Svar vedrørende dokument nr. 3:6 (2002-2003) - Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med forurenset grunn og forurenset sjøbunn forårsaket av tidligere tiders virksomhet

Opprydding i forurensninger som stammer fra tidligere tiders virksomhet gjelder både forurensninger på land (forurenset grunn) og forurensninger til vann som avleires i bunnsedimentene (forurensede sedimenter). Undersøkelser og oppryddingstiltak i forbindelse med forurenset grunn har pågått en tid, mens arbeidet med forurensede sedimenter er i en oppstartsfase. Riksrevisjonens undersøkelser var i utgangspunktet ment å gjelde både forurenset grunn og forurensede sedimenter, mens den rapporten som nå er lagt frem i hovedtrekk gjelder arbeidet med forurenset grunn. Underveis i Riksrevisjonens arbeid ble St.meld. nr. 12 (2001-2002) Rikt og rent hav (Havmiljømeldingen) lagt frem. Denne ligger nå til behandling i Stortinget Her er det presentert en helhetlig strategi for videre opprydding i forurensede sedimenter, med en ambisiøs fremdriftsplan på feltet. Mine svar på kontroll- og konstitusjonskomiteens spørsmål av 7. februar 2003 vil derfor i hovedsak knytte seg til oppryddingen i forurenset grunn,

Spørsmål nr. l

Riksrevisjonens undersøkelse viser at i saker der påleggene ikke blir fulgt opp har miljøvernmyndighetene vært tilbakeholdne med å benytte seg av forurensningslovens tvangsmidler. Hva er grunnen til dette og hvordan vil forurensningslovens tvangsvirkemidler bli brukt i større grad for å sikre raskere måloppnåelse?

Arbeidet med forurenset grunn ble startet opp av miljøvernmyndighetene på begynnelsen av 1990-tallet Det var et betydelig utviklingsbehov på feltet både mht. kompetanseoppbygging, utvikling av verktøy knyttet til virkemidler og tekniske løsninger. Parallelt med utvikling av dette ble forvaltningspraksis etablert, hjemmelsgrunnlaget ble sikrere og myndighetsutøvelsen utviklet seg. Arbeidsfeltet har vært under utvikling og sakene har vært dominert av svært komplekse ansvarsforhold. Dette er bakgrunnen for at Statens forurensningstilsyn (SFT) har vært tilbakeholden med bruk av juridiske virkemidler som tvangsmulkt.

Som redegjort for i Miljøverndepartements brev til Riksrevisjonen av 2. oktober 2002, kan det være mange årsaker, av både økonomisk, teknisk og juridisk art, til at det kan ta tid før et pålegg gjennomføres i praksis, f.eks. tvist om eierskap til det aktuelle problemet. Bruken av tvangsmidler vil derfor måtte vurderes i hvert enkelt tilfelle. Jeg mener det fremover kan bli behov for i større grad å ta i bruk tvangsmidler for å sikre tilstrekkelig fremdrift i arbeidet I tråd med dette legger både SFT og Fylkesmannen nå opp til økt bruk av tvangsmulkt der det er nødvendig for å oppnå ønsket resultat. De aktuelle tvangsmidlene iht. forurensningsloven er tvangsmulkt ved forhold i strid med loven (§ 73) og umiddelbar gjennomføring ved forurensningsmyndigheten selv (§§ 74 og 76). I tråd med lovens intensjoner praktiseres i størst mulig grad ansvarliggjøring av forurenser. Bare unntaksvis trer SFT inn på vegne av den ansvarlige for å sørge for nødvendig gjennomføring av pålegg. SFT vil også i fremtiden primært benytte tvangsmulkt som tvangsvirkemiddel. I noen få saker der bruk av tvangsmulkt kan true muligheten for gjennomføring av pålegget, eksempelvis ved at det vil medføre store økonomiske tap eller opphør av virksomhet for ansvarlig forurenser eller grunneier, kan imidlertid SFT prioritere at pålegget gjennomføres, om enn på noe lengre sikt

Spørsmål nr. 2

Hvordan vil Miljøverndepartementet sikre at strategien for opprydning kan nås og hvor er flaskehalsene for å nå målet?

SFT og fylkesmennene har gitt prioritet til arbeidet med å sikre oppnåelse av hovedmålsettingen i strategien for opprydning i forurenset grunn. Denne hovedmålsettingen er at det innen utløpet av 2005 skal være ryddet opp i de 100 verste lokalitetene og at det skal være kartlagt tiltaksbehovet på 500 lokaliteter med behov for avklaring, Det er sikret nødvendig saksbehandlerkapasitet i forvaltningen til dette arbeidet, i tillegg til midler til undersøkelser og tiltak over statsbudsjettets kapittel 1441 post 39 - oppryddingstiltak. For hver enkelt av de utpekte lokalitetene der miljøproblemene til nå ikke er løst, er det utarbeidet gjennomføringsplaner som identifiserer de gjenstående oppgavene og setter frister for når hver oppgave skal være gjennomført. For å sikre kontroll over fremdriften vil det bli foretatt regelmessig statusrapportering.

