1. Samandrag

I proposisjonen fremmes forslag til vedtak om samtykke til at Norge deltar i EØS-komitébeslutning om innlemmelse av diversedirektivet (95/2/EF), fargestoffdirektivet (94/36/EF) og søtstoffdirektivet (94/35/EF) i EØS-avtalen. En gjennomføring av direktivene i norsk rett vil kreve endring av forskrift 21. desember 1993 nr. 1378 om tilsetningsstoffer til næringsmidler.

Dersom Stortinget samtykker i Regjeringens anbefaling, vil denne posisjon bli fremmet i den formelle forhandlingsstrukturen i EØS. Norge vil deretter kunne delta i en EØS-komitébeslutning i overensstemmelse med dette uten innhenting av ytterligere samtykke fra Stortinget, så fremt ikke vesentlige endringer i saken skulle oppstå.

Proposisjonen fremmes før det er utarbeidet en EØS-komitébeslutning, og utkast til beslutning kan derfor ikke fremlegges. EØS-komitébeslutningen forutsettes å bli utformet på vanlig måte om at direktivtekstene innlemmes i EØS-avtalen.

Rådsdirektiv 89/107/EØF av 21. desember 1988 om innbyrdes tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om tilsetningsstoffer som kan anvendes i næringsmidler (rammedirektivet om tilsetningsstoffer), er innlemmet i EØS-avtalen. Ifølge EØS-avtalen skulle derfor europaparlaments- og rådsdirektiv 95/2/EF av 20. februar 1995 om andre tilsetningsstoffer til næringsmidler enn fargestoffer og søtstoffer (diversedirektivet 95/2/EF), europaparlaments- og rådsdirektiv 94/36/EF av 30. juni 1994 om fargestoffer til bruk i næringsmidler (fargestoffdirektivet 94/36/EF) og europaparlaments- og rådsdirektiv 94/35/EF av 30. juni 1994 om søtstoffer til bruk i næringsmidler (søtstoffdirektivet 94/35/EF) vært innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i EFTA/EØS-statene samtidig med EU-statene.

Helsemessig sett er det store flertall av de tillatte stoffene og de mengdebegrensningene som er satt i EUs tre tilsetningsstoffdirektiver uproblematiske å gjennomføre i norsk regelverk. En delvis tilnærming til direktivene er foretatt ved siste revisjon av de norske bestemmelsene. Det er imidlertid norske fagmyndigheters vurdering at noen spesifikke bestemmelser i EUs tre tilsetningsstoffdirektiver kan øke helserisikoen for hele eller deler av befolkningen, i forhold til den situasjonen vi har i dag, dersom de gjøres gjeldende i Norge. Problemer er knyttet til å tillate økt bruk av:

• – konserveringsmidlene nitritt og nitrat som kan omdannes til kreftfremkallende nitrosaminer i kjøttvarer;

• – de såkalte azofargene som kan gi overfølsomhetsreaksjoner hos utsatte personer;

• – søtstoffet cyklamat som i store mengder kan gi testikkelskade og nedsatt sædkvalitet.

Norsk posisjon for EUs tre tilsetningsstoffdirektiver ble overlevert Kommisjonen 8. desember 1998. Det ble der fremsatt krav om opprettholdelse av nasjonale bestemmelser for nitritt/nitrat i diversedirektivet 95/2/EF, opprettholdelse av nasjonale bestemmelser for azofargestoffer i fargestoffdirektivet 94/36/EF og midlertidig opprettholdelse av nasjonale bestemmelser for cyklamat i søtstoffdirektivet 94/35/EF. Direktivenes bestemmelser for øvrig er i overensstemmelse med norsk regelverk om tilsetningsstoffer. Norge mottok 8. november 1999 avslag på kravene om å opprettholde nasjonale bestemmelser. Som begrunnelse ble det hovedsakelig vist til at Sverige og Danmark hadde fått avslag på omtrent tilsvarende anmodninger om opprettholdelse av nasjonale regler for disse stoffene.

Norske myndigheter har i etterkant av avslaget på kravene om å videreføre nasjonale bestemmelser hatt en dialog med Kommisjonen, hvor mulighetene for alternative løsninger er blitt diskutert. Kommisjonen har signalisert, blant annet på EØS-rådsmøtet 19. september 2000, at de forventer at direktivene tas inn i EØS-avtalen og at regelverket gjennomføres i EFTA-statene.

Fra Kommisjonens side legges det stor vekt på at eventuelle ulemper ved gjennomføringen av tilsetningsstoffdirektivene kan avhjelpes ved mindre inngripende tiltak, som ikke vil hindre den frie flyten av varer. Dette gjelder særlig merking av matvarene og forbrukerinformasjon. Kommisjonen legger også vekt på hvorvidt det foreligger nye momenter i saken, som for eksempel ny vitenskapelig dokumentasjon eller nye holdninger i EU-systemet.

Når det gjelder spørsmålet om en eventuell tilpasningstekst til direktivene, er det Rådet som tar den endelige avgjørelsen. Det er lite sannsynlig at Rådet gir Norge større frihet i gjennomføringen av direktivene enn det Danmark og Sverige har fått, og det synes derfor som Norge kun vil kunne oppnå en eventuell tidsbegrenset overgangsordning for søtstoffet cyklamat.

Signalene fra Kommisjonen om at det ikke lenger er rom for forhandlinger, tilsier at Norge nå har to alternativer: Enten å gjennomføre de tre tilsetningsstoffdirektivene, eller at EFTA som EUs motpart i EØS-avtalen reserverer seg mot å innlemme direktiv-bestemmelsene i EØS-avtalen, jf. EØS-avtalens art. 102. Det er med andre ord EFTA, og ikke bare Norge, som må reservere seg. Dersom EFTA reserverer seg, kan EU etter art. 102 svare med å gå til midlertidig suspensjon av berørte deler av avtalen, også for Island og Liechtenstein, med mindre avtalepartene blir enige om noe annet. I denne sammenheng vil det sannsynligvis si berørte deler av EØS-avtalens vedlegg II, næringsmiddeldelen.

På bakgrunn av ovennevnte vurderinger anbefaler Regjeringen følgende:

• – Norge deltar i en EØS-komitébeslutning om å innlemme europaparlaments- og rådsdirektiv 95/2/EF av 20. februar 1995 om andre tilsetningsstoffer i næringsmidler enn fargestoffer og søtstoffer (diversedirektivet 95/2/EF) i EØS-avtalen. Det er lagt vekt på næringsmiddelprodusentenes og dagligvarebransjens uttalelse om at de vil holde tilsetningen av nitritt/nitrat på dagens nivå. Samtidig arbeides det for at EU på sikt endrer sitt regelverk.

• – Norge deltar i en EØS-komitébeslutning om å innlemme europaparlaments- og rådsdirektiv 94/36/EF av 30. juni 1994 om fargestoffer til bruk i næringsmidler (fargestoffdirektivet 94/36/EF) i EØS-avtalen. Det er lagt vekt på næringsmiddelprodusentenes og dagligvarebransjens uttalelse om at de ikke vil endre dagens praksis. Norge arbeider for at overfølsomhetsreaksjoner blir tatt inn som en del av grunnlaget ved de helsemessige vurderingene av tilsetningsstoffer i vitenskapskomiteen for næringsmidler.

• – Det fremmes krav om en overgangsordning mht. bestemmelsene om cyklamat i europaparlaments- og rådsdirektiv 94/35/EF av 30. juni 1994 om søtstoffer til bruk i næringsmidler (søtstoffdirektivet 94/35/EF). Dette innebærer at norske særregler opprettholdes inntil Kommisjonen har revurdert grenseverdiene i direktivet på grunnlag av den nye ADI-verdien. Dersom dette ikke aksepteres av EU, deltar Norge i en EØS-komitébeslutning om å innlemme direktivet i EØS-avtalen. Samtidig innføres krav om brukerveiledning på emballasjen til bordsøtningsmidler.

Dersom Norge oppnår en overgangsordning for søtstoffdirektivet, vil dette bli reflektert i EØS-komitébeslutningen.

2. Merknader frå komiteen

2.1 Innleiing

Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Erling Brandsnes, Gunnar Breimo, Mimmi Bæivi, Karin Kjølmoen, Kjell Opseth og Rita Tveiten, frå Framstegspartiet, Øystein Hedstrøm og Terje Knudsen, frå Kristeleg Folkeparti, Randi Karlstrøm og Jon Lilletun, frå Høgre, Ansgar Gabrielsen og Ivar Kristiansen, frå Senterpartiet, leiaren Morten Lund, og frå Venstre, Leif Helge Kongshaug, syner til at Regjeringa i proposisjonen føreslår å innlemme tre direktiv som omhandlar tilsetjingsstoff i EØS-avtala. Komiteen syner til at dei tre direktiva blei vedtatt i EU i 1994-1995.

Komiteen syner til at det på bakgrunn av saka blei gjennomført høyringar med følgjande institusjonar og organisasjonar den 11. desember 2000: Utanriksdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Statens næringsmiddeltilsyn, Statens næringsmiddeltilsyns råd, Statens helsetilsyn, Statens institutt for folkehelse, Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet, Forbrukerrådet, Næringsmiddelbedriftenes Landsforeining, Nettverk for mat og miljø, Norges Astma- og Allergiforbund, Landsorganisasjonen i Norge, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Norges Kvinne- og Familieforbund.

Komiteen syner elles til svar frå Utanriksdepartementet på diverse spørsmål frå komiteen sine medlemmer (se korrespondanse vedlagt innstillinga).

Fleirtalet i komiteen, alle utanom medlemene frå Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, meiner at proposisjonen og saka gjennom desse omfattande og offentlege høyringane blei grundig klargjort frå ulike sider.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til at det har vært satt av alt for kort tid til behandling av denne sak i komiteen. Disse medlemmer har mottatt mye utfyllende informasjon helt fram til tidspunkt for foreløpig avgivelse i komiteen. Dette medfører at det kan bli nødvendig å arbeide med nye merknader og eventuelt stille nye spørsmål helt fram til endelig avgivelse.

2.2 Merknader frå fleirtalet

2.2.1 Tilhøvet til EU og EØS-avtala

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet og Høgre, syner til rådsdirektiv 89/107/EØF dagsett 21. desember 1988 om innbyrdes tilnærimng av medlemsstatane si lovgjeving om tilsetjingsstoff som kan brukast i næringsmiddel (rammedirektivet om tilsetjingsstoff) er innlemma i EØS-avtala.

Fleirtalet syner vidare til at ifølgje EØS-avtala skulle difor europaparlaments- og rådsdirektiv 95/2/EF dagsett 20. februar 1995 om andre tilsetjingsstoff til næringsmiddel enn fargestoff og søtstoff (diversedirektivet 95/2/EF), europaparlaments- og rådsdirektiv 94/36/EF dagsett 30. juni 1994 om fargestoff til bruk i næringsmiddel (fargestoffdirektivet 94/36/EF) og europaparlaments- og rådsdirektiv 94/35/EF dagsett 30. juni 1994 om søtstoff til bruk i næringsmiddel (søtstoffdirektivet 94/35/EF) i utgangspunktet ha vore innlemma i EØS-avtala og gjennomført i EFTA-EØS-statane samstundes med EU-statane. Fleirtalet er merksam på at innlemminga, etter EU si oppfatning, skulle ha funne stad for fleire år sidan.

Fleirtalet er kjent med at Kommisjonen i november 1999 avslo Noreg sitt krav dagsett 8. desember 1998 om å oppretthalde nasjonale føresegner for dei stoffa som ikkje er uproblematiske (m.a. nitritt, nitrat, azofargane, cyklamat). Kommisjonen synte i hovudsak til at Sverige og Danmark hadde fått avslag på tilsvarande oppmodingar.

Fleirtalet syner til at norske styresmakter i ettertid etter avslaget har drøfta med Kommisjonen om det kan finnast alternative løysingar. Kommisjonen har derimot gjeve uttrykk for at ein ventar at direktiva vert tekne inn i EØS-avtala så snøgt råd er, og at regelverket vert gjennomført i EFTA-statane.

Fleirtalet er innforstått med at delar av EØS-avtala mellombels kan innstillast dersom ikkje dei nemnde direktiva vert innlemma så snøgt råd er. Fleirtalet meiner difor det hastar med å kome fram til ei tilfredsstillande løysing med EU/Kommisjonen.

Fleitalet syner til brev dagsett 6. desember 2000 frå utanriksminister Thorbjørn Jagland der det m.a. står:

"Ut frå det førnemnde er det ønskeleg om Stortinget har handsama saka ferdig så snøgt som råd. Eg forstår at det vil kunne vere vanskeleg å fullføre handsaminga i Stortinget innan neste EØS-komitémøte 15. desember. I den situasjonen som ligg føre, ser eg det som svært viktig at vi på møtet 15. desember kan melde frå til Kommisjonen at innstillinga frå Næringskomiteen ligg føre, og at utkast til avgjerd i EØS-komiteen vil vere overlevert innan møtet i EØS-komiteen 26. januar 2001. I praksis vil plenumshandsaminga i Stortinget då måtte finne stad seinast i veke 3 neste år."

Fleirtalet vil peike på at Noreg har eit monaleg ansvar andsynes dei andre EFTA-landa. Desse landa vil òg bli råka dersom EU set i verk tiltak etter art. 102 i EØS-avtala.

2.2.2 Helsemessige tilhøve

Fleirtalet syner til at frå ein helsemessig synsstad er det store fleirtalet av dei tilletne stoffa og dei mengdavgrensingane som er sette i EU sine tre tilsetjingsstoffdirektiv uproblematiske å gjennomføre i norsk regelverk. Ei svært omfattande tilpassing til innhaldet i direktiva og føresegnene vart gjort av regjeringa Bondevik ved den siste revisjonen av den norske tilsetjingsstoff-føresegna i november 1999.

Fleirtalet er jamvel kjent med at det finnst sume helsemessige innvendingar når det gjeld å gjennomføre direktivreglane om bruk av konserveringsmidla nitritt og nitrat, dei såkalla azofargane og søtstoffet cyklamat, m.a. sidan direktiva opnar for auka bruk av desse stoffa i næringsmiddel. Fleirtalet vil peike på at dei fleste av dei nemnde stoffa er tilletne brukt i Noreg i dag, i det minste med lågare grenseverdiar enn det som er nivåa i dei tre direktiva.

Fleirtalet syner til at dei tre direktiva gjev retningsliner for maksimumsgrenser for bruk av tilsetjingsstoff, ikkje minimumsgrenser. Direktiva inneber ikkje krav eller påbod om bruk av fastsette tilsetjingsstoff og/eller fastsett mengd av tilsetjingsstoff. Næringsmiddelprodusentane kan fritt la vere å tilsetje stoffet, dersom det er ønskjeleg.

Fleirtalet syner vidare til at dei fleste innbyggjarane og matprodusentane i EU-landa rettar seg etter dei nemnde direktiva på ein ansvarleg og fornuftig måte.

Fleirtalet vil òg syne til at norske innbyggjarar kvart år både kjøper og konsumerer monaleg mengd av mat- og drikkevarer i EU-landa, der dei tre direktiva gjeld no.

2.2.3 Praktiske tilpassingar til direktiva

Fleirtalet meiner det ser ut til å vere gode utsikter til å etablere ordningar som langt på veg sikrar vidareføring av eksisterande standardar og praksis i Noreg, sjølv om dei tre direktiva fullt ut vert implementerte. Næringsmiddelindustrien har uttala at han ikkje har trong for auka bruk av nitritt og nitrat og at det finnst gode alternative stoff til cyklamat. Dei store matvarekjedene har uttala at dei ikkje ønskjer å føre næringsmiddel med høgare innhald av dei aktuelle tilsetjingsstoffa enn det dei norske føresegnene tillet i dag.

Fleirtalet meiner det vil vere liten risiko for helseskade då både næringsmiddelindustrien og daglegvarebrasjen i Noreg har uttala at dei tek sikte på å føre vidare den praksisen som gjeld i dag for bruk av tilsetjingsstoff ved framstilling og sal av næringsmiddel.

Fleirtalet meiner det er av stor verd at både norskproduserte næringsmiddel og næringsmiddel som vert importerte, har tydelege og detaljerte varedeklarasjonar og er merka for t.d. allergikarar, når det er turvande. Forbrukarane vil ved hjelp av varemerking kunne velje bort næringsmiddel som inneheld ikkje-prefererte tilsetjingsstoff.

Fleirtalet meiner òg det er viktig at offentlege styresmakter gjennomfører informasjonstiltak andsynes norske forbrukarar. Slike informasjonstiltak, til dømes på Internett, må innehalde lettfatteleg informasjon om namn på tilsetjingsstoff, nummer, verknad, bruksområde, mogleg helserisiko, tilrådeleg dagleg inntak m.v.

Fleirtalet vil på dette grunnlaget fremje følgjande forslag:

"Stortinget ber Regjeringa fremje forslag som presiserer krava til tydelege og lettfattelege vare- og innhaldsdeklarasjonar/-merking av næringsmiddel. For næringsmiddel utan emballasje må det lagast eigne system. Det må spesielt leggjast vekt på krava som allergikarar og andre har for tydelege vare- og innhaldsdeklarasjonar.

Stortinget ber også Regjeringa gjennomføre informasjonstiltak når det gjeld bruk av tilsetjingsstoff i næringsmiddel andsynes norske forbrukarar."

Fleirtalet vil også framheve verdien av at offentlege kontrollinstansar har høgt fokus på bruken av tilsetjingsstoff i næringsmiddel og at desse ofte kontrollerer bruken av tilsetjingsstoff i næringsmiddel.

2.2.4 Nærare om søtstoffdirektivet

Fleirtalet syner til at cyklamat er eit søtingsstoff som det har vore lov å bruka i Noreg i lang tid. Ein brukar det m.a. i lettbrus og sukettar. Fleirtalet er vidare kjent med at for store inntak av dette stoffet kan vere skadeleg, og i særleg grad vil dette råka diabetikarar. Det er difor viktig å leggje til rette for at den ­einskilde forbrukaren ikkje brukar for mykje av stoffet cyklamat.

Fleirtalet er kjent med at det for cyklamat synest å vere utsikter for å kome til semje med EU om ei eventuell tidsavgrensa overgangsordning. Vitenskapskomiteen for næringsmiddel i EU (Scientific Committee on Food, SCF) har nyss senka verdien for akseptabelt dagleg inntak (ADI-verdien) vesentleg.

Fleirtalet syner til at Kommisjonen har signalisert at grenseverdiane i søtstoffdirektivet for å bruke cyklamat sannsynleg vil verte endra på grunnlag av den nye ADI-verdien. Fleirtalet syner til at Regjeringa meiner det difor vil vere naturleg å be om ei overgangsordning, slik at norske reglar kan haldast ved lag til eit nytt direktiv eventuelt vert vedtake. Fleirtalet stør Regjeringa sin strategi i denne samanhengen.

2.2.5 Nærare om diversedirektivet

Fleirtalet syner til at nitritt og nitrat har vore i bruk i Noreg over lang tid, men med lågare grenseverdiar enn i andre land. Til dømes har Danmark gjeve løyve til høgare verdiar enn Noreg. Desse stoffa vert nytta av næringsmiddelindustrien, til dømes i nokre osteslag, kjøtvarer og kryddersild, hovudsakleg som konserveringsmiddel, men stoffa har òg ein monaleg effekt på fargen.

Fleirtalet syner vidare til at når det gjeld diversedirektivet, er situasjonen at næringsmiddelindustrien og detaljhandelen i Danmark på friviljug basis har sagt at dei vil halde fast ved dei tidlegare krava til varene som vert produserte og selde i Danmark. Fleirtalet er kjent med at norske næringsmiddelprodusentar og daglegvarebransjen likeins har uttala at dei ikkje ønskjer å endra den praksisen som gjeld i dag med omsyn til bruken av nitritt og nitrat. Fleirtalet meiner dette er positivt.

Fleirtalet syner vidare til at i høve til nitritt og nitrat, vil det ved å halde på den praksisen som gjeld i Noreg i dag, vere eit særs effektivt tiltak. Hovudtyngda av produkta som er tilsett nitritt og nitrat er kjøtvarer, der om lag 95 pst. av det som vert omsett er norskprodusert. Fleirtalet syner til at dette inneber at verknaden for forbrukarane vert liten, dersom grenseverdiane i direktivet vert innførte.

2.2.6 Nærare om fargestoffdirektivet

Fleirtalet er kjent med at det til no har vore forbod mot bruk av fleire typar azofargestoff i Noreg. Fleirtalet syner til at Noreg i prinsippet framleis ønskjer forbod mot fem av desse stoffa. For seks andre azofargestoff ønskjer Noreg prinsipielt lågare grenseverdiar og færre bruksområde enn det som fargestoffdirektivet fastset.

Fleirtalet syner vidare til at når det gjeld fargestoffdirektivet, har norske næringsmiddelprodusentar og daglegvarebransjen uttala at dei ikkje vil endre den praksisen som gjeld i dag med omsyn til bruk av azofargestoff i næringsmiddel på den norske marknaden. Forbrukarane vil som følgje av dette få minimal tilgang til norske næringsmiddel med høge verdiar av azofargestoff. Fleirtalet meiner dette er positivt.

2.2.7 Regjeringa si tilråding

Fleirtalet syner til at Regjeringa tilrår følgjande:

• – Noreg tek del i ei EØS-komitéavgjerd om å innlemme europaparlaments- og rådsdirektiv 95/2/EF dagsett 20. februar 1995 om andre tilsetjingsstoff i næringsmiddel enn fargestoff og søtstoff i EØS-avtala. Det er her lagt vekt på næringsmiddelprodusentane og daglegvarebransjen si fråsegn om at dei vil halde tilsetjinga av nitritt og nitrat på det nivået som gjeld i dag. Samstundes vert det arbeidd for at EU på sikt skal endre sitt regelverk.

• – Noreg tek del i ei EØS-komitéavgjerd om å innlemme europaparlaments- og rådsdirektiv 94/36/EF dagsett 30. juni 1994 om fargestoff til bruk i næringsmiddel i EØS-avtala. Det er lagt vekt på næringsmiddelprodusentane og daglegvarebransjen si fråsegn om at dei ikkje vil endre den praksisen som gjeld i dag. Noreg arbeider for at overkjenslereaksjonar vert tekne inn som ein del av grunnlaget ved dei helsemessige vurderingane av tilsetjingsstoff i Vitenskapskomiteen for næringsmiddel (SCF) i EU.

• – Det vert fremja krav om ei overgangsordning med omsyn til føresegnene om cyklamat i europaparlaments- og rådsdirektiv 94/35/EF dagsett 30. juni 1994 om søtstoff til bruk i næringsmiddel. Dette inneber at norske særreglar vert haldne ved lag til Kommisjonen har vurdert grenseverdiane i direktivet på grunnlag av den nye ADI-verdien, på ny. Dersom dette ikkje vert godteke av EU, tek Norge del i ei EØS-komitéavgjerd om å innlemme direktivet i EØS-avtala. Samstundes vert det innført krav om brukarvegleiing på emballasjen til bordsøtingsmiddel.

Fleirtalet stør tilrådinga frå Regjeringa.

2.3 Merknader frå mindretalet

2.3.1 Generelt

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre mener at hensynet til matsikkerhet og matkvalitet er grunnleggende for den politikk som Norge til enhver tid skal føre. Disse medlemmer legger stor vekt på de vurderinger som kommer fra norske fagmyndigheter og berørte parter. Helsemessige betenkeligheter ved endring i lovverk bør alltid veie tyngre enn næringsinteresser. Disse medlemmer vektlegger at Norge må bruke den handlefrihet som vi har til å sikre norske forbrukere et godt lovverk, samt å arbeide internasjonalt for en skjerping av de regler som der finnes.

2.3.2 Om EØS-avtalen og forholdet til EU

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre vil understreke at EØS-avtalen er et stabilt rammeverk for samarbeidet med våre viktigste handelspartnere og nære naboer, og har vist seg å ivareta norske interesser på en tilfredsstillende måte.

Disse medlemmer finner grunn til å understreke at Norge gjennom det meste av EØS-avtalens levetid har vært blant de EØS-land som raskt og effektivt har implementert regelverket for det indre marked. Sammenliknet med gjennomsnittet i EU ligger Norge godt an når det gjelder implementering av vedtatte direktiver i nasjonal lovgivning.

Disse medlemmer mener EØS-avtalen er den tilknytningsformen til EU som er mest tjenlig for Norge, og vil legge stor vekt på å videreutvikle EØS-avtalen også videre framover. En dynamisk utvikling av EØS-avtalen er av avgjørende betydning for å sikre norske bedrifter likeverdige rammebetingelser med sine konkurrenter innenfor det indre marked.

Disse medlemmer viser til at regjeringen Bondevik la stor vekt på å vurdere konsekvensene av nytt EU-regelverk for Norge på et tidligst mulig tidspunkt, og å påvirke utformingen av regelverket. Særlig stor vekt ble lagt på å vurdere forhold knyttet til sikkerhet, helse og miljø, og på å utnytte alle muligheter avtalen gir oss for å ivareta norske interesser i dette arbeidet for om mulig å nå frem til omforente løsninger.

Disse medlemmer understreker at reservasjonsretten er fremforhandlet for å kunne brukes, men at dette bare bør gjøres som en siste utvei når alle andre muligheter er prøvd, og sterke nasjonale hensyn tilsier at dette er nødvendig etter en grundig avveining. Disse medlemmer vil advare mot at reservasjonsretten brukes i situasjoner ut over dette, fordi det kan undergrave EØS-avtalens posisjon.

Komiteens medlem fra Senterpartiet anser ikke denne innstilling som den rette anledning for å argumentere for eller mot EØS-avtalen. Den debatten vil det passe å ta i tilknytning til Europa-meldingen som ligger i Stortinget til behandling. Denne sak handler om bruk av reservasjonsretten som ble fremforhandlet som del av EØS-avtalen, og som var det viktigste argument for at EØS-avtalen kunne godkjennes uten å endre Grunnlovens § 93.

2.3.3 Hensynet til folkehelsa

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre merker seg at Regjeringen i stortingsproposisjonen om samtykke til matsminkedirektivene understreker at norske fagmyndigheter vurderer det slik at noen bestemmelser i EUs tre tilsettingstoffdirektiver kan øke helserisikoen for hele eller deler av befolkningen, i forhold til den situasjonen vi har i dag, dersom de gjøres gjeldende i Norge. Problemene er knyttet til å tillate økt bruk av:

• – konserveringsmidlene nitritt og nitrat som kan omdannes til kreftfremkallende nitrosaminer i kjøttvarer;

• – de såkalt azofargene som kan gi overfølsomhetsreaksjoner hos utsatte grupper;

• – søtstoffet cyklamat som i store mengder kan gi testikkelskade og nedsatt sædkvalitet.

Disse medlemmer merker seg videre de prinsipper for godkjenning av stoffer av denne type, som helseminister Tore Tønne refererte i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Det er jo nettopp det at de bare skal aksepteres hvis de dekker et teknologisk behov, og som ikke kan nås på andre alternative måter, at de ikke innebærer doser som utgjør noen fare for forbrukerenes helse, i den grad man kan bedømme det ut fra de vitenskapelige data, og for det tredje at det ikke virker villedende på forbrukeren."

Disse medlemmer viser til vedlagte brev til næringskomiteen fra Statens Helsetilsyn, datert 11. desember 2000:

"Helsetilsynets konklusjon blir på denne bakgrunn at det å akseptere økt bruk av de tilsetningsstoffer som er omtalt i St.prp. nr. 12 (2000-2001), er et uheldig signal i forhold til den satsningen som finnes i Norge på kreftforebygging, allergi og trygg mat. Prinsipielt mener altså helsetilsynet at de norske grenseverdiene bør opprettholdes. Det er også uheldig å akseptere EU-kommisjonens utsagn om at allerede utsatte grupper som allergikere og diabetikere selv, og da særlig barn med disse lidelsene, i enda større grad skal måtte være på vakt overfor den maten de spiser, jf. omtalen av dette i proposisjonens kapittel 4.3.2.4, femte avsnitt. I dette utsagnet ligger et annet syn på forholdet mellom markedet og folks helse og et annet syn på forholdet mellom myndighetenes og folks eget ansvar for å trygge folkehelsa enn det som vanligvis ligger til grunn for utformingen av norsk politikk."

Disse medlemmer viser til at stortingsflertallet i 1996 la vekt på at Stortinget i behandlingen av mat­sminkedirektivene skulle kunne legge til grunn vurderinger fra norske fagmyndigheter. Disse medlemmer har merket seg at stortingsproposisjonen ikke refererer til vurderingene fra ulike norske fagmyndigheter. Disse medlemmer viser til Senterpartiets forespørsel til Utenriksdepartementet av 4. desember 2000 om å få oversendt en egen sak som inneholder de relevante uttalelser fra helsefaglige myndigheter og de mest utsatte grupper av befolkningen, samt Regjeringens vurdering av disse. Disse medlemmer registrerer at departementet i brev av 5. desember 2000 ikke svarer på forespørselen. Disse medlemmer mener det er uforsvarlig at Stortinget behandler proposisjonen uten at fagmyndighetenes uttalelser med Regjeringens vurdering av disse forelegges Stortinget. Disse medlemmer finner det derfor naturlig at Stortinget har bedt om å gjennomføre en åpen høring om mat­sminkedirektivene.

Disse medlemmer mener mangelen ved proposisjonen blir desto alvorligere ved at det legges opp til en rekordrask behandling i næringskomiteen av en sak av så alvorlig karakter og som angår viktige folkehelsespørsmål. Disse medlemmer mener man burde ha tatt seg bedre tid til å klarere Norges standpunkt. Disse medlemmer viser i den forbindelse til Regjeringens egen vurdering i proposisjonen:

"Kommisjonen har hittil ikke tatt opp spørsmålet om innlemmelse av direktivene i EØS-avtalen i EØS-komiteen. Ved ytterligere forsinkelser fra norsk side, er det sannsynlig at Kommisjonen vil sette spørsmålet på dagsorden og dermed utløse 6-månedersfristen for avgjørelse av spørsmålet, og eventuelt midlertidig opphør av berørt del av avtalen etter ytterligere 6 måneder, dersom man ikke kommer til enighet."

Disse medlemmer mener føre-var-prinsippet må legges til grunn for lovgivning om tilsettingsstoff som kan ha negative konsekvenser for befolkningen. Disse medlemmer er sterkt bekymret for det langsiktige arbeidet for bedre folkehelse dersom føre-var-prinsippet ikke følges.

Disse medlemmer viser til Stine Wohl Semb i Forbrukerrådet i komiteens høring 11. desember 2000:

"Når man spør om det er et brudd på føre var, sier jeg ja, det er det jo. Her vet man at det er en liten gruppe som kan få helseproblemer, og likevel ser det ut til at man vil innføre det. Og når det gjelder nitrat/nitritt, er det helt mot de rådene som er gitt fra vitenskapelig hold, så svaret er helt opplagt ja."

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at føre-var-prinsippet er en operasjonalisering av konseptet om en bærekraftig utvikling.

Dette medlem viser til at det under EU-debatten var et sentralt ja-argument at EU hadde føre-var-prinsippet skrevet inn i Maastricht-traktaten. Dette medlem stiller seg spørrende til hvorfor ja-politikerne er så overbevist om at EU vil straffe Norge dersom vi tar dette prinsippet i bruk overfor tilsettingsstoffer i mat. Dette medlem skulle ønske at det norske politiske systemet for første gang etter 28. november 1994 kunne stå sammen på tvers av alle skillelinjer i EU- og EØS-striden. Ingen av oss vil aktivt fremme utviklingen av allergier og astma i den norske befolkningen - hvis vi kan unngå det. Et Norge som fastholder begrunnede helsekrav til hvilke tilsettingsstoffer som kan blandes i maten vår, kan umulig gjøre verken Norge eller EU verre.

2.3.4 Diversedirektivet 95/2/EF

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til Regjeringens proposisjon med norske fagmyndigheters vurdering av problemer knyttet til økt bruk av nitritt og nitrat som kan omdannes til kreftfremkallende nitrosaminer i kjøttvarer. Nitritt og nitrat tilsettes mat for å bedre holdbarheten og for å sikre en stabil farge. Det er sørlige EU-land som er interessert i å kunne tilsette nitritt og nitrat i kjøttvarer for å hindre matforgiftninger som angivelig fører til flere dødsfall hvert år. I disse landene er kjølesystemer mindre ut­viklet enn lenger nord i Europa, samtidig som klimaet er varmere.

Disse medlemmer er kjent med at diversedirektivet tillater nitritt i omtrent de samme matvarene som norske regler gjør, men i større mengder. I de fleste aktuelle matvarer godtar diversedirektivet dobbelt så store mengder av nitritt, i leverpostei fem ganger så store mengder. Nitrat har i Norge vært tillatt i noen osteslag. Diversedirektivet tillater nitrat også i kjøttvarer og kryddersild.

Disse medlemmer viser til Regjeringens egen framstilling i proposisjonen:

"Problemet med tilsetning av nitritt og nitrat til kjøttvarer er imidlertid ikke først og fremst knyttet til forekomsten av disse stoffene i seg selv. Hovedbekymringen er at nitritt kan reagere med aminer i næringsmidlene og føre til dannelse av kreftfremkallende nitrosaminer. Mengde nitrosaminer som dannes øker med mengde nitritt/nitrat tilsatt under produksjonen. Røyking av kjøtt synes å fremme dannelsen, temperatur har betydning, og det synes som om steking har en viss innvirkning. … For kreftfremkallende stoffer, som også kan skade arveanlegg, antas det generelt at det ikke finnes noen nedre grense der man kan være sikker på at det ikke skjer svulstutvikling."

Disse medlemmer viser videre til at proposisjonen slår fast at det er meget vanskelig å anslå nitrosaminers bidrag til kreftdødelighet. Departementet viser til at det i Danmark er anslått at nitrosaminer (fra alle kilder) kan føre til 0,04-0,4 ekstra kreftdødsfall pr. million mennesker pr. år, og anser dette som en svært lav risiko. Disse medlemmer gjør oppmerksom på at det utgjør bortimot to dødsfall i Norge pr. år. Disse medlemmer går ut fra at den danske undersøkelsen baserer seg på dagens inntak av nitritt/nitrat, og ikke på de grenseverdier som diversedirektivet setter. Det vil være nærliggende å tro at de nye grenseverdiene for nitritt/nitrat vil føre til en ytterligere økning i kreftrisikoen.

Disse medlemmer viser til at EU-kommisjonens vitenskapelige komité for matvarer våren 1996 kom med en krass advarsel mot nitritt, nitrat og sulfitt. Komiteen fastslo at det er en direkte sammenheng mellom mengden av nitrater og nitritter i kjøtt og utviklingen av nitrosaminer som er kreftfremkallende i en grad som gjør at det ikke fins noen helbredssikker minstegrense. Komiteen konkluderte med at nitritt og nitrat må ses som "alvorlige helserisikoer", og at bruken av dem må begrenses mest mulig.

Disse medlemmer viser til at Statens Næringsmiddeltilsyn har advart mot å tillate så store mengder av nitritt og nitrat og fremholdt i tillegg (SNT-informasjonsblad 6. mai.1994):

"Høye mengder nitritt til kjøttprodukter kan dessuten skjule dårlig hygiene, og det kan derfor være svært uheldig å tillate bruk i de mengdene som er foreslått av EU."

Disse medlemmer viser til brev fra Statens helsetilsyn til næringskomiteen, datert 11. desember 2000 (vedlagt innstillingen):

"Når det gjelder kreft, trygg mat og nitritt og nitrat, er det to gode grunner til å unngå økt bruk av nitritt og nitrat i mat i Norge. Den første grunnen er den kreftrisikoen som disse stoffene representerer. … Den andre grunnen til å unngå økt bruk av nitritt og nitrat i maten i Norge er at det å tillate økt bruk av disse stoffene, kan virke som en sovepute i forhold til den innsatsen som gjøres i Norge for å få best mulig hygiene i forbindelse med matproduksjonen."

2.3.5 Fargestoffdirektivet 94/36/EF

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til proposisjonen hvor norske fagmyndigheter peker på problemer knyttet til azofargene som kan gi overfølsomhetsreaksjoner hos utsatte grupper. Azofargene ble, med små unntak, forbudt i Norge i 1978. Med EØS-avtalen er forbudet myket opp slik at noen av stoffene nå er tillatt - i små mengder og i svært spesielle produkter. Fargestoffdirektivet øker tallet på godkjente azofarger fra 8 til 17, hvorav 12 av dem kan brukes i svært mange matvarer.

Disse medlemmer viser til Regjeringens omtale av azofargestoffene i stortingsproposisjonen:

"Azofargestoffer har lenge vært kjent for å kunne utløse overfølsomhetsreaksjoner hos enkelte. Det er ikke tatt hensyn til rapporterte overfølsomhetsreaksjoner ved fastsettelsene av ADI-verdier. Dette har tradisjonelt vært ansett for å være reaksjoner som bare er knyttet til et mindre antall individer, som den enkelte selv må ta forholdsregler mot. … De vanligste symptomene som har vært rapportert er elveblest, rødme og hevelse i huden, særlig rundt øyne og munn, åndedrettsbesvær, hodepine og magetarmsymptomer. Reaksjonene er vanligvis milde, men livstruende eller alvorlige allergiske reaksjoner har vært rapportert. … En utvidet bruk av azofargestoffer vil med stor sannsynlighet innebære at flere personer, spesielt barn med en eller annen form for allergi, vil reagere med overfølsomhet mot stoffene."

Disse medlemmer viser til brev fra Utenriksdepartementet til Senterpartiets stortingsgruppe, datert 5. desember 2000, der man slår fast at det er stor usikkerhet knyttet til hyppigheten av reaksjoner mot azofargestoffene. Departementet anslår at 0,1-0,2 pst. av norske barn kan reagere på azofargestoffer, og finner dette å være en svært liten risiko. Disse medlemmer finner det provoserende at prosentandel for sterkt rammede allergikere blir brukt på denne måten. Dette er mennesker som det er grunn til å hensyn til, selv om de bare skulle utgjøre noen tusen mennesker. Det er særlig grunn til å ta hensyn til disse menneskene når godkjennelse av azofargene er et helt unødvendig tiltak. Disse medlemmer mener Regjeringen skyver ansvaret for å unngå overfølsomhetsreaksjoner over på den enkelte istedenfor å ta et ansvar selv.

Disse medlemmer viser til generalsekretær Arne Heimdal i Norges Astma- og Allergiforbunds omtale av omfanget av matproblemer i den norske befolkningen, i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Det vi vet, er at medisinske eksperter sier at 20 pst. av befolkningen har matproblemer, og at problemet er økende når det gjelder barn. Det har skjedd en enorm økning av allergi de siste 20 år. For 20 år siden snakket man om at 10 pst. av befolkningen var så allergisk at de måtte søke lege én eller flere ganger i året, i år sier de samme leger 40 pst."

Disse medlemmer viser videre til generalsekretær Arne Heimdal i Norges Astma- og Allergiforbunds vurdering av de menneskelige konsekvensene, i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Grenseverdiene for tillatte mengder tilsetningsstoffer vurderes ut fra hva friske mennesker tåler, - men det tas ikke hensyn til at en stor gruppe personer med matvareallergi og matvareintoleranse har nedsatt toleransegrense også for andre stoffer enn dem som de i utgangspunktet reagerer mot. … Personer som allerede må begrense sitt kosthold på grunn av bestanddeler i maten som ikke tåles, vil få ytterligere en faktor å ta hensyn til. Dette vil spesielt være et problem for barn som kan oppleve det stigmatiserende å ikke få lov til å spise mat som serveres. Å utelate en rekke matvarer fra kosten vil også kunne få ugunstige ernæringsmessige virkninger."

