Riksrettsansvaret er et særskilt strafferettslig
ansvar som gjelder for statsråder, stortingsrepresentanter
og høyesterettsdommere. Det gjelder egne prosedyrer, som
er sterkt politiserte. Etter Grunnloven § 86 er Odelstinget
påtalemyndighet, mens domstolen - riksretten - etter Grunnloven § 87
skal bestå av 10 representanter fra Lagtinget og 5 høyesterettsdommere.
Det tunge parlamentariske innslaget i påtalemyndighet og domstol,
gjør det naturlig å vurdere riksretten som en del
av Stortingets sanksjonsapparat, selv om det formelt må skilles
mellom Stortinget som institusjon og riksretten.
Lov om straff for handlinger som påtales
ved riksrett (ansvarlighetsloven) av 5. februar 1932 nr. 1 (jf også Grunnloven § 30
tredje ledd) gir særlige straffebestemmelser for de konstitusjonelt
ansvarlige, hvor bestemmelsene om statsrådenes ansvar i §§ 8
- 11 er de mest sentrale.
Prosedyren ved beslutning om det skal reises
riksrettssak må karakteriseres som tungrodd og omstendelig.
Det første som skjer, er at saken kommer opp i Stortinget.
I praksis vil konstitusjonelt ansvar særlig kunne være
aktuelt i saker som allerede er under behandling i kontroll- og
konstitusjonskomiteen. Dersom spørsmålet om riksrettstiltale
skal vurderes videre, må saken oversendes Odelstinget,
som oppnevner en protokollkomité etter Stortingets forretningsorden § 14
a. Protokollkomiteen avgir innstilling. Odelstinget står fritt
ved vurderingen av om tiltale skal tas ut. Det er først
dersom Odelstinget vedtar å ta ut tiltale at det egentlige
riksrettsapparatet settes i gang. Dette er en omfattende og utførlig
prosess, som legger et betydelig beslag på Stortingets
og Høyesteretts ressurser.
Selv om riksrettsansvaret gjelder både
statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere,
er det likevel statsrådenes ansvar som har tiltrukket seg
størst oppmerksomhet i debatten til nå, og som
prinsipielt er mest sentralt i forhold til Stortingets kontrollvirksomhet.
Utvalget har derfor i sine vurderinger av riksrettsinstitusjonen
primært konsentrert seg om dette.
Utvalget redegjør under punkt 7.2.2
i Dokument nr. 14 (2002-2003) nærmere for de materielle
og prosessuelle reglene om ministeransvar i en del andre land med
parlamentarisk styresett. Dette omfatter de andre nordiske land,
samt England, Tyskland, Frankrike, Belgia, Nederland, Spania og
Italia.
Bortsett fra Norge, er det Danmark og Finland
som har den mest politiserte rettergangsordning av de landene utvalget
har sett nærmere på. Den dansk/finske modell
går ut på at parlamentet avgjør tiltalespørsmålet,
mens domstolen - riksretten - settes sammen av et likt antall politiske
og juridiske medlemmer. De politiske medlemmene er imidlertid ikke
hentet fra parlamentet, slik ordningen er i Norge. Begrunnelsen er
at personer som har tatt stilling til tiltale-spørsmålet, ikke
senere skal være dommere. De politiske medlemmene utnevnes
av parlamentet ut fra partipolitisk tilhørighet, og med
utgangspunkt i partienes forholdsmessige representasjon i parlamentet.
En annen ordning er parlamentarisk påtale
av embetsforbrytelsene, med pådømmelse til topps
i det vanlige domstolssystemet. Denne modellen finnes i Sverige,
hvor det er Riksdagens Konstitutionsutskott som avgjør
om det skal reises tiltale mot en minister. Saken går direkte
til Högsta domstolen, som er øverste instans i
straffesaker. En tilsvarende modell finnes i Belgia og Nederland,
med den forskjell at det der er parlamentet i plenum, og ikke en
komité, som voterer over tiltalespørsmålet.
Komparativt er også ordinær
rettergang et utbredt alternativ. Dette innebærer at ministrene
hefter i henhold til den alminnelige straffelovgivningen og overfor de
ordinære rettshåndhevende myndigheter. Noen immunitet
er det ikke tale om, selv om man ikke har en egen riksrettsordning
til å håndheve ministrenes strafferettslige ansvar.
En slik modell basert på alminnelig rettergang finnes blant
annet i England. Videre finnes den i Tyskland og Italia, som ikke
har noen konstitusjonelle særregler om ministrenes straffansvar.
Ved vurderingen av om det er behov for reform
av riksrettsordningen, er det etter utvalgets syn ikke nok bare å se
på institusjoner og prosedyrer. Utvalget påpeker
at den politiserte rettergangsordningen også må sees
i sammenheng med statsrådenes vide og politiserte straffeansvar
etter de særlige bestemmelsene i ansvarlighetsloven. Prosessuell
reform kan vanskelig drøftes løsrevet fra spørsmålet
om reform av ansvarsgrunnlaget. På denne bakgrunn har utvalget
tatt stilling til om det er grunn til å videreføre
dagens ordning med en egen ansvarlighetslov, som etablerer et særskilt
vidt straffeansvar.
Flertallet foreslår å oppheve
de særlige bestemmelsene om straffansvar i ansvarlighetsloven.
Dette innebærer i seg selv ikke noen endring i de plikter
som regjeringen og statsrådene har overfor Stortinget etter andre
regler, basert på grunnlov, lov, instruks og sedvanerett.
Straffebestemmelsene i ansvarlighetsloven oppstiller ikke i seg
selv slike plikter, men refererer kun til dem, som hjemmel for straffeansvar.
Det at straffeansvaret innskrenkes betyr ikke at slike plikter bortfaller,
og innebærer derfor ikke noen vesentlig endring i det konstitusjonelle
forholdet mellom storting og regjering. Derimot kan pliktene i noen
grad sies å endre karakter, i den forstand at de ikke lenger
i samme utstrekning er sanksjonert med straff. Som hovedregel vil
grovere brudd imidlertid fanges opp enten av straffeloven § 325
eller av andre straffebud.
Etter ansvarlighetsloven § 3 kan riksretten
i stedet for eller som tillegg til annen straff også idømme
"tap av offentlig tjeneste". For statsråder innebærer
det at de må gå av som statsråder, og
tre ut av regjeringen. Dersom den strafferettslige forfølgelsen
overlates til de ordinære domstolene, vil det etter flertallets
mening være betenkelig ut fra maktfordelingshensyn å gi
domstolene kompetanse til å avsette statsråder.
Det er derfor ikke foreslått noen regel om at domstolene
kan idømme statsråder embetstap. Etter flertallets
vurdering er det heller ikke noe behov for dette. En statsråd som
tiltales eller dømmes for et strafferettslig forhold må antas å trekke
seg frivillig, og dersom det ikke skjer, vil Stortinget kunne felle
vedkommende ved mistillit.