Prinsippet om at forurenseren skal betale ligger til grunn for arbeidet med å løse miljøproblemene knyttet til forurenset grunn. Den ansvarlige vil primært være den opprinnelige forurenseren, eller grunneier for eiendommen, hvis forurenseren ikke kan identifiseres. I noen tilfeller er den ansvarlige en bedrift med sunn økonomi, i noen tilfeller bedrifter med dårligere betalingsevne, og i andre tilfeller kommuner eller statlige virksomheter/etater. Den viktigste flaskehalsen for å nå målet er evnen og viljen hos den ansvarlige til å ta sitt ansvar og til å fremskaffe de nødvendige økonomiske midlene tilstrekkelig raskt til at tiltakene kan gjennomføres innenfor fristen. Det store omfanget i noen av sakene er også en potensiell vanskelighet. Eksempler på slike store saker er Herøya (flere lokaliteter) og Nitridentomten i Arendal. Selv om det på slike steder er gjort betydelig planleggingsarbeid og vi forventer at tiltak skal være gjennomført innenfor fristene, vil det kunne dukke opp uforutsette problemer som forsinker arbeidet I saker der de ansvarlige har små ressurser vil også den praktiske gjennomføringen i form av inngåelse av avtaler med konsulenter og betryggende oppfølging av fremdrift kunne være et problem. Når staten bidrar med midler til tiltak, dekker den normalt bare deler av kostnadene. Også i disse tilfellene vil fremdriften være avhengig av at den ansvarlige fremskaffer de resterende midlene og forestår den praktiske gjennomføringen.

Spørsmål nr. 3

Hvordan vil Miljøverndepartementet bruke pålegg og andre virkemidler for å sikre at opprydningsjobben gjennomføres så effektivt og godt som mulig? Vil det i denne forbindelse være aktuelt å inngå forhandlinger med sikte på bindende opprydningsavtaler og/eller økonomiske forlik?

Det viktigste virkemiddelet for å sikre at miljøproblemene knyttet til forurenset grunn løses, er pålegg om opprydning med utgangspunkt i den ansvarliges tiltaksplikt etter forurensningsloven §7, 2. ledd, med tilhørende vilkår og frister for gjennomføring. I tilfeller der eier av eiendommen ønsker å bygge, eller av annen grunn grave i de forurensede massene, reguleres dette i en tillatelse til graving i forurensede masser. Både pålegg og tillatelse vil normalt inneholde en rekke vilkår om forurensningsbegrensende tiltak med tilhørende frister som, når de blir gjennomført, vil resultere i måloppnåelse. Det vil si at forurensningen blir fjernet, renset eller sikret slik at det ikke lenger er fare for spredning av alvorlig forurensning og slik at forurensningen ikke er i konflikt med dagens arealbruk. Det vises også til svar på spørsmål nr. 1 ang. bruk av tvangsmulkt.

Forurensningsmyndighetenes rolle er å forvalte regelverket på området, og de har ikke kompetanse til å inngå avtaler og eller økonomiske forliksavtaler i så henseende. Imidlertid forvalter SFT midler over statsbudsjettet kapittel 1441, post 39 - oppryddingstiltak. I tråd med postomtalen kan midler fra denne posten benyttes slik at miljøvernforvaltningen dekker deler av utgiftene til undersøkelser og/eller opprydding der den ansvarlig ikke kan identifiseres, ikke er betalingsdyktig eller av andre grunner ikke kan stå for en god opprydding.

Spørsmål nr. 4:

Undersøkelsen viser at Miljøverndepartementet i liten grad har samordnet virkemiddelbruken rettet mot oppryddingsarbeidet. Manglende samordning og overordnet styring medvirker til at sektorene arbeider svært forskjellig i forhold til å løse sakene med forurensning fra tidligere tiders virksomhet. Hvordan vil Departementet sikre bedre samordning gjennom prosjektorganisasjonen som er lagt til SFT og bedre koordinering fra Miljøverndepartementets side overfor de andre sektorene?

Det mest sentrale virkemiddelet når det gjelder opprydding i forurenset grunn er forurensningsloven, som forvaltes av miljøvernmyndighetene. Miljøvernmyndighetene har ansvar for å gi pålegg etter forurensningsloven om bl.a., undersøkelser, opprydding og overvåking. Den ansvarlige for forurensningen har ansvar for å utføre pålagte tiltak i form av undersøkelser og opprydding. Statens forurensningstilsyn gir pålegg, mens Miljøverndepartementet er klageinstans og fatter endelig vedtak i slike saker.

