Regjeringen varsler i kredittmeldinga tiltak på flere områder for å redusere omfanget av økonomisk kriminalitet og uetisk atferd i næringslivet i Norge. Tiltak som krav om utgiftsføring av opsjonsforpliktelser, gjennomgang av regnskapsreglementet, vurdering av en klarere avgrensing av revisors mulighet til å drive rådgivning for selskapet som revideres mv. som beskrives i meldinga, har forslagsstillernes klare støtte. Imidlertid er det etter forslagsstillernes vurdering grunn til å tvile på om tiltakene som beskrives er tilstrekkelige. Det er også overraskende at det tar så lang tid å få disse endringene på plass.
Målet må etter forslagsstillernes vurdering være å gjøre det vanskeligere for toppledere og andre med maktposisjoner i et selskap, å utnytte sin maktposisjon til egen vinning. Tiltak må dreie seg om å sikre åpenhet om viktig informasjon, klarere roller og uavhengighet for kontrollører. Større offentlig kontrollinnsats og økt straff for overtredelser bør også vurderes. Aktuelle tiltak er etter forslagsstillernes vurdering:
-
– Endre regnskapsloven for å sikre at regnskaper skal informere om påløpte opsjonsforpliktelser og alle elementer i avlønning av toppledelsen, inkludert bonusordninger og sluttpakker. Andre innstramminger i regnskapsreglene bør også vurderes. Det er også mye som taler for at straffen for overtredelser i større grad bør være i samsvar med hvilke verdier man kan tilrane seg på denne måten. Tiltak for å begrense veksten i lederlønninger vil fremmes i et eget forslag.
-
– I forhold til å unngå blanding av roller må man se på regler som sikrer at styret i et selskap i større grad er uavhengig av administrasjonen. Det bør også sterkt vurderes å innføre et klart forbud mot at ekstern revisor ikke samtidig kan være rådgiver i samme selskap. Dette er spesielt aktuelt for børsnoterte selskaper.
-
– Det bør vurderes tiltak som kan sikre at selgere av analysetjenester til investorer, ikke har økonomiske interesser i selskapet som analyseres. Det kan oppnås gjennom forbud mot å drive analyse og corporate-oppdrag i samme selskap.
-
– Revisorer bør pålegges å anmelde mistenkelige forhold de oppdager i foretak de arbeider med, samt å snu bevisbyrden slik at man må kunne dokumentere at verdier man besitter, er opptjent gjennom lovlig virksomhet.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
-
"1. Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag om at påløpte opsjonsforpliktelser skal framgå av regnskapet.
-
2. Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag om forbud mot at ekstern revisor i større selskaper gir økonomisk eller juridisk rådgivning til samme selskap.
-
3. Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag om forbud mot at selskap som selger analysetjenester om aksjemarkedet, har oppdrag for selskap de analyserer.
-
4. Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag om å pålegge revisorer informasjonsplikt om mistenkelige forhold i foretak de arbeider med.
-
5. Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag om å snu bevisbyrden i saker som omhandler alvorlig økonomisk kriminalitet, slik at man må kunne dokumentere at større verdier man besitter, er opptjent gjennom lovlig virksomhet."
Det vises til dokumentet for en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for forslagstillernes forslag.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at dokumentet er oversendt finansminister Per-Kristian Foss til uttalelse den 2. oktober 2003. Hans svarbrev av 9. oktober 2003 følger som vedlegg til denne innstilling.
