Stortinget besluttet den 18. mai 2000 å nedsette
et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Innst.
S. nr. 175 (1999-2000) fra Stortingets presidentskap. Utvalget har
hatt følgende sammensetning:
Stortingsrepresentant Ranveig Frøiland
(Ap), leder
Stortingsrepresentant Odd Einar Dørum
(V)
Stortingsrepresentant Carl I. Hagen (Frp)
Stortingsrepresentant Anne Enger Lahnstein (Sp)
Stortingsrepresentant Inge Lønning
(H)
Professor Hanne Marthe Narud
Stortingsrepresentant Rolf Reikvam (SV)
Advokat Fredrik Sejersted
Revisjonsråd Bjørg Selås
Stortingsrepresentant Einar Steensnæs
(Krf)
Etter stortingsvalget høsten 2001 trådte
representantene Dørum, Lahnstein og Steensnæs
ut av utvalget. Stortingets presidentskap vedtok deretter å oppnevne som
nye medlemmer:
Stortingsrepresentant Odd Holten (Krf)
Vararepresentant til Stortinget Harald Hove
(V)
Stortingsrepresentant Jorunn Ringstad (Sp)
Utvalget fikk følgende mandat:
"Mandat for Utvalg til å utrede Stortingets
kontrollfunksjon
Som utgangspunkt for utredningen
skal utvalget vurdere hva slags kontroll Stortinget skal føre
og hva som skal være formålet med den. Skal formålet
være å holde regjeringsmedlemmene ansvarlige for
sine feil og kritisere dem, eller skal kontrollen ta sikte på å forbedre
forvaltningen, eller begge deler?
Utvalget skal vurdere
Grunnlovens bestemmelser om Stortingets kontrollfunksjoner og spørsmålet
om hvorvidt flere regler på dette området bør
tas inn i Grunnloven. At regjeringen har opplysningsplikt overfor
Stortinget, må anses fastslått, men det er omtvistet om
plikten følger av ansvarlighetslovens § 9 eller
om den er ulovfestet og følger av konstitusjonell sedvanerett.
Utvalget skal overveie om opplysningsplikten bør grunnlovfestes,
eventuelt om den bør få et klarere grunnlag i
ansvarlighetsloven.
En spesiell problemstilling som
bør has for øye, er betydningen for etterkontrollen
av Stortingets forhåndsinstrukser til regjeringen, og implikasjonene når
det gjelder ansvarsfordelingen mellom regjeringen og Stortinget.
Kontroll-
og konstitusjonskomiteens saksområde og arbeidsmåter
skal vurderes, bl.a. spørsmålet om hvor langt
komiteen bør gå i å drive aktiv gransking,
jf. komiteens initiativrett. Kapasitet og ressurser i komiteens
sekretariat (og Stortingets administrasjon) bør vurderes
i denne forbindelse. Det bør videre overveies om et mindretall
i komiteen bør gis kompetanse til å ta initiativ
til undersøkelser i forvaltningen eller innkalle noen til
høring.
Åpne komitehøringer
generelt må evalueres innen utgangen av inneværende
valgperiode, jf. siste avsnitt nedenfor. Utvalget skal vurdere åpne
komitehøringer generelt, og spesielt i et kontrollperspektiv.
Det bør bl.a. overveies om det bør gis nærmere
regler i FO om gjennomføringen av høringene, herunder
om det bør åpnes adgang for andre enn komitemedlemmene
til å stille spørsmål. Spørsmålet
om rettssikkerhetsgarantier for de innkalte er også viktig.
Det samme gjelder de spesielle problemstillinger som reiser seg
i forbindelse med høring av embetsmenn/tjenestemenn.
Riksrevisjonens
selvstendighet i forhold til Stortinget og karakteren av Riksrevisjonens
virksomhet, særlig forvaltningsrevisjonen, er forhold som
utvalget bør se nærmere på. Herunder
bør utvalget overveie om det f. eks. er ønskelig
at Riksrevisjonen gransker og vurderer om regjeringen oppfyller
sin opplysningsplikt overfor Stortinget. Også Stortingets
oppfølging av Riksrevisjonens rapporter til Stortinget
bør vurderes. "Utredningen om ny lov og instruks for Riksrevisjonen"
er utgitt som Riksrevisjonens administrative rapport nr. 1/2000.