2.3.6 Søtstoffdirektivet 94/35/EF

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til proposisjonen hvor det vises til at norske fagmyndigheter mener det er problemer knyttet til søtstoffet cyklamat som i store mengder kan gi testikkelskade og nedsatt sædkvalitet.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre er kjent med at innlemmelse av søtstoffdirektivet vil føre til at antall godkjente søtstoffer øker, at det kan brukes mer søtstoffer og at søtstoffer kan anvendes i flere matvarer enn i dag. De mest betydelige helsemessige konsekvensene av økt bruk av søtstoffer er knyttet til økt bruk av cyklamat. Det er diabetikere, og spesielt barn med diabetes, som kan få et inntak av cyklamat som overstiger akseptabelt daglig inntak (ADI). Direktivet åpner for bruk av cyklamat i flere nye matvarer. Disse medlemmer er kjent med at EUs Vitenskapskomiteen for næringsmiddel har senket verdien for akseptabelt daglig inntak vesentlig. Disse medlemmer legger stor vekt på at Regjeringen har varslet at Norge vil be om en overgangsordning, slik at norske regler kan opprettholdes inntil EU har vedtatt nye grenseverdier som er lavere. Disse medlemmer forutsetter at Regjeringen legger til rette for at den enkelte forbruker ikke får for mye av stoffet cyklamat, at forbrukerne får tilgang til god informasjon og matvarer er godt merket.

Komiteens medlem fra Senterpartiet er kjent med at dersom søtstoffdirektivet tas inn i EØS-avtalen, vil antall godkjente søtstoffer øke, en større mengde av søtstoffer kunne tilsettes, og søtstoffer kunne tilsettes flere matvarer enn i dag. I sum må en regne med at det samlede forbruket av slike søtstoffer kan bli flerdoblet i forhold til i dag.

Problemet med økt forbruk av sterke søtstoffer er at personer med et stort inntak av "light"-produkter får et inntak av slike søtstoffer over ADI (Rapport 3-93 fra Statens næringsmiddeltilsyn). De svake søtstoffene regnes ikke som helseskadelige, men i større mengder kan de gi diaré. Statens næringsmiddeltilsyn ser det derfor som svært uheldig at direktivet ikke setter tak på hvor store mengder som kan brukes av det enkelte stoff (SNT-informasjonsblad 6.5.1994).

Cyklamat kan i dag bare tilsettes saft, brus og cider. Søtstoffdirektivet tillater cyklamat også i en stor og mangfoldig gruppe kalt "desserter og liknende produkter", i melkedrikker, sjokolade, sukkertøy, iskrem, hermetisk frukt, syltetøy, diettbakst og andre diettvarer.

Dette medlem har vanskelig for å se at økt merking skal kunne gi et tilstrekkelig vern for utsatte grupper. Mange av de som kjøper disse produktene er barn, som man ikke kan forvente leser varedeklarasjon med liten skrift.

Dette medlem viser til brev av 5. desember 2000 fra Utenriksdepartementet, hvor det går fram at den nye ADI-verdien for cyklamat ikke omfatter bordsøtningsmidler. Dette medlem finner det påfallende at bordsøtningsmidler, som vel er mellom de produktene som inneholder mest søtningsstoff og som blir brukt av mange, ikke er tatt med i ADI. Dette medlem finner det også vanskelig å se grunnen til at kostholdet til barn, diabetikere og spesielt diabetiske barn, ikke er spesielt studert og spesielt tilgodesett ved utformingen av regelverket for tilsetting av cyklamat.

2.3.7 Norske myndigheters behandling av matsminkespørsmålet

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til Stortingets behandling av følgende forslag, lagt fram i mars 1996 av Paul Chaffey (Sosialistisk Venstreparti):

"Stortinget ber Regjeringen varsle at Norge i EØS vil nedlegge veto mot rådsdirektivene 94/35/EC (søtstoffer i mat), 94/36/EC (fargestoffer i mat) og 95/2/EC (andre tilsettingsstoffer i mat enn fargestoffer og søtstoffer)."

Mindretallet i utenrikskomiteen, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, støttet forslaget. Flertallet, Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viste til at Regjeringen nylig hadde bestemt seg for å legge fram en stortingsproposisjon om matsminkedirektivene og ville vente med å ta standpunkt til den stortingsbehandlingen som da ville komme. Disse medlemmer minner om at flertallet begrunnet sin holdning med at:

"Stortinget vil da kunne legge til grunn vurderinger fra norske fagmyndigheter."

Disse medlemmer viser til regjeringen Jaglands St.meld. nr. 40 (1996-1997) Matkvalitet og forbrukertrygghet, som skjerper profilen i den norske motstanden mot matsminkedirektivene. Regjeringen Jagland fastslo at:

"Regjeringen legger til grunn at det ikke skal tillates bruk av tilsetningsstoffer i Norge der det foreligger faglige vurderinger som tilsier at inntak av slike stoffer innebærer helsefare for forbrukerne generelt, eller spesielle forbrukergrupper ut fra norsk kostholdsmønster. Regjeringen mener det foreligger faglige vurderinger som gir grunnlag for å opprettholde nasjonale bestemmelser for fem azofargestoffer, søtstoffet cyklamat og konserveringsmidlene nitrat og nitritt."

Disse medlemmer viser videre til at regjeringen Bondevik i desember 1998 sendte en søknad til EU-kommisjonen om noen unntak fra matsminkedirektivene, som ytterligere skjerpet profilen i den norske motstanden mot matsminkedirektivene ved at man ba om unntak fra EUs regelverk for 11 azofargestoffer, for konserveringsmidlene nitrat og nitritt og for søtstoffet cyklamat.

2.3.8 Valgalternativer

Disse medlemmer viser til at norske myndigheter i etterkant av avslaget på Norges søknad om å opprettholde nasjonale bestemmelser for en rekke stoffer, har tatt opp mulighetene for alternative løsninger med Kommisjonen. Disse medlemmer tar til etterretning at Regjeringen i proposisjonen beskriver alternativene slik:

"Enten å gjennomføre de tre tilsetningsstoffdirektivene, eller at EFTA som EUs motpart i EØS-avtalen reserverer seg mot å innlemme direktivbestemmelsene i EØS-avtalen. Dette er en rett som framgår av EØS-avtalens art. 102."

I tillegg mener Regjeringen iflg. proposisjonen det vil kunne være mulig å oppnå en overgangsordning for søtstoffdirektivet, slik at dagens norske regler beholdes til eventuelt nytt direktiv blir vedtatt.

2.3.9 De nordiske lands holdninger til matsminke

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til at Danmark og Sverige i årevis har prøvd å unngå de tre EU-direktivene om matsminke. I Danmark stemte Folketinget enstemmig mot å godta direktivene da de var til politisk behandling i EU i 1994. Etter at direktivene var vedtatt, har den danske regjeringen søkt EU-kommisjonen om å få unntak for reglene om nitrat, nitritt og sulfitt. Sverige måtte godta to av direktivene da landet ble medlem av EU i 1995. Den svenske regjeringen har siden søkt om å få unntak for azofargestoffene. Både Danmark og Sverige har forsøkt å bruke "miljøgarantien" i Romatraktatens artikkel 100a.4. Vinteren 1999 avviste Kommisjonen den svenske søknaden om å ta i bruk "miljøgarantien" mot azofargestoffene, da den ikke kunne se at disse stoffene var farligere i Sverige enn lenger sør i Europa. Oktober 1999 avviste Kommisjonen den danske søknaden om å ta i bruk "miljøgarantien", da den ikke var villig til å godta at nitritt, nitrat og sulfitt er mer helsefarlig i Danmark enn i andre EU-land. Danmark brakte i januar 2000 Kommisjonens avslag på anmodning om videreføring av nasjonale bestemmelser for nitritt/nitrat inn for EF-domstolen.

Disse medlemmer viser til stortingsproposisjonens omtale av Danmarks sak mot EF-domstolen:

"Det er fra dansk side lagt vekt på at direktivet ikke bygger på anbefalinger fra EUs vitenskapelige komité for næringsmidler (SCF) når det gjelder tillatt mengde tilsatt nitritt/nitrat. … Norge kommer til å intervenere til støtte for Danmark."

Disse medlemmer stiller seg bak at Norge intervenerer til støtte for Danmark. Dette vil gi Danmark verdifull støtte i arbeidet med å få omgjort Kommisjonens beslutning. Dersom Norge reserverer seg mot diversedirektivet, støtter Norge Danmarks kamp for et fortsatt stramt regelverk for nitritt/nitrat på en aktiv måte.

2.3.10 Norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjens holdning

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til uttalelsen fra norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen, gjengitt i stortingsproposisjonen:

"EUs regelverk tillater mer nitritt/nitrat og azofargestoffer i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner som representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det norske markedet, selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser."

Disse medlemmer ser positivt på den holdning som norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarekjeder her uttrykker. Dette fratar imidlertid ikke myndighetene ansvar for å sikre folkehelsa, og må i en helhetsvurdering fra Stortingets side veies opp mot dette hensynet.

Disse medlemmer vil understreke at man ikke har noen garanti for framtiden i forhold til oppslutning om en slik holdning som norske produsenter og dagligvarekjeder i dag gir uttrykk for. Disse medlemmer viser til konstituert helsedirektør Lars Hanssen i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Det er likevel slik at ulike utviklingstrekk som endrede produksjonsforhold, endring i matimporten eller handelsstrukturen, endringer på eiersiden i næringsmiddelsektoren, konkurranseforhold m.v. kan bidra til å endre innholdet i et slikt samarbeid."

Disse medlemmer merker seg Utenriksdepartementets understreking av at det ikke ligger noen juridisk bindende avtale til grunn, uttrykt av statssekretær Espen Barth Eide i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Hvis vi her snakket om en avtale eller en overenskomst som noe som hadde en juridisk bindende effekt, har han åpenbart rett, men det er heller ikke det det er snakk om… Det er fremført klart og tydelig, men det er ikke fremført i form av en avtale verken dem imellom, med oss eller med noen annen part."

Disse medlemmer viser til brev fra Næringsmiddelbedriftenes Landsforening (NBL), datert 11. desember 2000, der NBL gir sin vurdering av den uttalte holdning:

"NBL har stilt seg bak en felles uttalt holdning om dette fra norsk næringsmiddelindustri og dagligvarehandel. Denne holdningen er uttalt samtidig som NBL ønsker å forholde seg til et klart regelverk som er harmonisert med EU… Vår holdning er også basert på at man ikke taper i konkurranse med tilsvarende importerte produkter på det norske markedet."

Disse medlemmer viser til at viktige forbrukerinteresser ber myndighetene ta ansvar for å fortsatt sikre et høyt beskyttelsesnivå gjennom lovverket. Disse medlemmer viser til Stine Wohl Semb fra Forbrukerrådet i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Derfor er det vi også prøver å skyve ansvaret tilbake til dere politikere, og si at det som har med helse å gjøre, skal bestemmes på regelverksiden og ikke overlates til meg som forbruker."

Disse medlemmer viser til Øyvind Rognvær fra Landsorganisasjonen i Norge, som representerer 800 000 forbrukere, i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Dersom Stortinget til tross for dette velger å implementere de tre direktivene, er det ganske sikkert at folks tillit til matsikkerheten vil bli redusert. Vi har tidligere hørt at noe av det som kjennetegner norske forbrukere framfor andre europeiske forbrukere, er den sterke myndighetstiltroen. Og spesielt fordi vi ikke kan se noe særlig annet enn utenrikspolitiske begrunnelser for et slikt vedtak, vil det være veldig vanskelig å forklare overfor forbrukerne hvorfor en går inn for disse endringene."

Disse medlemmer viser til hva informasjonsdirektøren i Coop Norge, Bjørn V. Kløpstad, sier (Nationen, 5. oktober 2000):

"Det er ynkelig hvis Jagland prøver å slå politisk mynt på noe som var et oppriktig utspill fra oss om å ta forbrukerne på alvor. Forbrukerne ønsker ikke flere tilsetningsstoffer. Jeg håper ikke det er Jaglands taktikk at han kan gamble med at vi rydder opp i myndighetenes helsepolitikk, mens han slipper å krangle med EU."

Disse medlemmer mener at en felles uttalt holdning fra norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen er svært positiv, men ikke et alternativ til lovforbud.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at man aldri kan garantere hvem som i framtida vil slutte opp om en slik holdning. Dersom vi godtar matsminkedirektivene har vi gitt fra oss lovgivingsmyndigheten til EU på det området som disse direktivene omhandler. Norge kan dermed ikke på selvstendig basis gjeninnføre det gamle regelverket dersom den uttalte holdningen fra norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen ikke viser seg å være tilstrekkelig for å sikre hensynet til folks helse. Statens næringsmiddeltilsyn kan heller ikke håndtere dette gjennom å føre kontroller i henhold til det gamle regelverket. Dette bekreftes i brev fra departementet til Senterpartiets stortingsgruppe datert 13. desember 2000 med svar på spørsmål datert 12. desember 2000.

2.3.11 Merking

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre registrerer at Regjeringen ønsker å legge et større ansvar på den enkelte forbruker, blant annet gjennom merking av produkter. Disse medlemmer vil understreke at bedre merking av varer er et viktig forbrukerkrav, men at dette virkemiddelet ikke vil være tilstrekkelig for å sikre forbrukerne mot helseskadelige stoffer. Disse medlemmer viser til direktør i Forbrukerrådet, Per Anders Stalheim, i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Det er liksom vårt prinsipielle standpunkt, også at merking og informasjon er nødvendig, men ikke tilstrekkelige virkemidler, og at det er alltid en avveining hva man selv skal vite og vurdere, og hva andre skal ha bestemt på forhånd så man slipper å ta risiko eller kjenne egenskaper ved alle produkter. I den forbindelse legger vi også vekt på at folk har en helt annen oppfatning av risiko påført av andre enn en selvpålagt risiko, som røyking og annet vi har vært innom i dag."

Disse medlemmer viser videre til Bjørn Erikson fra Landsorganisasjonen i Norge, som representerer 800 000 forbrukere i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Imidlertid er det slik at det er svært vanskelig for den enkelte forbruker å orientere seg om disse forholdene. Derfor er vi helt avhengige av at myndighetene, og jeg understreker myndighetene, trekker opp et regelverk som gir den nødvendige regulering."

Disse medlemmer viser til Astma- og allergiforbundets innlegg i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Det er ikke akseptabelt å overlate til den enkelte å skulle unngå disse stoffene. Det vil være umulig å vite om maten inneholder disse stoffene når mat serveres utenfor hjemmet. Vi går mer og mer på restaurant, - spiser i kantiner, i barnehager og på skolearrangementer. Det er en kjensgjerning at kunnskapen ute er liten i forhold til hvilke matvarer som kan forårsake matvareallergi og matvareintoleranse."

Disse medlemmer viser til Heidi Sørensen fra Nettverk for mat og miljø, som representerer 20 organisasjoner med til sammen ca. 400 000 medlemmer, i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Ansvaret for at den maten som tilbys i butikken, ikke skal være helsefarlig, er et ansvar som myndighetene har og bør fortsette å ha. Det ansvaret må ikke privatiseres ned til den enkelte som kanskje er spesielt disponert for å få matallergi… Hvis Stortinget vedtar å svekke det norske regelverket for matsminke, er det å ta en unødvendig risiko på vegne av forbrukerne, som generelt sett ønsker at man skal ha en føre-var-holdning. Man skal la tvilen komme naturen, miljøet og forbrukerne til gode."

Disse medlemmer vil understreke sin bekymring for den uavklarte situasjon som oppstår knyttet til regelverket for merking av eksempelvis kjøtt. Ingen instanser har så langt gitt svar på hvordan man skal merke i en situasjon der man opererer med én grense som er godkjent i henhold til lovverket og en annen grense som er den helsemessige anbefalte. I dette tilfellet overlater man ikke bare til forbrukeren å sette seg inn i hvilke tilsetningsstoffer som er i et produkt, men også mengden av dette stoffet i produktet. Disse medlemmer mener dette er en kunnskap som den vanlige forbruker ikke kan forventes å sitte inne med.

Disse medlemmer vil vektlegge at dess flere områder man legger opp til at forbrukeren skal ta ansvar, dess vanskeligere blir det å være forbruker. Det blir også vanskeligere for myndighetene å opplyse forbrukerne om helserisiko ved inntak av ulike stoffer, når antallet stoffer som befinner seg i gråsonen øker.

Disse medlemmer stiller spørsmålstegn ved hvilken merking av produkter man kan iverksette uten at det blir oppfattet som en skjult handelshindring mot en lovlig omsatt vare.

Disse medlemmer vil avvise en argumentasjon som bygger på at vi kan godta innholdet i matsminkedirektivene fordi det allerede finnes produkter på markedet som er farligere. Myndighetenes oppgave må være å redusere helserisikoen for norske forbrukere, ikke minst når dette gjelder basismatvarer. Disse medlemmer viser til vedlagte brev fra Statens helsetilsyn, datert 11. desember 2000:

"Norsk politikk for å beskytte folkehelsen har imidlertid ikke trukket den konklusjon at dette skal innebære at vi ikke skal iverksette tiltak overfor "små" faktorer selv om det finnes andre faktorer som er viktigere. En samordnet strategi for å beskytte og fremme befolkningens helse må ha en bred tilnærming."

2.3.12 Reservasjonsretten

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterparti og Venstre viser til EØS-avtalens bestemmelser om innlemmelse av nytt regelverk i avtalen. Vedtak om å innføre nytt regelverk i EØS-avtalen gjøres i EØS-komiteen, hvor EU og EFTA møter med hver sin stemme. I henhold til EØS-avtalen artikkel 93.2 må alle vedtak være enstemmige. Det betyr at ethvert EFTA-land kan motsette seg et nytt direktiv eller forordning. Det er ikke noe rettslig krav til begrunnelse for å bruke denne reservasjonsretten.

Disse medlemmer viser til at alle vedtak i EU som omhandler det indre marked (artikkel 100), det vil si de fleste saker som omfattes av EØS-avtalen, etter vedtakelsen av Enhetsakten i 1985 skjer ved kvalifisert flertall. Det betyr at hvert enkelt EU-land ikke kan forhindre vedtakelse av nytt regelverk gjennom å legge ned veto. Det enkelte medlemsland har heller ingen generell reservasjonsrett mot å innføre vedtatt regelverk. Her har Norge en rett gjennom EØS-avtalen som det enkelte EU-land ikke har.

Disse medlemmer viser til EØS-avtalens art. 102, som regulerer prosedyren ved manglende enighet i EØS-komiteen. Hvis EU og EFTA/Norge ikke er enig om noe annet innen 12 måneder, settes den direkte berørte delen av avtalens vedlegg midlertidig ut av kraft. Hva som er den direkte berørte delen, skal avgjøres av EØS-komiteen, hvor EU og EFTA er likeverdige parter. Vedtak forutsetter enstemmighet. Regelverk i et annet vedlegg kan uansett ikke settes ut av kraft.

Disse medlemmer vil understreke at EU, i henhold til Avtalens artikkel 112, ikke kan iverksette et hvilket som helst beskyttelsestiltak dersom det ikke oppnås enighet i EØS-komiteen i henhold til prosedyrene i Avtalens artikkel 102. Disse medlemmer viser til St.prp. nr. 100 (1991-1992):

"Artikkelen fastslår at beskyttelsestiltak skal begrenses til det strengt nødvendige med hensyn til omfang og varighet for å rette opp situasjonen. Slike tiltak skal velges som minst mulig forstyrrer Avtalens funksjon."

Disse medlemmers vurdering er at en norsk reservasjon mot å innføre nytt regelverk bør møte forståelse internt i EU dersom den kan begrunnes ut fra hensynet til helse, miljø og sikkerhet og at den bygger på føre var-prinsippet, som Avtalens innledning fastslår skal ligge til grunn for samarbeidet.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil påpeke at et samtykke til å delta i en EØS-komitébeslutning om innlemmelse av et eller flere av matsminkedirektivene i EØS-avtalen, innebærer at Norge godtar EU som lovgiver for hele det området som det/de aktuelle direktiv(er) omhandler. Norge blir dermed forhindret fra å gjeninnføre dagens norske regelverk med mindre EU ønsker å gjøre det samme. Norge blir likeledes forhindret fra å innføre et strengere regelverk enn EU på ethvert område som disse direktivene omfatter.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre vil arbeide for at norsk regelverk forbedres på de områder der det viser seg at EU eller andre har utviklet et regelverk som gir forbrukerne et bedre helsemessige vern og trygghet. Dette er imidlertid ikke et argument for å godta et mindre strengt regelverk på andre områder.

Disse medlemmer vil minne om at Norge så langt ikke har benyttet reservasjonsretten som følger av EØS-avtalens artikkel 93.2.

Disse medlemmer viser til tidligere statsminister Gro Harlem Brundtland i stortingsdebatten om EØS 15.-16. oktober 1992:

"Regjeringen vil aktivt bruke de nye mulighetene til å forme morgendagens regelverk i Europa. Og vi vil være rede til å bruke den retten avtalen gir oss, til å motsette oss at forslaget blir en felles EØS-regel, dersom vi finner det nødvendig. (…)

Vi har ikke kjempet fram det regelverket i EØS-avtalen uten grunn. Vi har gjort det fordi om nødvendig skal det også kunne tas i bruk."

Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at det påhviler Norge et ansvar for å følge opp avtalen. Hvis EU kan dokumentere at deres handelsinteresser blir rammet av at Norge nekter å implementere mat­sminkedirektivene fullt ut, bør Norge i EØS-komiteen være åpen for å diskutere hvordan dette kan kompenseres.

Disse medlemmer vil imidlertid understreke at ansvaret for oppfølging av avtalen er et gjensidig ansvar for begge avtaleparter. I dette ligger også en respekt for en parts rett til å benytte seg av de virkemiddel som ligger i avtalen. Det påhviler EU et ansvar for å ikke iverksette beskyttelsestiltak som er mer inngripende enn nødvendige for å gjenopprette balansen i avtalen.

Disse medlemmer registrerer Regjeringens påstand i proposisjonen om at en norsk reservasjon vil få vidtrekkende konsekvenser for norsk eksportindustri. Dette er lite dokumentert eller drøfta i proposisjonen. Det har heller ikke framkommet opplysninger i forbindelse med komiteens behandling av saken, som skulle tilsi en slik holdning. Disse medlemmer vil påpeke at EU er forpliktet til å opptre i henhold til Verdens Handelsorganisasjons (WTO) proposjonalitetsprinsipp, i tillegg til de forpliktelser som ligger i EØS-avtalen.

Disse medlemmer vil understreke at EU ikke kan iverksette et hvilket som helst beskyttelsestiltak. Beskyttelsestiltak skal være innenfor samme del av det berørte vedlegg til avtalen. Beskyttelsestiltaket skal videre stå i forhold til virkningene for EU av et veto fra EFTA-siden. Disse medlemmer viser til statssekretær Espen Barth Eide i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"På det direkte spørsmålet har du rett i at jeg på ingen måte tror EU vil gå løs på vår fiskeeksport, jeg tror de vil finne reaksjonsformene innenfor næringsmiddeldelen vedlegg II."

Dette synspunkt har også kommet til uttrykk fra EU-kommisjonen. På spørsmål om EU kan gripe inn overfor norsk eksport, for eksempel av fisk, hvis Norge legger ned veto mot matsminkedirektivene, svarte daværende leder for EU-kommisjonens delegasjon i Norge, John Maddison (Dagsavisen 11. desember 1999):

"Nei, vi vil holde oss til dette området."

Disse medlemmer forutsetter at EU forholder seg til det regelverket som er nedfelt i EØS-avtalen, og ikke kommer med beskyttelsestiltak som er mer vidtrekkende enn det avtalen gir grunnlag for.

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener det vil skade norske interesser å bidra til spekulasjoner om mer vidtrekkende beskyttelsestiltak enn det avtalen gir rom for. Dette kan i verste fall bidra til at Kommisjonen endrer sin holdning til i hvilken grad og på hvilke områder beskyttelsestiltak bør iverksettes. Dette medlem vil derfor advare mot den vurdering av eventuelle beskyttelsestiltak som statssekretær Espen Barth Eide inviterer til i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Men det er svært viktig å understreke at kommisjonen ikke forsvarer hvert enkelt direktiv fordi de er spesielt opptatt av f.eks. cyklamat. Kommisjonen forsvarer et prinsipp om at beslutningene om beskyttelsesnivå skal fattes på fellesskapsnivå, slik at man kan handle fritt med produkter - og derfor er kommisjonens interesser dette. Dette går langt utover den mulige kommersielle interesse i eventuell eksport av nettopp disse varene."

Dette medlem konstaterer at departementet i brev datert 13. desember 2000 til Senterpartiets stortingsgruppe med svar på spørsmål datert 12. desember 2000, ikke har kunnet angi på hvilken måte beskyttelsestiltak fra EU på en eventuell norsk reservasjon på disse direktiver, konkret kan få innvirkning på norsk eksport.

Dette medlem vil vektlegge at den økonomiske konsekvensen for EU av at matsminkedirektivene ikke blir innlemmet i EØS-avtalen, vil være svært begrenset. Et slikt resultat vil ikke innebære noen nye handelshindringer, men en videreføring av dagens situasjon.

Dette medlem viser til proposisjonen, der det fremkommer at 95 pst. av kjøtt som omsettes på det norske markedet, er norskprodusert.

Dette medlem vil understreke at dersom EU skal kunne iverksette legitime beskyttelsestiltak i henhold til EØS-avtalen, må man kunne sannsynliggjøre at næringsliv i EU vil tape økonomisk på at de nye grenseverdiene ikke blir innført i Norge. Det vil i så fall bety at EU mener at næringslivet har til hensikt å tilby varer til det norske markedet som inneholder stoffer eller grenseverdier for stoffer som ikke er tillatt på det norske markedet i dag. Dess mer omfattende beskyttelsestiltak EU eventuelt måtte true med, dess større tap av inntekter ser de for seg ved at Norge opprettholder dagens regelverk. Man uttrykker i så fall en forventning om at den faktiske situasjon i Norge vil endre seg vesentlig. Det vil i så fall være enda viktigere for Norge å bruke reservasjonsretten som ligger i EØS-avtalen.

Dette medlem vil vektlegge at Norge gjennom prosessen har søkt å innta en konstruktiv holdning, og strukket seg så langt man har følt det har vært faglig grunnlag for å kunne forsvare. Norge har i løpet av prosessen implementert store deler av direktivene. EU har ikke rikket seg en millimeter.

Dette medlem vil understreke betydningen av at enkeltland går foran og opprettholder et strengere regelverk enn andre. Dette medlem viser til direktør i Forbrukerrådet, Per Anders Stalheim, i komiteens åpne høring 11. desember 2000:

"Vi er ikke fornøyd med at regelverket svekkes, selv om vi tror det finnes motmekanismer som gjør at risikoen ikke øker i særlig grad. Det er fordi vi har sett i europeisk sammenheng at det har vært en fordel at det har vært noen land som har villet ta forbrukerhensyn i sterkere grad enn andre. Det er jo en forutsetning for å nå fram i internasjonal sammenheng at noen vil noe."

Dette medlem mener at bruk av reservasjonsretten i forhold til matsminkedirektivene vil ha svært begrenset økonomisk konsekvens for EU. De beskyttelsestiltak som EU eventuelt vil sette i verk, må stå i forhold til dette faktum.

2.3.13 Konklusjon

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre viser til merknader over, og vil på dette grunnlag gå imot innlemmelse av diversedirektivet (95/2/EF) og fargestoffdirektivet (94/36/EF) og vil derfor stemme imot innstillingens I nr. 1 og 2. Disse medlemmer viser til at Kommisjonen har signalisert at grenseverdiene i søtstoffdirektivet for å bruke cyklamat trolig vil bli endret på grunnlag av at Vitenskapskomiteen for næringsmiddel i EU har senket verdier for akseptabelt daglig inntak vesentlig. Disse medlemmer slutter seg derfor til at Norge ber om en overgangsordning knyttet til tillatte grenseverdier for bruk av cyklamat fram til EU har vedtatt nye og lavere grenseverdier. På denne bakgrunn gir disse medlemmer sitt samtykke til at Norge deltar i EØS-komitébeslutning om innlemmelse av søtstoffdirektivet (94/35/EF) i EØS-avtalen, og stemmer for innstillingens I nr. 3.

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener matsminkedirektivene på viktige punkter vil svekke det helsevernet som norske forbrukere nyter godt av. Disse medlemmer vil understreke følgende i proposisjonen:

"Allergi- og overfølsomhetsreaksjoner har i liten grad blitt tatt hensyn til ved helserisikovurderingene av tilsetningsstoffer."

Dette medlem kan ikke se at det fra Regjeringens side er frambragt noen helsemessige argumenter for å tillate de nye grenseverdiene og de nye stoffene som proposisjonen omtaler. Det har heller ikke framkommet slike opplysninger i høringen.

Dette medlem viser til at det ikke er framlagt noe behov for disse stoffene fra industriens side. Tvert imot er det framkommet en holdning om at et slikt behov ikke foreligger og man heller ikke har til hensikt å benytte de muligheter som et mindre strengt regelverk vil gi.

Dette medlem viser til at Regjeringen i proposisjonen understreker at det er usikkerhet knyttet til omfanget av helseskadelige virkninger som følge av økt bruk av de tilsetningsstoffer som proposisjonen omtaler. Regjeringen understreker selv at det er vanskelig å anslå nitrosaminers bidrag til kreftdødelighet, hyppigheten av reaksjoner mot azofargestoffene og manglende studier av virkningen av cyklamat på utsatte grupper som barn, diabetikere og spesielt diabetiske barn. Dette medlem mener Regjeringen lar føre-var-prinsippet vike for hensynet til en friest mulig vareflyt også for matvarer.

Dette medlem viser til at komiteens åpne høringer ikke har bidratt til å fjerne denne usikkerheten. Tvert imot har uttalelser fra helsefaglige myndigheter ført til økt usikkerhet rundt omfanget av virkning av de tilsetningsstoffer som tidligere er blitt utpekt som helseskadelige dersom mengdene øker.

Dette medlem vil påpeke at de tiltak som fra Regjeringens side blir skissert for å rettferdiggjøre et mindre strengt regelverk, isolert sett kan være gode tiltak, men at disse tiltakene ikke vil være tilstrekkelige for å sikre hensynet til forbrukerinteressene.

Dette medlem vil legge avgjørende vekt på vurderinger av direktivene som ulike organisasjoner som representerer store grupper av forbrukere har framført. Dette medlem viser til de klare uttalelser og anbefalinger som er brakt på bordet fra organisasjoner som representerer den mest utsatte delen av befolkningen.

Dette medlem viser til at påstanden om vidtrekkende beskyttelsestiltak fra EUs side mot norsk eksportnæring ved norsk reservasjon ikke er blitt sannsynliggjort ved høringene og ved de svar som er gitt på spørsmål til departementet. Dette medlem vil vise til at både WTO-avtalens proporsjonalitetsprinsipp og EØS-avtalens bestemmelser i artikkel 111-113 er sterkt begrensende for de beskyttelsestiltak som EU eventuelt måtte ønske å iverksette.

Dette medlem vil legge føre-var-prinsippet til grunn.

Dette medlem finner det derfor nødvendig at Norge reserverer seg mot innlemmelse av de tre matsminkedirektivene, og vil stemme imot innstillingens I.

3. Uttalelser fra utenriks­komteen

Komiteens utkast til innstilling ble oversendt utenrikskomiteen til uttalelse. Utenrikskomiteen uttaler følgende i brev av 10. januar 2001:

"Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til sine respektive partiers merknader i utkastet til innstilling til St.prp. nr. 12 (2000-2001).

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til de faglige komitémerknadene fra næringskomiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Senterpartiet vedrørende gjeldende proposisjon. Dette er merknader som dette medlem støtter i sin helhet.

Dette medlem vil videre peke på at tilsettingsstoffene som EU-direktivene åpner for økt bruk av ikke er ønsket av verken forbrukere, næringsmiddelprodusenter - eller distributører. Dette har kommet tydelig frem i den åpne høringen om direktivene 11. desember 2000. Etter implementering av matsminkedirektivene vil forbrukerne kunne bli eksponert for en rekke skadelige tilsettingsstoffer i maten de ikke har etterspurt, og som næringsmiddelindustrien ikke ønsker.

Dette medlem ønsker også å presisere at heller ikke Regjeringen ønsker disse direktivene. I St.prp. nr. 12 (2000-2001) skriver Regjeringen at:

"Det er imidlertid visse helsemessige betenkeligheter forbundet med å gjennomføre direktivenes regler om bruk av konserveringsmidlene nitritt og nitrat, de såkalte azofargene og søtstoffet cyklamat, som åpner for økt bruk av disse stoffene i næringsmidler… Kommisjonen avslo i november 1999 Norges krav av 8. desember 1998 om å opprettholde nasjonale bestemmelser for disse stoffene… Norske myndigheter har i etterkant av avslaget tatt opp mulighetene for alternative løsninger med Kommisjonen… Kommisjonen har imidlertid tilkjennegitt at det forventes at direktivene tas inn i EØS-avtalen snarest, og at regelverket gjennomføres i EFTA-statene."

Videre skriver Regjeringen at:

"De klare signalene fra Kommisjonen om at det ikke lenger er rom for forhandlinger, tilsier at Norge nå har to alternativer: Enten å gjennomføre de tre tilsetningsstoffdirektivene, eller at EFTA som EUs motpart i EØS-avtalen reserverer seg mot å innlemme direktivbestemmelsene i EØS-avtalen."

Ettersom proposisjon konkluderer med et forslag om å innlemme de tre direktivene i EØS-avtalen, kan ikke dette etter dette medlems mening oppfattes som noe annet enn at Regjeringen føler seg presset til å gjøre noe den ikke ønsker, av frykt for reaksjoner. Det er etter dette medlems oppfatning en defensiv holdning til et viktig spørsmål.

Å reservere seg mot å innlemme direktivbestemmelsene i EØS-avtalen er en mulighet som fremkommer av EØS-avtalens art. 102. Dersom EFTA reserverer seg, kan EU etter denne artikkelen svare med å gå til midlertidig suspensjon av berørte deler av avtalen. St.prp. nr. 12 (2000-2001) antyder at dette kan få vidtrekkende konsekvenser for norsk eksportindustri. Dette kan etter dette medlems mening ikke dokumenteres av tilgjengelig informasjon.

Det ville ikke være en reaksjon som er proporsjonal i forhold til virkningene av at de aktuelle rettsakter ikke innlemmes i EØS-avtalen. Det er et faktum at det er en svært liten del av norsk import av varer fra EU som ville bli rammet av reservasjonen, noe som jo danner grunnlaget for at så stor del av norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransje hevder at dagens praksis ikke vil ble endret selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser.

Virkningen av veto er regulert etter artikkel 102 nr. 5 i EØS-avtalen. Dersom partene ikke bli enige etter 6 måneder etter at reservasjonsretten er benyttet og EU ikke aksepterer at Norge reserverer seg, trer den direkte berørte delen av avtalens vedlegg midlertidig ut av kraft. EØS-avtalens hoveddel faller ikke bort.

Matsminkedirektivene er del av vedlegg 2 kap. XII om næringsmidler. Maksimalt faller hele dette vedlegget ut av funksjon, minimalt den delen av kapittelet som handler om tilsetningsstoffer. Dette må man bli enige om i EØS-komiteen, hvor EFTA-landene og EU er to likeverdige parter. Det er med andre ord krav om enstemmighet.

Dersom EFTA og EU ikke blir enige om hvilke deler av vedlegg 2 som skal settes ut av kraft, kan EU likevel sette den ut av kraft som et beskyttelsestiltak. Dette kan kun gjøres dersom det kan vises til sterke økonomiske, samfunnsmessige eller miljømessige negative konsekvenser av vetoet. EU skal i tillegg bruke beskyttelsestiltak som rammer den frie handelen minst mulig, ifølge avtalen.

Dette medlem finner det for usannsynlig at en slik diskusjon vil medføre at EU iverksetter straffereaksjoner mot store og viktige deler av norsk eksportindustri, som lakseeksport, slik det har vært antydet ved flere anledninger.

Regjeringen hevder at reservasjonsretten ikke kan brukes fordi det hersker stor usikkerhet med hensyn til EUs mulige reaksjoner. Som Regjeringen uttrykte i høringen av 11. desember 2000 er det også viktig å være klar over at det ikke finnes noen uavhengig instans som kan avgjøre hvor grensene går for hva som kan suspenderes, ettersom dette ikke er utprøvd. Dette medlem vil presisere at reservasjonsretten har blitt forhandlet frem gjennom lange og vanskelige forhandlinger og formodentlig med en konkret hensikt, og at nettopp de sidene Regjeringen påpeker er et argument for å utprøve reservasjonsrettens reelle funksjon.

Etter dette medlems oppfatning er det derfor viktig å gå imot de tre matsminkedirektivene, samt å prøve ut reservasjonsretten og den reelle muligheten den gir. Dette medlem går derfor imot at de tre direktivene 95/2/EF, 94/36/EF og 94/35/EF skal innlemmes i EØS avtalen, og inn for at Regjeringen benytter reservasjonsretten mot de tre direktivene.

4. Supplerende merknader på bakgrunn av betenkning av 9. januar 2001 fra Utredningsseksjonen

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil vise til Senterpartiets henvendelse til Stortingets utredningsseksjon i brev datert 13. desember 2000 om juridiske betenkninger ang. reservasjonsretten samt uttalelsen fra dagligvarehandelen og næringsmiddel-industrien som er gjengitt i proposisjonen. Svar med de utarbeidede betenkninger er oversendt i brev datert 9. januar 2001. Dette medlem vil peke på det uholdbare i at denne viktige saken er presset igjennom i komiteen på så kort tid at det ikke gis anledning til å få den tilleggsinformasjon som trengs før alle merknader er skrevet.

Betenkningene bekrefter etter dette medlems mening at aktørene i dagligvarebransjen og næringsmiddelindustrien ikke kan opptre samordnet for å beskytte forbrukerne mot tilsetningsstoffer ut over det som tillates i dag, uten å risikere å komme i konflikt med EØS-avtalen. Det er fortsatt uavklart hvordan norske myndigheter på en lovlig måte i forhold til EØS-avtalens konkurranseregler kan gjennomføre merking og informasjon for å forhindre at en matvare som er lovlig etter en revidert norsk lovgivning, ikke blir solgt til norske forbrukere av hensyn til deres helse. Disse forhold har det ikke vært tid til å avklare.

Når det gjelder reservasjonsretten, er det i betenkningen fra professor dr. juris. Hans Petter Graver og dr. polit. Ulf Sverdrup ved Arena-programmet listet opp en rekke forhold i kap. 6.4 som tilsier at evt. motreaksjoner fra EU på bruk av reservasjonsretten mot mat­sminkedirektivene, vil måtte få langt mindre negativ effekt for norsk næringsliv enn det som Regjeringen angir i proposisjonen.