Komiteen ser det som svært viktig at Norge har et moderne og internasjonalt konkurransedyktig regelverk for å hindre økonomisk kriminalitet og uetisk adferd i næringslivet. Komiteen mener det er av stor betydning for verdiskapning og sysselsetting at kontrollmekanismene i næringslivet fungerer effektivt, og at aktørene i finansmarkedet og i revisjonsbransjen utfører tjenester i henhold til høy etisk og forretningsmessig standard.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, finner det tilfredsstillende at departementet arbeider aktivt på flere fronter med å oppdatere og forbedre regelverket, både med utgangspunkt i erfaringer fra det norske markedet og med utgangspunkt i den utvikling som skjer på feltet internasjonalt. Når det gjelder de konkrete forslag fremmet i Dokument nr. 8:129 (2002-2003) vil mye av det pågående arbeidet berøre de problemstillinger som er tatt opp, og det er naturlig at eventuelle lovendringsforslag knyttet til dette behandles av Stortinget når dette fremmes på egnet måte.
Når det gjelder forslag 1, viser komiteen til at bestemmelsene i gjeldende regelverk om ytelser og lån til ledende personer mv. nylig er blitt vurdert i forbindelse med regnskapsutvalgets evaluering av regnskapsloven, og at utvalget foreslår presiseringer i regnskapsloven hvor gjeldende forståelse av loven kan være noe uklar eller praksis noe uensartet. Komiteen viser til at regnskapsutvalgets utredning NOU 2003:23 er sendt ut på høring, og til at departementet vil legge frem standpunkt til forslagene i en odelstingsproposisjon. Komiteen vil ta stilling til utvalgets ulike forslag i forbindelse med behandling av denne odelstingsproposisjonen.
Når det gjelder forslag 2, viser komiteen til endring i forskrift av 25. juni 1999 nr. 712 om revisjon og revisorer som ble gjort 19. desember 2002. Endringene innebærer blant annet at samarbeidende foretak ikke kan utføre rådgivnings- eller andre tjenester for den revisjonspliktige, dersom dette er egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors uavhengighet eller objektivitet. Revisors egen adgang til å yte rådgivningstjenester er regulert i revisorlovens § 4-5 første ledd, hvor det heter at revisor som reviderer årsregnskap for en revisjonspliktig ikke kan utføre rådgivnings- eller andre tjenester for den revisjonspliktige dersom dette er egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors uavhengighet og objektivitet. Komiteen viser til at EU-kommisjonen i mai 2003 offentliggjorde en ti-punkts aksjonsplan for regulering av revisjon, hvor det blant annet drøftes å ta inn nye bestemmelser om revisors uavhengighet. Et punkt i denne planen er en modernisering av 8. selskapsrettsdirektiv, hvor det blant annet drøftes å ta inn bestemmelser om revisors uavhengighet. Komiteen viser også til temabasert tilsyn med de største revisjonsselskapene utført av Kredittilsynet vinteren 2002-2003, som avdekket en rekke kritikkverdige forhold i sammenheng med tjenester tilbudt av samarbeidende selskap.
Etter flertallet i komiteen, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, sin oppfatning, er det viktig å sikre revisors uavhengighet. Samtidig er det lang tradisjon for at revisor yter rådgivningstjenester til revisjonsklienter med utgangspunkt i at revisor besitter stor kompetanse om selskapet og derfor trenger mindre tid og ressurser til å sette seg inn i de problemstillinger rådgivningen knytter seg til. Det er viktig for små- og mellomstore selskaper og selskaper i etableringsfasen at regelverket er tilpasset slik at rådgivningstjenester som ikke er egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors uavhengighet eller objektivitet, fortsatt kan tilbys. Flertallet mener det er et viktig hensyn i den videre utviklingen av regelverket om revisjon at dette ikke hindrer et tilbud om rådgivningstjenester som i dag fungerer godt for bedriftene. Flertallet imøteser derfor departementets vurdering av Kredittilsynets rapport og forslag til forskriftshjemmel bl.a. om revisors rådgivning, og deler vurderingen av at det er hensiktsmessig å foreta en slik evaluering når arbeidet med moderniseringen av 8. selskapsrettsdirektiv er sluttført i EU.