Utredningen ble sendt på ekstern høring i april
2000. Det er opplyst at det tas sikte på at Riksrevisorkollegiet
skal behandle utredningen og høringsuttalelsene og oversende
et forslag til ny lov og instruks til Stortinget høsten
2000. Noen av de problemstillinger som behandles i utredningen er
meget viktige ved en bredere vurdering av Stortingets kontrollvirksomhet,
særlig gjelder dette avsnittene om Riksrevisjonens uavhengighet
og integritet, forvaltningsrevisjon og Riksrevisjonens rapportering
til Stortinget. Med utgangspunkt i bemerkningene i dette avsnitt,
tar utvalget stilling til hvilke av de problemstillinger som er
omhandlet i Riksrevisjonens utredning og senere forslag, det vil
gå nærmere inn på.
De
andre faste eksterne kontrollorganene - Sivilombudsmannen, Ombudsmannen
for forsvaret og de sivilt vernepliktige og EOS-utvalget - omfattes
ikke av utvalgets mandat.
Parlamentariske granskingskommisjoner
(oppnevnt av Stortinget) skal undergis en generell vurdering av utvalget.
Dette gjelder både i hvilke tilfelle slike bør nedsettes,
hva slags mandat de bør få, og hvor langt de bør
gå i å tilrettelegge sakene for senere behandling
i Stortinget. Det bør overveies om det er grunn til å gi generelle
regler om slike granskingskommisjoner og en generell lov om plikt
til å avgi forklaring for kommisjonen.
Ifølge
Grl. § 75 bokstav h kan Stortinget "fordre Enhver til at
møde for sig i Statssager …". Innkallingsretten
kan utøves av Stortinget eller Odelstinget i plenum, med
vanlig flertall, men ikke av komiteene. Den som innkalles har plikt
til å møte, forklare seg og evt. Svare på spørsmål.
Plikten til å møte er straffesanksjonert, og forklaringene
avgis under straffeansvar. Forutsetningen har vært at forklaringene
gis i tingets plenum. I FO § 49 er det tatt inn visse regler
om den prosedyre som skal følges. I 1997 forkastet Stortinget kontroll-
og konstitusjonskomiteens tilråding i Innst. S. Nr. 192
(1996-97) om å endre FO § 48 slik at tinget, når det
er fattet vedtak med hjemmel i Grl. § 75 bokstav h, kan
bestemme at forklaringen kan mottas av den komite som har til behandling
den sak som den innkalte skal forklare seg om. Utvalget gis i oppdrag å utrede
spørsmålet om det bør innføres
plikt for noen til å møte for komiteene til høring,
og hvorvidt Grl. § 75 bokstav h bør opprettholdes/forandres.
Ifølge
Grl. § 75 bokstav f tilkommer det Stortinget "at lade sig
forelægge Statsraadets Protokoller og alle Offentlige Indberetninger
og Papirer". Bestemmelsen bør vurderes.
Bestemmelsene
om Riksretten og riksrettsansvaret i Grunnloven, loven om straff
for handlinger som påtales ved riksrett (ansvarlighetsloven)
og loven om rettergangsmåten i riksrettssaker er inkludert
i utvalgets mandat. Jf. kontroll- og konstitusjonskomiteens Innst.
S. nr. 20 (1999-2000) om et grunnlovsforslag vedr. Riksretten og
debatten om forslaget i Stortinget 23.11.1999, videre boken "Makt
uten ansvar? Om Riksretten i vår tid" av Eivind Smith (red.).
Spørsmålet om å erstatte nåværende
system med andre ordninger - helt eller delvis - skal vurderes,
derunder å legge påtalen til den ordinære
påtalemyndighet og/eller la sakene gå for de
vanlige domstoler. Også bestemmelsene om når ansvar
pådras, er det grunn til å sette under lupen.
Dette gjelder både ansvarlighetsloven og spesielt Grl. § 30 tredje
ledd, hvoretter regjeringsmedlemmer kan settes under tiltale for
riksretten hvis de uten å protestere medvirker til en beslutning
av Kongen som strider mot statsformen eller rikets lover eller som
er øyensynlig skadelig for riket. Til eventuell erstatning
for eller som supplement til stortingsrepresentanters riksrettsansvar bør
vurderes om det kan være grunn til å innføre
parlamentarisk immunitet for representantene (dvs. at de ikke kan
tiltales av påtalemyndigheten og dømmes for domstolene
uten vedtak i Stortinget om opphevelse av immuniteten). Grensen
mellom saker som skal gå for en eventuell riksrett og saker
som skal behandles i det ordinære rettsapparatet, vil det
under enhver omstendighet være viktig å klargjøre,
jf. bestemmelsene i Grl. § 86 om at riksrettsansvaret gjelder
straffbart forhold som er begått i egenskap av regjeringsmedlem,
stortingsrepresentant eller høyesterettsdom-mer ("som saadanne").