Dersom ansvarlighetsloven oppheves, forutsetter dette
også en endring av Grunnloven § 30 tredje ledd, som
forutsetter et riksrettsansvar for statsrådene for beslutninger
truffet av Kongen i statsråd. Flertallet har kommet til
at det er nødvendig med visse mindre endringer her.
Utvalgets mindretall, medlemmet Inge Lønning, ønsker
ikke å foreta endringer i dagens regler om et særskilt
strafferettslig ansvar som gjelder for statsråder, stortingsrepresentanter
og høyesterettsdommere. Dette medlem ser derfor ikke noe
behov for å fjerne - eller foreta endringer i - ansvarlighetsloven
av 1932.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, har kommet til at de hensyn som tradisjonelt har vært
anført for ordningen med en politisert riksrettsprosess
i dag har begrenset vekt, mens det på den annen side er
tungtveiende hensyn som taler imot en slik ordning.
Den vanligste begrunnelsen for riksrettsordningen
i dag er å vise til at pådømmelse ved
riksrett fordrer særlige kunnskaper om statslivet på øverste
nivå, som man ikke kan påregne at ordinære
embets- eller legdommere har. Flertallet anser ikke denne argumentasjonen for å være
overbevisende. Også i forhold til den ordinære
strafferetten vil det på en rekke områder kunne
være behov for særskilt kunnskap og innsikt, uten
at man av den grunn har funnet det nødvendig å opprette
særskilte påtaleorganer eller domstoler. I den grad
det er behov for særlig innsikt, kan dette ivaretas gjennom å oppnevne
sakkyndige til å forklare seg eller avgi erklæring
for retten. Flertallet viser til at med de foreslåtte endringer
i ansvarsgrunnlaget, vil behovet for særlig politisk sakkyndighet
bli betraktelig begrenset.
Når flertallet går inn for å avskaffe
den nåværende riksrettsordning, er det først
og fremst fordi den ikke vil kunne ha den tillit og troverdighet
som en rettergangsordning i straffesaker bør ha. Viktigst
i den forbindelse er at riksrettsinstitusjonen ikke i tilstrekkelig grad
ivaretar behovet for en uavhengig og upartisk rettergang. Dels skyldes
dette at stortingsrepresentantene tidligere vil kunne ha hatt befatning
med den aktuelle saken som skal til pådømmelse,
dels at de i egenskap av politikere nødvendigvis vil kunne
ha en partipolitisk interesse i sakens utfall. Konsekvensen er at
det lett kan sås tvil om hvorvidt tiltalespørsmålet
og/eller domsavgjørelsen er fattet på et
nøytralt og saklig grunnlag. Denne mistilliten kan slå begge
veier, som en mistanke om urettmessig beskyttelse eller om urettmessig
forfølgning. Flertallet understreker at antakelsen om at stortingsrepresentantene
ikke vil opptre tilstrekkelig uhildet, ikke er basert på en
generell mistro til politikere og det politiske systemet. Poenget
er snarere at rollene som politiker og dommer er vanskelig å forene. Herunder
legger det etablerte partisystem i realiteten sterke føringer
på representantens handlefrihet. Dersom en partigruppe
i forbindelse med påtalevurderingen i Odelstinget reelt
har tatt stilling til saken, vil det være vanskelig for
gruppens medlemmer i Lagtinget å se bort fra dette under
utøvelsen av sitt dommerverv.
Flertallet viser videre til at den nåværende
norske riksrettsordningen reiser alvorlige spørsmål
i forhold til kravet om avhengig og upartisk rettergang eter artikkel
6 i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, som nå også gjelder
som norsk lov. Flertallet har ikke tatt stilling til om ordningen
er i direkte motstrid til Norges traktatforpliktelser på dette
området, og anser dette som uklart. Flertallet viser i
denne forbindelse til at det innenfor nåværende
ordning ikke er anledning til å overprøve en riksrettsdom.
En slik overprøvingsadgang er en sentral rettssikkerhetsgaranti,
og riksrettsprosessen avviker her fra det som ellers gjelder i strafferettspleien.
Videre viser flertallet til at en riksrettssak
er en tung og omstendelig prosess, som vil legge begrensninger på Stortingets øvrige
arbeid, og som det har vært hevdet kan påvirke
selve beslutningen om å reise tiltale.
Flertallet påpeker dessuten at det
internasjonalt har vært en klar utvikling bort fra bruken
av politiserte prosedyrer for riksrett.
Samlet sett fremstår dagens riksrettsordning
etter dette som en statsrettslig anakronisme, som det etter flertallets
oppfatning prinsipielt sett er vanskelig å forsvare, og
som det praktisk sett er vanskelig å anvende.
Selv om flertallet finner at de beste grunner
taler for å reformere dagens riksrettsordning, ser flertallet likevel
et behov for å nyansere vurderingen, og påpeke de
argumenter som ut fra et mer pragmatisk og grunnlovskonservativt
syn kan tale for å bevare dagens ordning. Flertallet påpeker
i den forbindelse at dagens riksrettsordning ikke nødvendigvis
er så uhensiktsmessig som det enkelte ganger gis inntrykk
av. Den viktigste grunnen til at riksretten ikke har vært
anvendt siden 1926-27 er ikke at den er ubrukelig, men snarere at
det i parlamentarisk kontrollpraksis knapt har vært avdekket
et eneste tilfelle av at statsråder som ledd i sin embetsførsel
har gjort seg skyldige i klart straffbare forhold. Flertallet viser
også til at den snevre tolkning av Grunnloven § 86
innebærer at praktisk talt alle de ordinære straffbare
forhold en statsråd måtte gjøre seg skyldig
i, vil være en sak for vanlig påtale og dom. Det kan
derfor vanskelig hevdes at riksretten fungerer som en særskilt
immunitetsordning. Flertallet påpeker videre at selv om
dagens riksrettsordning fremstår som en klar statsrettslig
anakronisme, er det en kjent sak at grunnloven inneholder flere
slike og at de tradisjonelt blir stående, så lenge
de ikke gjør noen klar skade.
Etter å ha vurdert motargumentene har
utvalgets flertall likevel kommet til at de hensyn som tilsier reform,
må veie tyngre.
I likhet med statsrådene, står
stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere konstitusjonelt
ansvarlige for alminnelige straffbare forhold begått i
embets medfør. I tillegg har ansvarlighetsloven enkelte
særlige bestemmelser om deres ansvar.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, antar at det ikke er behov for et særskilt straffeansvar
for stortingsrepresentanter og høyesterettsdom-mere. Det
blir understreket at dette ikke innebærer noen endring
av betydning i forhold til stortingsrepresentantenes nåværende
ansvar og plikter. I den grad de skulle gjøre seg skyldige
i ordinært straffbare handlinger, vil de fortsatt stå ansvarlige
for dette på vanlig måte. I forhold til høyesterettsdommeres straffeansvar,
viser flertallet til at de er underlagt de vanlige regler som gjelder
forbrytelser og forseelser i offentlig tjeneste etter straffeloven.