Herunder viser dette medlem til følgende som framgår av de innhentede betenkninger:

• 1. Det klare utgangspunkt fremheves i Graver/Sverdrups betenkning på side 1: "Det er ikke noe avtalebrudd om en EFTA-stat hindrer EFTA-blokken i å medvirke til at nye direktiver innlemmes i EØS-avtalen." Hovedmålsetningen i avtalen er homogenitet i regelverkene i EØS og EU, men det minnes om at dette gjelder første gangs vetobruk mot tre rettsakter etter at flere tusen er innlemmet i uendret form.

• 2. Eventuelle rettslige sanksjoner fra EUs side kan bare treffes mot "berørte deler" av avtalen. Graver/Sverdrup sier på side 7 at "begrepet "berørte deler" ikke må tolkes videre enn nødvendig. Etter vårt syn vil dette føre til at bare de rettsakter som endres eller direkte berøres av et omtvistet direktiv, vil i utgangspunktet være "berørte" deler av vedlegget." Forfatterne finner her grunn til å kritisere Regjeringens framsatte syn i Europameldingen når de i en fotnote sier: "Regjeringen går etter vårt syn her noe langt når den sier at man "ofte" må anta at andre deler av vedlegget faller bort."

• 3. Først etter at Stortinget eventuelt gjør vedtak om å benytte vetoretten, vil den langvarige prosedyren i EØS-avtalen art. 102 med mål om å finne en løsning settes i gang. Dette går tydelig fram av Graver/Sverdrups notat på sidene 2-4.

• 4. I EU er det ikke uvanlig å koble ulike løpende saker politisk, slik at en overordnet løsning kan finnes på flere saker under behandling på ulike nivåer og områder i EU samtidig. Det er derfor ikke nok å se til de rettslig regulerte sanksjoner innenfor EØS-avtalen når Norge skal vurdere konsekvenser av et eventuelt veto. Graver/Sverdrup viser imidlertid ut fra en drøftelse av hva som vanligvis ligger til grunn for EUs handlingsmønster til at sannsynligheten for også politisk funderte reaksjonsmåter som kan ramme Norge er mye mindre omfattende enn det som hevdes i proposisjonen. WTO-avtalen vil uansett sette rammer for innholdet i EUs eventuelle mottiltak. Arnesen sier i sin betenkning på side 3: "Etter mitt syn gir WTO-avtalen et temmelig godt vern mot vilkårlige handelstiltak fra EU og medlemsstatenes side." Uansett pekes det i Arnesens betenkning på at "eventuelle tiltak overfor Norge og norske aktører ut over at de berørte deler av det vedlegg til EØS-avtalen det er på tale å endre settes ut av kraft, krever rådsbehandling i EU". Dette innebærer igjen at Sverige og Danmark, som har felles interesser med Norge i forhold til tilsetningsstoffdirektivene, har mulighet til å blokkere eventuelle forslag om rammende tiltak.

• 5. Uansett EUs vedtak vil EØS-avtalens hoveddel gjelde, også på næringsmiddelområdet så langt avtalen omfatter denne sektoren. Dersom Norge bruker vetoretten og gjør en "omvendt tilpassing" til EUs regler ved å vedta norske regler likelydende med EUs for alle andre stoffer enn de 13 som det foreligger vitenskapelig belagte råd om å avstå fra, vil konsekvensene for aktørene derfor bli minimale. Arnesen sier i sin betenkning på side 2: "De praktiske konsekvensene av dette vil reduseres dersom Norge likevel gir regler som samsvarer med de krav som følger av dette regelverket. Situasjonen vil da bli at norske produkter tilfredsstiller de krav som gjelder i EU, og bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel vil være til hinder for at de aktuelle produktene stenges ute fra EU-markedet."

• 6. Andre løsninger enn de avtaleregulerte finnes ofte i og med EU. Graver/Sverdrup peker i sin betenkning på at Norge kan ta initiativer til løsninger som kan gjøre det enklere for EU å godta norske reservasjoner for regelverk som av norske faginstanser er påvist helseskadelig for grupper i befolkningen. Dette kan være tilbud om løsninger på andre områder, og dette medlem etterlyser en vilje fra Regjeringen til å undersøke slike løsninger. Graver/Sverdrup sier på side 22: "Man kan også tenke seg at Norge vil kunne oppnå et varig unntak mot å betale en konkret pris på et annet område."

Dette medlem mener dette er i samsvar med argumentasjonen i de foranstående merknader fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre. Dette medlem vil samtidig uttrykke forundring over at det finnes så lite politisk og juridisk dokumentasjon på at reservasjonsretten som er et viktig grunnlag for at vedtaksmekanismen for nye rettsakter i EØS-avtalen ikke er av overnasjonal karakter, er reell. Dette medlem forutsetter ut fra debatten om godkjenning av EØS-avtalen at det ikke kan være den sterkestes rett som gjelder når uenighet oppstår om det enkelte direktiv. Også på dette punkt ville det vært behov for ytterligere utredninger og drøftelser om tiden hadde tillatt det.

5. Tilråding frå komiteen

Komiteen har elles ingen merknader, syner til proposisjonen og det som står framføre, og rår Stortinget til å gjere slikt

vedtak:

I

• 1. Stortinget samtykkjer i at Noreg tek del i EØS-komitéavgjerd om innlemming av diversedirektivet (95/2/EF) i EØS-avtala.

• 2. Stortinget samtykkjer i at Noreg tek del i EØS-komitéavgjerd om innlemming av fargestoffdirektivet (94/36/EF) i EØS-avtala.

• 3. Stortinget samtykkjer i at Noreg tek del i EØS-komitéavgjerd om innlemming av søtstoffdirektivet (94/35/EF) i EØS-avtala.

II

Stortinget ber Regjeringa fremje forslag som presiserer krava til tydelege og lettfattelege vare- og innhaldsdeklarasjonar/-merking av næringsmiddel. For næringsmiddel utan emballasje må det lagast eigne system. Det må spesielt leggjast vekt på krava som allergikarar og andre har for tydelege vare- og innhaldsdeklarasjonar.

Stortinget ber også Regjeringa gjennomføre informasjonstiltak når det gjeld bruk av tilsetjingsstoff i næringsmiddel andsynes norske forbrukarar.

Vedlegg 1

Brev fra Senterpartiets stortingsgruppe v/Morten Lund til Utenriksdepartementet, datert 4. desember 2000

St. prp. nr. 12 (2000-2001) – manglende utredning av helsemessige konsekvenser

I St.meld. nr 40 (1996-97) som ble lagt fram av regjeringen Jagland 18. april 1996, sies det følgende om tilsetningsdirektivene:

"Regjeringen legger til grunn at det ikke skal tillates bruk av tilsetningsstoffer i Norge der det foreligger faglige vurderinger som tilsier at inntak av slike stoffer innebærer helsefare for forbrukere generelt, eller spesielle forbrukergrupper ut fra norsk kostholdsmønster. Regjeringen mener det foreligger faglige vurderinger som gir grunnlag for å opprettholde nasjonale bestemmelser for fem azofargestoffer, søtstoffet cyklamat og konserveringsmidlene nitritt og nitrat."

Regjeringen Bondevik har fastholdt denne vurdering.

I St.prp. nr 12 (2000-2001) som nå er til behandling i næringskomiteen foreslås det at direktivene som gjelder nitrat/nitritt og azofargestoffene innlemmes i EØS-avtalen. Om norske fagmyndigheters argumenter pr i dag, står følgende på side 12:

"Som tidligere nevnt, er det imidlertid norske fagmyndigheters vurdering at bestemmelsene i EU"s direktiver vedrørende bruken av konserveringsmidlene nitritt og nitrat, de såkalte azofargestoffene og søtstoffet cyklamat kan føre til ulike former og grader av økt helserisiko for hele eller deler av befolkningen, dersom de gjøres gjeldende i Norge."

Så vidt en kan se er det kun for cyklamat at det i proposisjonen er gjengitt mer presist hva enkelte norske fagmyndigheter har uttalt. Det er ikke på noe punkt gjengitt hvilken grad av helserisiko det kan være snakk om. Ei heller er det gjengitt uttalelser fra eller om de grupper av befolkningen som antas å være mest utsatt for økt helserisiko dersom de aktuelle tilsetningsdirektiver blir godkjent.

På bakgrunn av at to Regjeringer har slått fast at det er norske fagmyndigheters vurderinger som skal være avgjørende, mener Stortinget det er uforsvarlig at Stortinget behandler den foreliggende proposisjon uten at fagmyndigheters uttalelser med Regjeringens vurdering av disse forelegges for Stortinget. Denne mangel ved proposisjonen blir desto alvorligere ved at det legges opp til en rekordrask behandling i næringskomitene – visstnok etter påtrykk fra Regjeringen – som ikke gir tid nok til de høringer og spørsmål som normalt ønskes ved en sak av så alvorlig karakter og der så mange personer og instanser i samfunnet blir berørt.

Jeg tillater meg å vise til den store interesse matvaretrygghet ellers omfattes med i den offentlige debatt.

Ut fra ovennevnte vil Senterpartiet be om at det oversendes en egen sak fra departementet som inneholder de relevante uttalelser fra helsefaglige myndigheter og de mest utsatte grupper av befolkningen, samt Regjeringens vurdering av disse.

Vedlegg 2

Brev fra Utenriksdepartementet til Senterpartiets stortingsgruppe v/Morten Lund, datert 5. desember 2000

St. prp. nr. 12 (2000-2001) – manglende utredning av helsemessige konsekvenser

Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe av 4. desember 2000 vedrørende ovennevnte. Nedenfor følger en utdypende redegjørelse av de helsemessige konsekvensene slik det etterlyses i brevet av 4. d.s.

I St.prp. nr 12 (2000-2001) kapittel 4 er hvert av direktivene omtalt, også med helsevurdering av de enkelte stoffene det her er snakk om.

Regulering av tilsetningsstoffer er forebyggende (jf. kapittel 3.2.1) og tar utgangspunkt i at akseptabelt daglig inntak (ADI) ikke skal overskrides. Man har gjennomført undersøkelser for inntak av søtstoffer, og på bakgrunn av disse har det vært mulig å gi et estimat for inntak i forhold til ADI og eventuelle helseskader. For fargestoffer og nitritt/nitrat er de aktuelle helseeffektene ikke direkte knyttet til ADI for stoffene, og det er vanskelig å gi et anslag for eventuelle helseskader. Økt helserisiko avhenger av industriens bruk av de aktuelle stoffene, hvilket heller ikke er mulig å forutsi. Uttalelsen fra norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen (punkt 4.2.2.5 og 4.3.2.6) vil, dersom den gjennomføres, ha som konsekvens at vi vil få minimal eller ingen økt helserisiko for den norske befolkning.

1. Nitritt/nitrat

Kapittel 4.2.2.1 i St.prp. nr. 12 (2000-2001) omhandler helsevurdering av nitritt/nitrat. Joint FAO/WHO Expert Committee for Food (JECFA) og EUs vitenskapelige komité for næringsmidler (Scientific Committee for Food –SCF) har begge satt en ADI for nitritt på 0,06 mg/kg kroppsvekt og for nitrat på 3,7 mg/kg kroppsvekt. Med de maksimalt tillatte restmengder i EUs direktiv 95/2/EF er det ikke mulig å overskride ADI for nitrat, men det er mulig å få et inntak som overskrider ADI for nitritt. Problemet med tilsetning av nitritt og nitrat til kjøttvarer er imidlertid ikke først og fremst knyttet til forekomsten av disse stoffene i seg selv. Hovedbekymringen er at nitritt kan reagere med aminer i næringsmidlene og føre til dannelse av kreftfremkallende nitrosaminer. Mengde nitrosaminer som dannes øker med mengde nitritt/nitrat tilsatt under produksjonen.

Flere av nitrosaminene er kreftfremkallende i mange forskjellige dyrearter, og man antar at dette også gjelder for mennesker. Det foreligger ikke epidemiologiske undersøkelser for enkeltstoffene, men en overhyppighet av kreft i fordøyelsesorganer er sett ved høyt konsum av matvarer som inneholder nitrosaminer. For kreftfremkallende stoffer, som også kan skade arveanlegg, antas det generelt at det ikke finnes noen nedre grense der man kan være sikker på at det ikke dannes kreftceller og tumorer. SCF anser i tråd med dette at det ikke kan fastsettes noen helsemessig sikker nedre grense for inntak av nitrosaminer. Selv om innholdet i næringsmidler er meget lavt, mener komiteen at man i lys av det gentoksiske og kreftfremkallende potensialet til disse stoffene bør tilstrebe å redusere inntaket. For eksempel bør nitrittilsetning til næringsmidler senkes til den minste mengden som trengs for å hindre mikrobiologisk helsefare. Dette på grunn av at det er en klar korrelasjon mellom tilsatt mengde nitritt/nitrat og dannelsen av nitrosaminer. Jo mer som tilsettes jo mer nitrosaminer kan dannes. Det er meget vanskelig å anslå nitrosaminers bidrag til kreftdødelighet. I Danmark er det anslått at nitrosaminer (fra alle kilder) kan føre til 0,04- 0,4 ekstra kreftdødsfall pr million mennesker pr år.

Dette er i praksis en svært lav risiko.

Azofargestoffene

Kapittel 4.3.2.1 i St.prp. nr. 12 (2000-2001) omhandler helsevurdering av azofargestoffer. Azofargestoffene er vurdert av SCF og ADI-verdier er fastsatt for stoffene. Ved disse vurderingene er det lagt vekt på tradisjonelle toksikologiske effekter, innbefattet kreftrisiko. Azofargestoffer har lenge vært kjent for å kunne utløse overfølsomhetsreaksjoner hos enkelte. Dette er det ikke tatt hensyn ved fastsettelsene av ADI-verdier. Slike reaksjoner er knyttet til et mindre antall individer, som den enkelte selv må ta forholdsregler mot. Påbudt merking av tilsetningsstoffer gjør det mulig å unngå matvarer med azofargestoffer (punkt 3.2.4 og 4.3.2.7). Også uttalelsen fra norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen vil dersom den blir fulgt medføre minimale endringer i bruk.

Den beste dokumentasjonen for overfølsomhetsreaksjoner foreligger for E102 tartrazin, men det er også dokumentert slike reaksjoner overfor andre azofargestoffer som E110 paraorange, E122 azorubin og E124 nykockin. Overfølsomhet mot tartrazin og andre fargestoffer opptrer vanligvis hos pasienter med atopisk sykdom (allergi) som høysnue, astma eller barneeksem. De vanligste symptomene som har vært rapportert er elveblest, rødme og hevelse i huden, særlig rundt øyne og munn, åndedrettsbesvær, hodepine og mage-tarmsymptomer. Reaksjonene er vanligvis milde, men livstruende eller alvorlige allergiske reaksjoner har vært rapportert.

Siden Norge har hatt et nesten totalt forbud siden 1978 har den norske befolkningen hatt en meget lav eksponering for azofargestoffer. Det foreligger dess­uten få studier av problemet i litteraturen. En utvidet bruk av azofargestoffer vil med stor sannsynlighet innebære at flere personer, spesielt barn med en eller annen form for allergi, vil reagere med overfølsomhet mot stoffene. Men det er vanskelig å estimere hvor mange dette vil kunne berøre. I Danmark, der azofargestoffer har blitt brukt, har en undersøkelse vist at 1-2 % av skolebarn reagerte på en blanding av tilsetningsstoffer: fargestoffer, konserveringsmidler og aromastoffer. Av de barna som reagerte var det fem av seks som reagerte på syntetiske fargestoffer. I en annen dansk studie av atopiske barn i alderen 4-15 år, reagerte i underkant av 2 % på tilsetningsstoffer. Under 1% reagerte ved eksponering for azofargestoffer.

Ut fra den danske studien av atopiske barn og en prevalens av atopikere på 23,9 % i Danmark, har det vært estimert at 0,1-0,2 % av danske barn kan reagere på azofargestoffer. Det er i Norge og i Sverige liknende prevalenstall for atopi og det er derfor sannsynlig at det forholder seg omtrent på samme måte som i Danmark. Det er stor usikkerhet knyttet til hyppigheten av reaksjoner mot azofargestoffer. Således har befolkningen i USA som er overfølsomme mot azofargestoffer, vært anslått til 0,01 % og i Sverige til 0,04 %. Dette er i praksis en svært liten risiko.

Cyklamat

Fordi dokumentasjonen om cyklamat ikke var ansett tilstrekkelig til å gjennomføre en fullstendig vurdering, hadde SCF fram til mars kun fastsatt en temporær ADI (t-ADI) for stoffet. Denne er på 11 mg/kg kroppsvekt. Dette er samme verdi som fastsatt av JECFA i 1982. Den midlertidige ADI-verdien for cyklamat er nå revurdert i SCF på grunnlag av resultater fra nye studier, herunder en epidemiologisk studie av arbeidere som har vært utsatt for omdannelsesproduktet cyklo­heksamin. SCF fastsatte i mars 2000 en ny og lavere ADI-verdi for cyklamat på 7 mg/kg kroppsvekt.

En viss andel av konsumert cyklamat omdannes av tarmbakterier til cykloheksamin, et stoff som kan gi testikkelskade og nedsatt sædkvalitet. Den tidligere risikovurderingen av cyklamat var gjort på bakgrunn av studier med rotter som viser at ca 20% av cyklamat omdannes til cykloheksamin i tarmen. Det var imidlertid usikkerhet om hvor relevant denne omdannelsesfaktoren funnet i forsøk med rotter er for mennesker, og om hvor store individuelle forskjeller det er mellom mennesker når det gjelder hvor stor andel av cyklamat som omdannes til cykloheksamin. Revurderingen er gjort på grunnlag av nye studier, herunder en epidemiologisk studie av arbeidere som har vært utsatt for omdannelsesproduktet cykloheksamin.

SNT rapport 1998 nr. 4 undersøkte forbruket av kunstig søtede produkter. Denne undersøkelsen viste at med nåværende norske bestemmelser vil voksne storforbrukere kunne komme opp i et totalinntak på 5,6 mg cyklamat/kg kroppsvekt pr. dag dersom produsentene benytter maksimalt tillatt mengde cyklamat i produktene (undersøkelsen omfatter ikke bordsøtningsmidler). Inntaket svarer til 80 % av den nye ADI-verdien fastsatt av SCF. Gjennomføres EUs bestemmelser om tillatt bruk av cyklamat, vil tilsvarende inntak kunne øke til cirka 95 % av ny ADI (omfatter ikke bordsøtningsmidler). Fordi produktene ofte inneholder mindre mengder enn de maksimalt tillatte, er det faktiske inntaket hos storforbrukerne funnet å være 2,9 mg/kg kroppsvekt pr. dag. Inntak av cyklamat fra bordsøtningsmidler hos storforbrukere av disse produktene utgjør cirka 55 % av gjeldende ADI, og kommer i tillegg til det som maksimalt kan finnes i mat og drikke, jf. ovenfor. Det må, ikke i minst i lys av de nylig gjennomførte studiene av inntak av søtstoffer blant diabetikere i Sverige og Norge, tas forbehold om at utsatte grupper som barn, diabetikere og spesielt diabetiske barn, kan ha et høyere inntak av cyklamat i forhold til ADI enn de gruppene som hittil inngår i norske undersøkelser.

2. Uttalelse fra næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen

Mengdebegrensningene som er satt i både Norges og EUs regelverk er maksimums- grenser. Man skal ikke tilsette større mengder enn det som kreves for å oppnå ønsket teknologisk effekt. Det er derfor ikke uvanlig at det tilsettes mindre mengder enn det som er godkjent. Det er derfor ikke grunn til økt tilsetning av nitritt/nitrat blant norske næringsmiddelprodusenter.

Det er liten import av kjøttprodukter til Norge. Mesteparten av det som spises av slike varer er følgelig produsert nasjonalt (cirka 95 %). Norsk industri har blant annet på grunn av god hygiene i produksjonen og generelt lavt smittepress i Norge hittil ikke sett behov for så høye mengder nitritt/nitrat i produksjonen som det EUs regelverk tillater. De mengdene som i dag er tillatt brukt i Norge, er av samme størrelsesorden som SCF mener er tilstrekkelig dersom produksjonen skjer under betryggende produksjonsforhold. Det er derfor ikke noe teknologisk behov for at bruken av nitritt/nitrat endres.

Norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen har nylig kommet med følgende uttalelse:

"EUs regelverk tillater mer nitritt/nitrat i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner som representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det norske markedet selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser."

Tilsvarende uttalelse vedrørende azofargestoffer er avgitt (jf 4.3.2.6).

Forbrukerrådet mener at uttalelsen ivaretar norske forbrukeres interesser på en god måte, ettersom den innebærer at produsentene og bransjen vil videreføre nåværende praksis.

Vedlegg 3

Brev fra Arbeiderpartiets stortingsgruppe v/Kjell Opseth til Utenriksdepartementet v/Thorbjørn Jagland, datert 5. desember 2000

Vedkjem St.prp. nr. 12 (2000-2001)

Næringskomiteen har ovennemde Stortingsprp. til handsaming. Før vi fastset endeleg frist for når vi skal avgje innstilling, ber vi om å få opplyst, utfrå vårt tilhøve til EU, når det er ønskjeleg:

• 1. At komiteen avgjev innstilling.

• 2. Når saka bør vere vedteken av Stortinget.

Vedlegg 4

Brev fra Utenriksdepartementet v/Thorbjørn Jagland til stortingsrepresentant Kjell Opseth, datert 6. desember 2000

Eg viser til brev datert 5. desember 2000 om handsaminga av st. prp. nr. 12 (2000-2001) i Stortinget. I brevet ditt spør du når det er ønskeleg at Næringskomiteen gjev frå seg innstillinga si i saka, og om når saka bør vere vedteken i Stortinget.

Under det førre EØS-komitémøtet (21.11.00) gav Kommisjonen uttrykk for at eit utkast til avgjerd i EØS-komiteen om dei tre tilsetjingsstoffdirektiva vart venta å liggje føre før møtet i EØS-komiteen 15. desember d.å. Det vart vist til at direktiva i utgangspunktet skulle ha vore tekne inn i EØS-avtala for 5-6 år sidan, og at tålmodet til EU alt var strekt svært langt. Frå EFTA si side vart det streka under at ein tok sikte på å leggje fram utkast til avgjerd i EØS-komiteen så snart som råd, men at ein p.g.a. handsaming i Stortinget i Noreg ikkje kunne love å leggje fram ein formell EFTA-posisjon innan 15. desember d.å. Det vart likevel streka under at utkastet i alle høve ville verte overlevert tidleg på nyåret 2001.

Ut frå det førnemnde er det ønskeleg om Stortinget har handsama saka ferdig så snøgt som råd. Eg forstår at det vil kunne vere vanskeleg å fullføre handsaminga i Stortinget innan neste EØS-komitémøte 15. desember. I den situasjonen som ligg føre, ser eg det som svært viktig at vi på møtet 15. desember kan melde frå til Kommisjonen at innstillinga frå Næringskomiteen ligg føre, og at utkast til avgjerd i EØS-komiten vil vere overlevert innan møtet i EØS-komiteen 26. januar 2001. I praksis vil plenumshandsaminga i Stortinget då måtte finne stad seinast i veke 3 neste år. Då er det teke atterhald for at vi vil måtte klarere saka internt på EFTA-sida gjennom skriftleg prosedyre før det kan leggjast fram ein formell EFTA-posisjon.

Vedlegg 5

Brev fra Kristelig Folkeparti v/Randi Karlstrøm til statsråd Thorbjørn Jagland, Utenriks­departementet, datert 12. desember 2000

Spørsmål vedrørende St.prp. nr. 12

• 1. I proposisjonen framgår det på side 19, kap 4.3.2.1 Helsevurdering, at "Det er ikke tatt hensyn til rapporterte overfølsomhetsreaksjoner ved fastsettelse av ADI-verdier. Dette har tradisjonelt vært ansatt for å være reaksjoner som bare er knyttet til et mindre antall individer, som den enkelte selv må ta forhåndsregler mot." I hvilken grad er det i Norge vanlig å ta hensyn til mulige allergireaksjoner når en fastsetter slike grenseverdier, og skiller norsk praksis seg vesentlig fra den i EU?

• 2. I proposisjonen omtales hyppighet av overfølsomhetsreaksjoner mot azofargestoffer. Det vises til to danske undersøkelser hvor det angis hvor mange som reagerer på tilsetningsstoffer og på eksponering for azofargestoffer. Det framkommer ikke hvor mange som har allergi eller er disponert for allergi og som kan få utløst allergi dersom de utsettes for azofargestoffer. Det bes om et anslag over hvor mange som tilhører en risikogruppe og som derfor må ta forhåndsregler dersom de vil sikre seg mot en eventuell reaksjon på azofargestoffer.

• 3. Av proposisjonen framgår det at overfølsomhet mot tartrazin og andre fargestoffer vanligvis opptrer hos pasienter med atopisk sykdom (alergi) som høysnue, astma eller barne-eksem. Hvor mange tilhører en slik gruppe i Norge, og hvor mange barn er i denne gruppen?

Vedlegg 6

Brev fra Utenriksdepartementet v/Raymond Johansen til Kristelig Folkepartis stortingsgruppe v/Randi Karlstrøm, datert 13. desember 2000

Spørsmål til statsråd Thorbjørn Jagland vedrørende stortingsproposisjon nr. 12 (2000-2001)

Det vises til brev fra Kristelig Folkepartis stortingsgruppe datert 12. desember 2000 vedrørende st.prp. nr. 12 (2000-2001). Vedlagt følger svar på spørsmålene.

Svar på skriftlig spørsmål fra Kristelig Folkepartis stortingsgruppe vedrørende St. prp. nr. 12

• 1. Vestlige land baserer sin rettspraksis på tilsetningsstoffer på verdier fastsatt av EUs vitenskapelige komité for næringsmidler (Scientific Committee for Food - SCF), samt i Joint FAO/WHO Expert Committee for Food (JECFA). Norge har verken kapasitet eller kompetanse til på egenhånd å utføre slike undersøkelser, og må basere seg på internasjonalt samarbeid om dette. Norge har tatt opp større vektlegging av intoleranse/overfølsomhetsreaksjoner i EU og Codex, men har hittil ikke fått gjennomslag for dette. En av årsakene til dette er at det finnes svært lite dokumentasjon på området allergi og intoleranse/overfølsomhet knyttet til tilsetningsstoffer.

• 2. Det er vanskelig å si hvor mange som vil reagere med intoleranse/overfølsomhetsreaksjoner ved en utvidet bruk av azofargestoffer i Norge. Sannsynligvis vil personer med allergi, spesielt barn med en eller annen form for allergi kunne reagere. I Danmark der azofargestoffer har blitt brukt har en undersøkelse vist at 1 - 2% av skolebarna reagerte på en blanding av tilsetningsstoffer. Av disse igjen reagerte fem av seks på fargestoffer. I en annen studie av atopiske barn i alderen 4 – 15 år reagerte i underkant av 2 % på tilsetningsstoffer. Under 1 % reagerte ved eksponering for azofargestoffer. Det er en prevalens av atopikere på 23,9% i Danmark, og det har vært estimert at 0,1-0,2 % av danske barn kan reagere på azofargestoffer. Det er i Norge lignende prevalens for atopi, og det er derfor sannsynlig at det forholder seg på omtrent samme måte som i Danmark.

• 3. Jfr. svar under punkt 2.

Vedlegg 7

Brev fra Kristelig Folkeparti v/Randi Karlstrøm til statsråd Thorbjørn Jagland, Utenriks­departementet, datert 13. desember 2000

Spørsmål vedrørende St.prp. nr. 12

I Dagsavisen 11. desember 1999 fikk daværende leder for EU-kommisjonens delegasjon i Norge, John Maddison, et spørsmål om EU kan gripe inn ovenfor norsk eksport for eksempel av fisk hvis Norge legger ned veto mot matsminkedirektivet. Han svarte: "Nei, vi vil holde oss til dette området med direkte henvisning til kapittel XII i EØS-avtalens vedlegg II.

Under den åpne høringen vedrørende proposisjonen bekreftet statssekretær Barth Eide følgende:

"…jeg på ingen måte tror EØS vil gå løs på vår fiskeeksport, jeg tror de vil finne reaksjonsformer innenfor næringsmiddeldelen vedlegg II. Det er også et viktig område for Norge, fordi vi har store og offensive interesser på dette området."

Kan departementet nevne hvilke offensive interesser Norge har innenfor dette området?

Vedlegg 8

Brev fra Utenriksdepartementet v/Raymond Johansen til Kristelig Folkepartis stortingsgruppe v/Randi Karlstrøm, datert 14. desember 2000

Spørsmål til statsråd Thorbjørn Jagland vedrørende stortingsproposisjon nr. 12 (2000-2001)

Det vises til brev fra Kristelig Folkepartis stortingsgruppe datert 13. desember 2000 vedrørende St.prp. nr. 12 (2000-2001). Vedlagt følger svar på spørsmålene.

Svar på skriftlig spørsmål fra Kristelig Folkepartis stortingsgruppe vedrørende St. prp. nr. 12 (2000-2001)

Dersom delvis midlertidig opphør av EØS-avtalen skulle inntreffe, gir avtalen ikke noen klar anvisning på hvilket regelverk som skal omfattes. Selv om art. 102 angir at den del av et vedlegg som direkte berøres av det nye regelverk regulært skal gjøres til gjenstand for vurdering av EØS-komitéen, gjøres ikke dette i praksis. Dette skyldes at man i den regulære beslutningsprosessen ikke påregner bruk av det eksepsjonelle tiltak som reservasjonsretten anses å være. Det er således ikke klart hva som er "den berørte del av et vedlegg" som dermed skal settes midlertidig ut av kraft, og en må forvente at EU-siden, utfra tanken om at dette skal være et pressmiddel for å få EFTA/EØS-siden til å akseptere innlemmelse, vil kunne se seg tjent med å anvende en vid fortolkning.

EU-sidens vurderinger i denne sammenheng vil antagelig basere seg på en rekke forhold. Regjeringen ønsker ikke å gå inn på spekulasjoner knyttet til hva omfanget av et midlertidig opphør vil kunne bli dersom en slik situasjon skulle oppstå.

Når det gjelder de tre tilsetningsstoffdirektivene må det imidlertid antas som gitt at EØS-avtalens vedlegg II, kapittel XII om næringsmidler åpenbart blir direkte berørt dersom disse ikke innlemmes i EØS-avtalen som følge av reservasjon fra norsk side. Midlertidig opphør av EØS-avtalens vedlegg II, kapittel XII, innebærer at EFTA/EØS-landene og EU ikke lenger er forpliktet til å stille de samme kravene til produksjon og omsetning av næringsmidler. Dette vil kunne skape handelshindre for en rekke norske produkter. Norge har i dag en betydelig eksport av produkter som pizza, ost, sjokolade, sukkervarer (drops o.l.) og iskrem. Vår eksport av næringsmidler til EU utgjør for tiden ca. 800 mill. NOK pr. år. Osteeksporten under tilleggsavtalen om ostekvoter utgjør ca. 70 mill. NOK pr. år.

Vedlegg 9

Brev fra Senterpartiets stortingsgruppe v/Morten Lund til Utenriksdepartementet, datert 12. desember 2000

Spørsmål til departementet vedrørende stortingsproposisjon nr 12 (2000-2001) Om samtykke til at Norge deltar i EØS-komitebeslutning om innlemmelse av diversedirektivet (95/2/EF), fargestoffdirektivet (94/36 /EF) og søtstoffdirektivet (94/35/EF) i EØS ...

VETO RETTEN

I forbindelse med Norges tilslutning til EØS avtalen i 1992 (ikrafttredelse 1. januar 1994), fikk EFTA i henhold til artikkel 102, som en motpart til EU, anledning til å reservere seg mot å ta inn direktiver som man av ulike årsaker anså som uønsket. I forbindelse med Norges tilslutning til EØS avtalen ble denne muligheten til å reservere seg, den såkalte veto retten, sentral for blant annet å kunne hevde at EØS-avtalen ikke stred mot grunnlovens paragraf 93. I Stortingets EØS debatt 15.-16. oktober 1992 uttalte daværende statsminister Gro Harlem Brundtland at "Regjeringen vil aktivt bruke de nye mulighetene til å forme morgendagens regelverk i Europa. Og vi vil være rede til å bruke den retten avtalen gir oss til å motsette oss at forslaget blir til felles EØS-regel, dersom vi finner dette nødvendig".

I forbindelse med Stortingets behandling av stortingsmelding nr 40 (1996-1997) Matkvalitet og forbrukertrygghet, heter det at "Regjeringen legger til grunn at det i Norge ikke skal tillates bruk av tilsettingsstoffer der det foreligger faglige vurderinger som påviser/dokumenterer helsefare for forbrukere generelt, eller for spesielle forbrukergrupper ut fra det norske kostholdsmønstret. Regjeringen mener det foreligger faglige vurderinger som gir grunnlag for å opprettholde det nåværende nasjonale regelverk for azo-fargestoff, søtstoffet cyclamat og konserveringsmidlene nitrat/nitritt. For disse få tilsetningsstoffer hvor det foreligger slike faglige vurderinger, vil Regjeringen søke hensiktsmessige løsninger innenfor EØS-avtalens rammer, eventuelt med de muligheter som ligger i generelle bestemmelser om helse og miljø".

I Stortingsmelding nr 12 (2000-2001) Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre omtales vetoretten som reell. Blant annet heter det at "Dersom et land tross langvarige forsøk på å finne en ordning innenfor rammen av EØS-samarbeidet finner å måtte bruke vetoretten, skal den berørte del av det vedlegget til EØS-avtalen som det aktuelle nye regelverk hører inn under, betraktes som midlertidig satt ut av kraft mellom EFTA-pillaren og EU". For øvrig blir det også i meldingen vist til at det nå er vanskeligere for Norge å bruke vetoretten enn tidligere, men det understrekes at retten er rettslig reell.

I stortingsproposisjon nr 12 (2000-2001) om innlemmelse av de såkalte "matsminkedirektivene" blir veto retten knapt omtalt, men det heter at et norsk veto (via EFTA) "kan få vidtrekkende konsekvenser for norsk eksportindustri" Muligheten for et norsk veto blir dermed utelukket i forhold til de tre omstridte EØS-direktivene.

Det går klart frem av proposisjonen at innføring av de tre direktivene vil ha helsemessige konsekvenser. "Det er norske fagmyndigheters vurdering at noen spesifikke bestemmelser i EUs tre tilsetningsstoffdirektiver- på ulike måter- og av forskjellige årsaker kan øke helserisikoen for hele eller deler av befolkningen, i forhold til den situasjonen en har i dag, dersom de gjøres gjeldende i Norge".

• 1. Er de helsemessige konsekvensene av å innføre de tre direktivene for små til at Norge skal motsette seg dem gjennom bruk av vetoretten?

• 2. I og med at vetoretten ikke anbefales å bli brukt i denne saken, hvor store helsemessige og /eller miljømessige konsekvenser mener Regjeringen at et EØS-direktiv må ha før en benytter seg av sin rett til å nedlegge veto?

• 3. En sentral forutsetning for det flertall som i 1992 stemte for norsk tilslutning til EØS var Norges rett til å nedlegge veto mot direktiver man ikke anså som hensiktsmessig. Hvis denne retten i praksis ikke lenger eksisterer, slik det blir antydet i stortingsmelding nr 12 (2000-2001) hvordan mener regjeringen da at EØS avtalen kan forsvares i forhold til § 93 i grunnloven?

• 4. Hva er innholdet i den "berørte del av vedlegget til EØS-avtalen som det aktuelle regelverket hører inn under", og som midlertidig kan bli satt ut av kraft hvis Norge skulle nedlegge veto mot de tre direktivene?

• 5. På hvilken måte vil denne delen av vedlegget påvirke eksport og import?

• 6. Hvilke bransjer og bedrifter mener Regjeringen kan bli berørt ved bruk av et veto, og med hvilken avtalemessig begrunnelse?

• 7. EØS-artikkel 102 sier at sanksjoner ved et evt veto ikke skal ha større konsekvenser enn vetoet. Det samme er slått fast i WTO avtalens proporsjonalitetsprinsipp som er bindende både for Norge og EU. Mener Regjeringen at EU ikke har til hensikt å respektere disse prinsippene, eller vil EU kunne påstå at et norsk veto vil ha vidtrekkende konsekvenser for EUs eksportbedrifter?

• 8. Leder av Europakommisjonens Oslokontor, John Maddisson sa i følge Dagsavisen 11. desember d.å. at det ikke vil bli aktuelt å ramme norsk fiskeeksport ved en eventuell bruk av veto fra norsk side i forhold til de tre direktivene. Deler Regjeringen dette synet?

FRIVILLIGHET FOR Å BEGRENSE BRUK AV TILSETNINGSSTOFFER

I henhold til St.prp. nr. 12 (2000-2001) har norske næringsmiddelprodusenter og dagligvare bransjen kommet med en uttalelse der det heter at

"EUs regelverk tillater med nitritt/nitrat og azofargestoffer i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner som representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det norske markedet, selv om EUs regelverk tas inn i de norske bestemmelsene".

Hvis en tenker seg at næringsmiddelindustrien og dagligvarebransjen følger opp disse intensjonene, så vil allikevel ikke verdien av tilsetningsstoffer som ligger i de tre direktivene øke. Både i St.prp. nr. 12 (2000-2001) og i den åpne høringsrunden i næringskomiteen 11. desember d.å. var dette et sentralt punkt for dem som forfektet en innlemmelse av de tre direktivene i norsk lovgivning.

• 1. Hvis næringsmiddelindustrien/og eller dagligvarebransjen allikevel øker tilsetningen av slike stoffer, hvilke sanksjonsmuligheter har da norske myndigheter?

• 2. Er en slik uttalelse eller intensjon som dagligvarebransjen og næringsmiddelindustrien har lagt frem forenlig med konkurransereglene i EØS?

• 3. Mener Regjeringen at en fortsatt restriktiv praksis på dette området er regulert i norsk lov, eller har markedet overtatt denne oppgaven.

• 4. Er Regjeringen på prinsipiell basis tilhenger av at bestemmelser som skal sikre helse og miljø ligger i norsk lovgivning?

DIREKTIV 95/2/EF

Direktiv 95/2/EF (diversedirektivet) omhandler tilsetning av nitrat og nitritt. Disse stoffene blir særlig brukt i kjøtt som konserveringsmiddel for å øke holdbarheten. I stortingsproposisjon skiver regjeringen at nitritt og nitrat kan reagere med aminer i næringsmidlene og føre til dannelse av kreftfremkallende nitrosaminer. De verdier som det åpnes for i direktivet er høyere enn i Scientific Commitee on Food (SCF) anbefaling, og de mengdene som i dag er tillatt i Norge er av samme størrelsesorden som SCF mener er tilstrekkelig dersom produksjonen skjer under betryggende produksjonsforhold.

Regjeringen hevder imidlertid at høyere maksimalgrenser for tilsetning av nitritt og nitrat kun vil ha begrenset effekt i Norge, både fordi kreftrisikoen er svært liten, men også fordi det vesentlig er kjøtt som blir tilsatt disse stoffene, og 95 prosent av alt kjøtt som omsettes i Norge er norsk produsert.