Når det gjelder forslag 3, viser komiteen til beskrivelse og drøftelse av rettstilstanden i brevet fra departementet av 9. oktober, og til at departementet har fått opplyst at Kredittilsynet i flere saker har vurdert verdipapirforetakenes analyseproduksjon opp mot bestemmelsen om god forretningsskikk. Komiteen viser også til EUs Markedsmisbruksdirektiv og til utfyllende bestemmelser til dette som forventes vedtatt i desember 2003 og i juni 2004. Komiteen ser det som positivt at Kredittilsynet har nedsatt en arbeidsgruppe som arbeider med implementering av direktivet i Norge og imøteser at departementet følger opp dette arbeidet i egnet form for å sikre Norge et oppdatert og hensiktsmessig regelverk for verdipapirforetakenes analyse- og rådgivningsvirksomhet. Komiteen mener utfordringer knyttet til mulige interessekonflikter er viktig, og ser positivt på at meglerbransjen selv har utarbeidet regler om forholdet mellom corporate- og analyseavdeling, jf. Norges Fondsmeglerforbunds anbefaling nr. 1/2003.
Når det gjelder forslag 4, viser komiteen til at revisor etter revisorloven § 6-1 fjerde ledd annet punktum i dag uten hinder av taushetsplikt kan underrette politiet dersom det i forbindelse med revisoroppdrag eller andre tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling. Det vises også til at ny hvitvaskingslov pålegger revisor rapporteringsplikt til ØKOKRIM i de tilfeller revisor har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte fra en straffbar handling etter straffeloven § 147 a eller § 147 b. For øvrig vises til kredittilsynsloven § 3a. Komiteen viser til at departementet har bedt Kredittilsynet om en vurdering av forslag fra ØKOKRIM i brev 29. september 2003 om å endre revisorloven § 6-1 fjerde ledd annet punktum, slik at revisor pålegges en plikt til å underrette politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling. Komiteen ser positivt på at departementet vil sende forslag til endring av revisorloven på høring.
Når det gjelder forslag 5, viser komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, til at uttalelse fra Justisdepartementet i brev av 7. oktober 2003 om at reglene om såkalt utvidet inndragning i straffeloven § 34a synes å ivareta de hensyn som forslag 5 tar sikte på.
Flertallet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"Dokument nr. 8:129 (2002-2003) - forslag fra stortingsrepresentantene Audun Bjørlo Lysbakken, Øystein Djupedal og Ågot Valle om tiltak mot økonomisk kriminalitet og uetisk atferd i næringslivet - vedlegges protokollen."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet vil minne om at finanskomiteen i Innst. O. nr. 3 (2000-2001) om børsloven tok opp spørsmålet om behovet for å opprette et eget aksjetilsyn i første rekke for å hindre at småaksjonærer blir svindlet. Anmodningen fra komiteens flertall om at departementets vurdering ble lagt fram for Stortinget på egnet måte, er ikke etterkommet. Disse medlemmer vil vise til at Sverige i år har endret sitt lovverk slik at aksjekjøp er å regne som et forbrukerkjøp når kjøper er en person. Dette innebærer at kjøper har et særskilt rettvern med bl.a. en viss angrefrist. I Danmark har man nylig opprettet et Selskapstilsyn for unoterte selskaper som bl.a. skal godkjenne alle prospekter for aksjetegning. Disse medlemmer mener det er behov for både å redusere risikoen for å bli svindlet på aksjemarkedet, og gripe inn overfor de som svindler. Det er derfor nødvendig med en grundig gjennomgang av de kontrollordninger som finnes for dette formålet, og en vurdering av om et aksjetilsyn trengs for å verne om småaksjonærenes interesser i aksjemarkedet. For næringslivet er det nå viktig å bygge opp ny tillit til aksjesparing blant vanlige forbrukere, noe som taler for at det trengs en instans ved siden av dagens kontrollinstanser. Det er naturlig å tenke seg at et aksjetilsyn med hovedfokus på småaksjonærer kan knyttes opp mot Forbrukerrådet.