Flertallet foreslår på denne
bakgrunn at særreglene om stortingsrepresentantenes og
høyesterettsdommernes straffeansvar bortfaller,
som ledd i en opphevelse av ansvarlighetsloven. Etter flertallets
vurdering er det ikke behov for en særskilt rettergangsordning – det
vil si riksrett – for disse to kategoriene.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, har konkludert med at det under et moderne parlamentarisk
styresett ikke er behov for en egen riksrettsordning, og at det
heller ikke er behov for et så omfattende straffansvar
som det ansvarlighetsloven i dag oppstiller. Flertallet går
derfor inn for en avpolitisert modell, der de nåværende
konstitusjonelt ansvarlige personer for fremtiden skal hefte etter
den alminnelige straffelovgivningen overfor de ordinære
retts-håndhevende myndigheter.
Flertallet understreker at en slik avskaffelse
av dagens riksrettsordning ikke innebærer noen form for strafferettslig
immunitet for dem det gjelder. For straffbare handlinger begått
i embeds medfør vil statsrådene, stortingsrepresentantene
og høyesterettsdommerne fortsatt stå til ansvar,
men på vanlig måte, på linje med alle
andre private rettssubjekter.
På denne bakgrunn foreslår
flertallet for det første at bestemmelsene i Grunnloven §§ 86
og 87 oppheves i sin helhet.
For det andre foreslår flertallet at
bestemmelsen i Grunnloven § 30 tredje ledd endres. Det
antas å være tilstrekkelig å fjerne siste
del av annen setning, som henviser til statsrådenes riksrettsansvar.
Første setning, og første del av annen setning
kan fortsatt bestå. Bestemmelsen i § 30 tredje
ledd blir etter dette kun en regel om medvirkning, ikke en hjemmel
for straff.
Flertallet foreslår for det tredje
at ansvarlighetsloven av 5. februar 1932 nr. 1 og riksrettergangsloven
av 5. februar 1932 nr. 2 oppheves i sin helhet.
Etter flertallets vurdering vil det innenfor
den ordning som foreslås ikke være behov for egne
straffeprosessuelle regler for saker som gjelder statsråder,
stortingsrepresentanter eller høyesterettsdommere. Det antas
at de alminnelige reglene i straffeprosessloven av 22. mai 1981
nr. 25 kan anvendes på vanlig måte, og vises til
at dette allerede i dag gjelder for straffbare handlinger som slike
personer måtte begå utenom embetsgjerningen. Dette
innebærer også at eventuelle straffesaker vil
begynne på vanlig måte i første instans (tingretten),
og følge normal ankebehandling. Flertallet har vurdert
alternativene, som er å la sakene enten gå rett
til Høyesterett, eller la Høyesterett være
første ankeinstans, men har kommet til at dette ikke er
nødvendig, og at det vil kreve relativt omfattende og kompliserende
særregler.
Et mindretall, medlemmene Harald Hove og Jorunn Ringstad,
mener at det fortsatt er behov for visse særordninger for
behandlingen av straffesaker med tiltale etter straffeloven § 126.
Det aktuelle straffebud retter seg mot medlemmer av regjeringen,
og gjelder handlinger utført overfor Stortinget. Dette
forhold kan lett medføre vurderinger som vanskelig helt
ut kan løsrives fra politiske forhold, og det knyttet så vel
til de objektive som subjektive straffbarhetsvilkårene.
Mindretallet mener derfor at det er riktig å sammensette
retten slik at den vil ha en politisk kompetanse. Det er imidlertid
ikke fornuftig å la dette komme til uttrykk ved at aktive
medlemmer av Stortinget skal være medlemmer i domstolen.
Mindretallet vil foreslå en ordning som har fellestrekk
med ordningen i Danmark. Forslaget går derfor ut på at
Stortinget ved inngangen til hver periode velger et lekdommerutvalg
til å gjøre tjeneste ved behandlingen av saker
etter strl. § 126. Det vil selvfølgelig stå Stortinget
fritt til å velge hvem man vil, men det må være
nærliggende å velge personer som har vært
stortingsrepresentanter, eller andre med kyndighet i stortingsforhold.
Mindretallet er enig i at sakene kan starte
i tingretten, men med lekdommere fra det særlige utvalg.
Dernest bør anke føre til at saken går
direkte til Høyesterett, som da skal kunne prøve
alle sider av saken.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, vil anta at det fremdeles i noen grad kan være behov
for enkelte særregler om statsrådenes materielle straffeansvar,
tilpasset deres særskilte plikter og stilling. Slike regler
kan da naturlig nedfelles i den alminnelige straffeloven, i kapitlene
11 og 33 og forbrytelser og forseelser i offentlig tjeneste. Flertallet
påpeker at en statsråd formelt sett allerede i
dag må antas å være omfattet av uttrykket
"offentlig Tjenestemand" i straffeloven, samt de alternative formuleringene
i §§ 121 og 325. Dette kan likevel med fordel
presiseres i loven.
De strafferegler som følger av straffeloven
kapittel 11 (§§ 110-125) om forbrytelser i offentlig
tjeneste er relativt spesifiserte, og dekker blant annet ulike former for økonomisk
utroskap (korrupsjon m.m.), samt brudd på taushetsplikt
(§ 121). De to bestemmelsene i kapittel 33 om forseelser
er mer generelt utformet. Det gjelder særlig § 325
som blant annet setter bøtestraff for den "Embeds- eller
Bestillingsmand" som "viser Grov Uforstand i Tjenesten", eller som
"foretager nogen handling, der paa grund af hans Stilling er ham
forbudt". Det må antas at denne generalklausulen i § 325 i
prinsippet vil kunne fange opp alle grovere brudd på de
særskilte plikter som statsrådene er pålagt
etter grunnlov, lov, instruks og konstitusjonell sedvanerett. På den
annen side er § 325 lite egnet som den eneste straffehjemmelen
for brudd på konstitusjonelle plikter, både fordi
den er så vag og generell, og derfor i praksis har vist
seg vanskelig å anvende, og fordi brudd kun anses som en
forseelse.
For grove brudd på enkelte særskilt
sentrale konstitusjonelle plikter, vil flertallet derfor foreslå en
egen straffebestemmelse i lovens kapittel 11 om forbrytelser i offentlig
tjeneste, nedfelt i en ny § 126 (som i dag står ledig).
For det første må det gjelde
plikten for en statsråd til å gå av dersom
vedkommende, eller regjeringen som helhet, får et mistillitsvedtak
mot seg i Stortinget.