1. Har Regjeringen et sikkert grunnlag å uttale seg på i forhold til kreftfaren på grunn av nitrosaminer?

2. Norsk landbrukspolitikk er i stadig endring. Vil problemet med høye verdier av nitrat og nitritt i kjøtt kunne bli et problem hvis importen av kjøtt til Norge øker?

3. Det er rimelig å anta at tilsetning av nitrat og nitritt kan maskere hygienisk slurv i produksjon og fremstilling av kjøttprodukter. Mener Regjeringen at dette er en relevant problemstilling?

DIREKTIV 94/36/EF

Direktiv 94/36/EF, fargestoffdirektivet, omhandler tilsetning av såkalte azo-fargestoffer. I stortingsproposisjon nr 12 (2000-2001) heter det at tilsetning av disse stoffene kan gi overfølsomhetsreaksjoner hos utsatte personer. I en SCF rapport publisert 22 september 1995 heter det at azo-fargestoffer har vært involvert i overfølsomhetsreaksjoner. I proposisjonen blir det understreket at særlig barn vil kunne være utsatt fordi disse fargestoffene blant annet brukes i leskedrikk og slikkerier. I stortingsproposisjon nr 12 (2000-2001) slås det fast at tilsetningsstoffer, i henhold til EØS-avtalen, kun skal aksepteres:

"– dersom det kan påvises et tilstrekkelig teknologisk behov for det, og det ønskede mål ikke kan nås ved hjelp av andre metoder som er økonomisk og teknologisk gjennomførbare

– dersom de ved de foreslåtte doser ikke utgjør noen fare for forbrukernes helse, i den grad det kan bedømmes på grunnlag av de foreliggende vitenskapelige data

– dersom bruken av dem ikke villeder forbrukerne".

• 1. Hvilke av disse tre kriteriene mener Regjeringen ligger til grunn for å kunne tillate bruk av azo-fargestoffer?

• 2. Regjeringen påpeker i stortingsproposisjon nr 12 (2000-20019 at et aktuelt tiltak i forhold til å tillate bruk av flere azo-fargestoffer er bedre og mer utstrakt bruk av merking. Azo-fargestoffer blir særlig brukt i slikkerier og leskedrikker, og en stor del av kundekretsen vil da være barn. Hvordan tenker Regjeringen seg å innføre en merking som er forståelig for den del av befolkningen som ikke kan lese, herunder 10 prosent av den voksne befolkning og de fleste barn under 8 år?

• 3. I stortingsproposisjon nr 12 (2000-2001) kan ikke Regjeringen stadfeste hvor mange som eventuelt vil kunne bli rammet som en følge av reaksjoner på azo-fargestoffer, men viser til en dansk undersøkelse og anslag fra USA og Sverige. Vil Regjeringen initiere en undersøkelse i Norge for å finne ut hvor mange som reagerer overfølsomt på azo-fargestoffer, og hvordan de eventuelt reagerer?

• 4. Hvilke allergiske reaksjoner mener Regjeringen at inntak av azo fargestoffer kan fremprovosere, og har man i dag vitenskapelige data som viser hvordan en kombinasjon av slike stoffer kan virke på følsomme mennesker?

• 5. Finnes det i dag gode tester i Norge for å kunne diagnostisere allergiske reaksjoner som en følge av azo-fargestoffer?

Det bes om at svarene på spørsmålene foreligger i rimelig tid innen den dato næringskomiteen har satt som midlertidig avgivelse, 14. desember 2000.

Vedlegg 10

Brev fra Utenriksdepartementet v/Øystein Hovdkinn til Senterpartiets stortingsgruppe v/Morten Lund, datert 13. desember 2000

Spørsmål til departementet vedrørende stortingsproposisjon nr. 12 (2000-2001)

Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe datert 12. desember 2000 vedrørende St.prp. nr. 12 (2000-2001). Vedlagt følger svar på spørsmål 1-8 vedrørende "veto-retten". Departementet har funnet det mest hensiktsmessig å besvare disse spørsmålene samlet.

Svar på skriftlig spørsmål fra Senterpartiets stortingsgruppe om reservasjonsretten (veto)

Det helt sentrale utgangspunkt for EØS-avtalens funksjon er at man skal ha et enhetlig regelverk innen hele EØS-området, og at dette skal videreutvikles i fellesskap. Avtalen har således et dynamisk element, hvor avtalen stadig utvides og endres i takt med at nye regler blir besluttet. Beslutningsprosessen i EØS-avtalen er utformet med sikte på at partene effektivt skal komme frem til enighet om innlemmelse av nye felles regler i EØS-komitéen.

EØS-avtalens Artikkel 102, særlig underpunkt 4-6, inneholder regler knyttet til uenighet om nytt regelverk. Bestemmelsen gjelder endringer av avtalens vedlegg, det vil si videreutvikling av EUs sekundærlovgivning som anses å være av EØS-relevant karakter. EU tar stilling til om en rettsakt skal anses som EØS-relevant i forbindelse med vedtagelsen av rettsakten på EU-siden (spørsmålet om EØS-relevans er et element i selve vedtaket). Dette kan imidlertid ikke anses for å være bindende i forhold til EØS/EFTA-siden.

Før en eventuell uenighet om innlemmelse av ny sekundærlovgivning i EØS settes på spissen i form av en prosess som kan ende opp med at den berørte del av vedlegget betraktes som midlertidig satt ut av kraft (heretter benevnt som "midlertidig opphør"), er det i avtalens art. 102 lagt inn formuleringer som gir partene en sterk oppfordring til å løse konflikten eller til å begrense skadevirkningene av uenigheten i så stor grad som mulig.

Artikkel 102(3) slår fast at partene skal "bestrebe seg på å komme til enighet" om innlemmelse av rettsakter som er relevante for avtalen. Dersom ikke dette lykkes, gir bestemmelsene i art. 102 (4) til (6) anvisning på den videre prosedyre. Det er på dette stadium i beslutningsprosessen de tre direktivene om tilsetningsstoffer som St. prp. nr. 12 (2000-2001) gjelder, nå befinner seg.

I første omgang har EØS-komitéen 6 måneder til rådighet fra saken forelegges for EØS-komitéen eller 6 måneder fra den dag det tilsvarende fellesskapsregelverk trer i kraft i EU, dersom dette tidspunktet er senere. I denne perioden skal partene “undersøke alle andre muligheter for at denne avtale fortsatt skal kunne virke tilfredsstillende, og treffe enhver beslutning for dette formål, herunder muligheten for å konstatere at lovgivningen skal anses likeverdig”. Dette er allerede forsøkt når det gjelder de tre tilsetningsstoff-direktivene.

Dersom partene på tross av den prosedyre som er innebygget i Avtalen, jfr. over, ikke lykkes i å nå frem til en løsning, angir art. 102(5) "prisen" for å anvende reservasjonsretten, dvs. at den berørte del av et vedlegg som rettsakten berører settes midlertidig ut av kraft såfremt ikke EØS-komitéen ikke treffer beslutning om annet. Slikt midlertidig opphør trer automatisk i kraft 6 måneder deretter.

Et midlertidig opphør vil få virkning for alle de tre EFTA/EØS-landene, ikke kun for det landet som motsetter seg at en EØS-relevant rettsakt skal innlemmes i EØS.

Virkningen av et midlertidig opphør er således av dramatisk karakter, og - slik også erfaringen fra avtalen hittil er - dette instrumentet har karakter av å være et redskap som kun bør benyttes i eksepsjonelle tilfelle (jfr. også omforent møtereferat, riktignok til Art. 111: "midlertidig opphør er ikke til beste for at avtalen skal kunne virke tilfredsstillende, og alle bestrebelser bør gjøres for å unngå det", jf. særskilt vedlegg 1 til St.prp. nr. 100 (1991-92), s. 424). På bakgrunn av reservasjonsrettens dramatiske karaktér og konsekvenser vurderer Regjeringen nøye hvilke rettsakter den mener det er aktuelt å reservere seg mot. Regjeringen anser ikke den foreliggende sak å være av en slik karaktér at Norge skal reservere seg. Dette innebærer ikke at denne retten ikke foreligger, slik at spørsmålet knyttet til Grunnlovens § 93 ikke er aktuelt.

Dersom delvis midlertidig opphør skulle inntreffe, gir avtalen ikke noen klar anvisning på hvilket regelverk som skal omfattes. Selv om art. 102(5), jfr. (2) etter ordlyden sier at hvilken del av et vedlegg som direkte berøres av det nye regelverk regulært skal gjøres til gjenstand for vurdering av EØS-komitéen, gjøres ikke dette i praksis. Dette skyldes at man i den regulære beslutningsprosessen ikke påregner bruk av det eksepsjonelle tiltak som reservasjonsretten anses å være. Det er således ikke klart hva som er "den berørte del av et vedlegg" som dermed skal settes midlertidig ut av kraft, og en må forvente at EU-siden, utfra tanken om at dette skal være et pressmiddel for å få EFTA/EØS-siden til å akseptere innlemmelse, vil anvende en vid fortolkning.

EU-sidens vurderinger i denne sammenheng vil antagelig basere seg på en rekke parametre. Regjeringen ønsker ikke å gå inn på spekulasjoner knyttet til hva omfanget av et midlertidig opphør vil kunne bli dersom en slik situasjon skulle oppstå.

Når det gjelder de tre tilsetningsstoffdirektivene må det imidlertid antas som gitt at EØS-avtalens vedlegg II, kapittel XII om næringsmidler åpenbart blir direkte berørt dersom disse ikke innlemmes i EØS-avtalen som følge av reservasjon fra norsk side. Midlertidig opphør av denne delen av EØS-avtalen innebærer at EFTA/EØS-landene og EU ikke lenger er forpliktet til å stille de samme kravene til produksjon og omsetning av næringsmidler.

Ved eksport av næringsmidler til EU vil myndighetene i det enkelte land dermed kunne stille krav om dokumentasjon eller testing for å forsikre seg om at produktene holder samme standard som kreves ihht. deres eget regelverk. EØS-avtalens generelle regler om fri varebevegelse, herunder forbudet mot kvantitative og tilsvarende importrestriksjoner i artikkel 11, vil riktignok fortsatt gjelde, men bare for varer med opprinnelse i EØS som er omfattet av produktspekteret i artikkel 8 nr. 3. Medlemslandene vil imidlertid kunne forby eller begrense import fra Norge dersom dette kan begrunnes i helse- eller miljøhensyn og oppfyller de øvrige vilkår i artikkel 13. Selv om artikkelen benyttes til å hindre norsk eksport uten at vilkårene er oppfylt, vil det ta tid å bringe praksisen til opphør gjennom bilaterale kontakter mellom myndighetene eller traktatbruddsak innledet av Kommisjonen. Dette er langt fra tilstrekkelig for å sikre uhindret eksport av næringsmidler til EU.

Det foreligger ingen overordnet uhildet instans i EØS-samarbeidet som vil kunne avgjøre med bindende virkning for alle parter hvor grensene går for hva som skal kunne anses "direkte berørt" iht. avtalens artikkel 102 nr. 2 og 5. Det er dessuten hevet over enhver tvil at bruk av reservasjonsretten for de tre direktivene vil ha negativ innvirkning på samarbeidsklimaet mellom EFTA/EØS-landene og EU.

Art. 102(6) viser til at de praktiske konsekvenser av et midlertidig opphør skal drøftes i EØS-komitéen, og at rettigheter og forpliktelser som personer og markedsdeltagere allerede har ervervet i henhold til avtalen, fortsatt skal bestå. En eksemplifisering av hvilke rettigheter det dreier seg om er inntatt i et omforent møtereferat til artikkel 102(6), jfr. Særskilt vedlegg nr. 1 til St. prp. nr. 100 (1991-92), s. 424. Retten til fortsatt eksport av varer er ikke blant disse. Selv om man tidligere har eksportert næringsmidler til EU iht. reglene i vedlegg II, kapittel XII, er dette ikke å anse som en ervervet rett til uhindret eksport også i fremtiden, dersom de tidligere gjeldende felles regler om krav til produksjon og omsetning midlertidig opphører.

Ved midlertidig opphør vil (jfr. St.prp. 100) "bestemmelser i avtaler mellom partene som før ikrafttredelsen av Avtalen regulerte angjeldende område igjen kunne anvendes". Disse avtalene er ikke sagt opp mellom partene i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen. Ingen av disse vil imidlertid gi større rettigheter til eksport av næringsmidler til EU enn det som følger av EØS-avtalens generelle regler.

Representanten har også vist til et proporsjonalitetsprinsipp som skal gjelde under WTO. Tvisteløsningsavtalen under WTO, artikkel 22(3), som regulerer midlertidig opphør av rettigheter under WTO, gir en henvisning på hvordan man skal avgrense opphøret. Utgangspunktet her er at det midlertidige opphøret av rettigheter skal være et effektivt pressmiddel for å få en part til å oppfylle regelverket. Dette kan innebære at et importland går langt utover den relevante avtalen for å oppnå tilstrekkelig press mot den andre. Man har eksempler på at importrestriksjoner mot bananer har blitt møtt med mottiltak mot immaterielle rettigheter. Det er derfor neppe relevant å henvise til WTO.

Vedlegg 11

Brev fra Utenriksdepartementet v/Øystein Hovdkinn til Senterpartiets stortingsgruppe v/Morten Lund, datert 13. desember 2000

Spørsmål til departementet vedrørende stortingsproposisjon nr. 12 (2000-2001)

Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe datert 12. desember 2000 vedrørende st.prp. nr. 12 (2000-2001). Vedlagt følger svar på spørsmål vedrørende frivillighet for å begrense bruk av tilsetningsstoffer, direktiv 95/2/EF samt direktiv 94/36/EF.

Svar på skriftlig spørsmål fra Senterpartiets stortingsgruppe vedrørende St. prp. nr. 12 (2000-2001)

Frivillighet for å begrense bruk av tilsetningsstoffer

• 1. SNT kan i tilsyn og overvåkning følge med i bruk av tilsetningsstoffer i næringsmiddelproduksjon, herunder de tilsetningsstoffer det her er snakk om. Dersom SNT ser en økt bruk av disse tilsetningsstoffene, har vi ingen direkte sanksjonsmyndighet, men SNT offentliggjør resultatene av disse undersøkelsene.

• 2. Næringsmiddelprodusentenes og dagligvarebransjens restriktive holdning til økt bruk av tilsetningsstoffer vil ikke være uforenlig med EØS-avtalen. Selv om direktivene åpner for økt bruk av enkelte tilsetningsstoffer i mat, betyr ikke dette at næringen er forpliktet til å tilsette hele den tillatte mengde. En slik holdning må imidlertid være basert på den enkelte aktørs selvstendige og frivillige beslutning. Det kan under ingen omstendighet oppnås gjennom avtaler eller samordnet praksis mellom aktørene i markedet som bryter med EØS-avtalens konkurranseregler eller norsk konkurranselovgivning. Det er således ikke snakk om en slik avtale eller praksis, men en felles tilkjennegivelse av hver enkelt aktørs selvstendige holdning.

• 3. Markedet har med dette ikke overtatt oppgaven med å regulere tilsetningsstoffer i næringsmidler. Norge har et regelverk for tilsetningsstoffer, de her omtalte stoffene utgjør en veldig liten del av det totale regelverket, og EUs bestemmelser legger også helsemessige hensyn til grunn for sitt regelverk.

• 4. Ja, kombinert med andre mulige tiltak som generell og spesiell informasjon og veiledning til forbrukerne.

Direktiv 95/2/EF

• 1. Dette har blitt utredet i detalj blant annet av Danmark i forbindelse med søksmålet mot Kommisjonen. SNT har hatt tilgang til alle vurderingene som er foretatt av Danmark, samt vurderinger gjort av SNTs egne eksperter i Vitenkapskomitéen. Dette er i Stortingsproposisjon 12 blitt omtalt så nøyaktig som mulig. SNT vil også påpeke at en endring i regelverket ikke i seg selv vil føre til en endring i helserisiko. Det er først når eller hvis nivåene og bruken i maten endres det kan bli forandringer i befolkningens inntak av tilsetningsstoffer og dermed risiko.

• 2. Det vil avhenge av mengde import og hvor importen kommer fra. Dersom det skulle skje store endringer i mengde import kan naturligvis spørsmålet om for mye nitritt/nitrat bli tatt opp og vurdert. Om nødvendig vil regelverket kunne endres midlertidig og/eller andre tiltak settes inn.

• 3. Ikke i Norge. Norske produsenter er pålagt kvalitetssystemer. Næringsmiddeltilsynet overvåker produksjonen og dårlig hygiene vil gi seg utslag i mange problemer i tillegg til de som er relatert til nitritt/nitrat.

Direktiv 94/36/EF

• 1. Dersom en produsent skal produsere blå brus, har produsenten et teknologisk behov for blå farge. Hvorvidt det er behov for blå brus i markedet er opp til forbrukerne å avgjøre, ikke myndighetene.

• 2. Det vil være vanskelig å merke produkter med hensyn på de forbrukere som ikke kan lese. Alternative virkemidler i så henseende vil da være opplysningssnutter i NRK, spredning av informasjon via frivillige organisasjoner, skoleverket, og så videre.

• 3. Nei, norske helsemyndigheter anser ikke forsøk med azofargestoffer på mennesker som etisk forsvarlig. De tall proposisjonen referer til er fra land der disse fargestoffene er godkjent for bruk.

• 4. Man snakker ikke om allergiske reaksjoner, men om intoleranse/overfølsomhetsreaksjoner av forbigående karakter fortrinnsvis hos mennesker med atopisk sykdom. De vanligste symptomer som er registrert har vært elveblest, rødme og hevelse i huden, åndedrettsbesvær, hodepine og mage-tarmsymptomer.

  Undersøkelser av hvordan stoffer kan virke i kombinasjon har man ikke per dags dato for disse stoffene. Arbeid er imidlertid påbegynt internasjonalt der det ses på synergieffekter av tilsetningsstoffer.

• 5. Nei, disse overfølsomhetsreaksjonene er karakterisert ved at de vanskelig lar seg diagnostisere på grunn av diffuse symptomer. SNT, i samarbeid med Statens råd for ernæring og fysisk helse og Norges astma og allergiforbund, har laget informasjon beregnet på leger, helsepersonell, pasienter og næringsmiddelbransjen om hvordan man skal forholde seg til/hva man skal se etter i forbindelse med allergi og overfølsomhet.

Vedlegg 12

Brev fra Senterpartiets stortingsgruppe v/Morten Lund til Utenriksdepartementet, datert 12. desember 2000

St.prp. nr. 12 - Helsefaglige innspill som proposisjonen bygger på

Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe datert 4. desember 2000 der vi ba om å få oversendt en sak fra departementet med de relevante uttalelser fra helsefaglige myndigheter og de mest utsatte grupper av befolkningen.

Departementets svar datert 5. ds. inneholdt ingen slike.

I næringskomiteens høring 10. ds. opplyst Utenriksdepartementets representanter at det ikke var gjennomført en ordinær høringsrunde som grunnlag for proposisjonens vurderinger, og at det var helsefaglige innspill for 2-3 år tilbake som man bygget på. Disse dokumenter mente man var adressert til Helse- og sosialdepartementet.

Jeg vil med dette be om at de uttalelser som vi ba om i brev datert 4. desember 2000 blir oversendt.

Vedlegg 13

Brev fra Utenriksdepartementet v/Øystein Hovdkinn til Senterpartiets stortingsgruppe v/Morten Lund, datert 13. desember 2000

Spørsmål til departementet vedrørende stortingsproposisjon nr. 12 (2000-20001)

Det vises til brev fra Senterpartiets stortingsgruppe datert 12. desember 2000 vedrørende st.prp. nr. 12 (2000-2001) der det etterspørres relevante uttalelser fra helsefaglige myndigheter og de mest utsatte grupper av befolkningen. Relevante dokumenter vil bli oversendt fra Sosial- og helsedepartementet.

Vedlegg 14

Brev fra Venstres stortingsgruppe v/Leif Helge Kongshaug til Utenriksdepartementet, datert 12. desember 2000

Spørsmål til UD vedrørende St.prp. nr. 12 (2000-2001)

Direktiv 94/36/EF, fargestoffdirektivet

Azofargestoffer har lenge vært kjent for å kunne utløse overfølsomhetsreaksjoner for enkelte. I proposisjonen sies det at særlig barn vil kunne være utsatt for disse fargestoffene.

• 1. Hvor stor andel av den norske befolkningen kan forventes å reagere overfølsomt på azofargestoffer?

• 2. Hvilke krav til merking og informasjon vil myndighetene kreve for at flest mulig som er overfølsomme for azofargestoffer skal kunne unngå varer som inneholder slike stoffer?

• 3. Er overfølsomhetsreaksjoner en del av grunnlaget ved de helsemessige vurderingene av tilsetning av azofargestoffer i SCE? Hvis nei, hva bygger Norge sin vurdering på i forhold til den helsemessige forsvarligheten av å innlegge fargestoffdirektivet i EØS-avtalen?

Det bes om at svarene foreligger i rimelig tid innen den dato næringskomiteen har satt som midlertidig avgivelse i tråd med ønsket fra departementet, 14. desember 2000.

Vedlegg 15

Brev fra Utenriksdepartementet til Venstres stortingsgruppe v/Leif Helge Kongshaug, datert 13. desember 2000

Spørsmål til departementet vedrørende stortingsproposisjon nr. 12 (2000-2001)

Det vises til brev fra Venstres stortingsgruppe datert 12. desember 2000 vedrørende st.prp. nr. 12 (2000-2001). Vedlagt følger svar på spørsmålene.

Svar på skriftlig spørsmål fra Venstres stortingsgruppe vedrørende St.prp. nr. 12 (2000-2001) Direktiv 94/36/EF, fargestoffdirektivet

• 1. Det er vanskelig å si hvor mange som vil reagere med intoleranse/overfølsomhetsreaksjoner ved en utvidet bruk av azofargestoffer i Norge. Sannsynligvis vil personer med allergi, spesielt barn med en eller annen form for allergi kunne reagere. I Danmark der azofargestoffer har blitt brukt har en undersøkelse vist at 1-2% av skolebarna reagerte på en blanding av tilsetningsstoffer. Av disse igjen reagerte fem av seks på fargestoffer. I en annen studie av atopiske barn i alderen 4-15 år reagerte i underkant av 2% på tilsetningsstoffer. Under 1% reagerte ved eksponering for azofargestoffer. Det er en prevalens av atopikere på 23,9% i Danmark, og det har vært estimert at 0,1-0,2% av danske barn kan reagere på azofargestoffer. Det er i Norge lignende prevalens for atopi, og det er derfor sannsynlig at det forholder seg på omtrent samme måte som i Danmark.

• 2. Norge er i ferd med å innføre krav til merking av uemballerte næringsmidler. Dette er produkter som for eksempel slikkerier og lignende som regnes å være spesielt relevante for azofargestoffer. SNT vil også gå ut med målrettet informasjon til allergiske barn. SNT, Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet, Folkehelsa og Norges astma og allergiforbund har utarbeidet informasjonsmateriell til leger, helsepersonell, pasienter og næringsmiddelbransjen om hvordan man bør forholde seg til allergi og overfølsomhet. I tillegg planlegger SNT å utarbeide faktaark, både elektronisk og i papirkopi slik svenskene gjorde da de implementerte direktivene.

• 3. Nei, det har ikke vært tilfelle hittil. SNTs eksperter baserer sin vurdering på faglitteratur på området. Norge har i flere år argumentert for at man både i EUs vitenskapelige komité for næringsmidler (SCF), samt i Joint FAO/WHO Expert Committee for Food (JECFA) skal ta hensyn til overfølsomhetsreaksjoner ved risikovurderinger av tilsetningsstoffer. Norge har ikke fått gjennomslag for dette ennå, blant annet på grunn av mangelfull dokumentasjon omkring spørsmålet.

Vedlegg 16

Brev fra Statens helsetilsyn til næringskomiteen, datert 11. desember 2000

Åpen høring i forbindelse med næringskomiteens behandling av St.prp. nr. 12 (2000-2001) mandag 11. desember 2000 - Innspill fra Statens helsetilsyn

Helsetilsynet vil takke for at vi ble invitert til Næringskomiteens høring om St.prp. nr. 12 (2000-2001). Som avtalt i høringen kommer her et skriftlig innspill.

Det er faglig lite omstridt at både kosthold generelt, fysisk aktivitet og røyking har større betydning som faktorer som påvirker folkehelsen enn det tilsetningsstoffer har. Norsk politikk for å beskytte folkehelsen har imidlertid ikke trukket den konklusjonen at dette skal innebære at vi ikke skal iverksette tiltak overfor "små" faktorer selv om det finnes andre faktorer som er viktigere. En samordnet strategi for å beskytte og fremme befolkningens helse må ha en bred tilnærming.

Det er på det rene at en innføring av de tilsetningsstoffer som er omtalt i St.prp. nr. 12 i norsk mat kan ha negative helsekonsekvenser for befolkningen. En debatt om disse tilsetningsstoffene og deres helseeffekter er derfor relevant. At det allerede er tillatt tilsetningsstoffer i Norge som kan ha liknende helseeffekter må i denne sammenheng tillegges liten vekt, jf. omtalen av disse i fjerde avsnitt i kapittel 4.3.2.4 i proposisjonen.

Helsetilsynet er for øvrig av den oppfatning at en åpen og demokratisk debatt om trygg mat er viktig.

I proposisjonen vises det til at norsk næringsmiddelindustri og norske dagligvarekjeder har inngått et samarbeid for å holde produkter som inneholder mer nitrat, nitritt og azofargestoffer ute, dvs. unngå at norske forbrukere utsettes for økt eksponering for slike produkter.

Helsetilsynet synes det er positivt at næringslivet på denne måten deltar i arbeidet med å beskytte folkehelsen, og vi håper å se flere eksempler på dette, også i forhold til andre faktorer som påvirker folks helse. Vi forutsetter da at slike tiltak er tillatt i henhold til konkurranseregler og lignende innenfor EØS-avtalen. Vi håper at et tilsvarende samarbeid også kan diskuteres for cyklamat dersom regjeringens forslag om et midlertidig unntak ikke skulle få medhold i EU.

Det er likevel slik at ulike utviklingstrekk, som endrede produksjonsforhold, endringer i matimporten eller handelsstrukturen, endringer på eiersiden i næringsmiddelsektoren, konkurranseforhold mv. kan bidra til å endre innholdet i et slikt samarbeid over tid.

På denne bakgrunn mener Helsetilsynet at det bør vurderes om offentlige myndigheter bør følge opp samarbeidet og de nye merkereglene som foreslås innført. Dette kan for eksempel gjøres med å legge til rette for at både næringsmiddelbransjen og forbrukerne får tilrettelagt egen informasjon om tilsetningsstoffer og helsekonsekvensene av bruken av disse. En slik økt informasjonsinnsats kan bidra til å styrke forbrukernes muligheter til å unngå uønsket mat over tid.

Det er etter vår mening to gode grunner til å unngå økt bruk av nitritt og nitrat i mat i Norge. Den første grunnen er den kreftrisikoen som disse stoffene representerer. Stortinget har tidligere vedtatt Nasjonal kreftplan, med en betydelig opptrapping av satsningen på forebygging og behandling av kreft. Når det gjelder kreftrisiko og vektleggingen av denne bør da det også nevnes at Norge i vår implementering av EU-regelverket om kjemikalier har valgt å legge strengere grenser til grunn enn det EU har anbefalt.

Den andre grunnen til å unngå økt bruk av nitritt og nitrat i mat i Norge er at det å tillate økt bruk av disse stoffene kan virke som en sovepute i forhold til den innsatsen som gjøres i Norge for å få best mulig hygiene i forbindelse med matproduksjonen. Utviklingen når det gjelder næringsmiddelbårne infeksjoner i Europa de siste årene har vist svært tydelig hvor viktig det er å fokusere på hygiene i matproduksjonen. Norge har ved denne forebyggende satsningen klart å opprettholde en god smittesituasjon. Helsetilsynet ønsker at denne strategien skal videreføres.

Anslag på forekomsten av matvareallergier finnes foreløpig ikke i Norge, verken for barn eller for voksne. Resultatene fra en dansk undersøkelse blant skolebarn som ble gjengitt i den norske faktarapporten om forebygging av astma, allergi og inneklimasykdommer fra 1998 tyder imidlertid på at 1-2 % reagerte uvanlig på tilsetningsstoffer, og at de fleste av disse reaksjonene kom som en følge av azofargestoffer. Det var barn som allerede var kjente allergikere som reagerte på tilsetningsstoffer, en gruppe som allerede er utsatt for risiko.

19. mai 1994 behandlet Stortinget St. meld. nr. 37 (1992-93) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid. Stortinget ba da Regjeringen om å inkludere forebygging av astma, allergi og inneklimasykdommer blant hovedsatsningsområdene i det forebyggende og helsefremmende arbeidet i Norge. Stortinget vedtok også et mål om stopp i økningen av forekomst av astma og allergi hos barn under 7 år og mindre sykelighet og bedre funksjon i alle aldersgrupper innen 2002.

Stortingets vedtak om å gjøre forebygging av astma, allergi og inneklimasykdommer har ført til økt innsats på allergiområdet i Norge etter 1994. Dessverre er den internasjonale innsatsen på området mindre og mer fragmentert. Dette er også omtalt i St.prp. nr. 12, i kapittel 3.2.1. Her heter det bl.a.: "Allergi- og overfølsomhetsreaksjoner har i liten grad blitt tatt hensyn til ved helserisikovurderingene av tilsetningsstoffer."

Etter Helsetilsynets mening bør Norge vurdere å øke den internasjonale innsatsen for å få hensynet til allergi- og overfølsomhetsreaksjoner inn i slike og andre helserisikovurderinger. Det bør blant annet være aktuelt å ta opp dette i den europeiske miljø- og helsekommisjonen (ECEH) og i Codex alimentarius.

Diabetikere er en risikogruppe i forhold til inntak av kunstige søtningsstoffer. 120 000 nordmenn lider av diabetes, og dette er en sykdom som øker i omfang, også blant barn og unge. Helserisikovurderinger for søtningsstoffet cyklamat har som det framgår av proposisjonen blitt gjort på nytt, og en ny grense for akseptabelt daglig inntak (ADI) er foreslått, noe som forhåpentligvis også vil få konsekvenser for de grenseverdier EU har i dag. Helsetilsynet vil for øvrig vise til de svenske tiltakene som er iverksatt etter at Kommisjonen ikke ga Sverige medhold i at de kunne beholde sine opprinnelige grenseverdier.

Helsetilsynets konklusjon blir på denne bakgrunn at det å akseptere økt bruk av de tilsetningsstoffer som er omtalt i St.prp. nr. 12 (2000-2001) er et uheldig signal i forhold til den satsningen som finnes i Norge på kreftforebygging, allergi og trygg mat. Prinsipielt mener altså Helsetilsynet at de norske grenseverdiene bør opprettholdes.

Det er også uheldig å akseptere EU-kommisjonens utsagn om at allerede utsatte grupper som allergikere og diabetikere selv, og da særlig barn med disse lidelsene, i enda større grad skal måtte være på vakt overfor den maten de spiser, jf. omtalen av dette i proposisjonens kapittel 4.3.2.4, femte avsnitt. I dette utsagnet ligger et annet syn på forholdet mellom markedet og folks helse og et annet syn på forholdet mellom myndighetenes og folks eget ansvar for å trygge folkehelsa enn det som vanligvis ligger til grunn for utformingen av norsk politikk.

Helsetilsynet synes det er positivt at næringsmiddelbransjen selv tar ansvar for å hindre at befolkningen utsettes for økt eksponering for disse stoffene, og vi går ut fra at dette er mulig innenfor EØS-lovgivningen. Forhåpentligvis vil det være mulig å få til et tilsvarende samarbeid om å beskytte befolkningens helse på andre områder.

Helsetilsynet vil også overfor komiteen lufte mulighetene for en økt informasjonsinnsats om tilsetningsstoffer overfor forbrukere og næringsmiddelbransjen. En slik økt informasjonsinnsats kan bidra til å opprettholde og styrke motivasjonen for bransje og forbrukere i det arbeidet vi alle må stå sammen om for tryggere mat.

Kommunikasjonen med EU-kommisjonen og internasjonale fagorganer i denne saken har også vist behovet for at Norge vurderer å øke innsatsen for å få inn allergi som et viktig beslutningsgrunnlag også utenfor landets grenser.

Vedlegg 17

Brev fra Senterpartiets stortingsgruppe til utredningsseksjonen, Stortinget, datert 13. desember 2000

Forespørsel om juridiske betenkninger i forhold til St. prp. nr. 12 (2000-2001)

Stortinget har til behandling St prp nr 12 (2000-2001) der det foreslås at Norge deltar i EØS-komitebeslutning om innlemmelse av de tre direktiver om tilsetningsstoffer i næringsmidler. Næringskomiteens foreløpige avgivelse er satt til 14. desember 2000. Deretter vil saken bli sendt til utenrikskomiteen. Næringskomiteens endelige avgivelse er satt til 16. januar 2001.

Enighet/uttalelse fra dagligvarebransjen og næringsmiddelindustrien

Det vises til St prp nr 12 (2000-2001) der det heter at norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen nylig har kommet med følgende uttalelse:

"EUs regelverk tillater mer nitritt/nitrat og azofargestoffer i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner som representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det norske markedet, selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser."

Senterpartiets stortingsgruppe vil be om en juridisk betenkning om hvorvidt en slik uttalelse utgjør en avtale som kan være i strid med konkurransereglene som er nedfelt i EØS-avtalen.

Reservasjonsretten

Det vises til St prp nr 12 (2000-2001) der det heter at Norge har to alternativer i forhold til de tre direktivene som proposisjonen omhandler. Enten så kan Norge gjennomføre de tre tilsettingsstoffdirektivene, eller så kan EFTA, som EUs motpart i EØS-avtalen, reservere seg mot de tre direktivene i henhold til artikkel 102 i EØS-avtalen.

Senterpartiets stortingsgruppe ber om en juridisk betenkning om prosessen fra Norge varsler en reservasjon mot å innlemme de nevnte direktiver i EØS-avtalen, inntil EU eventuelt innfører beskyttelsestiltak.

Betenkningen skal også behandle hva slags beskyttelse tiltak EU kan iverksette i henhold til EØS-avtalen, samt WTO avtalens bestemmelser om proporsjonalitetsprinsippet og hvilke konsekvenser dette kan få for Norge og norsk eksportindustri, og hva slags reaksjonsmuligheter Norge har i henhold til EØS avtalen på disse beskyttelsestiltak.

Senterpartiets stortingsgruppe tør be om at svar foreligger senest 11. januar 2001 av hensyn til den videre behandling i utenrikskomiteen og næringskomiteen.

Vedlegg 18

Brev fra Stortingets utredningsseksjon v/Guri Sandborg til Anna Kristine Jahr Røine, Senterpartiet, datert 9. januar 2001

Spørsmål:

Juridiske betenkninger i forhold til tre direktiver om tilsettingsstoffer som er aktuelle for EØS-avtalen

Det vises til brev av 13. desember 2000 med forespørsel om juridiske betenkninger i forhold til St.prp. nr. 12 (2000-2001) om innlemmelse av diversedirektivet, fargestoffdirektivet og søtstoffdirektivet i EØS-avtalen.

Tre betenkninger

Vedlagt dette notatet foreligger tre juridiske betenkninger. En om dagligvarehandelens uttrykte holdning til direktivene om tilsetningsstoffer og hvordan dette forholder seg til EØS-retten. Denne er utført av Utredningsseksjonen selv, ved jurist Hilde Markhus. Deler av betenkningen er drøftet med Professor Dr Juris Hans Petter Graver ved Arena-programmet (se vedlegg 2).

Forespørselen om en juridisk betenkning knyttet til EØS-avtalens reservasjonsrett ble videreformidlet både til Hans Petter Graver (som har komplettert den juridiske betenkningen med politiske momenter, ved Dr. Polit Ulf Sverdrup ) og likelydende til Professor Dr Juris Finn Arnesen ved Senter for Europarett ved Universitetet i Oslo. Senterpartiets oppdragsnotat ble benyttet som grunnlag for å stille juristene en del nærmere definerte spørsmål rundt bruk av reservasjonsretten (se vedlegg 1). Resultatet er to uavhengige betenkninger som er lagt ved som henholdsvis vedlegg 3 og 4.

Hovedkonklusjoner

Betenkningen om enigheten mellom næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen viser at det kan foreligge en ulovlig samordnet opptreden. Hvorvidt en slik samordnet opptreden kan medføre ulovlig påvirkning av konkurransen og samhandelen mellom EØS-stater, er avhengig av en rekke faktorer. Det vises til nærmere drøftelser i betenkningen.

Betenkningene om reservasjonsretten viser etter vårt syn at eventuell norsk bruk av reservasjonsretten rettslig sett kan, og mest sannsynlig vil, utløse suspensjon av en klart begrenset del av EØS-retten (enkelte berørte direktiver i EØS-avtalens vedlegg II, kapittel XII). I seg selv vil dette medføre begrensedevirkninger for norsk eksport. Under suspensjonen vil det likevel neppe være grunnlag i EØS-retten for å nekte en importør å ta inn produkter med de aktuelle tilsettingsstoffer til Norge (forutsatt at varen er omfattet av EØS-avtalens hoveddel, jf art.8), ettersom det generelle prinsipp om fritt varebytte ventelig fortsatt vil gjelde. Stor usikkerhet melder seg ved det faktum at varig unntak fra EØS-relevant lovgivning er lite aktuelt. Om ikke en minnelig løsning blir funnet under de angitte frister, vil konflikten kunne bli gjenstand for initiativer fra Rådet eller enkeltmedlemsland. Erfaringene viser at en løsning vil kunne finnes i det rom som skapes av at EU eller medlemsland kobler problemområdet til andre prosesser som Norge har interesser i. Prisen som Norge til syvende og sist betaler for å benytte seg av den ellers legale reservasjonsretten kan dermed bare bli gjenstand for kvalifisert synsing. Til dette formål er elementene som er nevnt til slutt i Graver/Sverdrups betenkning til hjelp.

For ikke ytterligere å bidra til besvarelsens omfang, vedlegges betenkningene uten flere kommentarer fra oss. For en kortversjon vises det til sammendragene og konklusjonskapitlene.

Vi vil til sist gjerne understreke at Utredningsseksjonen har gått nokså grundig inn i sakskomplekset, bl.a. fra mer praktiske og handelspolitiske innfallsvinkler. Vi ser derfor frem til eventuelle henvendelser om å drøfte eller klargjøre sider ved disse kompliserte og interessante spørsmålene.

Vedlegg 1: Forespørsel fra Utredningsseksjonen til Prof. Hans Petter Graver og Prof. Finn Arnesen

Vedlegg 2: Betenkning fra Hilde Markhus, Stortingets Utredningsseksjon

Vedlegg 3: Betenkning fra Finn Arnesen

Vedlegg 4: Betenkning fra Hans Petter Graver og Ulf Sverdrup

Undervedlegg 1

Brev til Hans Petter Graver og professor Finn Arnesen fra Guri Sandborg, Stortingets utredningsseksjon, datert 20. desember 2000

Spørsmål:

Betenkning om "vetoretten" i EØS-avtalen

Det vises til samtale i går med min kollega Hilde Markhus.