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede og legge fram en egen sak om behovet for å opprette et eget aksjetilsyn for å verne om småaksjonærenes interesser i aksjemarkedet."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet mener det er nødvendig i tillegg til strengere og klarere lovregler å ha en gjennomgang av de kontrollordninger og straffereaksjoner som trengs. Disse medlemmer mener det i den forbindelse må vurderes i hvilken grad idømte eller avtalte erstatninger som følge av mangelfulle og villedende analyser eller revisjonsrapporter skal kunne dekkes av forsikringsordninger eller trekkes fra på skatten. Det vises til at det er fremmet krav på erstatninger mot revisor i Finance Credit-saken på milliardbeløp, og at det aktuelle revisorfirma ifølge media mener å kunne få dette dekket av forsikringen. Disse medlemmer viser også til at man i USA har lovbestemmelser som gjør det umulig å velte de økonomiske følger av denne type handlinger over på skattebetalerne eller andre kunder i samme forsikringsselskap.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti ser positivt på flere av de signaler som er gitt i brev fra finansministeren av 9. oktober 2003. Disse medlemmer viser særlig til at finansministeren vil sende forslag om endring av revisorloven på høring. Disse medlemmer mener imidlertid det er behov for å gå lenger enn det som synes å være Regjeringens intensjoner i forhold til flere av forslagene i Dokument nr. 8:129 (2002-2003). Disse medlemmer vil understreke betydningen av å legge noen prinsipielle føringer for det videre arbeidet. Det økte fokus på uetisk adferd i næringslivet og de skandaler som er avdekket i norsk næringsliv de siste månedene, synliggjør et klart behov for politisk handling, og aktualiserer de framlagte forslagene.
Disse medlemmer viser til at de ulike omtalte innstramminger, og forslag til innstramminger i lovverket når det gjelder revisors uavhengighet, alle legger opp til ulike skjønnsbaserte vurderinger av hva som kan reise tvil om revisors uavhengighet og objektivitet. Disse medlemmer viser til at det nylig er avslørt at Statkraft har latt samme selskap utføre både selskapets eksterne revisjon av årsregnskapet og interne revisjons- og rådgivningsoppgaver. Kredittilsynets temabaserte tilsyn med de største revisjonsselskapene har som nevnt i finansministerens svarbrev også avdekket kritikkverdige forhold. Disse medlemmer ser dette som et tydelig tegn på at gjeldende regelverk ikke er klart nok. Disse medlemmer er enig i finansministerens understrekning av at små og mellomstore bedrifter ofte er i en ressursmessig situasjon som gjør det hensiktsmessig å kunne bruke selskapets revisor som rådgiver i tilknytning til visse spørsmål. Det aktuelle forslaget om forbud mot blandede roller gjaldt imidlertid større selskaper. Disse medlemmer mener det er rimelig å kreve at større selskaper holder ekstern og intern revisjon fullstendig atskilt. Disse medlemmer ser avsløringen av Statkrafts praksis som en klar indikasjon på at et forbud er bedre egnet enn dagens skjønnsmessige regelverk for å oppnå dette. Disse medlemmer viser i den forbindelse til at stortingsrepresentant Leif Frode Onarheim fra Høyre i Nationen 20. oktober 2003 i forbindelse med Statkraft-avsløringen uttalte at "Jeg tror Stortinget vil presisere at det bør påses at to ulike instanser må ta for seg intern og ekstern revisjon". Disse medlemmer er enig med representanten Onarheim og håper han får rett.
