det skal gis samme tilsagn om i like store deler i perioden
1994 til og med 1998."
Høsten 1998 kom det til uenighet mellom
partene om hvorvidt denne ordningen skulle videreføres
eller opphøre etter 1. januar 1999. EFTA-statene og flere
medlemsstater, deriblant de skandinaviske, oppfattet dette som en
"adgangsbillett" til EØS, som skulle løses en gang
og som ikke skulle videreføres. Spania, som var støttet
av de andre landene som var mottakere av disse midlene, mente derimot
at denne ordningen var et arrangement som også skulle videreføres
etter den angitte perioden.
Den spanske motstanden mot å fjerne
tilskuddsordningen skjedde i en tid i EU da man var i ferd med å innlede
forhandlingene om den nye budsjettstrukturen i EU, den såkalte
Agenda 2000, som ble avsluttet våren 1999. Under disse
forhandlingen sto overføringer til de svakest utviklede
regionene sentralt og flere EU-land ønsket å redusere
overføringene til blant annet Spania.
På møtet i EØS-komiteen
i oktober 1998, aksepterte EFTA-statene ikke at det fulgte av EØS-avtalen
at det skulle være en automatikk i forlengelse av tilskuddsordningen.
EFTA-statene sa seg likevel villige til å videreføre
det finansielle samarbeidet. De foreslo nye tiltak for å redusere
sosial og økonomisk ulikhet i Europa.
Spania, støttet av de andre statene
som var dekket av ordningen, aksepterte ikke dette forslaget. De
viste dessuten til at det ikke var noen formuleringer i EØS-avtalen
som åpnet for at EØS-samarbeidet skulle gjelde
ved utvidelse og fordypning av EU samarbeidet, som for eksempel
Schengen, miljø etc. Spørsmålet om utvidelse
og fordypning av samarbeidet mellom EU og EFTA-statene ble således
direkte koblet til at disse landene aksepterte deres tolkning av
EØS-avtalens regler om tilskuddsordningen. Atmosfæren
mellom partene ble ytterligere vanskeliggjort ved at andre saker
måtte utsettes inntil spørsmålet om den
finansielle ordningen ble løst. For eksempel ble spørsmålet
om mulighetene for EFTA-landene til å sette visse medisinske
produkter på markedet blokkert.
I løpet av vinteren 1999 arbeidet partene
for å finne en akseptabel løsning. Island, Norge
og Liechtenstein måtte på møtet i EØS-komiteen
i mai 1999 akseptere at de skulle finansiere en ny ordning for sosial
og økonomisk utjevning i Europa. Beløpet ble fastsatt
til 119.6 millioner Euro mellom 1999 og 2003, og beløpet skulle
gå til å finansiere prosjekter i Spania, Irland, Hellas
og Portugal.
Denne saken illustrerte at EU har vesentlig
makt til å fastlegge hvordan EØS avtalen skal
forstås. EUs reaksjonsmønster er påvirket
av at visse medlemsstater kan vanskeliggjøre andre former
for samarbeid, og/eller forsinke beslutningsprosessen i
EØS. Medlemsstater kan kople spørsmål
omkring EØS til andre pågående forhandlinger
og beslutningsprosesser i EU, slik Spania koplet spørsmålet
om Låne- og tilskuddsordningen til den interne budsjettdebatten
i EU. Fordi de andre medlemsstatene dermed selv kan bli påført
kostnader eller byrder ved å støtte Norge fremfor
Spania, kan de selv komme til å gi sin støtte
til de andre medlemsstatenes protester mot Norge. Saken illustrerer
også at som relativt rike land utenfor EU er det vanskelig å argumentere
for at man skal delta og dele godene ved samarbeidet, men ikke dele
byrdene og kostnadene ved samarbeidet
I 1997 innledet Kommisjonen dumping- og subsidieprosedyrer
mot Norge etter klager fra fiskeoppdretternes organisasjoner i Skottland
og Irland. Kommisjonen fant at oppdrettsnæringene i disse
områdene hadde vært skadelidende på grunn
av norsk eksport av laks til EU. Det ble foreslått at norske
aktører ble ilagt en dumping- og subsidieavgift på 13,7%.
Tidsmessig falt mobiliseringen blant oppdretterne
i Skottland, sammen med valget i Storbritannia. Det var betydelig
press fra de konservative i Storbritannia for at EU skulle ta opp
denne saken og det var også en britisk kommissær
som i stor grad håndterte saken i EU.