Som underlag til Stortingets behandling av tre direktiver om tilsetningsstoffer i matvarer (diversedirektivet, søtstoffdirektivet og fargestoffdirektivet ) ønsker vi altså en juridisk betenkning ved reservasjonsretten i EØS-avtalen. Vi har til din orientering bedt Finn Arnesen om det samme. I lys av at det kan komme flere direktiver hvor bruk av reservasjonsretten kan være aktuell, er det interessant både med generelle og saksspesifikke betraktninger.

• 1. Hvilke trinn kan vi forvente i EUs saksbehandling etter at Norge eventuelt har benyttet reservasjonsretten i artikkel 102 i EØS-avtalen mot de tre direktivene?

• 2. Hva er en rimelig tolkning av begrepet "den berørte del av vedlegget" i artikkel 102 nr. 5 i denne sammenheng?

• 3. Kan man tenke seg måter hvor kommisjonens kompetanse blir utfordret av et eller flere medlemsland slik at spørsmålet om reaksjoner overfor Norge havner i Rådet?

• 4. Hvilke deler av avtalen må suspenderes for å ramme norsk fiskeeksport?

• 5. Dersom norsk fiskeeksport rammes av en slik suspensjon, vil dette i såfall kunne forsvares som proporsjonalt?

• 6. Vil Norge kunne påklage tiltaket for EFTA-domstolen, og vil det være et mulig utfall av saken at kommisjonens vedtak kjennes ugyldig som uproporsjonalt eller som ikke gjeldende "berørte" deler av EØS-avtalen, eller som ikke midlertidig av karakter?

• 7. Hva kan sies om uttrykket "midlertidig suspensjon"?

• 8. Kan en tenke seg rettslig prøving av andre deler av traktatgrunnlaget?

• 9. Vil en kunne finne parallelle eksempler i EUs rettspraksis mhp EU-kommisjonens reaksjoner på medlemslands manglende implementering? Hvis ikke - hvorfor ikke?

• 10. Eksisterer det rettspraksis i EU med hensyn på et proporsjonalitsprinsipp i EU-kommisjonens reaksjoner overfor medlemslandene?

• 11. Dersom Norges eventuelle bruk av reservasjonsretten medfører at EU tar initiativer som kan føre til opphevelse av EØS-avtalen - er det riktig å si at Norge gjennom WTO-avtalen er beskyttet mot vilkårlige handelstiltak fra EU-land? (Opptrer EU som blokk i WTO-panelsaker?)

Mer uformelt er vi interessert i eventuelle betraktninger om hva som taler for at EU ville benytte retten til å gå til mottiltak på berørte områder av avtalen relativt til å a) ikke gjøre noe, b) ta politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder.

Vi håper dette vekker interesse og at vi får en rask tilbakemelding på spørsmålene.

Undervedlegg 2

Brev fra Stortingets utredningsseksjon v/Hilde Markhus til Anna Kristine Jahr Røine, datert 9. januar 2001

Spørsmål:

Det vises til St.prp. nr. 12 (2000-2001) der det heter at norske næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen nylig har kommet med følgende uttalelse:

"EUs regelverk tillater mer nitritt/nitrat og azofargestoffer i næringsmidler enn dagens norske regelverk. Organisasjoner som representerer næringsmiddelprodusenter og dagligvarebransjen i Norge har en holdning om ikke å endre dagens praksis med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det norske markedet, selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser."

Senterpartiets Stortingsgruppe vil be om en juridisk betenkning om hvorvidt en slik uttalelse utgjør en avtale som kan være i strid med konkurransereglene som er nedfelt i EØS-avtalen.

1. Sammendrag

Dersom markedssituasjonen i Norge er slik at forbrukerne foretrekker varer som er produsert uten "nye" eller høyere doser av tilsetningsstoffer, og hvis produsentene av den grunn ser en markedsfordel i å holde seg til de gamle reglene og markedsføre dette, uten at det bygger på en samordnet opptreden, vil en slik praksis neppe rammes av forbudene i EØS-avtalen.

Det er ikke avgjørende hvorvidt det er inngått en bindende avtale mellom partene i avtalerettslig forstand i relasjon til EØS-avtalens art. 53 nr. 1. Det avgjørende er hvorvidt det kan sies å foreligge en ulovlig samordnet opptreden mellom næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen, og hvorvidt denne samordnede opptreden kan ha som virkning at konkurransen og samhandelen mellom EØS-stater blir merkbart påvirket.

På bakgrunn av at det foreligger en uttalelse om en oppnådd enighet mellom de viktigste bransjesammenslutningene blant næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen, vil en kunne hevde at det foreligger en samordnet opptreden mellom næringsmiddelprodusentene og dagligvarekjedene. Spørsmålet er om denne samordnede opptreden i neste omgang kan ha ulovlig påvirkning på konkurransen og samhandelen.

Dersom enigheten innebærer at dagligvarebransjen konsekvent kommer til å slutte å importere varer med høyere doser av tilsetningsstoffer fra andre EØS-land, og disse varene faller inn under EØS-avtalen (for eksempel er jordbruksproduktene i utgangspunktet unntatt fra avtalen), så kan det ikke være mye tvil om at det vil ha ulovlig konkurransemessig påvirkning på samhandelen mellom EØS-stater.

Dersom vi forutsetter at dagligvarebransjen ikke vil stoppe importen av slike varer, så er det likevel spørsmål om hva enigheten/avtalen vil innebære på produsentleddet, og hvilken virkning den vil kunne ha på konkurransen og samhandelen.

Dette vil kunne avhenge av hvilke produkter det er snakk om. Det vil kunne være avgjørende hvorvidt de varene som brukes i produksjonen kommer fra Norge, eller om de til nå har blitt importert fra utlandet (EØS-området), og hvorvidt varene eller bestanddeler i disse faller inn under EØS-avtalen. Det kan derfor være vanskelig å besvare dette spørsmålet på generelt grunnlag. For å kunne ta stilling til dette, vil det være nødvendig med en grundig analyse av forholdene på de berørte markedene. Det vil i den sammenheng være nødvendig å fastlegge det relevante produktmarked og det relevante geografiske marked.

2. Generelt

Det er særlig EØS-avtalens art. 53 som vil kunne få anvendelse i det foreliggende tilfelle. Artikkelen lyder som følger:

• 1. Enhver avtale mellom foretak, enhver beslutning truffet av sammenslutninger av foretak og enhver form for samordnet opptreden som kan påvirke handelen mellom avtalepartene, og som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen innen det territorium som er omfattet av denne avtale, skal være uforenlige med denne avtales funksjon og forbudt, særlig slike saker som består i

• • a) å fastsette på direkte eller indirekte måte innkjøps- eller utsalgspriser eller andre forretningsvilkår,

  • b) å begrense eller kontrollere produksjon, avsetning, teknisk utvikling eller investeringer,

  • c) å dele opp markeder eller forsyningskilder,

  • d) å anvende overfor handelspartnere ulike vilkår for likeverdige ytelser og derved stille dem ugunstigere i konkurransen,

  • e) å gjøre inngåelsen av kontrakter avhengig av at medkontrahentene godtar tilleggsytelser som etter sin art eller etter vanlig forretningspraksis ikke har noen sammenheng med kontraktsgjenstanden.

• 2. Avtaler eller beslutninger som er forbudt i henhold til denne artikkel, skal ikke ha noen rettsvirkning.

• 3. Det kan imidlertid erklæres at bestemmelsene i nr. 1 ikke skal anvendes på - avtaler eller grupper av avtaler mellom foretak, - beslutninger eller grupper av beslutninger truffet av sammenslutninger av foretak, og - samordnet opptreden eller grupper av slik opptreden, som bidrar til å bedre produksjonen eller fordelingen av varene eller til å fremme den tekniske eller økonomiske utvikling, samtidig som de sikrer forbrukerne en rimelig andel av de fordeler som er oppnådd, og uten

• • a) å pålegge vedkommende foretak restriksjoner som ikke er absolutt nødvendige for å nå disse mål, eller

  • b) å gi disse foretak mulighet til å utelukke konkurranse for en vesentlig del av de varer det gjelder.

Art. 53 nr. 1 oppstiller innledningsvis de grunnleggende vilkår for når et samarbeid er ulovlig. Fire vilkår må være oppfylt for at forbudsbestemmelsen kommer til anvendelse. Disse fire vilkårene er kumulative, dvs. de må alle være oppfylt samtidig.

For det første må det påvises at det foreligger et samarbeid mellom foretak. Samarbeidet må være av en slik karakter at det har til formål eller er egnet til å virke konkurransebegrensende. Videre er det et vilkår at samhandelen mellom EØS-stater påvirkes. Disse tre vilkårene kan leses direkte ut av lovteksten. I tillegg er det gjennom praksis fra EF-domstolen oppstilt et fjerde vilkår som innebærer at samarbeidets påvirkning av konkurransen og samhandelen mellom to eller flere EØS-stater må være kvalifisert. Dette uttrykkes gjerne ved at samarbeidet må ha en merkbar påvirkning på konkurransen og samhandelen mellom EØS-stater.

3. Nærmere om forbudets rekkevidde og de enkelte vilkår

3.1 Samarbeidsvilkåret

Det grunnleggende vilkår for at art. 53 skal være anvendelig er at det foreligger et samarbeid mellom to eller flere foretak. Det sentrale i forhold til samarbeidsvilkåret er å trekke grensen mot ensidige disposisjoner (som eventuelt vil kunne rammes av art. 54), og mot opptreden som kun er utslag av en intern organisering av virksomheten innenfor en og samme økonomiske enhet.

Det er samarbeid mellom foretak som rammes av forbudet. Som utgangspunkt vil enhver enhet som driver med aktiviteter av økonomisk art anses for å være foretak i lovens forstand, uavhengig av om den utgjør en selvstendig juridisk enhet.

Det neste som må vurderes er hvilke former for samarbeid mellom selvstendige økonomiske enheter som omfattes av art. 53. For det første omfattes de tilfeller hvor det foreligger en avtale. Dernest rammes samarbeid hvor det kan påvises at det foreligger en samordnet opptreden. Til sist rammes beslutninger truffet av sammenslutninger av foretak (bransjeorganisasjoner). Formålet med utformingen av bestemmelsen er å ramme alle former for samarbeid uavhengig av hvordan partene søker å organisere dette. Samarbeidskriteriet har i lys av dette og av hensyn til faren for omgåelse blitt tolket vidt.

3.2 Avtaler

Når det gjelder avtalebegrepet, har det gjennom praksis blitt tolket vidt. Det er ikke nødvendig at enigheten mellom partene er nedfelt skriftlig. Det er tilstrekkelig at partene har gitt uttrykk for en felles oppfatning om en bestemt markedsatferd. Det er heller ikke noe vilkår at det foreligger en avtale som er rettslig bindende i henhold til norsk rett. Dersom det først er konstatert at det foreligger en avtale, vil partene ikke bli hørt med at avtalen rent faktisk ikke har blitt etterlevd. Avtalebegrepet innebærer imidlertid at det må foreligge en form for enighet mellom partene. Det må således trekkes en grense mot ensidige disposisjoner. Ensidige handlinger vil eventuelt måtte vurderes opp mot EØS-avtalens art. 54, som forbyr misbruk av et foretaks dominerende stilling.

3.3 Samordnet opptreden

Den nøyaktige grensedragning for når det foreligger en avtale i bestemmelsens forstand, er imidlertid ikke nødvendigvis avgjørende for forbudets rekkevidde. Selv om det ikke kan påvises noen avtale, vil samarbeidet kunne rammes av art. 53 nr. 1 dersom det foreligger en eller annen forme for samordnet opptreden mellom partene. Dette begrepet vil kunne fange opp forhold som ellers ville kunne gå klar av bestemmelsen som følge av bevisproblemer eller kreative løsninger fra partenes side.

Begrepet samordnet opptreden omfatter løsere former for samarbeid mellom foretak. Dette er ment å dekke tilfeller hvor aktørene har valgt å koordinere sin markedsatferd i stedet for å operere i konkurranse med hverandre. Gjennom enigheten om å opptre på en bestemt måte har partene fjernet den usikkerhet som en konkurransesituasjon innebærer.

Det interessante i denne sammenheng er ikke å trekke grensen mellom avtaler og samordnet opptreden. Derimot er grensen mellom ulovlig samordnet opptreden og lovlige ensidige beslutninger sentral. Slike ensidige beslutninger kan lede til parallell markedsatferd som ikke er et resultat av et ulovlig samarbeid, men hvor aktørene rent faktisk tilpasser sin opptreden til hverandre med den følge at konkurransen er begrenset. Parallell atferd behøver således ikke være en følge av et ulovlig samarbeid mellom partene. Det er kun dersom partenes opptreden kan forankres i et samarbeid at atferden vil rammes av art. 53 nr. 1. Dette ble uttrykkelig slått fast av EF-domstolen i de såkalte farvestoffsakene (sak 48/69 m.fl.).

Som utgangspunkt vil enhver kontakt mellom partene være av interesse for å vurdere om det foreligger ulovlig samordnet opptreden. Dette innbefatter så vel direkte som indirekte kontakt. Dersom planer for fremtidig markedsatferd tilkjennegis overfor en konkurrent eller andre, eller konkurrenten søkes påvirket til å opptre på en bestemt måte, vil samordnet opptreden trolig bli ansett for å foreligge. Det antas ikke å være tilstrekkelig å påvise at man i praksis ikke har etterlevd de forhold som det var enighet om.

3.4 Beslutninger truffet av sammenslutninger

I tillegg til at avtaler og samordnet opptreden omfattes bestemmelsen, rammes også beslutninger truffet av sammenslutninger av foretak. Foretak kan således ikke omgå bestemmelsen ved å overføre kompetanse til bransjeorganisasjon, for så å la denne gjennomføre konkurransebegrensende tiltak med virkning for de tilsluttede foretak. De konkurransebegrensende konsekvenser vil være like skadelige i disse tilfellene. Det kan endog anføres at kartelldannelser gjennom bransjeorganisasjoner vil kunne være mer skadelig, da man i slike tilfeller vil kunne føre bedre kontroll med om de beslutninger som fattes blir etterlevd.

3.5 Konkurransebegrensningsvilkåret

I henhold til EØS-avtalens art. 53 nr. 1 rammes samarbeid som har til formål eller virkning, å hindre, innskrenke eller vri konkurransen. Det er tilstrekkelig at samarbeidet har til formål eller virkning å begrense konkurransen. Følgelig er det som utgangspunkt ikke nødvendig å påvise at konkurransen faktisk er blitt påvirket dersom det kan bevises at dette var formålet med samarbeidet. Motsatt vil det ikke være nødvendig å gå inn på partenes hensikter dersom det kan påvises at samarbeidet rent faktisk har hatt slik innvirkning på konkurransen at den rammes av bestemmelsen.

For å kunne vurdere om samarbeidet rent faktisk har hatt innvirkning på konkurransen, vil det være nødvendig å foreta en avgrensning av det relevante marked. Dette må gjøres for å kunne klarlegge avtalens innvirkning på det marked avtalepartene opererer innenfor. (Det overordnede vurderingstemaet når det gjelder det relevante produktmarkedet, er å klarlegge hvilke produkter som er substituerbare. Med dette menes produkter som av sluttbrukeren vurderes å oppfylle samme funksjon, og således vil kunne erstatte hverandre. Slike produkter vil normalt anses å tilhøre samme produktmarked.)

Bestemmelsen rammer samarbeid hvor konkurransen enten hindres, innskrenkes eller vris. Det er lite å vinne på å prøve å fastlegge grensene mellom de ulike alternativene. Formuleringen antas å omfatte enhver form for negativ innvirkning på konkurransesituasjonen som følge av samarbeid mellom markedsaktørene. Art. 53 nr. 1 første ledd inneholder en eksemplifisering av forhold som normalt vil være konkurransebegrensende. Opplistingen er ikke uttømmende.

3.6 Samhandelskriteriet

Kravet om at samarbeidet må påvirke samhandelen mellom to eller flere EØS-stater innebærer en avgrensning mot rent nasjonale anliggender. I tillegg innebærer det en avgrensing mot samarbeid som utelukkende berører forhold mellom et enkelt EØS-land og land utenfor EØS-området. Det skal etter EF-domstolens praksis svært lite til før vilkåret anses oppfylt.

Det er imidlertid viktig å påpeke at det ikke er de samarbeidende parters nasjonale tilhørighet som er avgjørende. Det avgjørende er virkningen av samarbeidet på EØS-markedet. Dersom det kan påvises at avtalen rent faktisk vil ha virkning på handelen mellom EØS-stater, vil det kunne være tilstrekkelig.

I lys av EØS-avtalens formål vil også samarbeid hvor alle de samarbeidende parter har tilholdssted i ett og samme land kunne påvirke samhandelen, dersom samarbeidet gjør det vanskeligere for utenlandske aktører å komme inn på markedet.

I praksis har det ikke blitt stilt strenge krav for at vilkåret skal anses oppfylt. Domstolen har uttalt at samhandelskriteriet vil være oppfylt dersom "det på grund af samtlige objektive, retlige eller faktiske forhold kan forudses med tilstrækkelig sandsynlighet, at aftalen direkte eller indirekte, faktisk eller muligvis kan øve inflydelse på varehandelen mellom medlemslandene" (Sak 56/65; Societé Technique Miniere). Det er således ikke nødvendig å påvise at samhandelen rent faktisk er blitt påvirket.

EF-domstolens avgjørelse av 21. januar 1999 i sak C-215 og 216/96 Bagnasco) kan på den annen side tas til inntekt for en skjerping av samhandelskriteriet i den forstand at det skal mer til enn tidligere antatt at dette er oppfylt.

3.7 Merkbarhetsvilkåret

Det er kun avtaler som merkbart påvirker konkurransen og handelen mellom EØS-stater som er forbudt etter art. 53 nr. 1. Vilkåret følger ikke direkte av bestemmelsens ordlyd, men har blitt innfortolket av EF-domstolen og er sikker rett. Dette innebærer at en betydelig påvirkning av konkurransen innenfor en enkelt medlemsstat eller av konkurransen mellom en enkelt medlemsstat og et land utenfor EØS-området, ikke vil rammes av art. 53, med mindre det også kan påvises en merkbar påvirkning av konkurransen mellom to eller flere EØS-stater. Hvis en slik merbar påvirkning av konkurransen og samhandelen ikke foreligger, er man utenfor de tilfeller EØS-avtalens konkurransebestemmelser har til formål å ramme. Det vil eventuelt være opp til nasjonal konkurranselovgivning å regulere slike avtaler. Hvorvidt merkbarhetsvilkåret er oppfylt, må bero på en konkret vurdering av den enkelte avtales markedsmessige konsekvenser. EFTAs overvåkningsorgan har utstedt en meddelelse vedrørende avtaler av mindre betydning som faller utenfor forbudet i EØS-avtalens art. 53 nr. 1 (bagatellmeddelelsen).

4. Bagatellmeddelelsen

Meddelelsen angir retningslinjer for når en avtale etter overvåkningsorganets oppfatning må anses for å ha så liten innvirkning på konkurransen at den faller utenfor forbudsbestemmelsen. Meddelelsen er ikke rettslig bindende, men gir uttrykk for hvordan ESA og EU-kommisjonen vil praktisere merkbarhetskriteriet. Som en konsekvens av at meddelelsen ikke er rettslig bindende, vil verken EFTA-domstolen, EF-domstolen, Nasjonale domstoler eller nasjonale konkurransemyndigheter være forpliktet til å følge denne ved håndhevelsen av art. 53 nr. 1. Horisontale avtaler vil normalt falle utenfor forbudet dersom avtalepartenes samlede markedsandel ikke overstiger 5%, mens vertikale avtaler normalt vil falle utenfor forbudet dersom den samlede markedsandel ikke overstiger 10%. Dersom avtalen inneholder klausuler om prisregulering, begrensninger i produksjon eller salg, samt markedsdeling eller territorial områdebeskyttelse, kan det ikke utelukkes at forbudet kommer til anvendelse selv om partenes markedsandeler er lavere enn henholdsvis 5 og 10%.

5. Fritakshjemmelen

Etter art. 53 nr. 3 kan det gis fritak fra forbudet i art. 53 nr. 1 for avtaler som på tross av sine konkurransebegrensende elementer, likevel har slike positive virkninger at de bør tillates. Fritaket kan gis individuelt for enkeltstående avtaler, eller for grupper av avtaler i form av såkalte gruppefritak. Fritaksbestemmelsen er praktisk viktig med tanke på hvor vidtrekkende forbudet i art. 53 nr. 1 har blitt fortolket. Art. 53. nr. 3 inneholder som nevnt ovenfor, fire kumulative vilkår som alle må være oppfylt for at fritak skal kunne gis. En går ikke nærmere inn på disse vilkårene i denne sammenheng. Det kan nevnes at det er EFTAs overvåkningsorgan som har eksklusiv kompetanse til å gi fritak fra forbudet i art. 53 nr. 1. Dette innebærer at nasjonale myndigheter og nasjonale domstoler ikke har anledning til å vurdere om vilkårene i art. 53 nr. 3 er oppfylt.

6. Rettsvirkninger av overtredelse av art. 53. nr. 1

Avtaler som omfattes av forbudet i art. 53 nr. 1, og som ikke er fritatt i medhold av art. 53. nr. 3, er ulovlige. Avtalen vil i den utstrekning den rammes av forbudet være ugyldig mellom partene. De øvrige deler av avtalen vil fortsatt gjelde mellom partene, med mindre avtalen etter bortfallet av de ulovlige klausuler må settes til side i henhold til avtaleloven § 36 og de alminnelige avtalerettslige prinsipper. Videre vil avtalepartene kunne være erstatningsrettslig ansvarlige overfor utenforstående for det tap disse måtte ha lidt som følge av det ulovlige samarbeidet. Et eventuelt erstatningsansvar vil måtte bygge på alminnelige erstatningsrettslige prinsipper etter nasjonal rett. Videre vil opptreden i strid med art. 53 kunne straffes med bøter.

7. Ulovlig samordnet opptreden? - Nærmere vurdering av avtalen mellom norske nærings­middelprodusenter og dagligvarebransjen

Dersom markedssituasjonen i Norge er slik at forbrukerne foretrekker varer som er produsert uten "nye" eller høyere doser av tilsetningsstoffer, og hvis produsentene av den grunn ser en markedsfordel i å holde seg til de gamle reglene og markedsføre dette, uten at det bygger på en samordnet opptreden, vil en slik praksis neppe rammes av forbudene i EØS-avtalen. Det kan her vises til situasjonen på ølmarkedet (jf. f.eks i Tyskland), hvor opphevelsen av de gamle renhetslovene neppe har ført til store endringer, og hvor bryggeriene produserer etter de gamle standardene. Her blir øl merket med at det er produsert etter renhetslovene.

Spørsmålet er om det foreligger en samordnet opptreden i det foreliggende tilfelle.

Som nevnt ovenfor er det ikke avgjørende hvorvidt det er inngått en bindende avtale mellom partene i avtalerettslig forstand i relasjon til EØS-avtalens art. 53 nr. 1. Det avgjørende er hvorvidt det kan sies å foreligge en ulovlig samordnet opptreden mellom næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen, og hvorvidt denne samordnede opptreden kan ha som virkning at konkurransen og samhandelen mellom EØS-stater blir merkbart påvirket.

På bakgrunn av at det foreligger en uttalelse om en oppnådd enighet mellom de viktigste bransjesammenslutningene blant næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen, vil en kunne hevde at det foreligger en samordnet opptreden mellom næringsmiddelprodusentene og dagligvarekjedene. Spørsmålet er om denne samordnede opptreden i neste omgang kan ha ulovlig påvirkning på konkurransen og samhandelen.

Først kan det være interessant å se nærmere på hva enigheten eller "avtalen" mellom næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen går ut på. Avtalen omfatter en "holdning om ikke å endre dagens praksis med hensyn til bruk av disse stoffene i næringsmidler på det norske markedet, selv om EUs regelverk tas inn i norske bestemmelser".

Hva betyr dette? Innebærer avtalen at næringsmiddelprodusentene vil produsere næringsmidler uten bruk av visse tilsetningsstoffer evt. med lavere doser enn det som maksimalt tillates etter tilsetningsdirektivene i EU, samtidig som dagligvarebransjen konsekvent vil unnlate å importere varer med høyere doser av tilsetningsstoffer fra andre EØS-land, eller innebærer avtalen at næringsmiddelprodusentene vil produsere som før (med mindre tilsetninger), men at dagligvarebransjen likevel fortsatt vil importere og selge varer fra andre EØS-land i konkurranse med norske varer.

Det fremgår ikke klart av den siterte uttalelse hva partene har ment med den inngåtte avtale. Hva har partene sagt om avtalen i ettertid?

I møter med Stortingets næringskomité har representanter fra Næringsmiddelbedriftenes landsforening og Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon blant annet gitt uttrykk for følgende når det gjelder avtalens formål:

"NBL er bekymret for hvilke konsekvenser det vil få for norsk næringsmiddelindustri hvis de aktuelle direktivene ikke implementeres i Norge. EØS-avtalen vil svekkes, og man kan få sanksjoner som vil ramme deler av norsk næringsmiddelindustri. NBL støtter Regjeringens forslag til implementering av direktivene og støtter at man fra norsk side søker å bidra med faglig påvirkning i EU. NBL er opptatt av at EØS-avtalen skal fungere best mulig, og at man søker å utnytte de mulighetene som ligger i avtalen" (Knut Maroni, Næringsmiddelbedriftenes landsforening).

"Vi hadde håpet at Norge hadde nådd fram overfor EU med sine krav. Det skjedde ikke, og av hensyn til EØS-avtalen støtter vi proposisjonen. (….) Og for oss har hver av dagligvarekjedene for sin del sagt helt tydelig at de ønsker å videreføre dagens praksis når det gjelder matsminke. Det er likevel viktig å understreke at det ikke eksisterer noen avtale om dette. En avtale ville kunne oppfattes som å stride mot konkurranselovgivningen. Men vi understreker at aktørene ønsker å opprettholde dagens innkjøpspraksis framover." (direktør Martin Dræge, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon).

Ovennevnte uttalelser kan tyde på at det var hensynet til EØS-avtalen og frykt for hva som kan skje med den dersom Norge ikke implementerer tilstningsdirektivene, som var partenes formål med uttalelsen. Videre var man oppmerksom på at en avtale kunne stride mot konkurranselovgivningen. Uttalelsen om "å opprettholde dagens innkjøpspraksis framover", kan være tvetydig, men i lys av det som sies ovenfor kan det tyde på at dagligvarebransjen fortsatt har til hensikt å importere utenlandske varer.

Dette støttes av følgende uttalelse:

"Et sentralt punkt er også merking. Men som jeg sa i stad: Vi har ikke diskutert konsekvensene eller hvorledes dette skal håndteres framover. Det må vi få lov å komme tilbake til. Men også i dag er det merking av produkter ut fra varedeklarasjon. Som sagt: dette spørsmålet må vi få lov å komme tilbake til" (direktør Martin Dræge, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon).

Videre kan det være interessant å merke seg følgende uttalelser:

"Vår holdning er basert på en avveining, hvor NBL ønsker å bidra til løsning på et problematisk område innenfor rammene av EØS-avtalen. Vår holdning er også basert på at man ikke taper i konkurranse med tilsvarende importerte produkter på det norske markedet. Handelen vil ha en viktig rolle i å gi leverandører like vilkår, uavhengig av om produktene er produsert i Norge eller i andre land" (Knut Maroni, Næringsmiddelbedriftenes landsforening).

"I forhold til eventuell økt konkurranse fra produsenter i andre land og ved import av næringsmidler tror jeg at norske produsenter vil ha et mulig konkurransefortrinn i den grad det settes søkelys på saken, og i den grad norske forbrukere er opptatt av dette området" (Terje Solbakken, Næringsmiddelbedriftenes landsforening).

Selv om det på denne bakgrunn kan synes som at enigheten mellom næringsmiddelprodusentene og dagligvarebransjen ikke går ut på å stoppe importen av varer med høyere doser av tilsetningsstoffer fra utlandet, er det vanskelig å si med sikkerhet. Det kan også anføres argumenter for det motsatte. Det kan for eksempel hevdes at ovennevnte uttalelser ikke direkte gjaldt svar på spørsmål om man skal stoppe import av varer/næringsmidler.

Vi vil derfor i det følgende se på begge alternativene.

Dersom enigheten innebærer at dagligvarebransjen, konsekvent kommer til å slutte å importere varer med høyere doser av tilsetningsstoffer fra andre EØS-land, og disse varene faller inn under EØS-avtalen (for eksempel er jordbruksproduktene i utgangspunktet unntatt fra avtalen), så kan det ikke være mye tvil om at det vil ha ulovlig konkurransemessig påvirkning på samhandelen mellom EØS-stater.

Dersom vi forutsetter at dagligvarebransjen ikke vil stoppe importen av slike varer, så er det likevel spørsmål om hva enigheten/avtalen vil innebære på produsentleddet, og hvilken virkning den vil kunne ha på konkurransen og samhandelen.

Dette vil kunne avhenge av hvilke produkter det er snakk om. Det vil kunne være avgjørende hvorvidt de varene som brukes i produksjonen kommer fra Norge, eller om de til nå har blitt importert fra utlandet (EØS-området), og hvorvidt varene eller bestanddeler i disse faller inn under EØS-avtalen. Det kan derfor være vanskelig å besvare dette spørsmålet på generelt grunnlag.

Ved vurderingen av de konkurransemessige virkninger må det tas hensyn til arten og mengden av de produkter som det er tale om. Videre vil markedsposisjon kunne være sentral.

Dersom vi forutsetter at næringsmiddelindustrien til nå har brukt norske bestanddeler og fortsetter å bruke slike bestanddeler i produksjonen av varene også i fremtiden, vil det antakelig ikke medføre ulovlig påvirkning av konkurransen og samhandelen mellom EØS-stater. Hvis markedet imidlertid blir vanskelig tilgjengelig for nye aktører, for eksempel utenlandske produsenter av bestanddeler til næringsmiddelindustrien som ønsker å komme inn på det norske markedet, og den aktuelle avtalen i vesentlig grad bidrar til å vanskeliggjøre dette, vil det på den annen side kunne hevdes at avtalen vil kunne rammes av art. 53 nr. 1. For å kunne ta stilling til om avtalen kan bidra til å gjøre markedet utilgjengelig, er det nødvendig med en grundig analyse av forholdene på de berørte markedene. Det vil i den sammenheng være nødvendig å fastlegge det relevante produktmarked og det relevante geografiske marked. Det er derfor vanskelig å gi noen nærmere vurdering av disse spørsmålene nå.

Dersom vi på den annen side forutsetter at næringsmiddelindustrien til nå har importert bestanddeler til produksjon, og disse bestanddelene faller inn under EØS-avtalen, så kan en ikke utelukke at en omlegging av praksis vil kunne medføre ulovlig påvirkning av konkurransen og samhandelen mellom EØS-stater. Det vil imidlertid også her være nødvendig med en grundig analyse av forholdene på de berørte markedene før man kan trekke noen konklusjoner på disse spørsmålene.

8. Merknader fra Professor Hans Petter Graver

Pkt. 7 ovenfor har underhånden vært forelagt Professor Hans Petter Graver for eventuelle merknader. Hans merknader er innarbeidet i notatet, jf. første avsnitt under pkt. 7.

Undervedlegg 3

"Vetoretten" i EØS-avtalen

Professor dr. juris Finn Arnesen, Senter for europarett, Universitetet i Oslo

1. Innledning og sammenfatning

1.1 Innledning

I telefaks datert 20. desember 2000 ber Stortingets utredningsseksjon meg om å avgi en betenkning over elleve nærmere angitte spørsmål, alle knyttet til ulike sider ved bruk av den såkalte vetoretten etter EØS-avtalen. Spørsmålene er besvart i avsnitt 2 nedenfor, og de enkelte spørsmålene er gjengitt i overskriftene.

Denne betenkningen er i første rekke en juridisk betenkning; den behandler de rettslige spørsmålene en bruk av reservasjonsretten reiser. Jeg vil understreke at den rettslige dimensjonen ved bruk av reservasjonsretten bare er én blant flere. Det kan også hevdes at den ikke bør være den avgjørende. Fornuftige uttalelser om hvordan en bruk av reservasjonsretten vil påvirke samarbeidet mellom EU og Norge, mellom EUs medlemsstater og Norge og mellom Norge og de øvrige EFTA-landene i EØS på så vel områder som omfattes av EØS-avtalen som på andre områder, krever imidlertid innsikter jeg ikke har. De følgende betraktninger må leses med dette for øyet. Etter mitt syn er det imidlertid rimelig å anta at i den grad Norge ønsker å oppnå noe mer enn det som i dag følger av forpliktelser mellom Norge og EU, vil uenighet knyttet til EØS-avtalen bli brukt for det den er verdt i eventuelle forhandlinger på andre områder.

Det er også grunn til å understreke at det, i internasjonale forhold som ellers, kan være en mager trøst å ha rett, om man ikke også får rett, og det innen rimelig tid.

1.2 Sammenfatning

Drøftelsene nedenfor vil vise at eventuelle tiltak overfor Norge og norske aktører ut over at de berørte deler av det vedlegg til EØS-avtalen det er på tale å endre settes ut av kraft, krever rådsbehandling i EU. Grunnen til dette er at en reservasjon mot endringer i et vedlegg til EØS-avtalen, etter avtalens system er en legitim handling.

Drøftelsene vil også vise at EØS-avtalens oppdeling i en hoveddel, protokoller og vedlegg medfører at uttrykket «den berørte del av vedlegget» under ingen omstendighet kan forstås slik at noe mer enn det vedlegg det er på tale å endre settes ut av kraft. Dette innebærer at EØS-avtalens regler om markedsadgang for fisk, som er å finne i protokoll 9 til avtalen, ikke rammes direkte av reservasjoner mot endringer i et vedlegg til avtalen.

Virkningene av at (deler av) et vedlegg settes ut av kraft vil neppe være store der de aktuelle delene inneholder regler om produktkrav og lignende, og de aktuelle produktene omfattes av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Bakgrunnen for dette er at markedsadgangen til de produkter de suspenderte delene av vedlegget gjelder, nå må vurderes mot bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Situasjonen vil her være at de aktuelle EØS-reglene er gjennomført i norsk rett, slik at norske produkter også vil tilfredsstille de krav som gjelder i EU, og omvendt. Virkningene vil være mer merkbare der vedlegget gir regler om gjensidig anerkjennelse av kontroller og tilsynsordninger. Et opphør av slike regler vil medføre at EU-statene, fremdeles innenfor de rammer som følger av EØS-avtalens hoveddel, kan underkaste norske produkter ny kontroll, og norske aktører nytt tilsyn. Dette kan i sin tur få konsekvenser for norske produkters reelle markedstilgang, særlig der hvor det dreier seg om varer med begrenset holdbarhet, slik som fisk.

Når den berørte del av vedlegget settes ut av kraft, innebærer dette at det heller ikke vil bli foreslått endringer i disse delene av vedlegget. Regelutviklingen i EØS vil dermed bremses samtidig som regelutviklingen i EU ikke påvirkes. Det kan derfor utvikle seg en diskrepans mellom de regler som gjelder i EØS og de som gjelder i EU. De praktiske konsekvensene av dette vil reduseres dersom Norge likevel gir regler som samsvarer med de krav som følger av dette regelverket. Situasjonen vil da bli at norske produkter tilfredsstiller de krav som gjelder i EU, og bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel vil være til hinder for at de aktuelle produktene utestenges fra EU-markedet.

Virkningen for de saksområder som reguleres av det direktivet det reserveres mot, er at spørsmålet om produkter som tilfredsstiller direktivets krav skal gis adgang til EFTA-landenes marked må bero på en tolkning av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel.

EU vil bare ha adgang til å treffe beskyttelsestiltak der det foreligger en tvist forhandlinger i EØS-komiteen ikke løser. I reservasjonstilfellene kan denne tvisten vanskelig gjelde annet enn hva som er den berørte del av vedlegget, eller hvilke tiltak som er nødvendige for at EØS-avtalen likevel skal fungere tilfredsstillende. Adgangen til å treffe beskyttelsestiltak er begrenset til det som er nødvendig for å rette opp situasjonen. Dette medfører at der tvisten gjelder hva som utgjør "den berørte del av vedlegget", kan EU neppe ha adgang til å treffe beskyttelsestiltak som innebærer mer enn at det EU hevder er "den berørte del av vedlegget" settes ut av kraft. EØS-avtalen åpner neppe for beskyttelsestiltak med pønalt tilsnitt, og EFTA-siden kan unngå at EU har rett til å treffe beskyttelsestiltak ved å si seg enige med EU, slik at den grunnleggende tvisten løses.

Avslutningsvis behandles enkelte spørsmål i tilknytning til WTO. EUs WTO-tilknytning reiser en rekke kompliserte spørsmål, i første rekke av fellesskapsrettslig karakter. Disse spørsmålene har direkte betydning for den EU-interne håndtering av WTO-relaterte spørsmål, men vil ha indirekte betydning for tredjeland som Norge der EUs og medlemsstatenes forpliktelser etter WTO søkes håndhevet. Etter mitt syn gir WTO-avtalen et temmelig godt vern mot vilkårlige handelstiltak fra EU og medlemsstatenes side. Problemet ligger etter det jeg kan se i håndhevelsen av vernet.

2. De enkelte spørsmålene

2.1 Hvilke trinn kan vi forvente i EUs saksbehandling etter at Norge eventuelt har benyttet reservasjonsretten i artikkel 102 i EØS-avtalen mot de tre direktivene?

Jeg forstår dette spørsmålet slik at det spørres etter den interne behandlingen i EU av at man ikke kommer til enighet i EØS-komiteen om innlemmelse av de aktuelle direktivene.

Etter EØS-avtalen art. 102 nr. 4 skal EØS-komiteen da undersøke alle andre muligheter for at EØS-avtalen fortsatt skal kunne virke tilfredsstillende, og treffe de beslutninger som er nødvendige for dette formålet. Det første trinnet i EUs interne saksbehandling vil derfor være å etablere EUs posisjoner i de kommende diskusjonene i EØS-komiteen. Prosedyrene for etablering av dette følger av forordning 2894/94, Rådets forordning (EF) nr. 2894/94 av 28. november 1994 om visse gennemførelsesbestemmelser til Aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, EF-tidende 1994 nr. L 305 s. 6. heretter kalt EØS-forordningen, art. 1 nr. 3. Denne bestemmelsen gir prosedyrene for fastlegging av EUs holdning til andre av EØS-komiteens avgjørelser enn dem som bare tar sikte på å utvide rettsakter til også å gjelde EØS. Bestemmelsen lyder slik:

"I forbindelse med Det Blandede EØS-Udvalgs øvrige afgørelser fastlægges Fællesskabets holdning af Rådet på forslag af Kommissionen og på følgende betingelser:

a) Når der er tale om at fastlægge Fællesskabets holdning til Det Blandede EØS-Udvalgs afgørelser, der tager sigte på at udvide en fælleskabsretsakt til også at gælde for EØS, ved hjælp af endringer, der er mer end blotte tilpasninger, træffer Rådet afgørelse med det flertal, der er fastsat i den bestemmelse, der udgør retsgrundlaget for den pågældende retsakt.

b) Når der er tale om at fastlægge Fællesskabets holdning til andre af Det Blandede EØS-Udvalgs afgørelser end dem, der vedrører udvidelse af fællesskabsretsakter til også at gælde EØS, træffer Rådet afgørelse

– med simpelt flertal, hvis den afgørelse, Det Blandede EØS-Udvalg har til hensigt at træffe vedrører udvalgets forretningsorden eller et procedurespørsgsmål

– med kvalificeret flertal, hvis Det Blandede EØS-Udvalgs afgørelse vedrører et område for hvilket dette flertal er påkrævet med henblik på vedtagelse af interne regler

– med enstemmighed i de øvrige tilfælde.