Et mindretall, medlemmene Harald Hove og Hanne Marthe
Narud, uttaler at i og med at utvalget har som hovedoppgave å vurdere
ulike kontrollspørsmål er det naturlig at det
har behandlet mistillitsvedtak, og ikke spørsmålet
om det kan foreligge andre situasjoner der det også foreligger
plikt for en regjering til å søke avskjed. Disse
medlemmer vil påpeke at de aller fleste regjeringsavganger
som er knyttet til vedtak truffet av Stortinget, har sin bakgrunn
i at regjeringen har tapt en votering etter å ha stilt
kabinettspørsmål. Det vises videre til at det
i en rekke sammenhenger er gitt uttrykk for at også tapte
kabinettsspørsmål utløser plikt til å innlevere
sin avskjedssøknad. Det vil etter disse medlemmers oppfatning
være naturlig at spørsmålet om en regjerings
plikt til å søke avskjed i forbindelse med kabinettspørsmål,
vurderes i den videre behandling av utvalgets innstilling.
Utvalgets flertall, alle
unntatt medlemmet Inge Lønning, påpeker for det
andre at det bør være et særskilt straffansvar
for brudd på plikter som statsrådene etter grunnlov
eller konstitusjonell sedvanerett har overfor Stortinget, og som
skal sikre Stortingets beslutningsfunksjon.
Flertallet har utformet forslag til en ny § 126
i straffeloven, i samsvar med dette. Forslaget dekker bare grovere
brudd på statsrådenes konstitusjonelle plikter
overfor Stortinget. Flertallet har ikke funnet grunn til å utforme
noen mer vage og generelle krav til statsrådenes embetsførsel,
og antar at grovere brudd på de plikter og rammer som statsrådene
er bundet av, i tilstrekkelig grad er dekket gjennom de alminnelige reglene
i straffeloven kapitlene 11 og 33, og viser særlig til
de generelt utformete bestemmelsene i §§ 324 og 325.
Flertallet foreslår at påtale
i enkelte tilfeller skal gjøres avhengig av begjæring
fra Stortinget. Dette tilsvarer det krav om påtalebegjæring
fra fornærmede som man finner i deler av den ordinære
straffelovgivningen. På denne måten sikrer man
at saker som gjelder statsrådenes konstitusjonelle plikter
overfor Stortinget i første omgang fremdeles vil være
underlagt parlamentarisk kontroll, og at denne kontrollen vil kunne foregå uforstyrret
av parallell etterforskning, med parlamentarisk ansvar som alternativ
til straffeansvar. Dette vil kunne skje i kontroll- og konstitusjonskomiteen,
som så eventuelt innstiller på at Stortinget oversender
saken til påtalemyndigheten, med begjæring om at
det tas ut tiltale. Normalt vil det være hensiktsmessig at
begjæring først fremsettes etter at saken har
vært gransket og behandlet i kontrollkomiteen, men flertallet
finner ikke grunn til å oppstille dette som noe formelt
krav. Slike saker vil også kunne behandles på annet
vis, innenfor de rammer Stortingets forretningsorden setter.
Et annet flertall, leder Ranveig Frøiland,
Odd Holten, Harald Hove, Jorunn Ringstad, og Bjørg Selås,
mener at begjæring av påtale må vedtas
med vanlig flertall, i tråd med hovedregelen om hvordan
vedtak fattes i Stortinget. Spørsmålet om tiltale
etter den foreslåtte strl. § 126 er av en så alvorlig
karakter at det bør være et flertall i Stortinget
som stiller seg bak en begjæring av påtalen. Slike
saker gjelder statsrådens mulige brudd på konstitusjonelle
plikter overfor Stortinget, ikke overfor et mindretall i Stortinget.
Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, Hanne Marthe
Narud, Rolf Reikvam og Fredrik Sejersted, påpeker at i
den grad påtale gjøres avhengig av begjæring
fra Stortinget, vil det alltid kunne være en fare for at
partipolitiske overveininger kan overskygge for vurderingen av statsrådens
straffansvar, slik at dette i praksis vil fungere som en form for
immunitet for statsrådene. Dette vil særlig kunne
være tilfellet dersom regjeringen har støtte fra
et flertall på Stortinget. Dette mindretallet vil derfor
fremholde at kompetansen til å begjære påtale
må kunne utøves av et kvalifisert mindretall av
Stortingets medlemmer. Etter en nærmere vurdering har dette
mindretall valgt å sette terskelen til 1/3 av
representantene. Dette tilsvarer det krav til kvalifisert mindretall
som utvalgets flertall har foreslått også på andre
områder av Stortingets kontrollvirksomhet. Forskjellen
er at de andre forslagene er knyttet til 1/3 av medlemmene
i kontroll- og konstitusjonskomiteen, mens det her er tale om 1/3 av
Stortingets medlemmer i plenum. Det følger imidlertid av de
andre forslagene at 1/3 av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen
vil kunne initiere en sak om straffeansvar, med innstilling til
plenum om dette. Det presiseres at mindretallsrettigheten kun gjelder spørsmålet
om det skal avgis begjæring om påtale. Hvorvidt
påtale faktisk tas ut, vil avhenge av påtalemyndighetens
videre vurdering.
Flertallets forslag vil innebære at
den alminnelige påtalemyndigheten får en utvidet
rolle ved etterforskning og påtalevurdering av
statsrådenes embetsførsel. Flertallet ser at det
kan reises prinsipielle innvendinger mot en slik ordning, siden
regjeringen etter straffeprosessloven § 56 er øverste
leder av påtalemyndigheten, og formelt kan instruere Riksadvokaten.
På den annen side kan instruksjonsmyndigheten kun utøves
av Kongen i statsråd, ved kgl.res., som er underlagt parlamentarisk
kontroll gjennom protokollene. Videre setter uskrevne prinsipper
om påtalemyndighetens uavhengighet i realiteten en meget
høy terskel for politisk inngripen. På denne bakgrunn
antar flertallet at faren for urettmessige instrukser er liten,
og finner derfor ikke grunn til å foreslå noen
særskilte regler om dette.
Flertallet forslår videre å avskjære
regjeringens instruksjonsadgang i alle saker etter strl. § 126.
Det foreslås at dette reguleres i en ny straffeprosessloven § 56
andre avsnitt, tredje punktum.
Brudd på lov- eller instruksfestet
taushetsplikt er straffbart etter straffeloven § 121, der
dette følger av "tjeneste eller arbeid for statlig eller
kommunalt organ". Flertallet legger til grunn at bestemmelsen etter dagens
ordlyd også rammer statsråder. Det er derfor ikke
nødvendig å presisere dette. Videre er det her
ikke hensiktsmessig med noe krav om påtalebegjæring
fra Stortinget.
Derimot er det tvilsomt om § 121 i
dag rammer stortingsrepresentanter, dersom disse bryter sin taushetsplikt
etter Stortingets forretningsorden § 60. Dersom ansvl. § 14
oppheves, er det derfor etter flertallets vurdering nødvendig
med en tilføyelse i § 121, som viderefører
regelen om representantens straffansvar.