Disse medlemmer merker seg videre at finansministeren i sitt brev til komiteen viser til arbeidet med implementering av EUs markedsmisbruksdirektiv. Disse medlemmer stiller seg positiv til regler om forsterket opplysningsplikt om interesser og interessekonflikter. Disse medlemmer peker imidlertid på at slike regelendringer først og fremst vil representere en forsterkning av dagens krav til god forretningsskikk for verdipapirforetakene. Disse medlemmer understreker at verken et slikt regelverk eller sterkere krav til informasjonssperrer i meglerhusene vil oppfylle den funksjon som et forbud mot rolleblanding vil ha. Disse medlemmer mener at et verdipapirforetak ikke skal analysere et selskaps aksjeverdi for investorer, samtidig som det har corporate-oppdrag for det samme selskapet. Aksjemarkedet er et marked som er svært sårbart for manipulasjon av aktører som potensielt kan ha bedre tilgang på informasjon enn andre aktører. Det er svært vanskelig å bevise hva som ligger bak kursutviklingen i en aksje. Samtidig er det store verdier som står på spill, slik at fristelsen til å gå over streken kan være svært stor. Disse medlemmer påpeker derfor at det er svært viktig å ha et lovverk som gjør det så vanskelig som mulig for aktørene å havne i en situasjon som gjør det mulig å manipulere markedet.
Det er i dag i stor grad de samme selskapene som dominerer i andrehåndsmarkedet, som også er de største ved emisjoner og børsintroduksjoner. At informasjonssperrene internt i slike selskaper fungerte for dårlig, var en av grunnene til den hurtige veksten i den globale børsboblen på slutten av 90-tallet. Disse medlemmer understreker at det er samfunnsmessig viktig at prissettingen i aksjemarkedet blir riktig, og mener derfor at disse funksjonene må holdes atskilt.
Disse medlemmer viser til at finansministeren i sitt svarbrev gjengir en uttalelse fra Justisdepartementet om det framlagte forslag om å snu bevisbyrden i saker som omhandler alvorlig økonomisk kriminalitet. Det vises her til straffeloven § 34a, som ifølge departementet skal ivareta de hensyn som forslaget tar sikte på. Disse medlemmer vil imidlertid påpeke at det er vesentlig forskjell på det framlagte forslaget og den nåværende bestemmelsen i straffeloven. Den nåværende bestemmelsen retter seg mot situasjoner hvor en straffedømt person ilegges omvendt bevisbyrde for at verdier den dømte besitter er ervervet lovlig. Intensjonen bak det aktuelle forslaget er å kunne gjøre samme prinsipp gjeldende i tilfeller hvor det er mistanke om alvorlig økonomisk kriminalitet. Disse medlemmer mener det i slike tilfeller vil være naturlig å kunne kreve at man kan dokumentere at større verdier en besitter er opptjent gjennom lovlig virksomhet.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
-
"1. Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag om forbud mot at ekstern revisor i større selskaper gir økonomisk eller juridisk rådgivning til samme selskap
-
2. Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag om forbud mot at selskap som selger analysetjenester om aksjemarkedet, har oppdrag for selskap de analyserer
-
3. Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag som åpner for å snu bevisbyrden i saker som omhandler mistanke om alvorlig økonomisk kriminalitet, slik at man må kunne dokumentere at større verdier man besitter er opptjent gjennom lovlig virksomhet."
Forslag fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen utrede og legge fram en egen sak om behovet for å opprette et eget aksjetilsyn for å verne om småaksjonærenes interesser i aksjemarkedet.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag om forbud mot at ekstern revisor i større selskaper gir økonomisk eller juridisk rådgivning til samme selskap.
Forsalg 3
Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag om forbud mot at selskap som selger analysetjenester om aksjemarkedet, har oppdrag for selskap de analyserer.
Forslag 4
Stortinget ber Regjeringen på egnet måte fremme forslag som åpner for å snu bevisbyrden i saker som omhandler mistanke om alvorlig økonomisk kriminalitet, slik at man må kunne dokumentere at større verdier man besitter er opptjent gjennom lovlig virksomhet.