I tillegg til å forvalte sektorovergripende virkemidler, som forurensningsloven, har Miljøverndepartementet også en generell koordinerende rolle i miljøvernpolitikken. Dette er av stor betydning på områder der en rekke departementer forvalter ulike virkemidler. På området forurenset grunn er imidlertid det helt sentrale virkemidlet forurensningsloven, som vi selv forvalter. Sektormyndighetenes virkemidler på feltet er å benytte egne budsjettmidler til oppfølging av pålegg om opprydding/kartlegging eller til selvinitierte tiltak. Når det gjelder opprydding av forurenset grunn er derfor Miljøverndepartementets koordinerende rolle av mindre betydning, utover å formidle de overordnete målsettingene. Jeg vil likevel sørge for at Miljøverndepartementet innkaller berørte sektormyndigheter for å sette fokus på behovet for aktiv innsats frem mot utløpet av 2005, når målsettingen om tiltaksgjennomføring og kartlegging skal være gjennomført

Spørsmål nr. 5

I perioden 1999-2000 har Miljøverndepartementet totalt bevilget 289,4 mill. kr. til oppryddingstiltak og mener at det er iverksatt tiltak som i tilstrekkelig grad vil sikre systemer og rutiner for å følge opp de mål og planer som er lagt for dette området. I en strategirapport fra SFT (2000) anslås det at arbeidet med å rydde opp i forurenset sjøbunn i fjordene vil koste om lag 25 milliarder. Riksrevisjonen stadfester at statens utgifter til området vil bli høyere enn tidligere antatt. Hvilke krav stiller dette til størrelsen på prosjektorganiseringen i SFT og hva vil det anslagsvis kreve av bevilgninger i statsbudsjettene i årene fremover?

For å kunne svare på dette spørsmålet er det viktig å skille mellom arbeidet med forurenset grunn og arbeidet med forurensede sedimenter.

De 289,4 mill. kr. som komiteen viser til innledningsvis er midler knyttet til arbeidet med forurenset grunn. Strategien på dette feltet er utformet med en hovedmålsetting om at det innen utløpet av 2005 skal være ryddet opp i de 100 verste lokalitetene og at det skal være kartlagt tiltaksbehovet på 500 lokaliteter med behov for avklaring. SFTs arbeid i forbindelse med forurenset grunn er organisert og dimensjonert for å kunne oppfylle denne strategien og målsettingen på en hensiktsmessig måte.

I spørsmålet vises det videre til en strategirapport fra SFT fra 2000. Denne rapporten gjelder ikke forurenset grunn, men forurensede sedimenter. Rapporten var et underlagsdokument som var med på å danne grunnlag for omtalen og strategien for forurensede sedimenter som nå er blitt lagt frem i Havmiljømeldingen. I meldingen står det at beregninger antyder at det vil koste fra flere til et titalls milliarder kroner å rydde opp langs hele norskekysten, avhengig av hvilke krav man stiller til hvor rene sedimentene skal bli. Anslagene er svært usikre, blant annet fordi vi ikke har noen fullstendig kartlegging av omfanget av forurensningene og fordi vi i dag ikke har tilstrekkelig grunnlag for å si hvilke tiltak som vil måtte gjennomføres i de enkelte områder. Erfaringer fra andre land er ofte ikke overførbare, fordi vi i Norge har lange, dype terskelfjorder, som reiser særlige problemstillinger i forhold til forurensede sedimenter. Det er derfor behov for å skaffe mer kunnskap og erfaring på feltet, samtidig som det iverksettes konkrete tiltak der hvor vi har tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. Strategien på feltet er derfor konsentrert rundt tre parallelle løp:

• – hindre spredning av miljøgifter fra høyrisiko områder

• – sikre at det tas helhetlige grep regionalt ved at det utarbeides fylkesvise tiltaksplaner

• – skaffe økt kunnskap gjennom pilotprosjekter, forsk­ning, overvåking og etablering av et nasjonalt råd.

I tråd med prinsippet om at forurenseren skal betale, vil pålegg om opprydding bli gitt den ansvarlige der dette er mulig. Imidlertid vil det ofte være mange forurensere som ikke eksisterer lenger eller er vanskelig å identifisere og stille til ansvar. Det forventes derfor et betydelig behov for statlig finansiering. Finansieringsbehov og forslag til bevilgninger vil bli fremmet i forbindelse med de årlige budsjettprosessene. Vi er i startfasen av et omfattende arbeid hvor det vil være et økende finansieringsbehov i årene fremover.

Vi arbeider nå med konkrete pilotprosjekter, kartlegginger og fylkesvise tiltaksplaner, med hovedfokus frem til rundt 2005. Konkrete oppryddingstiltak koster betydelig mer enn kartlegging og planlegging. Fra 2005 og utover vil derfor behovet for midler være økende i forbindelse med at vi da for alvor kommer i gang med de større helhetlige oppryddingsprosjektene.

Det er foreløpig igangsatt fire pilotprosjekter for å høste erfaringer med forskjellige oppryddings- og behandlingsmetoder og gi mer kunnskap om kostnadsomfang og ressursbruk. Videre har SFT sendt ut en veileder til fylkesmennene om arbeidet med fylkesvise tiltaksplaner, inkludert en identifisering av prioriterte lokaliteter. SFT arbeider også med forslag til mandat og sammensetning av et nasjonalt råd for forurensede sedimenter, som bl.a. skal bidra med faglige råd og vurderinger i sedimentarbeidet.

SFTs arbeid på forurensede sedimenter er nå organisert som et eget prosjekt, og er dimensjonert for de oppgaver som man forventer den nærmeste tiden. Dagens organisering er tilstrekkelig og hensiktsmessig for å ivareta disse oppgavene og endringer i organiseringen vil bli vurdert etter behov.