EØS-forordningen medfører at det vil gjelde et enstemmighetskrav med mindre de justeringer som er nødvendige, dersom de hadde vært EU-interne, krever kvalifisert flertall. Under enhver omstendighet er Kommisjonen avhengig av at Rådet gir sin tilslutning til Kommisjonens vurdering av hvilke tiltak som er nødvendige.

Traktat om opprettelse av det europeiske fellesskap (heretter EF) art. 300 nr. 2 annet ledd, som kom inn i traktaten gjennom Amsterdamtraktaten, gir prosedyrene for etablering av EUs posisjoner under avtaler som er inngått etter art. 310 EF, slik EØS-avtalen er. Artikkel 300 nr.1 og 2 EF lyder slik:

"1. I de tilfælde, hvor bestemmelserne i denne traktat forudsætter indgåelse af aftaler mellem Fællesskabet og en eller flere stater eller internationale organisationer, retter Kommissionen henstillinger til Rådet, der bemyndiger Kommissionen til at indlede de nødvendige forhandlinger. Forhandlingerne føres af Kommissionen i samråd med særlige udvalg, der er udpeget av Rådet til at bistå den i dette arbejde, og inden for rammerne af de direktiver som Rådet måtte meddele den.

Under udøvelsen af de beføjelser, der tillægges Rådet i dette stykke, træffer det afgørelse med kvalificeret flertal bortset fra i de i stk. 2 første afsnit, hvor det træffer afgørelse med enstemmighed.

2. Med forbehold af de beføjelser, som på dette område er tillagt Kommissionen, træffer Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen afgørelse om undertegnelse, der kan ledsages af en beslutning om foreløbig anvendelse inden ikrafttrædelsen, samt om indgåelse af aftaler. Rådet træffer afgørelse med enstemmighed, når aftalen vedrører et område, hvor der kreves enstemmighed for vedtagelsen af interne regler, samt for aftaler, som er omhandlet i artikel 310.

Uanset bestemmelserne i stk. 3 anvendes de samme procedurer, når der skal træffes afgørelse om suspension af anvendelsen af en aftale, samt når det skal fastlægges hvilke holdninger der skal indtages på Fællesskabets vegne i et organ, der er nedsat ved en aftale, der bygger på artikel 310, når dette organ skal vedtage beslutninger, der har retsvirkninger, bortset fra beslutninger, der supplerer eller ændrer den institutionelle ramme for aftalen.

Europa-Parlamentet skal straks underrettes fuldt ud om afgørelser, der træffes i henhold til dette stykke vedrørende foreløbig anvendelse eller suspension af aftaler eller fastlæggelse av Fællesskabets holdning i et organ, der er nedsat i henhold til en aftale, der bygger på artikel 310."

Traktatens system er dermed at Rådet, på forslag fra Kommisjonen, vedtar de posisjoner EU skal innta i forhandlingene i EØS-komiteen om hvilke justeringer som er nødvendige. Vedtakskriteriene for Rådet vil avhenge av hvilke krav som stilles for vedtakelse av interne regler. Det er mulig å lese henvisningen i art. 300 nr. 2 annet ledd EF til første ledd slik at Rådet uansett må treffe vedtak ved enstemmighet når det gjelder posisjoner i avtaler inngått etter art. 310 EF. Etter mitt syn har en slik lesning formodningen mot seg; det gir bedre mening at de vedtakskriterier som gjelder korresponderer med dem som gjelder for rettsaktene i den berørte del av vedlegget.

I teorien er det diskutert om art. 300 nr. 2 annet ledd EF fortrenger de prosedyrer som fremgår av rettsakter vedtatt før Amsterdamtraktaten.

Alan Dashwood skriver:

"Another issue is whether the procedure provided for by the new subparagraph pre-empts all other ways of determining the position to be adopted on behalf of the Community under the agreement to which it applies. Will it still be permissible, for instance, to confer on the Commission derived powers to decide certain matters, as was done for the purpose of the EEA-agreement? Despite the mandatory language, the text should not, it is submitted, be construed in a sense liable to impair the Community’s ability to function effectively in DMBs [decision-making bodies], the manifest purpose being to enhance such participation. The IGC [Intergovernmental Conference] surely did not intend to deprive the Council of the power it currently enjoys to tailor procedures to the specific requirements of different kinds of agreements." Alan Dashwood, External relations provisions of the Amsterdam Treaty, Common Market Law Review 35 (1998) s. 1019 til 1045, på s. 1027.

Etter det jeg kan forstå er dette spørsmålet uten betydning i de tilfelle vi her har for øyet. Så vel etter traktatens som EØS-forordningens system er det Rådet som fastlegger EUs posisjoner, og vedtakskriteriene vil avhenge av det eller de områder som berøres av EØS-komiteens (eventuelle) vedtak. Gjelder vedtaket et område der det kreves kvalifisert flertall for vedtakelse av rettsakter internt i EU, typisk områder omfattet av art. 95 EF, gjelder de samme vedtakskriteriene ved etableringen av EUs holdning i EØS-komiteen. I andre tilfelle kreves enstemmighet i Rådet.

Dersom EØS-komiteen ikke treffer slike tiltak som EØS-avtalen art. 102 nr. 4 åpner for, er de umiddelbare virkningene av dette at den berørte del av vedlegget settes ut av kraft. Hva som ligger i dette, behandles nærmere i 2.2 og 2.7 nedenfor. Denne virkningen inntrer automatisk, det vil si uavhengig av ytterligere tiltak fra avtalepartenes, herunder EUs, side.

Etter EØS-avtalen art. 102 nr. 6 skal de praktiske følger av at den berørte del av vedlegget settes ut av kraft drøftes i EØS-komiteen. EUs holdninger vil da bli etablert etter de regler som følger av EØS-forordningen. Disse ble behandlet ovenfor, og det er ikke grunn til å gå inn på dem igjen.

Reservasjonsadgangen er ubetinget og udiskutabel. Det er derfor neppe treffende å se det slik at en bruk av reservasjonsadgangen i seg selv utløser en tvist om forståelsen eller anvendelsen av EØS-avtalen. Bruk av reservasjonsadgangen utløser dermed ikke i seg selv retten etter EØS-avtalen art. 111 til å treffe beskyttelsestiltak som nevnt i art. 112. Motsatt, men ubegrunnet, Anneke Biesheuvel Borgli i Anneke Biesheuvel Borgli og Finn Arnesen, Institusjoner og rettskildelære i EF og EØS, Universitetsforlaget 1993 s. 72 til 73.

2.2 Hva er en rimelig tolkning av "den berørte del av vedlegget" i artikkel 102 nr. 5 i denne sammenheng?

Etter EØS-avtalen art. 102 nr. 2 skal EØS-komiteen vurdere hvilken del av et vedlegg til avtalen som "ville bli direkte berørt" av en endring. Ordlyden indikerer at spørsmålet om hvilke deler av et vedlegg som blir direkte berørt dersom det vedtas å innlemme nye rettsakter i vedlegget skal vurderes, og avgjøres, før det tas stilling til spørsmålet om det nye regelverket skal innlemmes. Spørsmålet om hvilken holdning EU skal innta til dette spørsmålet, må avgjøres etter de prosedyrer som ble beskrevet i avsnitt 2.1. Dette legges også til grunn i St.prp. nr. 100 (1991-1992). St.prp. nr. 100 (1991-92) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), undertegnet i Oporto 2. mai 1992, s. 98 og s. 324. Slik også Christophe Reymond, Institutions, decision-making procedure and the settlement of disputes in the European Economic Area, Common Market Law Review 30, (1993) s. 449-480, på s. 465. Dersom dette er gjort, vil det bero på en tolkning av dette, tidligere, vedtaket i EØS-komiteen hva som er "den berørte del av vedlegget".

Dersom det ikke er tatt stilling til hva som utgjør "den berørte del av vedlegget", må dette etableres i etterkant av at reservasjonsadgangen er benyttet. Utgangspunktet for disse diskusjonene vil antakelig være partenes posisjoner i de innledende drøftelsene av hva som utgjør den berørte del av vedlegget; det lar seg vanskelig hevde at den berørte del av vedlegget er større enn det som ble hevdet under drøftelsene. Blir partene nå enige om hva som er "den berørte del av vedlegget", legges denne enigheten til grunn. Oppnås det ikke enighet, vil uenigheten måtte finne sin løsning etter reglene om tvisteløsning i EØS-avtalen art. 111, det vil si i EØS-komiteen. Dersom EØS-komiteen ikke løser tvisten innen seks måneder etter at tvisteløsningsprosessen ble påbegynt, kan det treffes beskyttelsestiltak etter reglene i EØS-avtalen art. 112. Spørsmålet om hvilke tiltak EU skal treffe, må avgjøres etter de prosedyrer som ble beskrevet i avsnitt 2.1. Tvist om omfang eller varighet av slike beskyttelsestiltak kan, dersom tvisten ikke løses i EØS-komiteen i løpet av tre måneder, henvises til voldgift etter reglene i protokoll 33.

Vi ser dermed at spørsmålet om hva som skal anses som "den berørte del av vedlegget", med mindre EU og EFTA-siden er enige, ikke uten videre vil bli avgjort på grunnlag av rettslige argumenter. Som det vil fremgå av avsnitt 2.6, kan likevel spørsmålet bli forelagt en domstol, men da ikke som et ledd i løsningen av tvisten mellom EU og EFTA-landene om hva som er den berørte del av vedlegget.

Ordlyden, "den berørte del av vedlegget" må forstås slik at det ikke under noen omstendighet kan komme på tale å sette ut av kraft mer enn det vedlegg det var på tale å endre. Spørsmålet blir derfor hvilke argumenter som kan fremføres for at suspensjonen må gjelde noe mindre. Også her er det nærliggende å ta utgangspunkt i ordlyden. Når det heter at det er den "berørte del" av vedlegget som settes ut av kraft, inidikerer dette at avtalepartene ikke uten videre så for seg en suspensjon av hele vedlegget.

Spørsmålet om hva som kan sies å utgjøre den berørte del av vedlegget berøres såvidt i St.prp. nr. 100 (1991-1992). Det heter her at det normalt vil være slik at i det minste de deler av et vedlegg som i EU er erstattet av nye regler opphører å gjelde mellom avtalepartene. Jf. St.prp. nr. 100 (1991-92) s. 98. Spørsmålet behandles også av Norberg et al. Etter å ha påpekt at EØS-avtalen art. 102 nr. 5 bare medfører suspensjon av den del av vedlegget som er direkte berørt, gis følgende eksempel:

"For example, in the case of a new EC amending directive at the maximum the main directive would normally be considered as directly affected." Sven Norberg, Karin Hökborg, Martin Johansson, Dan Eliasson og Lucien Dedichen, EEA Law, A Commentary on the EEA-agreement, Fritzes 1993, s. 144, note 49.

Forskjellen mellom dette standpunktet og det som inntas i St.prp. nr. 100 er at mens det i St.prp. nr. 100 legges til grunn at suspensjon av de rettsakter som endres/erstattes er det minste man må regne med, er Norberg et al. av den oppfatning at dette er det meste det er grunn til å regne med. Etter mitt syn fremstår den tolkning som lanseres i St.prp. nr. 100 (1991-1992) som mest nærliggende. Etter dette blir det nødvendig å ta stilling hvilke deler av det aktuelle vedlegget, ut over de rettsakter som endres/erstattes, som kan anses som "direkte berørt".

Ytterligere veiledning er å hente i vedleggenes inndeling i avsnitt. Etter mitt syn kan det med styrke hevdes at "den berørte del av vedlegget" ikke uten særskilte holdepunkter vil omfatte mer enn det avsnitt den aktuelle rettsakten hører hjemme i. Det gir liten mening om en reservasjon mot et direktiv om farlige stoffer, som hører hjemme i vedlegg II avsnitt XV, uten videre skulle skulle medføre at samme vedleggs avsnitt IV om husholdningsapparater settes ut av kraft. Dersom det aktuelle direktivet har bestemmelser om endringer i direktiver som er plassert i andre avsnitt, må det imidlertid antas at også disse direktivene anses "direkte berørt". En reservasjon mot et direktiv om farlige stoffer kan derfor tenkes direkte berøre direktiver oppført i vedlegg II avsnitt XII om næringsmidler.

2.3 Kan man tenke seg måter hvor kommisjonens kompetanse blir utfordret av et eller flere medlemsland slik at spørsmålet om reaksjoner overfor Norge havner i Rådet?

Det fremgår av drøftelsene i avsnitt 2.1 at i den grad det kommer på tale å treffe tiltak overfor Norge som går ut over de automatiske virkninger av en reservasjon, vil det være Rådet som, på forslag av Kommisjonen, fastlegger EUs holdning. Det ligger i dette at EU, og dermed Kommisjonen, ikke kan treffe tiltak overfor Norge uten forutgående rådsbehandling. Spørsmålet om reaksjoner overfor Norge vil derfor alltid bli avgjort av Rådet. Etter det jeg kan forstå må Rådet i slike tilfelle fatte vedtak med enstemmighet.

Det er grunn til å understreke at EØS-avtalen ikke egentlig hjemler "reaksjoner" overfor en part. Det avtalen hjemler er tiltak for å rette opp situasjonen, i betydningen gjenopprette likevekt mellom partenes rettigheter og forpliktelser. Dersom EU skal treffe egentlige reaksjoner overfor Norge, må dette enten skje på områder som ikke er omfattet av EØS-avtalen, eller ved at avtalen sies opp. I begge tilfelle vil det kreves rådsbehandling av spørsmålet, og Rådets vedtak vil etter det jeg kan bedømme måtte fattes med enstemmighet i slike tilfelle, jf. avsnitt 2.1 ovenfor.

2.4 Hvilke deler av avtalen må suspenderes for å ramme norsk fiskeeksport?

Reglene om handel med fisk og produkter fra havet fremgår av protokoll 9 til EØS-avtalen. En suspensjon av denne delen av EØS-avtalen er imidlertid ikke noen automatisk konsekvens av reservasjoner mot endringer i et vedlegg til avtalen. En slik reservasjon kan bare lede til at deler av et vedlegg til avtalen settes ut av kraft, ikke protokoller. Dette medfører at eventuelle tiltak mot norsk fiskeeksport på områder som er omfattet av EØS-avtalen protokoll 9 må besluttes etter de prosedyrer som ble beskrevet i avsnitt 2.1.

Det er mulig at enkelte av vedleggene, typisk vedleggene I og II inneholder rettsakter av betydning for norsk fiskeeksport, slik at en reservasjon med endringer i disse vedleggene kan medføre at rettsakter som er fordelaktige for norsk fiskeeksport settes ut av kraft. Et eksempel er reservasjon mot endringer i Vedlegg I Veterinære og plantesanitære forhold.

Det kan kanskje tenkes at EU vil vurdere å treffe tiltak som rammer norsk fiskeeksport som et beskyttelsestiltak etter EØS-avtalen art. 112. Situasjonen vil da være at det er en tvist i EØS-komiteen, eksempelvis om hva som er "den berørte del av vedlegget", som ikke finner sin løsning. Etter EØS-avtalen art. 111 nr. 3 annet ledd kan beskyttelsestiltakene ikke gå lengre enn det som er nødvendig for å gjenopprette manglende likevekt mellom avtale partene. Etter mitt syn kan derfor et beskyttelsestiltak fra EUs side neppe gå lengre enn til å unnlate å anvende de deler av vedlegget som etter EUs syn anses som "direkte berørt" ved den foreslåtte endringen. Sagt med andre ord kan et beskyttelsestiltak fra EUs side neppe innebære mer enn å etablere den situasjon som etter EUs syn er konsekvensen av reservasjonen mot det aktuelle direktivet. Her er det imidlertid rom for uenighet, og derfor grunn til å understreke at EFTA-siden alltid har muligheten til å unngå at EU har adgang til å treffe mottiltak etter EØS-avtalen art. 111 nr. 3 ved å si seg enig i EUs syn på hva som utgjør "den berørte del av vedlegget".

Det er videre grunn til å understreke at beskyttelsestiltakene må være generelle i den forstand at de er rettet mot alle avtalepartene. Dette er i seg selv ikke til hinder for at de tiltak som treffes er av en slik art at de i første rekke rammer eksempelvis Norge.

EØS-avtalen art. 111, som hjemler tiltak som tar sikte på "å gjenopprette mulig manglende likevekt", må forstås slik at en uløst tvist om forståelsen av EØS-avtalen ikke gir adgang til å treffe beskyttelsestiltak med et pønalt tilsnitt. Dette fremgår av EØS-avtalen art. 112 nr. 2 som bestemmer at beskyttelsestiltakenes omfang og varighet skal begrenses til det som er "strengt nødvendig for å rette opp situasjonen". Konsekvensen av dette er at med mindre EFTA-sidens reservasjon gjelder endringer i et vedlegg som har (in)direkte betydning for fiskeeksporten, vil det være i strid med EØS-avtalen å treffe tiltak rettet mot norsk fiskeeksport.

2.5 Dersom norsk fiskeeksport rammes av en slik suspensjon, vil dette kunne forsvares som proporsjonalt?

EØS-avtalen gir ikke anvisning på proporsjonalitetsvurderinger ved vurderingen av hva som er "den berørte del" av et vedlegg. Heller ikke gis det anvisning på forholdsmessighetsvurderinger ut over det som ligger i kravet om at de beskyttelsestiltak som eventuelt treffes skal være begrenset til det som er "strengt nødvendig" for å rette opp situasjonen, jf. EØS-avtalen art. 111 nr. 3 sammenholdt med art. 112 nr. 2. Dette medfører at proporsjonalitetsvurderinger strengt tatt først er aktuelle der det treffes tiltak etter reglene i EØS-avtalen art. 114. Der EU treffer tiltak etter EØS-avtalen art. 111 nr. 3, vil det være EFTA-siden som, eventuelt, treffer tiltak etter art. 114.

Jeg velger å forstå spørsmålet slik at det spørres om tiltak truffet etter EØS-avtalen art. 111 sammenholdt med art. 112 nr. 2 som rammer norsk fiskeeksport, kan anses "strengt nødvendige" for å rette opp den situasjonen uenigheten om hva som er "den berørte del av vedlegget" skaper. Det fremgår av drøftelsene foran at suspensjon av "den berørte del av vedlegget" er en automatisk følge av at man ikke blir enige i EØS-komiteen. Det fremgår også at "den berørte del av vedlegget" må forstås slik at det maksimale som kan suspenderes er hele det aktuelle vedlegget. Dette medfører at ensidige tiltak etter EØS-avtalen art. 111 sammenholdt med art. 112 nr. 2 neppe kan gjelde andre deler av avtalen enn det aktuelle vedlegget.

Det ligger i dette at en suspensjon av (deler av) et vedlegg som rammer norsk fiskeeksport bare vil være tillatt der den endringen EFTA-siden reserverer seg mot gjelder dette vedlegget. For øvrig viser jeg til avsnitt 2.4 ovenfor.

2.6 Vil Norge kunne påklage tiltaket for EFTA-domstolen, og vil det være et mulig utfall av saken at kommisjonens vedtak kjennes ugyldig som uproporsjonalt eller som ikke gjeldende "berørte deler" av EØS-avtalen, eller som ikke midlertidig av karakter?

EFTA-domstolen har ikke kompetanse til å vurdere lovligheten av tiltak truffet av EU, og hverken EU eller EUs medlemsstater kan saksøkes for EFTA-domstolen. Spørsmålet om de beskyttelsestiltak EU har truffet etter art. 111 nr. 3 sammenholdt med art. 112 nr. 2 kan likevel tenkes komme opp for EFTA-domstolen. Situasjonen vil da måtte være at en person hevder å ha krav på en viss behandling, og dette kravet bygger på en rettsakt som hører hjemme i den del av et vedlegg til EØS-avtalen EU har truffet beskyttelsestiltak mot. I en slik situasjon kan det tenkes at spørsmålet om EUs beskyttelsestiltak er berettiget aktualiseres i en sak for en domstol i en EFTA-stat. Denne domstolen vil da, etter ordningen i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA) art. 34, kunne spørre EFTA-domstolen om å ta stilling til spørsmålet. EFTA-domstolens tolkningsuttalelse er rådgivende for den domstol som spør, og ikke på noen måte bindende for EU.

Mer tenkelig er det at spørsmålet om de beskyttelsestiltak EU har truffet er i tråd med EØS-avtalen kommer opp for EF-domstolen. Situasjonen vil da være at myndighetene i et EU-land nekter å anerkjenne eksempelvis kontroller utført av norske veterinærmyndigheter under henvisning til at reglene om gjensidig anerkjennelse av slike kontroller er å finne i en del av EØS-avtalen det er truffet beskyttelsestiltak mot. Der denne avgjørelsen angripes for nasjonal domstol, har denne adgang etter art. 234 EF til å forelegge spørsmålet om EUs tiltak er i tråd med EØS-avtalen for EF-domstolen. Det følger av EF-domstolens praksis at den nasjonale domstol ikke kan underkjenne EUs tiltak uten at EF-domstolen har blitt forelagt spørsmålet, og kommet til at tiltaket er uberettiget. Dette følger av sak 314/85, Foto-Frost mot Hauptzollamt Lübeck-Ost, Sml. 1987 s. 4199. En slik avgjørelse fra EF-domstolen vil, selv om den er rettet til den nasjonale domstol som har forelagt spørsmålet, også medføre at alle andre domstoler i EU må legge til grunn at beskyttelstiltaket er uberettiget i den utstrekning dette er fastslått ev EF-domstolen. Videre vil det EU-organ som har truffet tiltaket måtte trekke konsekvensene av EF-domstolens avgjørelse, det vil si endre vedtaket sitt. Dette følger av blant annet sak 66/80, SpA International Chemical Cooperation mot Amministrazione delle Finanze dello Stato, Sml. 1981 s. 1191. Det vil imidlertid gå lang tid før EF-domstolens avgjørelse foreligger. Alene behandlingstiden for saker etter art. 234 EF i EF-domstolen er 18-20 måneder.

2.7 Hva kan sies om uttrykket "midlertidig suspensjon"?

2.7.1 Oversikt

Uttrykket "midlertidig suspensjon", eller som det heter i EØS-avtalen; "midlertidig opphør", gir grunnlag for å behandle to problemstillinger. Den ene problemstillingen er hva som ligger i "midlertidig". Dette er spørsmålet om når opphøret starter å løpe, og når det opphører. Den andre problemstillingen gjelder de rettslige virkningene av at den berørte del av vedlegget er satt ut av kraft. Problemstillingene behandles under henholdsvis 2.7.2 og 2.7.3 nedenfor.

2.7.2 "Midlertidig"

Etter EØS-avtalen art. 102 nr. 5 skal et midlertidig opphør av de berørte deler av det aktuelle vedlegget til avtalen tidligst få virkning seks måneder etter utløpet av fristen for å komme til enighet i EØS-komiteen. Denne fristen er seks måneder etter at saken ble forelagt EØS-komiteen, eller den dag det aktuelle regelverket trer i kraft i EU. Det fremgår imidlertid av art. 102 nr. 5 at opphøret under ingen omstendighet begynner å løpe før det aktuelle regelverket er "gjennomført i Fellesskapet". Direktiver gir som regel en frist for gjennomføring. Der reservasjonen gjelder innlemmelse av et direktiv i EØS-avtalen, er imidlertid denne fristen tilsynelatende uten betydning. Det avgjørende synes å være når direktivet rent faktisk er gjennomført i EUs medlemsland. Slik Norberg et al. s. 144, note 53. Spørsmålet er, så vidt jeg kan se, ikke nevnt i St. prp. nr. 100 (1991-92). Dette kan være på et tidligere tidspunkt enn ved utløpet av gjennomføringsfristen, men vil nok heller være et senere. Det er dermed "den tregeste gutten i EU-klassen" som bestemmer når et midlertidig opphør begynner å løpe. Det kan neppe utelukkes at denne tolkningen vil imøtegås, selv om den skulle være sikker nok. Dersom dette gjøres, foreligger det en tvist om forståelsen av EØS-avtalen. Denne vil måtte finne sin løsning i EØS-komiteen etter de regler som følger av EØS-avtalen art. 111. Dersom det ikke oppnås enighet, vil det være adgang til å treffe beskyttelsestiltak etter art. 111 nr. 3.

Hevdes det først at det ikke er den faktiske gjennomføringen som er avgjørende, synes det nærliggende å legge det til grunn at opphøret begynner å løpe på det tidspunkt direktivet skulle vært gjennomført i EU-landenes nasjonale rettssystemer.

Der reservasjonen gjelder innlemmelse av en forordning, vil ikrafttredelsestidspunktet for forordningen være det avgjørende, fordi forordninger gjelder umiddelbart i EU.

Den berørte del av vedlegget vil være satt ut av kraft til partene enten blir enige om noe annet, eller reservasjonene mot endringer i vedlegget frafalles.

2.7.3 Rettslige virkninger av opphør

De rettslige virkningene av opphør faller i to. For det første har opphøret konsekvenser for regelproduksjonen i EØS. Virkningen av at den berørte del av vedlegget settes ut av kraft, vil her være at nye direktiver utarbeidet av EU som hører hjemme i den berørte del av vedlegget ikke vil bli foreslått innlemmet i EØS-avtalen. EØS-avtalen har ingen bestemmelser om at EFTA-landenes deltakelse i forberedelsen av nytt regelverk påvirkes, men det er ikke urimelig å anta at EFTA-landenes innflytelse over utformingen av rettsakter som hører hjemme i den del av vedlegget som er satt ut av kraft kan bli redusert.

For det annet vil opphøret ha rettslige virkninger for aktørene på de saksområder som er regulert i den del av vedlegget som er satt ut av kraft. Det er her grunn til å skille mellom de situasjoner som faller inn under det eller de direktiver man har reservasjoner mot, og de som faller inn under de øvrige bestemmelsene i den berørte del av vedlegget. Om dette, se også Finn Arnesen og Hans Petter Graver, Rettslige sider ved Norges EU-rettede avtaler, Makt- og demokratiutredningen 1998-2003, Rapportserien nr. 19, Oslo 2000 s. 16 til 17.

På de områder som er omfattet av det eller de direktiver man har reservert seg mot, vil rettstilstanden være som om direktivene ikke forelå. Dette innebærer at spørsmål om markedsadgang og lignende, må løses på grunnlag av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Dette medfører at en reservasjon mot et direktiv om eksempelvis tilsettingsstoffer ikke nødvendigvis innebærer at produkter som tilfredsstiller direktivets krav kan nektes tilgang til det norske markedet. Vurderingen av dette spørsmålet må skje på bakgrunn av EØS-avtalen art. 11 og 13. Norske myndigheter vil imidlertid stå temmelig fritt til å regulere bruken av de aktuelle stoffene i innenlandsk produksjon, selv om også slik regulering kan aktualisere forholdet til EØS-avtalen art. 11 og 13. Eksempelvis vil et forbud mot bruk av visse stoffer kunne betraktes som et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon, og dermed måtte vurderes mot EØS-avtalen art. 11 og 13.

Når vurderingen skjer mot artiklene 11 og 13, vil det nok være av betydning at det foreligger et harmonisert regelverk i EU-pilaren, slik at det skal mer til for å få gjennomslag for at eksempelvis hensynet til menneskers liv og helse tilsier begrensninger i markedstilgangen.

I den grad de norske reglene er strengere enn dem som følger av det direktivet man har reservert seg mot, vil situasjonen være at norske varer tilfredsstiller de krav som gjelder i EU-landene, og de vil derfor ha markedsadgang etter reglene i EØS-avtalens hoveddel.

De delene av vedlegget som settes ut av kraft som følge av reservasjonen mot endringer, vil regulært være gjennomført i norsk rett. Her vil derfor situasjonen være at EU-produkter vil ha tilgang til det norske markedet i samme grad som før opphøret, på samme måte som norske produkter vil tilfredsstille de krav som gjelder i EU, forutsatt av produktene faller inn under bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel. Det kan tenkes tilfelle der produkter som ikke omfattes av EØS-avtalen art. 8 får markedsadgang som følge av bestemmelser i et vedlegg til avtalen. Dersom de aktuelle delene av vedlegget settes ut av kraft, gir ikke EØS-avtalen markedsadgang. Markedsadgangsspørsmålet må da vurderes mot Norges øvrige avtaler med EU og medlemsstatene, samt WTO-regelverket. For slike produkter vil opphøret ikke ha annen virkning enn at avtalepartene nå, innen de rammer som følger av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel, står fritt til å endre sin lovgivning på de aktuelle områdene. For EU-landene vil denne adgangen være begrenset av at de direktivene osv., som midlertidig er satt ut av kraft under EØS-avtalen, fremdeles er bindende fellesskapsrett. Dette medfører at det enkelte EU-lands eventuelle nye regler må være begrenset til å gjelde produkter fra EFTA-landene. Dette vil i sin tur medføre at det antakelig bare er de hensyn som er nevnt i EØS-avtalen art. 13 som kan legitimere tiltakene, fordi reglene nødvendigvis vil måtte være opprinnelsesbaserte i sin utforming. Nærmere om dette, se eksempelvis Finn Arnesen og Hans Petter Graver, Rettslige sider ved Norges EU-rettede avtaler, Makt- og demokratiutredningen 1998-2003, Rapportserien nr. 19, Oslo 2000, avsnitt 5.3.2.3.

Som nevnt er en virkning av at den berørte del av vedlegget settes ut av kraft, at det ikke vil bli foreslått nye endringer i de aktuelle delene av vedlegget. Dette kan lede til ulik utvikling av regelverket i EØS og EU. Det er imidlertid ingen ting i veien for at norske myndigheter gir regler med et innhold som samsvarer med de regler som gjelder i EU. I den grad disse reglene gjelder produkter som faller inn under reglene i EØS-avtalens hoveddel, vil de negative virkningene for norske produkters markedsadgang begrenses.

Hittil har jeg fokusert på de tilfellene der deler av et vedlegg til EØS-avtalen som er satt ut av kraft gir regler om produktkrav og lignende. Situasjonen blir noe annerledes der de aktuelle delene av vedlegget gir regler om eksempelvis gjensidig anerkjennelse av kontroller og tilsynsordninger. Her vil et opphør av slike regler medføre at EU-landene, fremdeles innenfor de rammer som følger av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel, vil kunne underkaste norske produkter nye kontroller, og norske aktører nytt tilsyn. Det er liten tvil om at det her ligger muligheter for betydelige reelle begrensninger i norske varers markedstilgang, ikke minst for så vidt angår fiskeriprodukter.

2.7.4 Adgangen til å avtale andre løsninger

I de to foregående avsnittene har jeg behandlet det jeg oppfatter å være de automatiske følgene av et opphør. Det er selvfølgelig ingen ting i veien for at partene, gjennom forhandlinger i EØS-komiteen blir enige om noe annet. Det som er beskrevet ovenfor er derfor virkningene av midlertidig opphør dersom man ikke blir enige om noe annet.

2.8 Kan en tenke seg rettslig prøving av andre deler av traktatgrunnlaget?

Slik jeg ser det, vil en reservasjon aktualisere en rekke problemstillinger knyttet til virkningene av reservasjonen, men ingen egentlig rettslig prøving av andre deler av EØS-avtalen. Det kan selvfølgelig tenkes at en reservasjon kan aktualisere spørsmålet på EUs side om det er bryet verdt å videreføre EØS-ordningen. Eventuelle tiltak i denne retning, som for eksempel en oppsigelse av EØS-avtalen, vil kreve enstemmighet i Rådet, og er derfor neppe særlige aktuelle. Mer nærliggende er det kanskje at samarbeidet rent faktisk svinner hen. Rettslig sett skal det mye til for et opphør.

Et alternativ til å reservere seg mot at det aktuelle direktivet innlemmes i EØS-avtalen, kan være å benytte adgangen etter EØS-avtalen art. 97 til å ha lovgivning som avviker fra avtalens krav. Denne adgangen er betinget av at lovgivningen er opprinnelsesnøytral, og at EØS-komiteen "fastslår at den endrede lovgivning ikke medfører at avtalen ikke vil virke tilfredsstillende". Hans Petter Graver har diskutert om det finnes begrensninger i EØS-komiteens kompetanse, dels slik at det er situasjoner hvor EØS-komiteen ikke kan fastslå dette, og dels slik at det er situasjoner der den enkelte EFTA-stat har krav på at EØS-komiteen fastslår at den endrede lovgivning ikke medfører at avtalen ikke vil fungere tilfredsstillende. Se Finn Arnesen og Hans Petter Graver, Rettslige sider ved Norges EU-rettede avtaler, Makt- og demokratiutredningen 1998-2003, Rapportserien nr. 19, Oslo 2000, s. 24 til 28. Det sistnevnte spørsmålet besvarer Graver bekreftende for de situasjoner der en medlemsstat i EU har adgang til å opprettholde eller endre sin lovgivning etter reglene i art. 95 nr. 4 og nr. 5 EF. Jeg er enig med Graver i hans tolkning av EØS-avtalen art. 97, men det er grunn til å påpeke at EØS-komiteens beslutning ikke vil kunne gjøres til gjenstand for domstolsprøving.

Adgangen etter EØS-avtalen art. 97 til å ha avvikende lovgivning kan fremstå som et alternativ til å reservere seg mot endringer i et vedlegg. Dette fordi EØS-avtalen for øvrig ikke påvirkes, og heller ikke stillingen til de øvrige landene i EFTA-pilaren. Det kan imidlertid innvendes at det ikke fremstår som lojalt mot EØS-avtalens system å akseptere at et direktiv man ikke har ønske om å følge innlemmes i avtalen. Mot dette kan det innvendes at fleksibiliteten i EØS-avtalen art. 97 innebærer at det faktisk er mer lojalt mot avtalens intensjoner å benytte denne bestemmelsen enn reservasjonsretten.

Der EØS-komiteen fastslår at den endrede lovgivningen vil medføre at avtalen ikke vil virke tilfredsstillende, vil det være et traktbrudd ikke å respektere det eller de aktuelle direktivene. Slik sett fremstår bruk av EØS-avtalen art. 97 som en mer usikker garanti mot uønsket regelverk enn bruk av reservasjonsretten.

2.9 Vil en kunne finne parallelle eksempler i EUs rettspraksis mhp EU-kommisjonens reaksjoner på manglende implementering? Hvis ikke - hvorfor ikke?

En bruk av reservasjonsretten under EØS-avtalen er, i motsetning til manglende gjennomføring av fellesskapsrettsakter i EU, en legitim handling. Poenget med reservasjonen er jo nettopp at EFTA-siden sier at den ikke vil påta seg en forpliktelse til å gjennomføre det aktuelle regelverket. Parallellen i EU er derfor ikke manglende gjennomføring, men at Rådet ikke kommer til den nødvendige enighet om vedtakelse av nye rettsakter. Dette har selvfølgelig aldri vært gjenstand for noen form for sanksjoner fra EU-kommisjonens side.

EF-traktaten gir ikke anvisning på noen egentlige sanksjoner mot en medlemsstats mangelfulle gjennomføring av fellesskapsrettslige regler. Virkemiddelet mot slik opptreden er i fellesskapsretten, som under EØS-avtalen, traktatbruddssøksmål. Dersom en fellende dom ikke etterkommes, kan dette danne grunnlag for et nytt traktatbruddssøksmål. Artikkel 228 EF gir hjemmel for å pålegge en medlemsstat som ikke etterkommer en fellende dom fra EF-domstolen en "bot" eller tvangsmulkt. En slik bot eller tvangsmulkt ilegges ved dom i EF-domstolen, på forslag fra Kommisjonen. Kommisjonen har således ikke kompetanse til selv å ilegge medlemsstatene bøter eller tvangsmulkt. Bestemmelsen kom inn i traktaten med Maastrichttraktaten. Den første dommen hvor hjemmelen er benyttet falt 4. juli 2000, og Hellas ble her ilagt en tvangsmulkt på 20 000 Euro for hver dags forsinkelse med å treffe de tiltak som er nødvendige for å etterkomme den tidligere fellende dommen, regnet fra 4. juli 2000. Se sak C-387/7, Kommisjonen mot Hellas, dom 4. juli 2000, ennå ikke publisert i domssamlingen. I dommen gis det nyttige anvisninger på de kriterier som legges til grunn ved kalkuleringen av tvangsmulkten. Hovedelementene er overtredelsens karakter, varighet og behovet for at boten skal virke preventivt. Dommen bygger her på Kommisjonens «Meddelelse vedrørende gennemførelsen af artikel 171 i EF-traktaten», EF-tidende 1996 nr. C 242 s. 6, og «Metode til beregning af tvangsbøder efter artikel 171 i EF-traktaten», EF-tidende 1997 nr. C 63 s. 2.

Traktaten om det europeiske kull- og stålfellesskap, EKSF-traktaten, gir i art. 88 hjemmel for å ilegge medlemsstatene, temmelig drakoniske, sanksjoner. Sanksjonene ilegges av Kommisjonen, som må ha Rådets samtykke. Rådets samtykke gis med to tredjedels flertall. Sanksjonene kan prøves for EF-domstolen. Hjemmelen er aldri benyttet.

Det er grunn til å understreke at det bare er adgang til å ilegge tvangsbøter der en medlemsstats mislighold av forpliktelsene etter fellesskapsretten består i manglende etterkomming av en fellende dom i EF-domstolen, og at det kreves en ny dom i EF-domstolen for å ilegge tvangsboten. En medlemsstats manglende gjennomføring av felleskapsrettslige regler i nasjonal rett kan derfor ikke i seg selv gi grunnlag for sanksjoner.

2.10 Eksisterer det rettspraksis i EU med hensyn på et proporsjonalitetsprinsipp i EU-kommisjonens reaksjoner overfor medlemslandene?

Jeg viser her til drøftelsene i avsnitt 2.9 ovenfor. Det er ikke urimelig å se retningslinjene for fastsettelse av tvangsbøter som utslag av et proporsjonalitetsprinsipp.

2.11 Dersom Norges eventuelle bruk av reservasjonsretten medfører at EU tar initiativer som kan føre til opphevelse av EØS-avtalen – er det riktig å si at Norge gjennom WTO-avtalen er beskyttet mot vilkårlige handelstiltak fra EU-land?(Opptrer EU som b...

Virkningene av WTO-avtalen i fellesskapsretten og medlemsstatenes nasjonale rettssystemer, og for EUs og medlemsstatenes frihet til å opptre overfor tredjeland reiser en rekke, i stor grad uavklarte, problemstillinger. Problemstillingene er gjort til gjenstand for en omfattende diskusjon i litteraturen, i tillegg til at det foreligger atskillig rettspraksis, både fra EF-dosmtolen og medlemsstatenes nasjonale domstoler om spørsmålene. I denne sammenheng er det tilstrekkelig å påpeke enkelte forhold. For to bidrag til avklaring av disse spørsmålene, se Marise Cremona, EC External Commercial Policy after Amsterdam: Authority and Interpretation within Interconnected Legal Orders, i J.H.H. Weiler, ed., The EU, the WTO and the NAFTA, Oxford 2000 s. 5 til 35, og Jacques H.J. Bourgeois, The European Court of Justice and the WTO: Problems and Challenges, samme verk, s. 71 til 125.