EU hevdet at spørsmålet falt
utenfor EØS avtalen på grunn av reglene om avtalens
omfang i art. 8. Etter EUs syn kom derfor verken forbudet mot toll
og avgifter i art. 10 og 14 eller reglene om beskyttelsestiltak
i art. 112-114t til anvendelse, slik at forpliktelsen til å avstå fra
bruk av slike virkemidler ikke gjaldt for fisk. Norge, på sin
side, forsøkte å legge EØS-avtalen til grunn
for å løse tvisten. De norske forsøkene
ble avvist av EU.
Etter en omfattende lobbykampanje fra norsk
side, med mobilisering av faglige og personlige nettverk og kontakter,
kombinert med omfattende mobilisering fra den norske fiskerinæringen,
lyktes man med å komme til enighet om en "lakseavtale".
Avtalen innebar at det etableres et overvåknings-
og håndhevningssystem for å følge utviklingen
videre. Det ble fastsatt en minstepris for laks (3,25 Euro), den norske
eksportveksten til EU skal ikke stige med mer enn 10 % per år,
samt at eksportavgiften på laks ble øket for å finansiere
felles markedsføring av laks i hele EU området.
Avtalen mellom myndighetene ble supplert med avtaler mellom Kommisjonen
og de enkelte oppdretterne om overholdelse av minsteprisene. Det har
senere også vært innført sanksjoner mot
norske oppdrettere for brudd på avtalen.
Også "Laksesaken" illustrerer at det
er EU som i stor grad fortolker hva som ligger innenfor og utenfor
avtalen. På tross av at Norge forsøkte å argumentere
for at denne saken lå innenfor EØS, ble dette
avvist fra EUs side.
Saken viser videre at EUs reaksjoner i stor
grad kan være bestemt av forhold som foregår i
de ulike medlemsstatene og som kan være nokså løst
koplet til det ordinære arbeidet i Kommisjonen. Saken viser
videre at Kommisjonenes handlinger i noen saker kan være preget
av nasjonalitet og tilhørighet til de ulike kommisærene.
Endelig viser saken at EU og Norge var i stand
til å finne frem til minnelige og troverdige løsninger
som kunne fungere for alle parter, der overvåkning, rapportering
og åpenhet sto sentralt. Men arbeidet med å få etablert
en ny avtale krevde betydelig fokusering, samordning og mobilisering
fra norsk side, og det kan være krevende å ha
tid, ressurser, kontakter og legitimitet i EU til å ha
mange slike "aksjoner" gående.
I EØS-avtalen var det opprinnelig gjort
varige unntak for den veterinære kontroll av dyr og dyreprodukter ved
grensepassering. I 1992 betraktet regjeringen dette unntaket for å være
" ... avgjørende for opprettholdelse av vår gunstige
dyrehelse". Unntaket innebar at Norge i denne sammenheng ble behandlet
som tredjeland av EU.
Både fisk og kjøtt betraktes
som landbruksprodukter i henhold til fellesskapsretten. I løpet
av 1995 ble det klart at norsk eksport og laks ble vanskeliggjort
til EU ved at det ble innført veterinær kontroll
av norsk fisk både i transittland og i mottakerland. Resultatet
var at leveringstiden for norsk fisk ble forsinket, kvaliteten ble
svekket og verdier ble tapt.
Disse aksjonene falt også sammen med
de generelle endringene i grensekontroll og tollsatser i Europa,
og det var på denne tiden betydelig uro og uklarhet omkring
spørsmålet om veterinær grensekontroll
i EU.
Vinteren 1995 tok Norge, blant annet på bakgrunn
av rapporter fra fiskerinæringen, men også etter
noen henvendelser fra norske landbruksinteresser (blant annet TINE),
initiativ overfor EU med sikte på å forhandle fram
en utvidelse av EØS-avtalen på det veterinære området.
Videreutviklingen av det norske kontroll- og tilsynsapparatet ble
dermed koplet mot handelspolitiske hensyn.
I forhandlingene forsøkte Norge opprinnelig å få unntak
for norsk fisk fra veterinærbestemmelsene. Dette ble bestemt
avvist fra EUs side. EU ville ikke betrakte deler av regelverket
isolert fra den større helheten.
Høsten 1996 var utkastet til veterinæravtale
klar, og 17. juli 1998 ble beslutningen om å godkjenne
avtalen tatt i EØS-komiteen. Avtalen bygde i stor grad
på resultatet fra forhandlingene om medlemsskap.