Flertallet har vurdert om de nye reglene om
påtalebegjæring som foreslås også bør
komme til uttrykk i Stortingets forretningsorden. Ettersom reglene
er foreslått gitt direkte forankring i lov, antas det ikke å være
behov for det. Dette må kunne revurderes dersom det skulle
oppstå uklarhet om hvordan ordningen skal praktiseres internt
på Stortinget.
Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, Harald Hove,
Rolf Reikvam og Fredrik Sejersted, står bak flertallets
forslag, men påpeker samtidig at dersom det likevel ikke
skulle være tilstrekkelig (kvalifisert) flertall på Stortinget
for en så vidt omfattende reform, bør man likevel
ikke uten videre slå seg til ro med å videreføre
dagens ordning uendret. De klareste svakhetene ved den nåværende
modellen for realiseringen av konstitusjonelt ansvar kan avhjelpes
ved relativt enkle justeringer. Det vises her til en modell som innebærer
en endring av riksrettens sammensetning etter Grunnloven §§ 86
og 87, slik at halvparten av dommerne skal være fra Høyesterett,
og den andre halvparten utpekes av Stortinget, men ikke blant de
sittende representanter. For det andre innebærer den at Stortingets
forretningsorden § 14 a om en særskilt protokollkomité oppheves,
slik at spørsmål om riksrettstiltale behandles
av kontroll- og konstitusjonskomiteen, med innstilling til Stortinget
i plenum. Dette vil både kunne innebære en betydelig
rasjonalisering av prosedyren, redusere de rettssikkerhetsmessige
betenkelighetene ved dagens ordning, og gjøre det enklere å få en åpen
og reell vurdering av statsrådenes konstitusjonelle ansvar.
Ettersom dette mindretall prinsipalt støtter flertallets
forslag, vil det ikke fremlegge noen forslag til endringer i grunnlov,
lov og forretningsorden etter denne alternative modellen. Det kan
imidlertid påpekes at slike endringer rettsteknisk sett
vil være relativt enkle å utforme.
Et annet mindretall, medlemmet Inge Lønning,
vil ikke støtte forslag til endringer i dagens ordning.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår følgende endring:
"Finder noget Medlem af Statsraadet, at Kongens Beslutning
er stridende mod Statsformen eller Rigets Love, eller øiensynligen
er skadelig for Riget, er det Pligt at gjøre kraftige Forestillinger
derimod samt at tilføie sin Mening i Protokollen. Den der
ikke saaledes har protesteret, ansees at have været enig
med Kongen, og er ansvarlig derfor."
Tatt
ut: …saaledes som siden bestemmes, og kan af Odelsthinget
sættes under Tiltale for Rigsretten.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår at bestemmelsen oppheves.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår at bestemmelsen oppheves.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene
Odd Holten og Inge Lønning, foreslår følgende
redaksjonelle endring:
Lov av 3. august 1897 nr. 2 om særlige Straffebestemmelser
m.v. for Personer, som i Henhold til Grundlovens § 82
indkaldes til at møde for Storthinget.
§ 1.
Den, som efter i Henhold til Grundlovens § 82 at være
indkaldt til at møde for Storthinget, enten undlader at
møde eller vægrer sig for, overensstemmende med
Storthingets Forretningsorden, at afgive den Forklaring, hvortil
han efter nævnte Grundlovsbestemmelse er pligtig, eller
at bekræfte Forklaringen med en høitidelig Forsikring
etter reglene i domstolloven § 141 bliver, forsaavidt strengere
Straffebestemmelser i anden gjældende Lov ikke maatte komme
til Anvendelse, at straffe med en Bod.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår ny straffelov § 121
fjerde ledd.
"Forslag til ny § 121 fjerde ledd:
Denne bestemmelse rammer også brudd på stortingsrepresentantenes
lov- eller instruksfestede taushetsplikt. "
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår en ny strl. § 126.
Herunder fremmer et annet flertall, lederen Ranveig Frøiland,
Odd Holten, Harald Hove, Bjørg Selås og Jorunn
Ringstad, følgende forslag:
"Forslag til ny § 126
Som offentlige tjenestemenn etter bestemmelsene i dette
kapitel regnes også Statsrådets medlemmer og statssekretærene.
Den
statsråd som ikke fratrer sin stilling etter at Stortinget
i vedtaks form klart har uttalt sin mistillit til ham, eller til
regjeringen som helhet, straffes med fengsel i inntil 10 år.
Den
statsråd som forsettlig eller grovt uaktsomt misligholder
sin opplysningsplikt overfor Stortinget straffes med bøter
eller med fengsel i inntil 5 år.
På samme
måte straffes den statsråd som forsettlig eller
grovt uaktsomt bevirker eller medvirker til at noe som krever beslutning
fra Stortinget blir foretatt uten Stortingets samtykke, at Stortingets
beslutninger ikke blir gjennomført, eller at noe blir foretatt
i strid med en klar stortingsbeslutning.
Påtale
etter denne bestemmelses tredje og fjerde ledd finner kun sted etter
begjæring fra Stortinget."
Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, Hanne Marthe
Narud, Rolf Reikvam, og Fredrik Sejersted foreslår at flertallets
forslag til § 126 femte ledd går ut, og erstattes
med:
"Påtale etter denne bestemmelses tredje
og fjerde ledd finner kun sted etter begjæring fra en tredjedel
av Stortingets medlemmer."
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår ny strl. § 325 a. Herunder
fremmer et annet flertall, medlemmene Ranveig Frøiland,
Odd Holten, Harald Hove, Bjørg Selås og Jorunn
Ringstad, følgende forslag:
"Forslag til ny § 325 a:
Bestemmelsene i dette kapittel gjelder også for Statsrådets
medlemmer og statssekretærene, dog slik at statsråder
ikke kan idømmes embetstap. Dersom det gjelder brudd på plikter
som statsrådene har overfor Stortinget eller dets organer,
kan påtale kun finne sted etter begjæring fra
Stortinget. "
Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, Hanne Marthe
Narud, Rolf Reikvam og Fredrik Sejersted, foreslår at flertallets
forslag til § 325a andre punktum går ut og erstattes
med:
"Dersom det gjelder brudd på plikter som
statsrådene har overfor Stortinget eller dets organer,
kan påtale kun finne sted etter begjæring fra
en tredjedel av Stortingets medlemmer."
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår at loven oppheves.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår at loven oppheves.
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår ny straffeprosessloven § 56,
andre ledd, tredje punktum:
"Forslag til ny straffeprosessloven § 56,
andre ledd, tredje punktum:
Kongen i statsråd kan likevel ikke gi pålegg
om saker etter straffeloven § 126."
Et mindretall, medlemmene Harald Hove og Jorunn Ringstad,
vil i forbindelse med flertallets forslag til endringer i det nåværende
riksrettsansvaret, fremme følgende lovforslag:
"§ 1 Ved behandlingen av straffesaker
etter straffeloven § 126 gjelder domstolloven og straffeprosessloven
så langt disse passer med de unntak som følger
av loven her.