Bestemmelsene
i FO om stortingsrepresentantenes adgang til å stille spørsmål
og interpellasjoner til medlemmer av regjeringen, er forholdsvis
nylig blitt endret, og Presidentskapet ser ikke behov for at de
blir vurdert på nytt allerede nå.
Utvalget
har anledning til å ta opp til overveielse andre sider
ved Stortingets kontrollfunksjon enn de som er spesielt omtalt ovenfor.
Dersom
utvalget finner det ønskelig med endringer/tilføyelser
i Grunnloven, lov Stortingets forretningsorden m.v., skal det utforme
forslag til slike bestemmelser.
Den nåværende
prøveordning med åpne komitehøringer
utløper 30. september 2001, jf. 21 a i Stortingets forretningorden.
I løpet av vårsesjonen 2001 vil Stortinget ventelig
ta stilling til om prøveordningen skal bli permanent og
om reglene skal endres. Derfor gir Presidentskapet utvalget frist
til 28. februar 2001 med å avgi en delutredning om åpne
komitehøringer. For de øvrige deler av mandatet
skal utvalget avgi sin innstilling innen utgangen av 2001."
Utvalget avga 27. mars 2001 Dokument nr. 19
(2000-2001) - delutredning om åpne høringer fra
utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf.
Innst. S. nr. 284 (2000-2001) fra Presidentskapet, debattert 11.
juni 2001. Utvalgets forslag ble her i hovedtrekk vedtatt.
Hovedrapporten ble avgitt 30. september 2002.
Utvalget har avholdt 34 møter. I tilknytning
til utvalgets arbeid innledet departementsråd Bjørn
Grydeland om regjeringen Stoltenbergs syn på Riksrevisjonens forslag
til ny lov og instruks for Riksrevisjonen og daværende
arbeids- og administrasjonsminister Jørgen Kosmo om temaet
embetsverkets stilling under parlamentarisk kontroll.
Utvalget har videre avholdt to seminarer. På det første
var bl.a. Riksrevisjonen representert i tillegg til professor Trond
Nordby, cand.philos Line Gaare Paulsen, Petter Thomassen (leder
av kontroll- og konstitusjonskomiteen i perioden 1993-1997), stortingsrepresentant
Tom Thoresen og kansellisjef Bertil Wennberg fra den svenske Riksdagens
Konstitutionsutskott. På det andre seminaret deltok bl.a.
professor Jens Peter Christensen, stedfortredende Rigsrevisor i Danmark
Morten Levysohn og professor Eivind Smith.
Utvalget har under sitt arbeid mottatt to høringsuttalelser
om forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen. Regjeringen
Stoltenberg gav sin uttalelse i brev av 30. april 2001 til Stortinget.
I forbindelse med regjeringsskiftet høsten 2001 ba utvalget
i brev av 29. november 2001 regjeringen Bondevik ta stilling til
om den stilte seg bak regjeringen Stoltenbergs høringsuttalelse
om forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen. I brev av
29. januar 2002 til utvalget gjorde regjeringen Bondevik nærmere
rede for sitt syn på saken. Uttalelsene er inntatt som
vedlegg til Dokument nr. 14 (2002-2003). Det vises for øvrig
til punkt 5.3.4 nedenfor, der komiteen redegjør nærmere
for sin behandling av forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen var 2.-4.
mars 2003 på studietur til Sverige og Danmark hvor aktuelle temaer
blant annet var oppløsningsrett, Riksrett samt ny lov og
instruks for Riksrevisjonen.
Når det gjelder Frøilandutvalgets
gjennomgang av Riksrevisjonen (jf. punkt 5.3 i Dokument nr. 14),
har komiteen merket seg at utvalget ikke har sett det som sin oppgave å fremsette
nye forslag til bestemmelser i lov eller instruks, men at utvalgsflertallet
har gitt uttrykk for synspunkter på enkelte paragrafer
og også fremmet enkelte endringsforslag. Siden ny lov om
Riksrevisjonen ligger til behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen,
har komiteen funnet det hensiktsmessig å behandle de konkrete
paragrafer i tilknytning til lovutkastet. Komiteen avgrenser følgelig
sin gjennomgang av utvalgets innstilling på dette punktet
til å omfatte synspunkter på prinsipielle spørsmål,
se for øvrig punkt 5.4 nedenfor.