Avtalen medførte at grensekontrollen
mot EU-land ble fjernet, kompensatoriske ordninger ble etablert,
og at en rekke veterinære bestemmelser blant annet knyttet
til dyrevern og kugalskap ble iverksatt. Kontrollansvar ble flyttet
til produsenter i eksportlandet, og til importører, grossister
og detaljister i Norge. Samtidig ble ESAs kompetanse utvidet til å gjelde
de nye kontrollordningene i Norge.
Kristelig Folkeparti, Venstre og Senterpartiet
markerte opprinnelig motstand mot veterinæravtalen, men endte
med å anbefale veterinæravtalen for Stortinget høsten
1998. Forutsetningen var: at 70.5 millioner ekstra skulle bevilges
til nasjonale kontrolltiltak, at sikkerhetsklausulen i EØS-avtalen
skulle brukes aktivt, samt at kontrolltiltakene skulle evalueres
fortløpende.
Etter mobilisering internt i Senterpartiet utløste
avtalen interne problemer i regjeringen. Fire av seks statsråder
fra Senterpartiet tok dissens. En samlet stortingsgruppe fra Senterpartiet
stemte imot avtalen. Avtalen ble likevel vedtatt med et klart stortingsflertall
og trådte i kraft 1. januar 1999.
Veterinærsaken viste at i spørsmålet
om å finne unntak for visse deler av avtalen, var EU motvillige.
På mange områder betrakter EU det som vanskelig å skille
mellom for eksempel fisk og andre landbruksprodukter i EU. Saken
illustrerte videre at spørsmålet ble aktualisert
i en periode der det var generell uro i EU omkring spørsmål
knyttet til veterinærkontroll og grensekontroll.
Etter at Sveits sa nei til å delta
i EØS ved folkeavstemmingen, ønsket de å innlede
nye forhandlinger med EU. Sommeren 1993 sendte Sveits en liste med seksten
politikkområder som de ønsket å forhandle med
EU om. I november 1993 aksepterte Rådet at man skulle innlede
forhandlinger på syv av disse områdene: lufttransport,
landtransport, landbruk, fri bevegelse av personer, offentlige anskaffelser,
forskning og tekniske handelshindringer.
Men i februar 1994 ble det avholdt en nye folkeavstemming
i Sveits omkring transitt trafikk gjennom alpene. Et flertall stemte
for å innlemme en formulering som sa at all internasjonal
transport skulle forhindres etter 2004 i den sveitsiske konstitusjonen.
EU oppfattet dette som et brudd mot transittavtalen som
Sveits og EU hadde inngått allerede i 1992. Som en konsekvens
av den sveitsiske avstemmingen besluttet EU å utsette alle
de bilaterale forhandlingene med Sveits.
Etter at Sveits over lengre tid, og med stor
innsats, hadde overbevist EU om at den nye bestemmelsen skulle iverksettes
på en ikke-diskriminerende måte og med respekt
for tidligere inngåtte avtaler, ble forhandlingene om de
ulike politikkområdene gjenopptatt ved utgangen av 1994.
Forhandlingene var svært vanskelige.
Vanskene var spesielt store i forbindelse med prisfastsettingen
på transittrafikken gjennom Alpene og på bestemmelser angående
sosiale ordninger knyttet til fri bevegelse av personer. Etter at
Sveits hadde gjort store innrømmelser og fått
støtte fra det østerrikske formannskapet til å løse
noen av vanskene, lyktes partene å komme frem til en avtale
ved utgangen av 1998. Resultatet ble godkjent etter folkeavstemming
i Sveits.
Eksemplet fra Sveits illustrerer at EUs reaksjoner
og handlinger ofte er kjennetegnet av at man kopler vanskeligheter
med forhandlinger på ett område, sammen med andre
områder.
På tross av at eksemplene ovenfor med
uoverenskomster er knyttet til spesielle situasjoner, passer de godt
med det generelle bildet av EUs reaksjonsmønster som tegnes
i faglitteraturen. Her er det gjerne tre trekk som fremheves Wallace,
Helen (2000) "The Policy Process – A Moving Pendelum" i
Helen Wallace og William Wallace (red) "Policy Making in the European
Union" Fjerde utgave, Oxford University Press, London, s. 39-64..
Det første er at samarbeidet i EU i
stor grad er et rettslig samarbeid. Fordi det er rettslig samarbeid
vil det også forventes at partene forsøker å forholde
seg til, og agere i forhold til det gjeldende regelverket. Løsninger
blir gjerne søkt innenfor rammen av avtalen.