Komiteen viser til dokumentet og det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 8:129 (2002-2003) - forslag fra stortingsrepresentantene Audun Bjørlo Lysbakken, Øystein Djupedal og Ågot Valle om tiltak mot økonomisk kriminalitet og uetisk atferd i næringslivet - vedlegges protokollen.
Det vises til brev 2. oktober 2003 fra Stortingets
Finanskomité, der det bes om merknader til forslagene i dokument
nr. 8:129 (2002-2003) om tiltak mot økonomisk kriminalitet
og uetisk atferd i næringslivet.
1.
I punkt 1 foreslås at Stortinget på egnet
måte ber Regjeringen "fremme forslag om at påløpte
opsjonsforpliktelser skal fremgå av regnskapet".
Gjeldende regnskapslov § 7-31 stiller
krav til at den regnskapspliktige gir opplysninger om ytelser til ledende
personer mv. i noter til årsregnskapet. Det følger
av § 7-31 første ledd at det skal opplyses om
de samlede utgifter til lønn, pensjonsforpliktelser og annen
godtgjørelse til daglig leder og medlemmer av styret og
bedriftsforsamlingen. Videre er det i § 7-31 annet ledd
krav til å opplyse om arten og omfanget av forpliktelser
til å gi daglig leder eller leder av styret særskilt
vederlag ved opphør eller endring av ansettelsesforholdet
eller vervet. Tilsvarende gjelder avtaler om bonuser, overskuddsdelinger,
opsjoner og lignende til daglig leder eller leder av styret. Store
foretak (herunder børsnoterte foretak og allmennaksjeselskaper,
jf. regnskapsloven § 1-5), skal gi slike opplysninger spesifisert
på de enkelte medlemmer i styret og de enkelte ledende
ansatte, jf. § 7-31 fjerde ledd. I tillegg er det i regnskapsloven § 7-31
tredje ledd krav til å gi opplysninger om den regnskapspliktiges
forpliktelser til tegningsretter, opsjoner og tilsvarende rettigheter
til fordel for ansatte eller tillitsvalgte. I § 7-32 stilles
krav til å gi opplysninger om lån og sikkerhetsstillelse
til ledende personer, aksjeeiere mv.
Bestemmelsene i gjeldende regelverk om ytelser
og lån til ledende personer mv er nylig blitt vurdert i forbindelse
med regnskapslovutvalgets evaluering av regnskapsloven. Utvalget
avga den 15. august 2003 sin utredning NOU 2003:23 "Evaluering av
regnskapsloven". Det var en del av utvalgets mandat også å vurdere
et forslag fra stortingsrepresentantene Stoltenberg og Halvorsen
om tiltak for å oppnå større åpenhet og
bevissthet om lederlønninger, jf. Dok. nr. 8:136 (2001-2002),
jf. også mitt brev til finanskomiteen 31. mai 2002. Spørsmålet
om opplysninger om lønn og annen godtgjørelse
til ledende personer er særskilt behandlet i utredningens
kapittel 17. Utvalget vurderer regnskapsføring av aksjebasert
betaling i utredningen avsnitt 10.6.6. Utvalget foreslår
presiseringer i regnskapsloven hvor gjeldende forståelse
av loven kan være noe uklar eller praksis noe uensartet.
Det foreslås blant annet innført krav om å gi
negativ bekreftelse dersom den regnskapspliktige ikke har slike
utgifter eller ordninger som nevnt i § 7-31 første
og annet ledd. Finansdepartementet har sendt NOU 2003: 23 på høring,
med høringsfrist til 5. desember 2003.
Departementet vil på vanlig måte
vurdere å ta standpunkt til regnskapslovutvalgets forslag
i en odelstingsproposisjon.
2.
Under punkt 2 i brevet er det foreslått
at Stortinget ber regjeringen på egnet måte "fremme
forslag om forbud mot at ekstern revisor i større selskaper
gir økonomisk eller juridisk rådgivning til samme
selskap".