§ 2 Ved behandlingen av saker for tingrettene
trekkes meddommere fra det utvalg som velges etter loven her § 5.
§ 3 Dom fra tingretten ankes direkte
inn for Høyesterett som ved ankeforhandlingen settes med
rettens formann og de fire eldste dommere, samt ti meddommere trukket
fra det utvalg som velges etter loven her § 5.
Trekking fra meddommerutvalget, innkalling av meddommere
og utskyting følger reglene for lagretten.
Høyesterett skal i saker etter loven
her prøve alle sider av saken.
§ 4 Behandlingen av saker for Høyesterett
følger reglene for lagmannsrettens behandling av ankesaker uten
lagrette.
§ 5 Stortinget velger innen utløpet
av første kalenderår i hver ny stortingsperiode
15 kvinner og 15 menn til et særskilt meddommerutvalg for
tingrettenes og Høyesteretts behandling av saker etter
loven her. Medlemmer av Stortinget kan ikke velges. For øvrig gjelder
de alminnelige valgbarhetsbetingelser for lekdommere.
§ 6 Loven trer i kraft samtidig med
ikrafttreden for ny bestemmelse i straffeloven § 126."
Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge
Lønning, foreslår at bestemmelsen oppheves.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til de drøftinger utvalget har foretatt, og sier
seg enig med utvalgets flertall i at riksretten slik den i dag er
utformet, bør avvikles, og erstattes av en annen domstol.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har ikke på det nåværende tidspunkt
sett behovet for å konkludere med om riksretten etter dagens
ordning bør avvikles eller endres.
Komiteen viser til
at riksrett historisk sett må kunne betraktes både
som en forfatnings- og politisk konfliktdomstol.
Med innføring av parlamentarismen og
slik denne i praksis har utviklet seg, har Stortinget fått
andre virkemidler for å håndtere saker der Stortinget ønsker å politisk
ansvarliggjøre en statsråd.
Avdekkes det imidlertid at en tidligere statsråd
grovt har misskjøttet sitt embete, vil Stortinget på mange måter
være avskåret fra reaksjon, dersom det ikke foreligger
grunnlag for straffeforfølging i lovverket.
Et eksempel her er forsettlig å ha
unnlatt å gi Stortinget korrekte opplysninger. Andre handlemåter
som eksempelvis grov uforstand i tjenesten må kunne antas å være
dekket av andre bestemmelser (tjenestemannsloven). Tilsvarende vil
man mangle reaksjonsmåter overfor stortingsrepresentanter
eller høyesterettsdommere.
Komiteen har vurdert utvalgets
forslag til behandling av saker som etter dagens ordning hører
inn under riksretten. Komiteen deler langt på vei
utvalgets synspunkter. Saker der det for eksempel er spørsmål
om opplysningsplikten har vært overholdt, egner seg imidlertid
dårlig, etter komiteens mening, for behandling i det ordinære
rettsapparat.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet finner
det uriktig at den ordinære påtalemyndighet skal
gis ansvaret for etterforskning og påtale. Disse
medlemmer viser her til utvalgets drøfting rundt
spørsmålet og det faktum at regjeringen i statsråd kan
instruere påtalemyndigheten. Disse medlemmer kan
vanskelig se rimeligheten i en slik ordning. Selv om en i lovs form
tar bort instruksjonsmyndigheten i slike saker, vil det være
heftet med politisk følsomhet på grunn av tilknytningen
til regjeringen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Sosialistisk Venstreparti synes at utvalgets flertall
har kommet frem til en interessant modell når det gjelder
hvem som skal gis ansvaret for etterforskning og påtale
i riksrettssaker. Disse medlemmer er enig i utvalgets
flertall i at dagens modell for dette på mange måter
er uheldig og ikke fungerer tilfredsstillende. Disse medlemmerfinner det videre utenkelig at regjeringen
vil instruere påtalemyndigheten i en slik sak.
Denne problemstillingen vil uansett kunne løses ved å fjerne
instruksjonsretten i slike saker ved lov.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og
Kristelig Folkeparti, er på denne bakgrunn kommet
til at alternativer til riksretten bør utredes videre og
anmoder Presidentskapet om å nedsette et utvalg med slikt
mandat. Utredningen bør også omfatte en vurdering
av behovet for å kunne ansvarliggjøre stortingsrepresentanter
og høyesterettsdommere.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti,
forutsetter at en slik utredning bør foreligge i god tid
før fristen for innlevering av grunnlovsforslag i inneværende
valgperiode går ut, slik at stortingsrepresentantene får
anledning til å fremme sine grunnlovsforslag på bakgrunn
av utredningen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter
utvalgets flertall i at riksretten må avskaffes, og at
det bør innføres en påtaleordning for
denne typen saker hvor den ordinære påtalemyndighet
foretar etterforskning og påtale. Disse medlemmer mener
at utvalget har utredet dette spørsmålet godt
nok og ser ikke behov for at det igangsettes et nytt arbeid hvor
dette vurderes. Disse medlemmer slutter seg for øvrig
til de synspunkter som utvalgets flertall har fremmet.
Stortingsflertallets rett til å avsette
regjeringen ved mistillitsvedtak er grunnlaget for den parlamentariske statsskikk.
Prinsippet slo politisk gjennom etter 1884 og har lenge vært
anerkjent som en rettsregel, hjemlet i konstitusjonell sedvanerett.
Mistillitsinstituttet har en dobbelt funksjon.
For det første kan det brukes til å avsette regjeringer
som på politisk grunnlag ikke har Stortingets tillit. For
det andre kan mistillitsvedtak brukes som en parlamentarisk reaksjon
(ansvarliggjøring) mot en regjering eller statsråd
som etter flertallets vurdering på grunn av feil eller
forsømmelser har vist seg uskikket. Det er mistillitsinstituttets
karakter av sanksjonsmiddel som gjør at det faller inn
under utvalgets mandat, og må tas med i en bredere vurdering
av Stortingets kontrollfunksjon. Samtidig reiser bruk av mistillitsvedtak
en rekke spørsmål som faller utenfor utvalgets
mandat, og som bare kan vurderes som ledd i en bredere gjennomgang av
parlamentarismen som styreform.
Mistillit mot en enkelt statsråd har
aldri blitt vedtatt. Forslag om mistillit har derimot i perioder
forekommet relativt hyppig, og i etterkrigstiden ved et par anledninger
også vært nær ved å få flertall.
Slike forslag har i praksis fungert som en form for protest og ansvarliggjøring
i seg selv, og vil etter forholdene kunne utgjøre en betydelig
politisk belastning for de statsråder som rammes.
Selv om mistillitsinstituttet ikke er nedfelt
i Grunnlovens tekst, er de rettslige hovedtrekkene klare. Mistillit
må vedtas av et flertall i Stortinget eller Odelstinget.