For det andre, samarbeidet i EU er kjennetegnet
av en søken etter konsensus. Dersom partene er uenige, søkes
det i stor grad å finne "minnelige" løsninger
som bidrar til at alle partene kan være tilfredse, mens
man samtidig ivaretar de generelle prinsippene og bærende ideene
som kjennetegner samarbeidet, som for eksempel prinsippet om ikke-diskriminering.
Saker der man ikke kan finne konsensus utsettes og forskyves gjerne frem
i tid, snarere enn at løsninger tvinges frem gjennom flertallsbeslutninger.
Det finnes også et betydelig etterslep i forhold til implementering
av regelverket i de aller fleste medlemsstatene. Single
Market Scoreboard, May 2000, SEC (2000).
I EØS avtalens art. 1 er det utrykt
et ønske og en slags forpliktelse om å søke
konsensus. Det heter at partene skal "fremme en vedvarende og balansert
styrking av handel og økonomiske forbindelser av handel og økonomiske
forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår
og overholdelse av samme regler, med sikte på å opprette
et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde".
En norsk bruk av reservasjonsretten kan av noen tolkes som et utrykk
for manglende vilje til å følge avtalens "ånd".
På tross av at søken etter
konsensus er et kjennetegn internt i EU samarbeidet, kan det reises
spørsmål om den samme uskrevne forpliktelse om å søke
konsensus gjelder i samme grad for EU og medlemsstatene i EU, i
forholdet til stater som ikke har status som fullt medlem. Ønsket
om intern konsensus kan tenkes å gå foran ønsket
om konsensus med tredje-land. I tolkningen av EØS-avtalen
er det klart at EU har vesentlig mer makt enn Norge og de andre
EFTA statene. Men det er tross alt grunn til å anta at
villighet til søken etter konsensus er sterkere i forhold
til Norge, som er EØS medlem, enn i forhold til Sveits,
som står utenfor EØS.
For det tredje, EU er et komplekst og sammenkoplet system.
Forhandlingene og beslutningsprosessen kjennetegnes gjerne ved at
partene finner løsninger ved at man kopler saksområder,
som i utgangspunktet ikke hører tett sammen, sammen med
hverandre. Beslutninger på et område kan derfor
ofte ha store betydning for beslutninger på et annet område.
Når man står utenfor EU er man i større
grad avhengig av å løse de ulike problemene isolert,
og har færre muligheter til å binde saksområder
sammen.
Siden EU i stor grad også blir preget
av de ulike medlemsstatenes synspunkter og interesser vil også EUs reaksjonsmønster
være betinget av ulike nasjonale interesser, hendelser
og politiske begivenheter. Sammenfall i tid mellom ulike problemer,
løsninger og deltakere, både i medlemsstatene
og i EU vil derfor ofte være avgjørende for å forstå EUs
reaksjonsmønster. Slike sammenfall i tid er ofte nokså stabile
og forutsigbare, som fremtidige prosjekter og timetabeller i EU eller
nasjonale valgsykluser etc., men de kan også være mindre
forutsigbare i form av plutselige hendelser eller kriser.
Disse kjennetegnene er ikke konsistente og trekker ikke
nødvendigvis i samme retning:
Det første antyder at EU ofte vil finne
det naturlig å reagere dersom Norge benytter seg av reservasjonsretten,
og man kan da forvente at de vil benytte retten til å få til
mottiltak på berørte områder av avtalen.
Det vil dessuten kunne være uhensiktsmessig sett fra EUs
side å operere med ett sett av harmoniserte regler internt
i EU, og et annet sett i forhold til EØS. Rettshomogeniteten
vil da være brutt. I en slik situasjon er det nærliggende å anse
de "gamle" harmoniserte for bortfalt, og falle tilbake på de
generelle regler om forbud mot restriksjoner i avtalens hoveddel
i forholdet mellom EU på sin side og EFTA-landene på den
annen. Det er derfor meget sannsynlig at EU vil kreve de berørte deler
av avtalens vedlegg etter de retningslinjer som er beskrevet ovenfor
suspendert inntil konflikten er løst.
Det andre antyder at EU ofte vil søke å finne
minnelige løsninger og at man vil etterstrebe å finne
løsninger som alle kan akseptere, dersom partene er villige
til å finne slike løsninger, samt at det er mulig å finne
slike samtidig som man ivaretar noen av de grunnleggende prinsippene
ved EU.
Det tredje trekket innebærer derimot
betydelig usikkerhet. I EU er det vanlig og legitimt at man kopler saksområder
sammen og at man ser det som naturlig at ulike nasjonale interesser
kan uttrykkes og koples sammen slik at man kan finne løsninger.