Både EU og EUs medlemsstater er parter i WTO. Dette medfører at medlemsstatenes plikt til å rette seg etter WTO-regelverket hviler på et folkerettslig og et fellesskapsrettslig grunnlag. Avgjørelsen i Sml. 1994 s. I-4973 viser at tiltak truffet av EU ikke kan angripes som stridende mot WTO av individer eller EUs medlemsstater, med mindre den EU-rettsakt som angripes er gitt for å oppfyllle forpliktelsene. Sak C-280/93, Tyskland mot Rådet. Se premissenes pkt. 105 flg. Spørsmålet om EU har oppfylt sine forpliktelser etter WTO må derfor løses etter de prosedyrer WTO-regelverket gir anvisning på. Det ligger i dette at EU vil kunne opptre som part i WTO-panelsaker.

Der en medlemsstat i EU treffer ensidige tiltak mot et tredjeland, oppstår to spørsmål. Et første spørsmål er om fellesskapsretten tillater slike tiltak. Svaret på dette spørsmålet vil avhenge av om tiltaket treffes på et område der EU har eksklusiv kompetanse vis à vis medlemssstatene eller ikke. Når det gjelder de situasjoner vi her har for øyet, vil tiltakene treffes på områder innenfor den felles handelspolitikk, og her er EUs kompetanse eksklusiv. Avgjørelsen i Sml. 1996 s. I-3989 viser at tiltak truffet av en medlemsstat da vil representere et traktatbrudd. Sak C-61/94, Kommisjonen mot Tyskland.

Det neste spørsmålet er om det er den aktuelle medlemsstaten eller EU som kan klages inn for WTO-panelet, og svaret her er at begge muligheter står åpne. EU har vært gjenstand for GATT-panelsaker for brudd foretatt av en medlemsstat, samtidig som den enkelte medlemsstat kan bringes inn. Det samme gjelder under WTO.

Undervedlegg 4

Brev fra professor dr. juris Hans Petter Graver og dr. polit Ulf Sverdrup til Stortingets utredningsseksjon, Guri Sandborg, datert 8. januar 2001

Betenkning om "vetoretten" i EØS-avtalen

1. Innledning og sammendrag

Vi viser til Deres brev av 20 desember 2000. Vi har valgt å svare på de spørsmål som er stilt gjennom en sammenhengende fremstilling. Først skisseres de saksbehandlingstrinn som er knyttet i avtalen til opphevelse og midlertidig suspensjon av deler av avtalen. Deretter skisseres kompetansen til å treffe beslutninger og å fastlegge fellesskapets holdning innad i EU. Så gir vi en behandling av hvilken rekkevidde en midlertidig suspensjon av deler av avtalen kan få, og mulighetene for en eventuell rettslig prøving av dette. Endelig skisserer vi noen betraktninger rundt hva som taler for at EU vil gå til mottiltak av forskjellig type. Fremstillingen er begrenset til norske forhold. Formelt sett nedlegger jo ikke Norge veto i EØS-komiteen, men i EFTA slik at EFTA nedlegger veto i EØS-komiteen. Dette innebærer at vedtaket får virkning for hele EØS, dvs. også for forholdet mellom de øvrige avtalepartene innbyrdes. Vi går ikke inn på virkninger for de andre EFTA-landene eller for relasjonene mellom Norge og dem.

Det er ikke noe avtalebrudd om en EFTA-stat hindrer EFTA-blokken i å medvirke til at nye direktiver innlemmes i EØS-avtalen. En slik opptreden innebærer imidlertid et avvik fra en hovedmålsetting for avtalen, nemlig dynamikk og homogenitet mellom reglene i EU og EØS. Dette avviket fører rettslig til at avtalen kan bli justert med sikte på å gjenopprette balansen, enten i form av at alternativer legges til den, eller i form av at deler av den suspenderes. Avviket kan også politisk sett påvirke arbeidet frem mot den felles målsettingen om dynamikk i utviklingen av forholdet mellom Norge og EU. I den grad dette setter Norge i en situasjon som det oppfattes som ønskelig fra norsk side å endre, vil det kunne øke EUs spillerom for forhandlinger med Norge om EØS-relaterte forhold og om andre forhold.

Generelt er vår konklusjon at de rent rettslige konsekvenser av at Norge ikke stemmer for å innlemme de tre aktuelle direktivene neppe blir særlig omfattende. Vi anser en oppsigelse av avtalen fra EUs side som svært lite sannsynlig, og dette krever enstemmig vedtak i Rådet. Vi anser det på den annen side som sannsynlig at norsk nei til å ta inn noen av direktivene vil føre til at de direktiver som i dag er del av avtalen, og som de aktuelle direktivene reviderer eller erstatter vil bli suspendert. Den rettslige konsekvens vil sannsynligvis være begrenset til bortfall av harmoniserte regler for tilsettingsstoffer i næringsmidler og visse plantevernmidler. Avtalens virkeområde som sådan berøres ikke og hovedreglene om de fire friheter gjelder fortsatt. Siden det er svært få næringsmidler som i dag går inn under avtalens virkeområde, vil rettslige konsekvenser antakelig bli ganske små. Det må imidlertid tas i betraktning at det skjer en viss handel med EU med næringsmidler utenfor EØS-avtalen, og at bortfall av harmoniserte regler vil berøre også denne samhandelen. Dette vil få følger for norsk næringsmiddeleksport, herunder fiskeeksport til EU i den grad de aktuelle direktivene har regler som gjelder for slike produkter.

Der hvor man kan forvente mer omfattende konsekvenser, er på EUs holdning utenfor det som i dag følger av avtalen, dvs. i utviklingen av avtalen fremover og på samarbeidet utenfor EØS-avtalen. Disse relasjonene er ikke rettslig regulert på samme måte, og utviklingen av dem kan således ikke kartlegges gjennom en rettslig analyse. Man kan oppleve at Norge blir satt under press til likevel å godta de aktuelle direktivene, eventuelt også andre regler, for å oppnå hensiktsmessige løsninger på andre områder, eller at løsning på andre områder blir utsatt med den begrunnelse at man har en uløst konflikt i forhold til EØS-avtalen. Det kan også tenkes at Norge i en neste runde blir tilbudt en tilfredsstillende løsning på området for de aktuelle direktiver mot å gi konsesjoner til EU på andre områder. Vi vil imidlertid understreke at utviklingen vil være bestemt av politiske handlinger i EU og EFTA-statene, herunder Norge og at den derfor vil kunne påvirkes av norske myndigheters opptreden.

2. De rettslige alternativer

EØS-avtalen har som siktemål å opprette et dynamisk og ensartet EØS. På denne bakgrunn fastslår art. 98 at straks EF-kommisjonen begynner å utarbeide nytt regelverk på et område som omfattes av avtalen, skal den innlede kontakt med EFTA-statene og til en viss grad trekke dem med i prosessen. I art. 102 nr. 1 er slått fast at EØS-komiteen skal treffe beslutning om endring i et vedlegg til avtalen så nær som mulig i tid etter at Fellesskapet har vedtatt tilsvarende nytt regelverk. Målsettingen er med andre ord at reglene knyttet til EØS-avtalen skal speile utviklingen av fellesskapsreglene for det indre marked for å opprettholde regelfellesskapet mellom EØS og EUs indre marked.

EØS-avtalen er imidlertid ikke noe overnasjonalt fellesskap med lovgivningsmyndighet. Avgjørelser om endringer eller tilføyelser til EØS-avtalen kan derfor ikke treffes uten at alle parter er enige, og ingen part blir forpliktet uten vedkommende parts uttrykkelige tilslutning. Dette fremgår uttrykkelig av art. 93 nr. 2. Dette innebærer at EFTA-statene ikke kan kreve at en ny fellesskapsregel innlemmes i avtalen uten tilslutning fra EU, og at nye regler for fellesskapet ikke kan bli del av EØS-avtalen uten tilslutning fra EFTA-siden. Fellesskapet kan med andre ord ikke lovgi med virkning for EFTA-landene. Det er dette som ofte betegnes som EFTA-landenes "reservasjons-" eller "vetorett". EFTA-statene kan selvsagt ikke hindre at EU vedtar nye regler som gjelder for EUs indre marked, men kan hindre at reglene blir del av EØS. Dette er en viktig følge av EØS-avtalens formelle karakter av en folkerettslig avtale mellom partene.

Hvis EFTA-siden nekter å godta at et eller flere direktiver som EU mener berøres av avtalens virkeområde innlemmes i avtalen, vil EU med sikkerhet generelt hevde at en slik holdning strider mot avtalens målsetting om et dynamisk og ensartet samarbeidsområde. EFTA vil like sikkert hevde at avtalen forutsetter enighet for innlemmelsen av nye rettsakter, og at det er helt regulært og regulert i avtalen at den ene parten ikke ønsker konkrete rettsakter. Det er neppe til å komme utenom at rettslig sett er det ikke noe irregulært i at beslutningsretten i avtalen brukes til å avvike fra homogenitetsmålsettingen. På den annen side er det like klart at i et rettslig fellesskap som avtalen er, gir dette den annen part rett til å treffe tiltak for å gjenopprette balansen i avtalen. Det er også klart at det å nekte å ta inn i avtalen relevant fellesskapsregelverk er et avvik fra en av avtalens sentrale målsettinger som det hittil har vært full enighet mellom partene om.

Det er to rettslige hovedalternativer når det gjelder mottrekk EU kan foreta seg som følge av at nye rettsakter ikke innlemmes i avtalen. Det ene er at EU kan komme til at avtalen ikke lenger har noe poeng, og si den opp etter art. 127 med tolv måneders varsel. Avtalen stiller ikke krav til saklighet eller rimelighet for en slik oppsigelse og gir ingen regulering av prosedyren frem mot en slik handling. Det gjelder således ingen regler i avtalen som kan sies å begrense adgangen til å gå til oppsigelse, og at dette bare kan skje under forutsetning om proposjonalitet eller lignende. Den beskyttelse Norge har i samhandelen med EU i et slik tilfelle, vil være regulert av alminnelige internasjonale regler for handlen som for eksempel WTO-avtalen og eventuelle ordninger som kan fremforhandles med EU.

Det andre alternativet er de saksbehandlingstrinn som EØS-avtalen skisserer i art. 102 flg. De kan føre til en midlertidig suspensjon av enkelte sekundære rettsakter (direktiver og forordninger) knyttet til avtalen. At suspensjonen er midlertidig betyr at den bare gjelder inntil partene har funnet en tilfredsstillende løsning på problemet. Suspensjonen gjelder imidlertid helt til partene blir enige om å bringe den til opphør.

Etter art. 102 nr. 3 skal EØS-komiteen "særlig bestrebe seg på å finne en gjensidig godtakbar løsning dersom det oppstår et alvorlig problem på et område som i EFTA-statene hører inn under den lovgivende myndighets kompetanse". Dette betyr at dersom et nei i Stortinget som lovgiver hindrer regjeringen i å medvirke til at et vedlegg til EØS-avtalen blir endret ved at et nytt direktiv tas inn, skal komiteen søke å finne en annen, gjensidig godtakbar løsning.

Dersom komiteen ikke kan finne en slik gjensidig godtakbar løsning, skal den likevel etter art. 102 nr. 4 "undersøke alle andre muligheter for at denne avtale forsatt skal kunne virke tilfredsstillende, og treffe enhver beslutning for dette formål, herunder konstatere at lovgivningen anses likeverdig". Hvis det ikke er truffet noen slik beslutning innen seks måneder, trer mekanismen i art. 102 nr. 5 inn. Det vil si at "den berørte del av vedlegget" midlertidig trer ut av kraft, med mindre EØS-komiteen beslutter det motsatte. Siden EØS-komiteen treffer sine beslutninger ved enighet mellom Fellesskapet og et samstemt EFTA, jf. art. 93 nr. 2, må Fellesskapet og EFTA-statene være enige om en slik beslutning. Virkningen av at vedlegget trer ut av kraft inntrer seks måneder etter fristen i art. 102 nr. 4. I mellomtiden skal EØS-komiteen "fortsette sine bestrebelser på å komme til enighet om en gjensidig godtakbar løsning slik at opphøret kan avbrytes så snart som mulig".

Gangen etter at Norge eventuelt har "benyttet reservasjonsretten" er således at partene i de første seks måneder etter denne hendelsen først skal søke å finne en annen, gjensidig godtakbar løsning, dernest skal undersøke alle andre muligheter for at avtalen skal kunne virke tilfredsstillende til tross for at det ikke oppnås enighet om de aktuelle direktivene. Hvis dette ikke lykkes, og det ikke lykkes partene å komme til enighet om å stanse suspensjonen av den berørte del av vedlegget, starter en ny seks månedersfrist å løpe. Blir ikke partene enige heller innenfor denne, trer den berørte del av vedlegget ut av kraft, et år etter møtet hvor reservasjonsretten er benyttet.

Avtalen er noe uklar på hva som skal til for at disse fristene skal begynne å løpe. Utgangspunktet er art. 102 nr. 1 som sier at EØS-komiteen skal "treffe beslutning om endring i et vedlegg til denne avtale så nær som mulig i tid etter at Fellesskapet har vedtatt tilsvarende nytt regelverk". Fristene begynner imidlertid ikke å løpe før spørsmål om endring av et vedlegg er "forelagt" EØS-komiteen. I praksis forelegges ikke saker for komiteen før det er enighet om dem. Se redegjørelsen i St.meld. nr. 12 2000-2001 s. 98-99. Eventuelle forhandlinger, slik som i de aktuelle sakene, skjer derfor uten at en frist om suspensjon av vedleggene henger over hodet på partene. Avtalen har ingen formell regulering av når en sak skal bringes inn for komiteen. Den gir imidlertid i art. 92 nr. 2 hver av partene rett til å bringe en sak opp. Fellesskapet kan således ensidig sette fristene i art. 102 nr. 4 og 5 igang med å løpe, ved å bringe saken opp for EØS-komiteen.

3. Kompetanse og saksbehandling internt i EU

I forhold til opptreden i EØS-komiteen, er det Kommisjonen som representerer Fellesskapet, se art. 94 nr. 1. Fra EUs side er det imidlertid i utgangspunktet Rådet som har kompetansen til å inngå og endre avtaler med tredjeland, se art. 300 EF og Rfo 2894/94 om visse gjennomføringsbestemmelser til avtalen om Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområdet.

Skulle EU ønske å bringe avtalen til opphør etter art. 127, er dette en avgjørelse som treffes av Rådet ved enstemmighet etter forslag fra Kommisjonen, jf. art. 300 EF nr. 2 annet ledd. I alle tilfelle hvor det er snakk om å treffe tiltak etter art 102 i EØS-avtalen, er det også Rådet som har kompetansen. Dette fremgår av art. 300 nr. 2 og av art. 1 nr. 3 bokstav b i Rfo 2894/94. Hvis det er snakk om å fastlegge EUs holdning med sikte på å finne alternativer til å innlemme et direktiv, vil Rådet ha kompetanse til å treffe en slik avgjørelse etter de avstemningsregler som gjelder for vedkommende område. Siden de aktuelle direktivene er fastsatt med hjemmel i daværende art. 100A EF, vil Rådet ha myndighet etter reglene om kvalifisert flertall.

Dette fører til at gangen i EUs saksbehandling som kan forventes blir som følger. Når det gjelder avgjørelsen om å bringe saken inn for EØS-komiteen for å sette i gang fristene, ligger denne avgjørelsen til Kommisjonen, da Rådet allerede har vedtatt at de aktuelle direktivene er omfattet av EØS-avtalens område. Siden det trengs aktivt vedtak i EØS-komiteen for å avbryte løpet frem mot at deler av avtalen midlertidig suspenderes, er beslutning i Rådet ikke nødvendig for at denne mekanismen skal inntre. Tvert imot må Rådet med kvalifisert flertall beslutte at EUs holdning er at avtalen skal bestå uten at deler av den settes midlertidig ut av kraft. Rådet kan bare treffe en slik beslutning på forslag fra Kommisjonen, se art. 300 EF nr. 2 og Rfo 2894/94 art 1 nr. 3. Dette betyr at det er Kommisjonen som har initiativretten i slike saker. Ingen av Rådets medlemmer kan således få brakt spørsmålet om å "redde" EØS-avtalen opp i Rådet uten Kommisjonens formelle medvirkning.

Er det på den annen side tale om helt å si opp avtalen fra EUs side, er utgangspunktet det motsatte. Dette krever forslag fra Kommisjonen og enstemmig vedtak i Rådet. Et av EUs medlemsland kan således blokkere at EU sier opp EØS-avtalen. Vi ser i det følgende bort fra alternativet om at EU sier opp avtalen.

4. Virkningene av en suspensjon av deler av avtalen

Hvis partene ikke kommer til en løsning i EØS-komiteen, så bestemmer avtalens art. 102 nr. 5 at "den berørte del av vedlegget, slik det er fastslått i samsvar med nr. 2 (skal) betraktes som midlertidig satt ut av kraft". Det er med andre ord EØS-komiteen som fastsetter hvilken del av et vedlegg til avtalen som vil bli berørt av et nytt regelverk. De deler av vedlegget som settes ut av kraft som følge av konflikten er med andre ord de deler som EØS-komiteen har fastlagt som berørt av de omtvistede nye regler.

Regelen om midlertidig suspensjon må ses på bakgrunn av den funksjon vedleggene til EØS-avtalen har for virkemåten til det indre marked. Reglene i avtalens hoveddel innfører fritt varebytte, fri tjenesteytelse, etableringsfrihet og frie arbeidskraft- og kapitalbevegelser. Avtalen hindrer likevel ikke avtalepartene fra å innføre restriksjoner som er nødvendige for å beskytte tvingende hensyn som helse, miljø og sikkerhet. De sikrer heller ikke at reglene som beskytter slike hensyn er identiske i alle land eller at landene gjensidig anerkjenner hverandres kontroller og vedtak. Derfor kan det oppstå restriksjoner på samhandelen som følge av ulike regler og som følge av at hvert land har sine egne kontrollordninger som også importerte varer og tjenester må underkastes. En måte å motvirke dette på er å ha felles regler som varetar de viktige hensyn. Slike finnes i vedleggene i avtalen, som bygger på EUs regelverk. Når EU endrer sine regler, så er det ikke lenger identitet mellom de regler som gjelder innenfor EUs indre marked og de som gjelder i EØS. Derfor forutsetter EØS-avtalen at den skal oppdateres, slik at reglene påny blir identiske. Hvis dette ikke skjer, blir situasjonen den at ett sett regler gjelder i EU og et annet i EØS. Dette vil skape en uholdbar situasjon for EU all den stund EØS-regler også gjelder i EU. En suspensjon av de berørte deler av vedlegget er derfor ikke en sanksjon mot veto fra EFTA-statene, men en naturlig konsekvens av at man ikke lenger har felles harmoniserte regler i hele EØS. Av den grunn blir det noe misvisende å si som Sejersted m.fl. EØS-rett, Oslo 1995 s. 129 at bestemmelsen gir EU muligheter til å "reagere hardt" mot EFTA. Det bestemmelsen gir, er EU mulighet til å hindre en situasjon hvor de overfor EFTA er bundet av regler de selv ikke lenger praktiserer innenfor fellesskapet. Man må derfor regne med som ganske sikkert at de deler av EØS-avtalen som blir endret eller erstattet med de nye reglene, vil bli satt midlertidig ut av kraft hvor de nye reglene ikke aksepteres.

Avtalen gir ikke noe klart svar på hva som skjer dersom det ikke er truffet noe vedtak i EØS-komiteen om hvilke deler av et vedlegg som er berørt. Et mulig svar er å si at dersom slik avgjørelse ikke er truffet, så kommer ikke suspensjonsregelen i art. 102 nr. 5 til anvendelse. En slik tolkning er lite nærliggende fordi det ville gi den ene part i konflikten mulighet til ensidig å hindre at balansen i forholdet gjenopprettes på annen måte enn gjennom beskyttelsestiltak etter art. 112 og 113. Et annet mulig svar er at EU ensidig legger til grunn en tolkning av hva som er den berørte del av vedlegget, og henviser den annen part til reglene om tvisteløsning dersom den ikke er enig i den anvendelse som art. 102 blir gitt. Dette vil ikke innebære at EFTA-landene står rettsløs overfor EUs tiltak, fordi art. 111 gir adgang til å anvende beskyttelsestiltak i slike tilfelle dersom tiltakene fører til "alvorlige økonomiske, samfunnsmessige eller miljømessige vanskeligheter som kan vedvare".

Hvis EU ensidig fastlegger hva den vil betrakte som den berørte del av vedlegget, blir det et rettsspørsmål å ta stilling til om denne holdningen ligger innenfor eller utenfor hva art. 102 gir adgang til. Suspensjonen etter art. 102 nr. 5 er begrenset til EØS-avtalens vedlegg. Slik avtalen er bygget opp må dette omfatte vedlegg og rettsakter som er omfattet i dem, jf. art. 2 bokstav a, men ikke avtalens hoveddel og protokoller. Dette betyr at avtalens anvendelsesområde i forhold til bestemte varer ikke kan endres, da dette er fastlagt i art. 8 og tilhørende protokoller. Avtalen kan således ikke for eksempel suspenderes for norske fiskeprodukter eller for noen annen produktkategori generelt.

Det betyr videre at reglene i avtalens hoveddel om frie bevegelser av varer, tjenester, personer og kapital fortsatt vil gjelde. At en del av et vedlegg suspenderes vil således ikke si at det kan legges restriksjoner på varer fra Norge inn til EU og omvendt. Det Regjeringen uttaler i Europameldingen om at EUs plikt til å avstå fra antidumpingstiltak vil kunne bortfalle på et særskilt område er derfor ikke treffende for varer som faller inn under EØS-avtalen etter art. 8. Se St.meld.nr. 12 2000-2001 s. 99. En annen sak er at dette kan bli konsekvensen for varer som ikke faller inn under EØS-avtalen, se nærmere nedenfor. Men det vil kunne innebære at norske regler ikke uten videre anses som likeverdige, at norske kontroller og sertifikater ikke uten videre legges til grunn i det indre marked eller at EU forbeholder seg retten til å ha et høyere beskyttelsesnivå enn Norge. Kort sagt vil det kunne føre til praktiske problemer fordi reglene og forvaltningen ikke er harmonisert og til rettslige skranker der EUs beskyttelse går lengre enn den norske. Situasjonen for de suspenderte områder blir med andre ord den samme som på alle andre områder hvor det ikke finnes harmonisert regelverk. Motsatt vil et norsk nei til å innlemme nye regler og suspensjon av de berørte deler av vedlegget heller ikke gi Norge rett til å legge restriksjoner på produkter fra EU. Også i denne relasjonen vil det da være reglene om fri bevegelighet i avtalens hoveddel som gjelder. Det er altså ikke slik at Norge gjennom å si nei til direktivet om tilsettingsstoffer uten videre kan forby importen av varer fra EU som inneholder de aktuelle tilsettingsstoffene. Det konkrete forbudet må kunne begrunnes ut fra hensynene i EØS-avtalens art. 11 og 13 og vil være underlagt domstolskontroll. Hvis det norske forbudet blir angrepet for domstolen, og den norske argumentasjonen ikke får gjennomslag her, vil Norge måtte godta import av en vare som inneholder det aktuelle stoffet selv om direktivet ikke er del av EØS-avtalen.

EØS-avtalen har tjueto vedlegg som alle er definert i avtalens hoveddel. Det fremgår med andre ord av en tolkning av de enkelte artikler i avtalens hoveddel, hvilket vedlegg en aktuell rettsakt faller inn under. Den dagjeldende mengde av EF-regler som ble inntatt i avtalen, ble plassert i sine respektive vedlegg i forbindelse med EØS-forhandlingene.

Enkelte av vedleggene er inndelt i undergrupper. For eksempel berører de tre aktuelle direktivene alle pkt. XXII under vedlegg II, dvs. næringsmidler under vedlegget som etter art. 23 EØS inneholder regler om tekniske forskrifter, standarder, prøver og sertifisering. Direktiv 95/2 EF viser dessuten til 91/414/EØF om markedsføring av plantefarmasøytiske produkter som er del av pkt. XV farlige stoffer. Direktiv 94/36/EF viser til direktiver og forordninger om farger som brukes for å markere veterinærkontroll og til merking av egg.

Det er etter vårt syn klart at det videste omfang som betegnelsen ”de berørte deler av vedlegget” kan gis er de deler av vedleggene som direktivene kan klassifiseres under eller endrer. Det betyr at de tre direktivene alle i utgangspunktet berører gruppen næringsmidler under vedlegg II. Det forhold at direktiv 94/36/EF viser til regler under vedlegg I veterinære forhold, kan etter de konkrete omstendigheter neppe tilsi at deler av dette vedlegget er berørt av direktivet, da henvisningen nettopp går ut på at de regler som er fastsatt her fortsatt skal gjelde. Da direktiv 95/2 også viser til et direktiv under gruppen farlige stoffer, må også denne delen av vedlegget anses berørt. Vi kan ikke se at andre deler av EØS-avtalens vedlegg kan anses berørt av de tre direktivene.

Tiltak under EØS-avtalen vil være underlagt det generelle proposjonalitetsprinsipp. Dette gjelder som et generelt rettsprinsipp i fellesskapsretten og må anses å være inkorporert i EØS-avtalen i samsvar med art. 6. Bruken av tiltak vil også være underlagt lojalitetsplikten i art. 3. I tilknytning til tolkningen av art. 102 innebærer dette at begrepet "berørte deler" ikke må tolkes videre enn nødvendig. Etter vårt syn vil dette føre til at bare de rettsakter som endres eller direkte berøres av et omtvistet direktiv, vil i utgangspunktet være "berørte" deler av vedlegget. Det er i den forbindelse et poeng at regelen i art. 102 ikke er en sanksjonsregel, men en reparasjonsregel. I unntakstilfeller kan man tenke seg så nær sammenheng mellom reglene på et område at også andre rettsakter må anses berørt. Se St.meld.nr. 12 2000-2001 s. 99. Regjeringen går etter vårt syn her noe langt når den sier at man ”ofte” må anta at andre deler av vedlegget faller bort. Man kan neppe si at alle rettsaktene om finansielle tjenester har en slik sammenheng at de må falle bort en bloc. Dette krever en konkret analyse i forhold til det aktuelle regelverk som ikke tas inn i avtalen. Det avgjørende for vurderingen er at EU ikke skal bli tvunget til å akseptere produkter eller tjenester med avvikende egenskaper fra det som følger av harmoniserte krav det indre marked. Dette fører ikke til at det er noe mål å oppheve de deler av harmoniseringen som fortsatt er felles. Det vil med andre ord si at de berørte deler av EØS-avtalens vedlegg i forhold til de tre direktivene, i utgangspunktet er de rettsakter som nevnes innledningsvis i de tre direktivene som direktiver som endres eller oppheves. Hvorvidt det også skulle være enkelte andre rettsakter som berøres så direkte at de må bortfalle, kan bare besvares etter en konkret gjennomgang av de aktuelle rettsakter. Vi har ikke de nødvendige faglige kvalifikasjoner på feltet til å gjennomføre en slik gjennomgang. Men grovt sett blir konsekvensen av at de berørte deler av vedleggene settes ut av kraft, at EFTA-statene og EU midlertidig ikke har harmoniserte regler med hensyn til forskjellige former for tilsettingsstoffer som konserveringsmidler og fargestoffer i næringsmidler. Dette betyr at produkter som er produsert etter norske regler ikke uten videre tilfredsstiller EUs krav, og at godkjenninger som er gitt av norske myndigheter ikke uten videre legges til grunn av myndighetene i en EU-stat og vise versa. Det betyr imidlertid ikke at avtalens rekkevidde i forhold til ulike varer slik den er definert i art. 8 endres. Avtalen gjelder fortsatt fullt ut for de varer som går inn under for eksempel protokoll 3, selv om enkelte av de harmoniserte regler faller bort.

Bortfall av harmoniserte regler kan imidlertid få konsekvenser for det varebytte som skjer utenfor avtalen, for eksempel i handelen med landbruks- og fiskeriprodukter under WTO-avtalen. WTO-avtalen inneholder ikke forpliktelser til harmonisering. Dersom reglene for slike varer og kontrollen med dem likevel er harmonisert slik at man i Norge og EU har like regler og gjensidig godkjennelse av hverandres kontroller, får dette selvsagt også virkning for den samhandel som finner sted utenfor EØS-avtalens virkeområde. Dermed får bortfall av like regler og felles kontroller praktiske virkninger også utenfor EØS-avtalens virkeområde. I disse tilfelle kan bortfall av felles regler føre til at EUs adgang til å anvende antidumpingstiltak kan gjenoppstå. Det vil være tilfelle fordi EØS-avtalen ikke gjelder, hvis det er nettopp de regler som bortfaller som regulerer adgangen til gå til slike tiltak.

Avtalen forutsetter at det på tidspunktet for inntreden av den midlertidige suspensjon skal være klart hvilke deler av avtalens vedlegg som omfattes. Hvis partene ikke har fastsatt dette i EØS-komiteen, er det opp til partene å gjøre kjent sin holdning til dette spørsmål for den andre parten. Innad i EU er det Rådet som har kompetanse til å fastlegge holdningen. Antakelig vil det være regelen om kvalifisert flertall som eventuelt vil komme til anvendelse i den konkrete saken da det er snakk om tiltak på områder hvor Rådet har lovgivningskompetanse med kvalifisert flertall, se Rfo 2894/94 art. 1 nr. 3 bokstav b andre strekpunkt. Det kan imidlertid reises spørsmål om hvorvidt en avgjørelse av et slikt spørsmål krever enstemmighet i Rådet som følge av det nye innholdet i art. 300 EF. EØS-avtalen er en type avtale som omfattes av art. 310, og art 300 bestemmer at avgjørelser om inngåelse og suspensjon av slike avtaler skal fastsettes ved enstemmighet i Rådet.

Uansett må man kunne regne med at det forhold at EUs posisjon fastlegges av Rådet etter forslag fra Kommisjonen vil bidra til å moderere rekkevidden av den midlertidige suspensjonen. For ordens skyld kan det nevnes at medlemsstatene ikke enkeltvis kan treffe tiltak som går utover de tiltak som følger av EUs opptreden i henhold til avtalen. Dette følger av at EØS-avtalen som sådan gjelder med direkte virkning og forrang i medlemsstatene i henhold til fellesskapsretten. Etter EF-domstolens praksis utgjør bestemmelsene i en avtale Fellesskapet har inngått med tredjeland en "integrert del" av Fellesskapets rettsorden. Se sak 181/73 Haegeman mot Belgia saml. 1974 s. 449.

Det er ikke lett å si hva situasjonen blir hvis EU av en eller annen grunn ikke får vedtatt en holdning til hvilke deler av vedleggene i avtalen som skal bli berørt av en suspensjon. I et slikt tilfelle har man liten veiledning med hensyn til hva som er de berørte deler av vedleggene. En mulig løsning er at dette spørsmålet må løses av domstolene på grunnlag en tolkning etter de retningslinjer som er gjennomgått ovenfor. En annen mulig løsning er å si at så lenge verken EØS-komiteen eller noen av partene klart har tilkjennegitt et syn på hvilke deler av vedleggene som er berørt, så inntrer ingen suspensjon.

Etter vårt syn er det vanskelig å gi noe klart svar her. Momenter som taler for den siste løsningen er hensynet til individene, til rettshomogenitet og til lojalitet i anvendelse av avtalen, alle momenter som er understreket i avtalens fortale, formål og grunnleggende prinsipper. Uenighet mellom partene om utvikling av avtalen er i og for seg ikke noe irregulært og er regulert i avtalen. Dette tilsier at effekten av en slik uenighet ikke bør gjøres større enn nødvendig og gå ut over det partene uttrykkelig vedtar. En situasjon hvor det ikke finnes holdepunkter for hvilke virkninger konflikten har for hvilke regler som gjelder, fører til en uholdbar situasjon for de private rettssubjekter som er gitt rettigheter etter avtalen. På den annen side kan det hevdes at i og med at man ikke har felles regler, må man falle tilbake på hovedreglene i avtalens hoveddel. Selv om dette gir EU en ensidig adgang til å si opp vedlegg til EØS-avtalen, så er dette uttrykkelig regulert flere steder i avtalen bl.a. art. 97 og 102. Men i alle tilfelle forutsetter avtalen enighet eller i det minste en klart uttrykt konflikt mellom partene om tolkning og anvendelse av avtalen. Dette tilsier at domstoler eller andre organer ikke via tolkningsveien anser deler av avtalen bortfalt uten at dette er klart hevdet av en part.

5. Rettslig overprøving

Som vi ser er med andre ord virkningene av uenighet om nye sekundærregler rettslig regulert i avtalen. Avtalen mangler imidlertid rettslige mekanismer for å løse slike konflikter mellom partene. Dersom for eksempel Norge mener EU går for langt i å anse deler av avtalen suspendert, finnes ingen instans i avtalen som Norge kan bringe saken inn for. EUs tiltak, eller tiltak i EUs medlemsstater kan ikke av Norge bringes inn verken for EFTA-domstolen eller EF-domstolen. Konflikten mellom partene må derfor finne sin løsning politisk og ikke rettslig.

Dette gjør situasjonen under EØS-avtalen helt forskjellig fra situasjonen innen EU. I EU er beslutningsmekanismen regulert slik at for de vedtak som må treffes ved enstemmighet, inntrer intet vedtak å implementere dersom et land nedlegger veto. Det finnes ingen rettslige sanksjoner mot dette. En annen sak er at et land som går mot de andre kan bli utsatt for et uformelt press og initiativ for å endre standpunkt. Å stemme mot et vedtak som treffes ved kvalifisert flertall er selvsagt heller ikke gjenstand for sanksjoner. Dersom vedtaket får tilstrekkelig flertall, må det imidlertid respekteres og implementeres også av land som har stemt imot. Sanksjonene for manglende implementering er regulert i art. 226 og 227 EF. Disse er parallelle til reglene om ESA og EFTA-domstolen i art. 31 og 32 i overvåknings- og domstolsavtalen. Situasjonen i EØS er den at hvis et vedlegg ikke blir vedtatt av EØS-komiteen så inntrer ingen implementeringsplikt. Det er ikke noe rettsbrudd, og det er intet å sanksjonere. Slik sett er situasjonen parallell til de tilfelle der et vedtak i EU krever enstemmighet. På den annen side regulerer avtalen visse konsekvenser av en slik situasjon for den gjeldende avtale. Dette har intet sidestykke i fellesskapsretten eller traktatene som etablerer EU og fellesskapet.

Selv om avtalen ikke gir rett til å bringe en konflikt om disse spørsmål inn for noen domstol, finnes det indirekte flere måter spørsmålet kan havne for domstolene på. For det første vil spørsmålet om lovligheten av beslutninger truffet i EØS-komiteen og lovligheten av EUs opptreden i forhold til EØS-avtalen kunne komme opp internt i EU for EF-domstolen. Eksempel på en sak hvor dette kan skje er hvis en tysk importør av varer fra Norge av tyske myndigheter må underlegge seg tysk kontroll som følge av at harmoniserte regler suspenderes. Det kan tenkes at importøren mener at suspensjonen, og dermed kontrollen er ulovlig i forhold til EØS-avtalen. Tilsvarende sak kan reises av en norsk eksportør til Tyskland for tyske domstoler.

Etter EF-domstolens praksis utgjør bestemmelsene i en avtale Fellesskapet har inngått med tredjeland en ”integrert del” av Fellesskapets rettsorden. Se sak 181/73 Haegeman mot Belgia saml. 1974 s. 449. På denne bakgrunn tilligger det EF-domstolen å fortolke slike avtaler, og sikre at de gjennomføres ensartet innenfor hele Fellesskapet. Se sak 104/81 Hauptzollamt Mainz mot Kupferberg saml. 1982 s. 3641. Under dette ligger også å ta stilling til om avtalens bestemmelser har direkte rettsvirkninger i medlemsstatenes nasjonale rett. Når en avtale oppretter organer som kan treffe beslutninger i henhold til avtalen, blir også disse organenes beslutninger del av fellesskapsretten. Se sak 30/88 Hellas mot Kommisjonen saml. 1989 s. 3711 og sak c-192/89 Sevince mot Staatssecretaris van Justitie saml. 1990 I-s. 3461. Dette innebærer at såvel bestemmelsene i EØS-avtalen, som EØS-komiteens beslutninger, utgjør integrerte deler av fellesskapsretten, og at Fellesskapets rettsakter som strider mot EØS-avtalen kan annulleres av domstolen etter art. 230. Se sak T-115/94 Retten i første instans Opel Austria mot Rådet saml. 1997 II-s. 39. Det innebærer videre at reglene om forhåndsavgjørelse etter art. 234 kommer til anvendelse på EØS-avtalen og de beslutninger som treffes under denne, herunder reglene om foreleggelsesplikt. Uttalelse 1/91, EF-tidende 1992 C 110 premiss 37-38.

Som ledd i sin avgjørelse av virkninger innad i Fellesskapet av EUs avtaler med tredjeland, kan domstolen måtte ta stilling til avtalens gyldighet. Når det gjelder gyldigheten av beslutninger truffet i henhold til EØS-avtalen, må dette vurderes i forhold til folkerettslige regler og i forhold til EØS-avtalen selv. Det forhold at avtalen har egne tvisteløsningsprosedyrer er ikke til hinder for at EF-domstolen har kompetanse. Se sak 104/81 Hauptzollamt Mainz mot Kupferberg saml. 1982 s. 3641 premiss 20. Dette betyr at domstolen vil kunne ta stilling til om Rådet og Kommisjonen har tolket art. 102 riktig, og om den er anvendt proporsjonalt og lojalt i forhold til avtalens formål.

Spørsmålet kan også tenkes å komme opp innenfor EFTA-pilaren for eksempel om norske myndigheter innretter seg etter at deler av avtalen er suspendert og praktiserer særnorske regler og kontroller. I slike tilfelle kan man teoretisk tenke seg søksmål mot myndighetene for norske domstoler med påstand om at EØS-avtalen er brutt. I slike tilfelle kan både norske domstoler og EFTA-domstolen måtte ta stilling til om deler av avtalen, og i tilfelle hvilke, er suspendert.

Internt i Norge vil en slik rettsusikkerhet kunne fjernes ved at lovgivningsmyndigheten brukes til klart å angi hva som skal gjelde i norsk rett, f.eks. ved en opphevelse av de regler som gjennomfører i norsk rett suspenderte deler av EØS-avtalen. Norske myndigheters standpunkt vil i slike tilfelle måtte legges til grunn av norske domstoler, jf. senest Høyesteretts plenumsdom i Finangersaken. Mye taler for at norske domstoler i et slikt tilfelle ville følge norske myndigheters offisielle syn også utover de tilfelle hvor dette er kommet formelt til uttrykk i lovgivning.

Det kunne hevdes at hvis Norge fulgte opp EUs syn på hvilke deler av avtalen som var suspendert, og dette syn var galt, så kunne det representere et brudd på EØS-avtalen som kunne påtales av ESA etter overvåknings- og domstolsavtalen. Men siden ESA og Kommisjonen skal koordinere sine standpunkter etter art. 109, og uenighet mellom dem bringes opp for EØS-komiteen, er en slik utvikling neppe mulig.