Vedtaket kan rettes enten mot regjeringen som kollegium eller mot
en enkelt statsråd, og det utløser en rettslig
plikt til å gå av. Det er ingen formelle krav
til begrunnelse, eller til at statsråden må ha
gjort noe "galt". I praksis vil mistillitsforslag imidlertid alltid
bli forsøkt begrunnet på en måte som
kan vinne aksept i offentligheten, eller i de partigrupper forslagsstilleren håper å få støtte
fra. Selv om mistillitsvedtak i kontrollsaker i prinsippet kan ramme
statsråder som ikke har gjort noe galt, anser utvalget
det verken som ønskelig eller mulig å foreslå noen
formelle skranker som begrenser den frie politiske adgang til å fremsette
forslag og treffe vedtak.
Det har over tid også utviklet seg
enkelte politiske normer av ikke-bindende karakter i tilknytning
til mistillitsinstituttet. Viktigst er den såkalte solidaritetsnormen,
som tilsier at en regjering normalt (åpent eller underforstått)
vil stille seg solidarisk, og gå av dersom en av statsrådene
rammes av et mistillitsforslag.
Det sentrale spørsmål i forhold
til mistillitsinstituttet er om ikke tiden har kommet til å nedfelle
det skriftlig, og dermed gi parlamentarismen en klar forankring
i Grunnlovens tekst. Etter utvalgets vurdering kan det anføres
tungtveiende argumenter for en slik reform, som ikke ville innebære
noen endring i statsskikken, men bare en synliggjøring
av den ene mest sentrale regelen for det konstitusjonelle forhold
mellom storting og regjering. Utvalget har imidlertid kommet til
at det ligger utenfor dets mandat å foreslå en
slik bestemmelse. Dette kan dessuten best vurderes som ledd i en bredere
utredning av dagens parlamentariske system, der eventuelt også andre
reformforslag knyttet til regjeringsdannelse, oppløsningsrett
m.m. trekkes inn.
På samme måte kan utvalget
se de argumenter som taler for en noe fastere regulering av prosedyrene
for å fremme forslag og treffe vedtak om mistillit, samt avklare
kravene til hvordan et vedtak må formuleres for å kunne
regnes som et rettslig bindende vedtak.
Dersom statsråden(e) ikke retter seg
etter et mistillitsvedtak, men blir sittende, vil dette være
et alvorlig brudd på parlamentarismens grunnprinsipp, som
etter utvalgets vurdering bør kvalifisere til streng straff. Konstitusjonelt
sett er det tale om et statskupp. Dette rammes i dag av ansvarlighetsloven § 11,
som har en strafferamme på 10 års fengsel. Utvalget
mener at dette straffeansvaret bør videreføres.
Ettersom utvalgets flertall (alle unntatt medlemmet Inge Lønning)
har foreslått å oppheve ansvarlighetsloven, oppstår
det derfor behov for en ny straffehjemmel, som etter flertallets vurdering
bør være mer presis og eksplisitt enn dagens § 11.
Flertallet viser til sitt forslag til ny bestemmelse i straffeprosessloven § 126,
der dette er nedfelt. Flertallet vil understreke at dette ikke innebærer
noen kodifisering av selve hovedregelen om plikten til å gå av.
Den følger av konstitusjonell sedvanerett, og dersom den skal
nedfelles skriftlig, bør det skje i Grunnloven. Det flertallet
har foreslått, er kun en hjemmel for å straffesanksjonere
pliktbrudd.
Utvalget har merket seg den kritikk som fra
enkelte hold har vært rettet mot den såkalte solidaritetsnormen. Det
har vært hevdet at normen svekker Stortingets muligheter
til å rette adekvate reaksjoner mot en statsråd
som begår feil og forsømmelser, fordi terskelen
for å felle hele regjeringen vil være langt høyere enn
for å felle en enkeltstatsråd. Utvalget er av
den oppfatning at solidaritetsnormen kan ha gode grunner for seg
dersom det gjelder mistillitsforslag mot en enkelt statsråd
for forhold som i virkeligheten knytter seg til regjeringens felles
politikk, eller vedtak som er realitetsbehandlet i kollegiet. Derimot
er normen vanskeligere å begrunne der hvor mistillitsforslaget
knytter seg til den enkelte statsråds individuelle feil
eller forsømmelser.
Komiteen viser til
utvalgets presisering av stortingsflertallets rett til å avsette
regjeringen ved mistillitsvedtak som selve grunnlaget for den parlamentariske
statsskikk. Komiteen slutter seg til utvalgets vurderinger
under dette kapittel.
I praksis har det alltid bare vært
et meget lite antall kontrollsaker som har munnet ut i forslag om
riksrettstiltale eller mistillit. Dette er ekstraordinære
sanksjoner, som bare kan og bør brukes helt unntaksvis. Stortingets
viktigste virkemiddel for å ansvarliggjøre regjeringer
og statsråder har alltid vært den uformelle parlamentariske
kritikk, og slik vil det utvilsomt også være i
fremtiden. Parlamentarisk kritikk fremsettes på forskjellige
måter - i komitéinnstillinger, under debattene
i plenum, eller i andre parlamentariske fora. Dens betydning og
effekt avhenger av formulering og begrunnelse, hvem som står
bak, hvordan den oppfattes i opinionen, og hvor sterkt statsråden
står politisk. I et åpent parlamentarisk system
er det en grunnleggende forutsetning at regjering og statsråder
er lydhøre og sårbare for parlamentarisk kritikk,
og slik fungerer det stort sett også i praksis. Dertil
kommer at kritikken ofte ledsages av mer håndfaste tiltak,
i form av nye vedtak, instrukser eller politiske signaler.
Selv om slik parlamentarisk kritikk er Stortingets viktigste
kontrollreaksjon, er det fra utvalgets perspektiv ikke så mye å si
om den. Rettslig sett hviler den på representantens ytringsfrihet,
som verken kan eller bør reguleres gjennom formelle prosedyrer.
Ved enkelte anledninger har det vært luftet tanker om at
Stortinget (i likhet med Riksrevisjonen) burde operere med et fast sett
av formuleringer for å uttrykke kritikk i varierende styrkegrad,
men dette vil etter utvalgets oppfatning være lite hensiktsmessig.
I den senere tid har det fra enkelte hold vært
hevdet at uformell parlamentarisk kritikk ikke er tilstrekkelig til å sikre
reell ansvarliggjøring av statsrådene, i saker der
mistillit eller riksrettstiltale ikke er aktuelt. Det gjelder særlig
der den ansvarlige statsråd har gått av før saken
kommer opp, og derfor ikke lenger er like sårbar for parlamentariske
reaksjoner. Om dette faktisk er et stort problem kan diskuteres,
og her er utvalget som vist ovenfor i noen grad delt i sitt syn.
Men uavhengig av denne vurderingen vil utvalget påpeke
at det eksisterer en mellomløsning mellom på den
ene siden uformell kritikk og på den annen side mistillit/straffeansvar.