Dette innebærer at man ofte kan forvente at EU eller noen
av medlemsstatene kan ønske å ta initiativ som
svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder.
I tillegg til disse mer generelle faktorene,
vet vi fra andre studier at noen mer spesielle trekk kan være
viktige for å forstå EUs handlingsmønster
dersom Norge benytter reservasjonsretten.
På tross av at beslutningene i EU ofte
er preget av en søken etter å finne konsensus,
er det ofte internt i EU ulike synspunkter på ulike direktiver
og reguleringer. Medlemsstater kan ha forsøkt å ta
opp saker til nye behandling, de kan ha truet med å nedlegge
veto, saken kan ha blitt vedtatt med knappest mulig margin, medlemsstater
kan ha unnlatt å iverksette eller trenert iverksetting
av direktiver eller medlemsstater kan også ha forsøkt å fremme
saken for EF domstolen etc? I andre saker er det betydelig uenighet
mellom EUs ulike institusjoner, for eksempel kan Europaparlamentet
ha reist kritiske spørsmål og motarbeidet et foreslått direktiv,
eller Rådet kan ha ulike syn enn Kommisjonen etc.
Dersom Norge ønsker å benytte
reservasjonsretten på områder der det er stor
konflikt internt i EU, kan man vente at EUs reaksjonsmønster
vil være mindre kraftig, enn på områder
der det er stor enighet og konsensus blant EU statene. I denne forbindelse
kan det ha betydning at Danmark har søkt Kommisjonen om
unntak etter art. 95 og at Kommisjonen har avslått dette. Saken
står nå for EF-domstolen. På den ene
siden illustrerer dette at det er uenighet innad i EU om det spørsmålet
Norge reiser. På den annen side kan det være vanskelig
for EU og særlig da Kommisjonen å føre
en mildere linje overfor Norge enn den som er ført overfor EUs
egne medlemsstater hvor argumentasjonen for unntak er avvist.
Ulike direktiver kan ha ulike virkninger på EUs
marked. Mens noen direktiver kan virke sterkt handelsvridende og
ha store diskriminerende effekter, kan andre ha færre handelsvridende
og diskriminerende effekter.
Dersom Norge ønsker å benytte
reservasjonsretten på områder som ikke vil virke
diskriminerende og skape små handelsvridende effekter,
kan man forvente at EUs reaksjonsmønster vil være
mindre kraftig, enn dersom man ønsker å benytte
reservasjonsretten på områder som har store handelsvridende
effekter. Siden næringsmidler i det vesentligste faller
utenfor EØS-avtalen må det sies at den aktuelle
saken har relativt liten betydning for samhandelen innen EØS.
EØS-avtalen ble forhandlet frem på et
spesielt tidspunkt og er statisk i forhold til det dynamiske samarbeidet
i EU. Når nytt regelverk vedtas i EU, skal EØS-komiteen
vurdere om det skal inkluderes i EØS. Det vil per definisjon
være et vedvarende trekk ved EØS at man kontinuerlig
vurderer hvorvidt, og hvor, nye deler av EUs regelverk hører
inn i EØS avtalen. Noen av de nye delene vil da være
mer sentrale i forhold til EØS avtalens primære
målsetninger, mens andre direktiver og utviklinger av avtalen
vil være av mer perifer betydning. Det vil ventelig være
uenighet i tolkningene om hvorvidt visse nye deler inngår
som en del av kjernen i EØS, eller om det inngår
som en mer perifer del av avtalen.
Dersom Norge ønsker å benytte
reservasjonsretten på områder som ligger i periferien
av EØS-avtalen, vil man forvente at EUs reaksjoner vil
være mindre sterke enn dersom man benytter reservasjonsretten
på områder som ligger mer sentralt i EØS-avtalen.
I det aktuelle tilfellet må direktivene sies å ligge
innenfor avtalens kjerneområde, nemlig harmonisering av produktstandarder
for varer. På den annen side berører direktivene
som nevnt ovenfor varer som i sin største del ikke faller
inn under avtalen. Det vil si at direktivene prinsipielt sett er
sentrale, men praktisk sett mer perifere.
I tilknytning til dette kan et være
verdt å nevne at EUs reaksjoner må forventes å være
avhengig av om reservasjonen brukes i et enkeltstående
tilfelle, eller om den brukes mer regelmessig. Dersom reservasjonsretten
brukes utover de rent enkeltstående tilfeller, vil det
lett bli slik at homogenitetsmålsettingen mer direkte anses
utfordret. Dette vil innebære at avtalens sentrale deler
anses utfordret.