Konklusjonen på dette blir at den eneste praktiske mulighet for en rettslig prøving av anvendelsen av art. 102, er som en rettssak anlagt av private mot myndighetene i et EU-land, og med foreleggelse av det EØS-rettslige spørsmål for EF-domstolen etter art. 234 EF.

6. Vurdering av mulighetene av at EU vil gå til mottiltak

6.1 Innledning

Vi er bedt om å vurdere tre ulike handlingsalternativer for EU: (i) gå til mottiltak på berørte områder av avtalen, (ii) ikke gjøre noe, (iii) ta politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder.

Disse alternativene er ikke gjensidig utelukkende. EU kan gå til mottiltak på berørte deler av avtalen og samtidig ta politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder. (kombinasjon av (i) og (ii)).

Alternativene er heller ikke uttømmende. For eksempel, EU kan gå til berørte mottiltak på berørte områder av avtalen, samtidig som noen av medlemsstatene ønsker å setter i gang politiske initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder, men at de ikke lykkes å få et flertall med seg. Resultatet kan likefullt være at legitimiteten og oppslutningen om EØS-avtalen og Norges ulike tilknytninger til EU, vil kunne svekkes. Norge vil kunne møte en mer sammensatt og vanskeligere forhandlingspartner (kombinasjon av (i) og et tenkt alternativ (iv)).

For å forstå mulige tiltak fra EUs side ved norsk bruk av reservasjonsretten, er det avgjørende å supplere den rene juridiske analysen med en politisk analyse av EU, EØS-avtalen og mer generelt Norges forhold til EU. Vi vil gjøre det klart at slike politiske analyser er heftet med betydelig skjønn og usikkerhet. Det er videre viktig å understreke at mulige tiltak fra EUs side og konsekvenser av disse for Norge vil være resultat av politiske vurderinger og valg. Tiltakene og konsekvensene vil derfor kunne påvirkes gjennom den politikk norske myndigheter fører overfor EU og det gjennomslag norske myndigheter får for de interesser og krav de velger å fremme i EUs medlemsstater og organer.

Det finnes ikke noen tidligere erfaringer fra bruk av reservasjonsretten. Eksisterende teorier og modeller er også utilstrekkelige for å gi klare prediksjoner på EUs mulige fremtidige handlingsmønster. For å vurdere mulige reaksjoner fra EU på at Norge benytter reservasjonsretten, velger vi å undersøke tidligere erfaringer med uoverensstemmelser mellom EU og Norge, eller andre land det er naturlig å sammenligne seg med, samt å ta utgangspunkt i noen mer generelle og velkjente trekk ved EU-samarbeidet. Selv om eksemplene er enkeltstående og må forstås i forhold til den konkrete sammenheng, illustrerer de likevel noen mer generelle trekk som er vel kjent fra systematiske studier av EU. Vi kommer tilbake til disse nedenfor etter gjennomgangen av de konkrete tilfellene.

6.2 Eksempler på tidligere uoverensstemmelser mellom og EU og avtaleparter

Samarbeidet med EU i og utenfor EØS har i hovedsak vært heftet med få problemer og vanskeligheter. Norge har ikke vært oppfattet som en vanskelig partner for EU. Norge har likevel hatt noen uoverensstemmelser med EU, der man har søkt å finne felles løsninger.

Eksempel 1, Låne og tilskuddsordningen For omtale av denne saken se Agence Europe, 07/10/1998, 11/05/1999 og 18/05/1999.

EØS-avtalens art. 115 skisserer den såkalte "Låne og tilskuddsordningen". Formålet med ordningen var at EFTA-landene som er medlemmer av EØS skal gi finaniseringsbistand til utvikling og strukturtilpasning i Hellas, Irland, Portugal og i visse regioner i Spania.

Bestemmelser om ordningen er spesifisert i protokoll 38. Her heter det blant annet i art. 3 at: "Det samlede beløp for tilskudd etter art. 1 skal være 500 millioner ECU, som det skal gis samme tilsagn om i like store deler i perioden 1994 til og med 1998."

Høsten 1998 kom det til uenighet mellom partene om hvorvidt denne ordningen skulle videreføres eller opphøre etter 1. januar 1999. EFTA-statene og flere medlemsstater, deriblant de skandinaviske, oppfattet dette som en "adgangsbillett" til EØS, som skulle løses en gang og som ikke skulle videreføres. Spania, som var støttet av de andre landene som var mottakere av disse midlene, mente derimot at denne ordningen var et arrangement som også skulle videreføres etter den angitte perioden.

Den spanske motstanden mot å fjerne tilskuddsordningen skjedde i en tid i EU da man var i ferd med å innlede forhandlingene om den nye budsjettstrukturen i EU, den såkalte Agenda 2000, som ble avsluttet våren 1999. Under disse forhandlingen sto overføringer til de svakest utviklede regionene sentralt og flere EU-land ønsket å redusere overføringene til blant annet Spania.

På møtet i EØS-komiteen i oktober 1998, aksepterte EFTA-statene ikke at det fulgte av EØS-avtalen at det skulle være en automatikk i forlengelse av tilskuddsordningen. EFTA-statene sa seg likevel villige til å videreføre det finansielle samarbeidet. De foreslo nye tiltak for å redusere sosial og økonomisk ulikhet i Europa.

Spania, støttet av de andre statene som var dekket av ordningen, aksepterte ikke dette forslaget. De viste dessuten til at det ikke var noen formuleringer i EØS-avtalen som åpnet for at EØS-samarbeidet skulle gjelde ved utvidelse og fordypning av EU samarbeidet, som for eksempel Schengen, miljø etc. Spørsmålet om utvidelse og fordypning av samarbeidet mellom EU og EFTA-statene ble således direkte koblet til at disse landene aksepterte deres tolkning av EØS-avtalens regler om tilskuddsordningen. Atmosfæren mellom partene ble ytterligere vanskeliggjort ved at andre saker måtte utsettes inntil spørsmålet om den finansielle ordningen ble løst. For eksempel ble spørsmålet om mulighetene for EFTA-landene til å sette visse medisinske produkter på markedet blokkert.

I løpet av vinteren 1999 arbeidet partene for å finne en akseptabel løsning. Island, Norge og Liechtenstein måtte på møtet i EØS-komiteen i mai 1999 akseptere at de skulle finansiere en ny ordning for sosial og økonomisk utjevning i Europa. Beløpet ble fastsatt til 119.6 millioner Euro mellom 1999 og 2003, og beløpet skulle gå til å finansiere prosjekter i Spania, Irland, Hellas og Portugal.

Denne saken illustrerte at EU har vesentlig makt til å fastlegge hvordan EØS avtalen skal forstås. EUs reaksjonsmønster er påvirket av at visse medlemsstater kan vanskeliggjøre andre former for samarbeid, og/eller forsinke beslutningsprosessen i EØS. Medlemsstater kan kople spørsmål omkring EØS til andre pågående forhandlinger og beslutningsprosesser i EU, slik Spania koplet spørsmålet om Låne- og tilskuddsordningen til den interne budsjettdebatten i EU. Fordi de andre medlemsstatene dermed selv kan bli påført kostnader eller byrder ved å støtte Norge fremfor Spania, kan de selv komme til å gi sin støtte til de andre medlemsstatenes protester mot Norge. Saken illustrerer også at som relativt rike land utenfor EU er det vanskelig å argumentere for at man skal delta og dele godene ved samarbeidet, men ikke dele byrdene og kostnadene ved samarbeidet

Eksempel 2: Anti-dumpingtiltak mot norsk laks For omtale av denne saken se blant annet Alf Håkon Hoel (1999) “Ikke en fisk å gi. Norge, EU og fiskeriene” i Dag Harald Claes og Bent Sofus Tranøy (red.) “Utenfor, annerledes og suveren? – Norge under EØS-...

I 1997 innledet Kommisjonen dumping- og subsidieprosedyrer mot Norge etter klager fra fiskeoppdretternes organisasjoner i Skottland og Irland. Kommisjonen fant at oppdrettsnæringene i disse områdene hadde vært skadelidende på grunn av norsk eksport av laks til EU. Det ble foreslått at norske aktører ble ilagt en dumping- og subsidieavgift på 13,7%.

Tidsmessig falt mobiliseringen blant oppdretterne i Skottland, sammen med valget i Storbritannia. Det var betydelig press fra de konservative i Storbritannia for at EU skulle ta opp denne saken og det var også en britisk kommissær som i stor grad håndterte saken i EU.

EU hevdet at spørsmålet falt utenfor EØS avtalen på grunn av reglene om avtalens omfang i art. 8. Etter EUs syn kom derfor verken forbudet mot toll og avgifter i art. 10 og 14 eller reglene om beskyttelsestiltak i art. 112-114t til anvendelse, slik at forpliktelsen til å avstå fra bruk av slike virkemidler ikke gjaldt for fisk. Norge, på sin side, forsøkte å legge EØS-avtalen til grunn for å løse tvisten. De norske forsøkene ble avvist av EU.

Etter en omfattende lobbykampanje fra norsk side, med mobilisering av faglige og personlige nettverk og kontakter, kombinert med omfattende mobilisering fra den norske fiskerinæringen, lyktes man med å komme til enighet om en "lakseavtale".

Avtalen innebar at det etableres et overvåknings- og håndhevningssystem for å følge utviklingen videre. Det ble fastsatt en minstepris for laks (3,25 Euro), den norske eksportveksten til EU skal ikke stige med mer enn 10 % per år, samt at eksportavgiften på laks ble øket for å finansiere felles markedsføring av laks i hele EU området. Avtalen mellom myndighetene ble supplert med avtaler mellom Kommisjonen og de enkelte oppdretterne om overholdelse av minsteprisene. Det har senere også vært innført sanksjoner mot norske oppdrettere for brudd på avtalen.

Også "Laksesaken" illustrerer at det er EU som i stor grad fortolker hva som ligger innenfor og utenfor avtalen. På tross av at Norge forsøkte å argumentere for at denne saken lå innenfor EØS, ble dette avvist fra EUs side.

Saken viser videre at EUs reaksjoner i stor grad kan være bestemt av forhold som foregår i de ulike medlemsstatene og som kan være nokså løst koplet til det ordinære arbeidet i Kommisjonen. Saken viser videre at Kommisjonenes handlinger i noen saker kan være preget av nasjonalitet og tilhørighet til de ulike kommisærene.

Endelig viser saken at EU og Norge var i stand til å finne frem til minnelige og troverdige løsninger som kunne fungere for alle parter, der overvåkning, rapportering og åpenhet sto sentralt. Men arbeidet med å få etablert en ny avtale krevde betydelig fokusering, samordning og mobilisering fra norsk side, og det kan være krevende å ha tid, ressurser, kontakter og legitimitet i EU til å ha mange slike "aksjoner" gående.

Eksempel 3 Veterinæravtalen og koplingen til markedsadgang for laks: For omtale av denne saken se Frode Veggeland (1999) "WTO og EU som rammer for norsk matpolitikk" ARENA Working paper 99/14, samt Frode Veggeland (1999) "Matpolitikk i Norge – fra et b...

I EØS-avtalen var det opprinnelig gjort varige unntak for den veterinære kontroll av dyr og dyreprodukter ved grensepassering. I 1992 betraktet regjeringen dette unntaket for å være " ... avgjørende for opprettholdelse av vår gunstige dyrehelse". Unntaket innebar at Norge i denne sammenheng ble behandlet som tredjeland av EU.

Både fisk og kjøtt betraktes som landbruksprodukter i henhold til fellesskapsretten. I løpet av 1995 ble det klart at norsk eksport og laks ble vanskeliggjort til EU ved at det ble innført veterinær kontroll av norsk fisk både i transittland og i mottakerland. Resultatet var at leveringstiden for norsk fisk ble forsinket, kvaliteten ble svekket og verdier ble tapt.

Disse aksjonene falt også sammen med de generelle endringene i grensekontroll og tollsatser i Europa, og det var på denne tiden betydelig uro og uklarhet omkring spørsmålet om veterinær grensekontroll i EU.

Vinteren 1995 tok Norge, blant annet på bakgrunn av rapporter fra fiskerinæringen, men også etter noen henvendelser fra norske landbruksinteresser (blant annet TINE), initiativ overfor EU med sikte på å forhandle fram en utvidelse av EØS-avtalen på det veterinære området. Videreutviklingen av det norske kontroll- og tilsynsapparatet ble dermed koplet mot handelspolitiske hensyn.

I forhandlingene forsøkte Norge opprinnelig å få unntak for norsk fisk fra veterinærbestemmelsene. Dette ble bestemt avvist fra EUs side. EU ville ikke betrakte deler av regelverket isolert fra den større helheten.

Høsten 1996 var utkastet til veterinæravtale klar, og 17. juli 1998 ble beslutningen om å godkjenne avtalen tatt i EØS-komiteen. Avtalen bygde i stor grad på resultatet fra forhandlingene om medlemsskap.

Avtalen medførte at grensekontrollen mot EU-land ble fjernet, kompensatoriske ordninger ble etablert, og at en rekke veterinære bestemmelser blant annet knyttet til dyrevern og kugalskap ble iverksatt. Kontrollansvar ble flyttet til produsenter i eksportlandet, og til importører, grossister og detaljister i Norge. Samtidig ble ESAs kompetanse utvidet til å gjelde de nye kontrollordningene i Norge.

Kristelig Folkeparti, Venstre og Senterpartiet markerte opprinnelig motstand mot veterinæravtalen, men endte med å anbefale veterinæravtalen for Stortinget høsten 1998. Forutsetningen var: at 70.5 millioner ekstra skulle bevilges til nasjonale kontrolltiltak, at sikkerhetsklausulen i EØS-avtalen skulle brukes aktivt, samt at kontrolltiltakene skulle evalueres fortløpende.

Etter mobilisering internt i Senterpartiet utløste avtalen interne problemer i regjeringen. Fire av seks statsråder fra Senterpartiet tok dissens. En samlet stortingsgruppe fra Senterpartiet stemte imot avtalen. Avtalen ble likevel vedtatt med et klart stortingsflertall og trådte i kraft 1. januar 1999.

Veterinærsaken viste at i spørsmålet om å finne unntak for visse deler av avtalen, var EU motvillige. På mange områder betrakter EU det som vanskelig å skille mellom for eksempel fisk og andre landbruksprodukter i EU. Saken illustrerte videre at spørsmålet ble aktualisert i en periode der det var generell uro i EU omkring spørsmål knyttet til veterinærkontroll og grensekontroll.

Eksempel 4: Sveits og deres bilaterale forhandlinger For nærmere omtale se Kux, Stephan og Ulf Sverdrup (2000) "Fuzzy borders and adaptive outsiders: Norway, Switzerland and the EU" i European Integration, Vol. 22, s. 237-270.

Etter at Sveits sa nei til å delta i EØS ved folkeavstemmingen, ønsket de å innlede nye forhandlinger med EU. Sommeren 1993 sendte Sveits en liste med seksten politikkområder som de ønsket å forhandle med EU om. I november 1993 aksepterte Rådet at man skulle innlede forhandlinger på syv av disse områdene: lufttransport, landtransport, landbruk, fri bevegelse av personer, offentlige anskaffelser, forskning og tekniske handelshindringer.

Men i februar 1994 ble det avholdt en nye folkeavstemming i Sveits omkring transitt trafikk gjennom alpene. Et flertall stemte for å innlemme en formulering som sa at all internasjonal transport skulle forhindres etter 2004 i den sveitsiske konstitusjonen.

EU oppfattet dette som et brudd mot transittavtalen som Sveits og EU hadde inngått allerede i 1992. Som en konsekvens av den sveitsiske avstemmingen besluttet EU å utsette alle de bilaterale forhandlingene med Sveits.

Etter at Sveits over lengre tid, og med stor innsats, hadde overbevist EU om at den nye bestemmelsen skulle iverksettes på en ikke-diskriminerende måte og med respekt for tidligere inngåtte avtaler, ble forhandlingene om de ulike politikkområdene gjenopptatt ved utgangen av 1994.

Forhandlingene var svært vanskelige. Vanskene var spesielt store i forbindelse med prisfastsettingen på transittrafikken gjennom Alpene og på bestemmelser angående sosiale ordninger knyttet til fri bevegelse av personer. Etter at Sveits hadde gjort store innrømmelser og fått støtte fra det østerrikske formannskapet til å løse noen av vanskene, lyktes partene å komme frem til en avtale ved utgangen av 1998. Resultatet ble godkjent etter folkeavstemming i Sveits.

Eksemplet fra Sveits illustrerer at EUs reaksjoner og handlinger ofte er kjennetegnet av at man kopler vanskeligheter med forhandlinger på ett område, sammen med andre områder.

6.3 Noen generelle trekk ved EUs reaksjonsmønster

På tross av at eksemplene ovenfor med uoverenskomster er knyttet til spesielle situasjoner, passer de godt med det generelle bildet av EUs reaksjonsmønster som tegnes i faglitteraturen. Her er det gjerne tre trekk som fremheves Wallace, Helen (2000) "The Policy Process – A Moving Pendelum" i Helen Wallace og William Wallace (red) "Policy Making in the European Union" Fjerde utgave, Oxford University Press, London, s. 39-64..

Det første er at samarbeidet i EU i stor grad er et rettslig samarbeid. Fordi det er rettslig samarbeid vil det også forventes at partene forsøker å forholde seg til, og agere i forhold til det gjeldende regelverket. Løsninger blir gjerne søkt innenfor rammen av avtalen.

For det andre, samarbeidet i EU er kjennetegnet av en søken etter konsensus. Dersom partene er uenige, søkes det i stor grad å finne "minnelige" løsninger som bidrar til at alle partene kan være tilfredse, mens man samtidig ivaretar de generelle prinsippene og bærende ideene som kjennetegner samarbeidet, som for eksempel prinsippet om ikke-diskriminering. Saker der man ikke kan finne konsensus utsettes og forskyves gjerne frem i tid, snarere enn at løsninger tvinges frem gjennom flertallsbeslutninger. Det finnes også et betydelig etterslep i forhold til implementering av regelverket i de aller fleste medlemsstatene. Single Market Scoreboard, May 2000, SEC (2000).

I EØS avtalens art. 1 er det utrykt et ønske og en slags forpliktelse om å søke konsensus. Det heter at partene skal "fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av samme regler, med sikte på å opprette et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde". En norsk bruk av reservasjonsretten kan av noen tolkes som et utrykk for manglende vilje til å følge avtalens "ånd".

På tross av at søken etter konsensus er et kjennetegn internt i EU samarbeidet, kan det reises spørsmål om den samme uskrevne forpliktelse om å søke konsensus gjelder i samme grad for EU og medlemsstatene i EU, i forholdet til stater som ikke har status som fullt medlem. Ønsket om intern konsensus kan tenkes å gå foran ønsket om konsensus med tredje-land. I tolkningen av EØS-avtalen er det klart at EU har vesentlig mer makt enn Norge og de andre EFTA statene. Men det er tross alt grunn til å anta at villighet til søken etter konsensus er sterkere i forhold til Norge, som er EØS medlem, enn i forhold til Sveits, som står utenfor EØS.

For det tredje, EU er et komplekst og sammenkoplet system. Forhandlingene og beslutningsprosessen kjennetegnes gjerne ved at partene finner løsninger ved at man kopler saksområder, som i utgangspunktet ikke hører tett sammen, sammen med hverandre. Beslutninger på et område kan derfor ofte ha store betydning for beslutninger på et annet område. Når man står utenfor EU er man i større grad avhengig av å løse de ulike problemene isolert, og har færre muligheter til å binde saksområder sammen.

Siden EU i stor grad også blir preget av de ulike medlemsstatenes synspunkter og interesser vil også EUs reaksjonsmønster være betinget av ulike nasjonale interesser, hendelser og politiske begivenheter. Sammenfall i tid mellom ulike problemer, løsninger og deltakere, både i medlemsstatene og i EU vil derfor ofte være avgjørende for å forstå EUs reaksjonsmønster. Slike sammenfall i tid er ofte nokså stabile og forutsigbare, som fremtidige prosjekter og timetabeller i EU eller nasjonale valgsykluser etc., men de kan også være mindre forutsigbare i form av plutselige hendelser eller kriser.

Disse kjennetegnene er ikke konsistente og trekker ikke nødvendigvis i samme retning:

Det første antyder at EU ofte vil finne det naturlig å reagere dersom Norge benytter seg av reservasjonsretten, og man kan da forvente at de vil benytte retten til å få til mottiltak på berørte områder av avtalen. Det vil dessuten kunne være uhensiktsmessig sett fra EUs side å operere med ett sett av harmoniserte regler internt i EU, og et annet sett i forhold til EØS. Rettshomogeniteten vil da være brutt. I en slik situasjon er det nærliggende å anse de "gamle" harmoniserte for bortfalt, og falle tilbake på de generelle regler om forbud mot restriksjoner i avtalens hoveddel i forholdet mellom EU på sin side og EFTA-landene på den annen. Det er derfor meget sannsynlig at EU vil kreve de berørte deler av avtalens vedlegg etter de retningslinjer som er beskrevet ovenfor suspendert inntil konflikten er løst.

Det andre antyder at EU ofte vil søke å finne minnelige løsninger og at man vil etterstrebe å finne løsninger som alle kan akseptere, dersom partene er villige til å finne slike løsninger, samt at det er mulig å finne slike samtidig som man ivaretar noen av de grunnleggende prinsippene ved EU.

Det tredje trekket innebærer derimot betydelig usikkerhet. I EU er det vanlig og legitimt at man kopler saksområder sammen og at man ser det som naturlig at ulike nasjonale interesser kan uttrykkes og koples sammen slik at man kan finne løsninger. Dette innebærer at man ofte kan forvente at EU eller noen av medlemsstatene kan ønske å ta initiativ som svekker samarbeidsforholdet mellom Norge og EU på andre områder.

6.4 Noen mer spesielle trekk som kan være relevante ved bruk av reservasjonsretten

I tillegg til disse mer generelle faktorene, vet vi fra andre studier at noen mer spesielle trekk kan være viktige for å forstå EUs handlingsmønster dersom Norge benytter reservasjonsretten.

i) Konflikt eller konsensus blant EUs medlemsstater? Wallace, Helen (2000) "The Policy Process - A Moving Pendelum" i Helen Wallace og William Wallace (red) " Policy Making in the European Union" Fjerde utgave, Oxford University Press, London, s. 39-64...

På tross av at beslutningene i EU ofte er preget av en søken etter å finne konsensus, er det ofte internt i EU ulike synspunkter på ulike direktiver og reguleringer. Medlemsstater kan ha forsøkt å ta opp saker til nye behandling, de kan ha truet med å nedlegge veto, saken kan ha blitt vedtatt med knappest mulig margin, medlemsstater kan ha unnlatt å iverksette eller trenert iverksetting av direktiver eller medlemsstater kan også ha forsøkt å fremme saken for EF domstolen etc? I andre saker er det betydelig uenighet mellom EUs ulike institusjoner, for eksempel kan Europaparlamentet ha reist kritiske spørsmål og motarbeidet et foreslått direktiv, eller Rådet kan ha ulike syn enn Kommisjonen etc.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder der det er stor konflikt internt i EU, kan man vente at EUs reaksjonsmønster vil være mindre kraftig, enn på områder der det er stor enighet og konsensus blant EU statene. I denne forbindelse kan det ha betydning at Danmark har søkt Kommisjonen om unntak etter art. 95 og at Kommisjonen har avslått dette. Saken står nå for EF-domstolen. På den ene siden illustrerer dette at det er uenighet innad i EU om det spørsmålet Norge reiser. På den annen side kan det være vanskelig for EU og særlig da Kommisjonen å føre en mildere linje overfor Norge enn den som er ført overfor EUs egne medlemsstater hvor argumentasjonen for unntak er avvist.

ii) Store eller små handelsvridende effekter?

Ulike direktiver kan ha ulike virkninger på EUs marked. Mens noen direktiver kan virke sterkt handelsvridende og ha store diskriminerende effekter, kan andre ha færre handelsvridende og diskriminerende effekter.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder som ikke vil virke diskriminerende og skape små handelsvridende effekter, kan man forvente at EUs reaksjonsmønster vil være mindre kraftig, enn dersom man ønsker å benytte reservasjonsretten på områder som har store handelsvridende effekter. Siden næringsmidler i det vesentligste faller utenfor EØS-avtalen må det sies at den aktuelle saken har relativt liten betydning for samhandelen innen EØS.

iii) I kjernen eller periferien av avtalen?

EØS-avtalen ble forhandlet frem på et spesielt tidspunkt og er statisk i forhold til det dynamiske samarbeidet i EU. Når nytt regelverk vedtas i EU, skal EØS-komiteen vurdere om det skal inkluderes i EØS. Det vil per definisjon være et vedvarende trekk ved EØS at man kontinuerlig vurderer hvorvidt, og hvor, nye deler av EUs regelverk hører inn i EØS avtalen. Noen av de nye delene vil da være mer sentrale i forhold til EØS avtalens primære målsetninger, mens andre direktiver og utviklinger av avtalen vil være av mer perifer betydning. Det vil ventelig være uenighet i tolkningene om hvorvidt visse nye deler inngår som en del av kjernen i EØS, eller om det inngår som en mer perifer del av avtalen.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder som ligger i periferien av EØS-avtalen, vil man forvente at EUs reaksjoner vil være mindre sterke enn dersom man benytter reservasjonsretten på områder som ligger mer sentralt i EØS-avtalen. I det aktuelle tilfellet må direktivene sies å ligge innenfor avtalens kjerneområde, nemlig harmonisering av produktstandarder for varer. På den annen side berører direktivene som nevnt ovenfor varer som i sin største del ikke faller inn under avtalen. Det vil si at direktivene prinsipielt sett er sentrale, men praktisk sett mer perifere.

I tilknytning til dette kan et være verdt å nevne at EUs reaksjoner må forventes å være avhengig av om reservasjonen brukes i et enkeltstående tilfelle, eller om den brukes mer regelmessig. Dersom reservasjonsretten brukes utover de rent enkeltstående tilfeller, vil det lett bli slik at homogenitetsmålsettingen mer direkte anses utfordret. Dette vil innebære at avtalens sentrale deler anses utfordret.

iv) Mange eller få muligheter til å kople saken til andre områder? Sverdrup; Ulf (2000) "Precedents and Present Events in the European Union – An Institutional Perspective on Treaty Reform" i Karlheinz Neunreither og Antje Wiener (2000) "European Integ...

Som nevnt ovenfor er det et viktig kjennetegn ved EU at løsninger søkes ved å kople ulike problemer sammen. Slike koplinger kan gjøres av EU selv, eller bli forsøkt gjort av noen av medlemsstatene. Ved noen anledninger er dagsorden i EU slik at det er mer naturlig å gjøre slike koplinger, mens andre ganger er slike koplinger mindre naturlige.

For Norge kan slike koplinger skje ved at de koples direkte til videreutvikling av selve EØS-avtalen eller til andre deler av samarbeidet. Det mest nærliggende i forbindelse med den direkte koplingen til EØS er muligens nye forhandlinger om låne og tilskuddsordningen som kan komme ved utgangen av 2003, samt forhandlinger i forbindelse med utvidelse av EØS-området i sammenheng med utvidelsen av EU. Tidsmessig kan disse forhandlingene komme til å falle sammen med at tidsfristen for reservasjonsretten utløper.

Uoverensstemmelser i forbindelse med EØS avtalen kan også koples til forhandlinger om andre former europeisk samarbeid utenfor EØS, som for eksempel Schengen, ØMU, felles utenriks- og sikkerhetspolitikk eller i forbindelse med utvidelse etc.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på tidspunkt der Norge ikke har mange andre pågående eller nært forestående forhandlinger med EU, kan man forvente mindre sterke reaksjoner fra EU.

v) Veldokumentert eller udokumentert begrunnelse? Joerges, Christian and Michelle Emerson (2000) "Challenging the Bureacratic Challenge" i Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum (red.) "Democracy in the European Union – Integration through Deliberatio...

For at argumenter skal høres og vinne oppslutning i EU bør de være velbegrunnet. Siden mange av direktivene i EU omhandler tekniske spørsmål, er det ofte nødvendig med god vitenskapelig dokumentasjon for sine synspunkter. EU og EU-landene besitter selv også vesentlig kompetanse på noen områder, mens på andre områder har de mindre kompetanse. På området som gjelder matsikkerhet har for eksempel EU over tid satset på å bygge opp bred og solid kunnskap og kompetanse for å sikre trygg mat for forbrukerne, mens på spørsmål omkring fisk har Norge betydelig kompetanse og gode fagmiljø som EU muligens ikke besitter.

Dersom Norge er i stand til å basere sine argumenter på solid, metodisk og faglig uavhengig vitenskap, kan en forvente at EUs reaksjonsmønster vil være mindre kraftig, enn dersom Norge ikke er i stand til å dokumentere sine påstander vitenskapelig og forskningsmessig. Siden Kommisjonen allerede har avvist Danmarks argumentasjon, vil det ha betydning i hvilken grad norske myndigheter kan komme med andre og for EU mer overbevisende argumenter enn de danske.

vi) Moralsk eller økonomisk begrunnelse?

EU samarbeidet er bygd opp omkring noen sentrale prinsipper, som for eksempel å fremme økonomisk og sosial utvikling, sikre høy sysselsetting og fremme en bærekraftig utvikling. Disse prinsippene kan tidvis stå i motsetning til hverandre. Moralske eller verdimessige spørsmål har også en annen "logikk" enn de rent økonomiske. Økonomiske hensyn og interesser er pragmatiske og kan ofte graderes. Verdimessige og moralske spørsmål kan derimot noen ganger oppfattes som absolutter, der man ikke kan akseptere noen som helst form for endring. I slike situasjoner er det derimot viktig at man fremstår som troverdig. I de svenske forhandlingene om alkoholmonopol begrunnet ut i fra helsepolitiske vurderinger, ble man fra EU møtt med moralsk skepsis mot denne type argumenter all den tid Sverige var en av verdens største eksportører av vodka. Trygve Ugland (2000) "Europeanisation of Nordic Alcohol Control Policies – Policy Integration Through Processes of Relabelling", manuskript presentert på ARENA seminar 31.10 2000.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på noen områder ut i fra en moralsk begrunnelse, kan en forvente at EUs reaksjonsmønster vil være mindre kraftig enn dersom man benytter reservasjonsretten på områder der det kan være grunn til å tro at motstanden primært skyldes ønske om å verne om økonomiske interesser.

vii) Vitale norske interesser eller ikke vitale interesser? Hayes-Renshaw and Helen Wallace (1997) "The Council of Ministers" MacMillian, London.

I EU har man det såkalte Luxembourg-kompromisset. Det vil si at på områder som er av vital nasjonal betydning eller interesse kan man påberope seg en nasjonal vetorett. Dersom Norge benytter vetoretten på områder som kan fremstå som av vital nasjonal interesse, kan man forvente mindre sterke reaksjoner fra EU, enn dersom Norge benytter den på områder som ikke kan betraktes som av vital nasjonal interesse.

viii) Proaktiv eller reaktiv?

I henhold til art. 99, 100 og 101 i EØS-avtalen harEFTA landene anledning til å bidra til å utarbeide nytt regelverk når dette skapes i EU. Kommisjonen skal uformelt innhente synspunkter fra sakkyndige i EFTA-statene, på samme måte som den innhenter synspunkter fra sakkyndige i EUs medlemsstater når den utarbeider sine forslag. Kommisjonen skal også sikre sakkyndige fra EFTA-statene en bredest mulig deltakelse i det forberedende stadium for å utarbeide utkast til tiltak som senere skal forelegges komiteene som bistår Kommisjonen i utøvelsen av dens myndighet. Når Kommisjonen oversender sitt forslag til Rådet skal den også oversende gjenparter til EFTA statene og det kan anmodes at det foregår en meningsutveksling i EØS-komiteen. Det påhviler således et ansvar for Kommisjonen til å sikre deltakelse fra EFTA-landene, og det er en mulighet for EFTA-landene til å påvirke regelverket.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder der norske myndigheter ikke tidligere har gitt uttrykk for sine synspunkter, eller eventuelt har endret sitt synspunkt i forhold til hva de hevdet i tidligere faser av beslutningsprosessen, må man forvente en mer avvisende holdning fra EU begrunnet i at norske myndigheter burde fremmet sine synspunkter på et tidligere stadium i beslutningsprosessen.

ix) Bred eller snever prosess i Norge? Eriksen, Erik Oddvar og John Erik Fossum (2000) "Post-national Integration" i Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum (red.) "Democracy in the European Union - Integration through Deliberation", Routledge, London....

Når stater unnlater å følge visse forpliktelser kan dette være resultat av en bred folkelig mobilisering og uttrykk for brede interesser som har fremkommet gjennom sunne demokratiske og legitime prosesser. EU har selv benyttet dette argumentet i forbindelse med uenighet med USA om handel med genmodifisert mat. EU har her argumentert for at det finnes bred folkelig motstand mot denne type produkter i Europa og at dette i seg selv kan kompensere for eventuelle manglende vitenskapelige beviser.

Dersom Norge ønsker å benytte reservasjonsretten på områder der norske myndigheter kan støtte seg på bred samfunnsmessig og faglig oppslutning, og man har benyttet seg av demokratiske prosedyrer for å innhente synspunkter fra velgere og berørte parter, kan man forvente at EUs reaksjoner vil være svakere enn dersom man benytter reservasjonsretten på områder der norske myndigheter ikke kan vise til tilsvarende bred samfunnsmessig og faglig oppslutning, og der man ikke har benyttet seg av demokratiske prosedyrer for å innhente synspunkter fra velgere og berørte parter.

7. Konklusjon

EØS- avtalen har nå fungert i seks år. Samarbeidet har i all hovedsak fungert tilfredsstillende. Det er likevel liten kjennskap til avtalen i EU og bare en håndfull mennesker i Kommisjonen arbeider med EFTA og EØS-saker. I løpet av denne perioden har dessuten Norges forhold til EU og Europa blitt endret på to vesentlige områder.

For det første har EFTA-pilaren og selve fundamentet for EØS-avtalen blitt endret. Ved at tidligere EFTA medlemmer er blitt medlemmer av EU har den symmetrien som tidligere var mellom EFTA og EU blitt kraftig forrykket til fordel for EU. EØS, og EØS institusjonene er dermed i dag en konstruksjon som oppfattes som tungrodd fra EUs side.

For det andre har EU-samarbeidet blitt utvidet til en rekke andre områder, som ØMU, Schengen, Felles utenriks og sikkerhetspolitikk og nå utvidelse til Øst og Sentral Europa. Et flertall i Norge har ønsket at Norge skulle søke tettere samarbeid med EU også innenfor disse ordningene. Stadig mer av norsk samarbeid med Europa skjer derfor på områder utenfor EØS-avtalen, mens det samtidig er klart at Norges medlemskap i EØS har bidratt til at Norge har fått privilegert adgang til en rekke av de nyere områdene innenfor EU samarbeidet.

Den politiske analysen har vist at det ikke finnes noen klare teorier eller modeller som kan si noe om hva som vil være EUs reaksjonsmønster dersom Norge velger å benytte reservasjonsretten. Å si noe om EUs reaksjoner må derfor baseres på mer eller mindre velkvalifiserte gjetninger.

På grunnlag av tidligere erfaringer og noen generelle trekk ved EU som man kan finne i faglitteraturen, har vi likevel forsøkt å lage en liste over noen forhold som kan være viktig for å vurdere EUs reaksjonsmønster. Dersom vi oppsummerer gjennomgangen på bakgrunnen av den rettslige analysen av EØS-avtalen vil det være nærliggende å peke på følgende:

Det er lite sannsynlig at EU vil gå til det skritt å si opp EØS-avtalen som følge av at Norge hindrer at de tre aktuelle direktivene blir tatt inn i avtalen. Dette ville som reaksjon være meget dramatisk og vil kreve enstemmig vedtak i EUs Råd. De aktuelle direktivene har for liten praktisk betydning for samhandelen mellom EU og EFTA-statene til at dette er særlig sannsynlig. Dette vil kunne fortone seg annerledes i tilfelle hvor reservasjonsretten brukes utover rent enkeltstående tilfelle, fordi homogenitetsmålsettingen, og dermed et viktig grunnlag for avtalens eksistens kan bli ansett oppgitt.

Det er på den annen side meget sannsynlig at det fører til at de direktiver som de tre direktivene erstatter og endrer innenfor vedlegg II, dvs. en del direktiver om tilsettingsstoffer i næringsmidler og et direktiv om farlige stoffer blir midlertidig suspendert. Det vil ikke være akseptabelt eller praktisk for EU å operere med to sett av harmoniserte regler innen EØS. Det er ikke særlig sannsynlig at andre deler av avtalen vil bli direkte og umiddelbart berørt. Bruken av art. 102 er underlagt rettslige begrensninger og kan bringes inn for domstolene av private som får sine rettigheter innskrenket. Den er videre underlagt rettslige krav til forholdsmessighet og lojalitet og krever flertallsvedtak i Rådet.

Når det gjelder muligheter for reaksjoner utover det som er regulert i avtalens art. 102, kan det tenkes forskjellige reaksjoner i mulighetene for å utvikle avtalen videre og for samarbeidet mellom EU og Norge på andre områder. Sannsynligheten for slike reaksjoner vil være avhengig av om et nei fra Norge oppfattes som en handling som fortjener en reaksjon og av i hvilken grad politiske spørsmål og prioriteringer i EU og medlemslandene tilsier at norske problemer i forhold til EØS kan utnyttes i interne forhandlinger i EU eller i EUs forhandlinger med Norge.

Reelt sett har reglene på området for næringsmidler ikke så stor betydning for samhandelen fordi handelen med slike varer ikke er så stor innenfor EØS-avtalen. På grunn av koblingen mellom næringsmidler og handelen med fisk kan praktiske problemer imidlertid ha følbare konsekvenser for en viktig næring i Norge. Det at spørsmålet ikke har så stor betydning kan tilsi en mild reaksjon fra EU. På den annen side har saken viktige symbolske sider både fordi det prinsipielt sett dreier seg om sentrale regler og fordi EU har avvist tilsvarende krav og argumenter fra enkelte av EUs egne medlemsstater. Dette kan også svekke verdien av at norske argumenter går på helseforhold, idet EUs holdning er at deres regler er helsemessig godt nok begrunnet. Det er derfor ganske sannsynlig at Norge vil få svekket sin goodwill i EU-systemet og i en rekke medlemsstater gjennom et nei.

Det forhold at Norge har andre viktige saker i forholdet til EU som vil bli tatt opp i nær fremtid særlig knyttet til økonomiske overføringer og konsekvenser av EUs utvidelse, øker sannsynligheten for at det vil bli foretatt koblinger mellom den forestående konflikt og nye spørsmål. Hvilken betydning dette kan få for norske interesser vil avhenge av hvor sterkt behov Norge har for å få løsning av de enkelte spørsmål. Det man kan oppleve er at Norge blir satt under press til likevel å godta de aktuelle direktivene, eventuelt også andre regler, for å oppnå hensiktsmessige løsninger på andre områder eller at løsning på andre områder blir utsatt med den begrunnelse at man har en uløst konflikt i forhold til EØS-avtalen. Man kan også tenke seg at Norge vil kunne oppnå et varig unntak mot å betale en konkret pris på et annet område. At Norge oppnår en normalisering med et varig unntak uten at det har sin pris, er neppe særlig sannsynlig.