Mellomløsningen er at Stortinget i
plenum voterer over og treffer et formelt vedtak som uttrykker kritikk mot
den ansvarlige regjering eller statsråd, men som ikke innebærer
mistillit, eller har andre rettslige konsekvenser. Slike kritikkvedtak
er historisk sett en gammel reaksjonsform, som går tilbake
til tiden før parlamentarismen. Den gang hadde Stortinget
valget mellom "adresser" (til Kongen i Stockholm), eller "daddelsvotum"
som var et rent kritikkvedtak rettet til regjeringen. Bruken av
adresser forsvant med unionen i 1905. Men daddelsvota har Stortinget
i noen grad fortsatt med frem til vår tid, selv om den
opprinnelige betegnelsen etter hvert gikk i glemmeboken. Det har også vært
stadig mindre bevissthet om dette som en separat reaksjonsform.
Etter utvalgets vurdering kan det være
grunn til å blåse støv av kritikkvedtaket,
og øke bevisstheten blant representantene om hvordan dette
kan brukes, som et fleksibelt og følbart alternativ der
andre reaksjoner ikke er tilstrekkelige eller tilgjengelige. Et
kritikkvedtak kan best sammenlignes med en reprimande, eller en skriftlig
irettesettelse etter tjenestemannsloven, og kan for eksempel gå ut
på at "statsråd NN har opptrådt kritikkverdig".
Gjennom sin form og voteringen i plenum får kritikkvedtaket
en mer alvorlig og tyngende karakter enn uformell kritikk, samtidig
som det ikke får de samme dramatiske konsekvensene som
et mistillitsvedtak. Videre kan det anvendes både mot sittende og
avgåtte statsråder. Dets preventive og reelt ansvarliggjørende
effekt vil selvsagt avhenge av hvor godt kritikken er begrunnet
og formulert, og hvor stor støtte den får. Men
generelt vil utvalget anta at slike vedtak vil kunne ha en klarere
ansvarliggjørende virkning, og markere større
alvor i saken, enn vanlig uformell parlamentarisk kritikk.
Utvalget vil imidlertid nøye seg med
på denne måten å påpeke mulighetene
for bruk av kritikkvedtak (daddelsvotum) som reaksjonsform. Noen
grunn til å institusjonalisere dette gjennom særskilte
prosedyrer eller formkrav, er det etter utvalgets mening ikke. Tvert
imot ser utvalget det som en fordel at graden og formuleringen av
kritikk kan utformes på fritt grunnlag, ut fra behovene
i den aktuelle sak. Og det er heller ingen grunn til å fravike
de ordinære prosedyrene for fremsettelse og behandling
av forslag.
Visse saksforberedende skritt som Stortinget
(eller organer for Stortinget) foretar i en kontrollsak, kan etter
utvalgets syn i seg selv ha ansvarliggjørende effekt (eksempelvis åpne
høringer i kontrollsaker, kontroll- og konstitusjonskomiteens
bruk av initiativretten, opprettelse av granskingskommisjon, instruks
til Riksrevisjonen og nedsettelse av en særskilt protokollkomite
etter Stortingets forretningsorden § 14 a.) Etter utvalgets
syn ligger det imidlertid en viss fare i å fokusere på sanksjonselementet
ved det som i utgangspunktet er saksforberedende handlinger. Dels
kan man komme til å forskuttere en vurdering som skal finne sted
senere i prosessen. For eksempel skal en kontrollhøring
først og fremst avklare om det har forekommet feil og forsømmelser,
og ikke sanksjonere slike feil. Dels kan man også risikere
at de saksforberedende skritt brukes på en gal måte.
Eksempelvis vil det ikke være heldig hvis det fester seg
et inntrykk av at Odelstinget nedsetter en særskilt protokollkomite
som en sanksjon i seg selv, uten at man seriøst vurderer spørsmålet
om riksrettstiltale.
Komiteendeler utvalgets oppfatning av uformell parlamentarisk
kritikk som Stortingets viktigste virkemiddel for å ansvarliggjøre
regjeringer og statsråder. Komiteen er enig
i at det fra tid til annen vil være behov for sterkere
uttrykksformer, men uten at dette skal oppfattes som mistillit. Komiteen anser
at kritikk vedtatt av Stortinget uten å være formulert
som mistillit (daddelsvotum) slik utvalget viser til, kan være en
hensiktsmessig reaksjonsform.
Parlamentarisk immunitet innebærer
at medlemmene av nasjonalforsamlingen ikke kan arresteres, settes under
tiltale, eller dømmes for retten uten at nasjonalforsamlingen
har gitt samtykke. Regler om parlamentarisk immunitet er vanlig
i mange konstitusjoner.
Slik immunitet gjelder bare i begrenset utstrekning etter
den norske grunnloven. Etter Grunnloven § 66 kan stortingsrepresentantene
ikke pågripes eller varetektfengsles på sin reise
til og fra tinget, og heller ikke mens de befinner seg på tinget.
Unntak gjelder der representanten "gribes i offentlige Forbrydelser". Grunnlovens § 66
stenger heller ikke for at en representant i stortingssesjonen settes
under tiltale, domfelles og må sone.
I norsk statsrettslig debatt har fraværet
av regler om full parlamentarisk immunitet tradisjonelt vært
satt i sammenheng med stortingsrepresentantenes riksrettsansvar.
Synspunktet har vært at siden Odelstinget - og ikke regjeringen
som øverste leder av påtalemyndigheten - har myndighet
til å reise tiltale i riksrettssaker, så fungerer
dette i praksis som en immunitetsordning for representantene. Det
må imidlertid være riktig å si at en
slik oppfatning av stortingsrepresentantenes riksrettsansvar beror
på en misforståelse, og ikke tar høyde
for at det kun omfatter handlinger begått "som saadanne"
etter Grunnloven § 86. Et eventuelt misbruk fra regjeringens
side vil under dagens system enkelt kunne finne sted ved at det
fingeres saker som ikke omfattes av riksrettsansvaret (f.eks. skattesnyteri).
I virkeligheten gir derfor ikke riksrettsansvaret representantene
noen reell beskyttelse. Spørsmålet om man bør
innføre parlamentarisk immunitet bør følgelig
diskuteres uavhengig av det nåværende riksrettsansvaret.
Og dermed faller det også noe på siden av temaet
Stortingets kontroll.
Etter utvalgets vurdering er Grunnloven § 66
uklar og ut fra et immunitetsperspektiv mangelfull. Utvalget ser
imidlertid ikke noe sterkt behov for å innføre
mer vidtrekkende regler om parlamentarisk immunitet i Norge, og
vil derfor ikke foreslå grunnlovsendring på dette
punkt.
Komiteen gir sin tilslutning
til utvalgets vurdering av at det ikke er behov for å innføre
mer vidtrekkende regler for parlamentarisk immunitet og ser ikke
behov for grunnlovsendringer på dette punktet.