Som nevnt ovenfor er det et viktig kjennetegn
ved EU at løsninger søkes ved å kople
ulike problemer sammen. Slike koplinger kan gjøres av EU
selv, eller bli forsøkt gjort av noen av medlemsstatene.
Ved noen anledninger er dagsorden i EU slik at det er mer naturlig å gjøre
slike koplinger, mens andre ganger er slike koplinger mindre naturlige.
For Norge kan slike koplinger skje ved at de
koples direkte til videreutvikling av selve EØS-avtalen
eller til andre deler av samarbeidet. Det mest nærliggende
i forbindelse med den direkte koplingen til EØS er muligens
nye forhandlinger om låne og tilskuddsordningen som kan
komme ved utgangen av 2003, samt forhandlinger i forbindelse med
utvidelse av EØS-området i sammenheng med utvidelsen
av EU. Tidsmessig kan disse forhandlingene komme til å falle
sammen med at tidsfristen for reservasjonsretten utløper.
Uoverensstemmelser i forbindelse med EØS
avtalen kan også koples til forhandlinger om andre former europeisk
samarbeid utenfor EØS, som for eksempel Schengen, ØMU,
felles utenriks- og sikkerhetspolitikk eller i forbindelse med utvidelse
etc.
Dersom Norge ønsker å benytte
reservasjonsretten på tidspunkt der Norge ikke har mange
andre pågående eller nært forestående
forhandlinger med EU, kan man forvente mindre sterke reaksjoner
fra EU.
For at argumenter skal høres og vinne
oppslutning i EU bør de være velbegrunnet. Siden
mange av direktivene i EU omhandler tekniske spørsmål,
er det ofte nødvendig med god vitenskapelig dokumentasjon
for sine synspunkter. EU og EU-landene besitter selv også vesentlig
kompetanse på noen områder, mens på andre områder
har de mindre kompetanse. På området som gjelder
matsikkerhet har for eksempel EU over tid satset på å bygge
opp bred og solid kunnskap og kompetanse for å sikre trygg
mat for forbrukerne, mens på spørsmål
omkring fisk har Norge betydelig kompetanse og gode fagmiljø som
EU muligens ikke besitter.
Dersom Norge er i stand til å basere
sine argumenter på solid, metodisk og faglig uavhengig
vitenskap, kan en forvente at EUs reaksjonsmønster vil
være mindre kraftig, enn dersom Norge ikke er i stand til å dokumentere
sine påstander vitenskapelig og forskningsmessig. Siden
Kommisjonen allerede har avvist Danmarks argumentasjon, vil det
ha betydning i hvilken grad norske myndigheter kan komme med andre
og for EU mer overbevisende argumenter enn de danske.
EU samarbeidet er bygd opp omkring noen sentrale prinsipper,
som for eksempel å fremme økonomisk og sosial
utvikling, sikre høy sysselsetting og fremme en bærekraftig
utvikling. Disse prinsippene kan tidvis stå i motsetning
til hverandre. Moralske eller verdimessige spørsmål
har også en annen "logikk" enn de rent økonomiske. Økonomiske
hensyn og interesser er pragmatiske og kan ofte graderes. Verdimessige
og moralske spørsmål kan derimot noen ganger oppfattes som
absolutter, der man ikke kan akseptere noen som helst form for endring.
I slike situasjoner er det derimot viktig at man fremstår
som troverdig. I de svenske forhandlingene om alkoholmonopol begrunnet
ut i fra helsepolitiske vurderinger, ble man fra EU møtt
med moralsk skepsis mot denne type argumenter all den tid Sverige
var en av verdens største eksportører av vodka. Trygve
Ugland (2000) "Europeanisation of Nordic Alcohol Control Policies – Policy
Integration Through Processes of Relabelling", manuskript presentert
på ARENA seminar 31.10 2000.
Dersom Norge ønsker å benytte
reservasjonsretten på noen områder ut i fra en
moralsk begrunnelse, kan en forvente at EUs reaksjonsmønster
vil være mindre kraftig enn dersom man benytter reservasjonsretten
på områder der det kan være grunn til å tro
at motstanden primært skyldes ønske om å verne
om økonomiske interesser.
I EU har man det såkalte Luxembourg-kompromisset.
Det vil si at på områder som er av vital nasjonal betydning
eller interesse kan man påberope seg en nasjonal vetorett.
Dersom Norge benytter vetoretten på områder som
kan fremstå som av vital nasjonal interesse, kan man forvente
mindre sterke reaksjoner fra EU, enn dersom Norge benytter den på områder
som ikke kan betraktes som av vital nasjonal interesse.
I henhold til art. 99, 100 og 101 i EØS-avtalen
harEFTA landene anledning til å bidra
til å utarbeide nytt regelverk når dette skapes
i EU. Kommisjonen skal uformelt innhente synspunkter fra sakkyndige
i EFTA-statene, på samme måte som den innhenter
synspunkter fra sakkyndige i EUs medlemsstater når den
utarbeider sine forslag. Kommisjonen skal også sikre sakkyndige
fra EFTA-statene en bredest mulig deltakelse i det forberedende
stadium for å utarbeide utkast til tiltak som senere skal
forelegges komiteene som bistår Kommisjonen i utøvelsen
av dens myndighet. Når Kommisjonen oversender sitt forslag
til Rådet skal den også oversende gjenparter til
EFTA statene og det kan anmodes at det foregår en meningsutveksling
i EØS-komiteen. Det påhviler således
et ansvar for Kommisjonen til å sikre deltakelse fra EFTA-landene,
og det er en mulighet for EFTA-landene til å påvirke
regelverket.
Dersom Norge ønsker å benytte
reservasjonsretten på områder der norske myndigheter
ikke tidligere har gitt uttrykk for sine synspunkter, eller eventuelt
har endret sitt synspunkt i forhold til hva de hevdet i tidligere
faser av beslutningsprosessen, må man forvente en mer avvisende
holdning fra EU begrunnet i at norske myndigheter burde fremmet
sine synspunkter på et tidligere stadium i beslutningsprosessen.
Når stater unnlater å følge
visse forpliktelser kan dette være resultat av en bred
folkelig mobilisering og uttrykk for brede interesser som har fremkommet
gjennom sunne demokratiske og legitime prosesser. EU har selv benyttet
dette argumentet i forbindelse med uenighet med USA om handel med
genmodifisert mat. EU har her argumentert for at det finnes bred
folkelig motstand mot denne type produkter i Europa og at dette
i seg selv kan kompensere for eventuelle manglende vitenskapelige
beviser.
Dersom Norge ønsker å benytte
reservasjonsretten på områder der norske myndigheter
kan støtte seg på bred samfunnsmessig og faglig
oppslutning, og man har benyttet seg av demokratiske prosedyrer
for å innhente synspunkter fra velgere og berørte
parter, kan man forvente at EUs reaksjoner vil være svakere
enn dersom man benytter reservasjonsretten på områder der
norske myndigheter ikke kan vise til tilsvarende bred samfunnsmessig
og faglig oppslutning, og der man ikke har benyttet seg av demokratiske
prosedyrer for å innhente synspunkter fra velgere og berørte
parter.
EØS- avtalen har nå fungert
i seks år. Samarbeidet har i all hovedsak fungert tilfredsstillende.
Det er likevel liten kjennskap til avtalen i EU og bare en håndfull mennesker
i Kommisjonen arbeider med EFTA og EØS-saker. I løpet
av denne perioden har dessuten Norges forhold til EU og Europa blitt
endret på to vesentlige områder.
For det første har EFTA-pilaren og
selve fundamentet for EØS-avtalen blitt endret. Ved at
tidligere EFTA medlemmer er blitt medlemmer av EU har den symmetrien
som tidligere var mellom EFTA og EU blitt kraftig forrykket til
fordel for EU. EØS, og EØS institusjonene er dermed
i dag en konstruksjon som oppfattes som tungrodd fra EUs side.
For det andre har EU-samarbeidet blitt utvidet
til en rekke andre områder, som ØMU, Schengen,
Felles utenriks og sikkerhetspolitikk og nå utvidelse til Øst
og Sentral Europa. Et flertall i Norge har ønsket at Norge skulle
søke tettere samarbeid med EU også innenfor disse
ordningene. Stadig mer av norsk samarbeid med Europa skjer derfor
på områder utenfor EØS-avtalen, mens
det samtidig er klart at Norges medlemskap i EØS har bidratt
til at Norge har fått privilegert adgang til en rekke av
de nyere områdene innenfor EU samarbeidet.
Den politiske analysen har vist at det ikke
finnes noen klare teorier eller modeller som kan si noe om hva som
vil være EUs reaksjonsmønster dersom Norge velger å benytte
reservasjonsretten. Å si noe om EUs reaksjoner må derfor
baseres på mer eller mindre velkvalifiserte gjetninger.
På grunnlag av tidligere erfaringer
og noen generelle trekk ved EU som man kan finne i faglitteraturen,
har vi likevel forsøkt å lage en liste over noen
forhold som kan være viktig for å vurdere EUs
reaksjonsmønster. Dersom vi oppsummerer gjennomgangen på bakgrunnen
av den rettslige analysen av EØS-avtalen vil det være
nærliggende å peke på følgende:
Det er lite sannsynlig at EU vil gå til
det skritt å si opp EØS-avtalen som følge
av at Norge hindrer at de tre aktuelle direktivene blir tatt inn
i avtalen. Dette ville som reaksjon være meget dramatisk
og vil kreve enstemmig vedtak i EUs Råd. De aktuelle direktivene har
for liten praktisk betydning for samhandelen mellom EU og EFTA-statene
til at dette er særlig sannsynlig. Dette vil kunne fortone
seg annerledes i tilfelle hvor reservasjonsretten brukes utover
rent enkeltstående tilfelle, fordi homogenitetsmålsettingen,
og dermed et viktig grunnlag for avtalens eksistens kan bli ansett
oppgitt.
Det er på den annen side meget sannsynlig
at det fører til at de direktiver som de tre direktivene
erstatter og endrer innenfor vedlegg II, dvs. en del direktiver
om tilsettingsstoffer i næringsmidler og et direktiv om
farlige stoffer blir midlertidig suspendert. Det vil ikke være
akseptabelt eller praktisk for EU å operere med to sett
av harmoniserte regler innen EØS. Det er ikke særlig
sannsynlig at andre deler av avtalen vil bli direkte og umiddelbart
berørt. Bruken av art. 102 er underlagt rettslige begrensninger
og kan bringes inn for domstolene av private som får sine
rettigheter innskrenket. Den er videre underlagt rettslige krav
til forholdsmessighet og lojalitet og krever flertallsvedtak i Rådet.
Når det gjelder muligheter for reaksjoner
utover det som er regulert i avtalens art. 102, kan det tenkes forskjellige
reaksjoner i mulighetene for å utvikle avtalen videre og
for samarbeidet mellom EU og Norge på andre områder.
Sannsynligheten for slike reaksjoner vil være avhengig
av om et nei fra Norge oppfattes som en handling som fortjener en
reaksjon og av i hvilken grad politiske spørsmål
og prioriteringer i EU og medlemslandene tilsier at norske problemer
i forhold til EØS kan utnyttes i interne forhandlinger
i EU eller i EUs forhandlinger med Norge.
Reelt sett har reglene på området
for næringsmidler ikke så stor betydning for samhandelen
fordi handelen med slike varer ikke er så stor innenfor
EØS-avtalen. På grunn av koblingen mellom næringsmidler
og handelen med fisk kan praktiske problemer imidlertid ha følbare
konsekvenser for en viktig næring i Norge. Det at spørsmålet
ikke har så stor betydning kan tilsi en mild reaksjon fra
EU. På den annen side har saken viktige symbolske sider
både fordi det prinsipielt sett dreier seg om sentrale
regler og fordi EU har avvist tilsvarende krav og argumenter fra
enkelte av EUs egne medlemsstater. Dette kan også svekke
verdien av at norske argumenter går på helseforhold,
idet EUs holdning er at deres regler er helsemessig godt nok begrunnet.
Det er derfor ganske sannsynlig at Norge vil få svekket
sin goodwill i EU-systemet og i en rekke medlemsstater gjennom et
nei.
Det forhold at Norge har andre viktige saker
i forholdet til EU som vil bli tatt opp i nær fremtid særlig
knyttet til økonomiske overføringer og konsekvenser
av EUs utvidelse, øker sannsynligheten for at det vil bli foretatt
koblinger mellom den forestående konflikt og nye spørsmål.
Hvilken betydning dette kan få for norske interesser vil
avhenge av hvor sterkt behov Norge har for å få løsning
av de enkelte spørsmål. Det man kan oppleve er
at Norge blir satt under press til likevel å godta de aktuelle
direktivene, eventuelt også andre regler, for å oppnå hensiktsmessige
løsninger på andre områder eller at løsning
på andre områder blir utsatt med den begrunnelse
at man har en uløst konflikt i forhold til EØS-avtalen.
Man kan også tenke seg at Norge vil kunne oppnå et
varig unntak mot å betale en konkret pris på et
annet område. At Norge oppnår en normalisering
med et varig unntak uten at det har sin pris, er neppe særlig
sannsynlig.
Oslo, i næringskomiteen, den 16. januar 2001
Morten Lund
leiar |
Kjell Opseth
ordførar og sekretær |