Innledningsvis vises til den endring i forskrift
av 25. juni 1999 nr. 712 om revisjon og revisorer som ble gjort 19.
desember 2002. Ved denne endringen ble en rekke av revisorlovens
bestemmelser om uavhengighet gjort gjeldende for de tilfelle hvor
revisor har samarbeidsavtale med et annet foretak, for eksempel
et advokatkontor eller konsulentselskap. Endringen innebærer
blant annet at samarbeidende foretak ikke kan utføre rådgivnings-
eller andre tjenester for den revisjonspliktige, dersom dette er
egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors
uavhengighet eller objektivitet.
I det følgende knyttes enkelte merknader
til rådgivning foretatt av revisor selv.
Gjeldende lovregler om revisors uavhengighet
ble fastsatt ved vedtagelsen av ny lov om revisjon og revisorer
av 15. januar 1999 nr. 2. Revisors adgang til å yte rådgivningstjenester
er regulert i revisorlovens § 4-5 første ledd.
Der heter det at revisor som reviderer årsregnskap for
en revisjonspliktig ikke kan utføre rådgivnings-
eller andre tjenester for den revisjonspliktige dersom dette er
egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors
uavhengighet og objektivitet. Ved fastsettelsen av denne bestemmelsen
ble det lagt til grunn at et generelt forbud mot at revisor yter
rådgivningstjenester til revisjonsklienten er lite hensiktsmessig,
jf. Ot.prp. nr. 75 (1997-98). Blant annet ble det vist til at det
er lang tradisjon for at revisor yter slike rådgivningstjenester.
Et selskaps revisor besitter stor kompetanse om selskapet og vil
derfor trenge mindre tid og ressurser til å sette seg inn
i de problemstillingene rådgivningen knytter seg til. Dette
kan være spesielt viktig for små- og mellomstore
bedrifter. Kostnadene for den revisjonspliktige vil således
kunne bli lavere enn ved bruk av en annen rådgiver. Det
ble også vurdert som vanskelig å trekke eksakte
grenser for hva revisor kan og ikke kan yte av slike tjenester.
Reglene ble derfor i stor grad utformet som rammebestemmelser.
På enkelte punkter ble det imidlertid
satt konkrete forbud mot rådgivning. Blant annet ble det
i § 4-1 annet ledd nr. 5 fastsatt et uttrykkelig forbud
mot at revisor har ansvaret for eller deltar i utførelsen
av den revisjonspliktiges regnskapsføring eller utarbeidelsen
av årsberetningen, eller gir konkrete anbefalinger om vurdering
av poster i årsregnskapet eller i oppgaver til offentlige
myndigheter. Av revisorloven § 4-5 annet og tredje ledd
følger at revisor heller ikke kan yte tjenester som hører
inn under den revisjonspliktiges egne ledelses- og kontrolloppgaver,
eller opptre som fullmektig for den revisjonspliktige.
På tidspunktet for vedtagelsen av nevnte
regler ble disse ansett som relativt strenge i forhold til øvrige EØS-land.
EU-kommisjonen la i mai 2002 frem en anbefaling om
revisors uavhengighet. Denne inneholder blant annet regler om revisors
adgang til å yte andre tjenester enn revisjonstjenester.
Anbefalingen setter begrensninger på revisors adgang til å yte
slike tjenester. Den oppstiller imidlertid ikke noe absolutt forbud
mot å yte rådgivningstjenester. Det er departementets
vurdering at våre regler i det alt vesentligste er i overensstemmelse
med anbefalingen. I mai 2003 offentliggjorde Kommisjonen videre
en ti punkts aksjonsplan for regulering av revisjon. Et viktig punkt
i denne planen er en modernisering av 8. selskapsrettsdirektiv (om
godkjennelse av personer med ansvar for lovfestet revisjon av regnskaper),
hvor det blant annet drøftes å ta inn bestemmelser
om revisors uavhengighet.
Kredittilsynet gjennomførte vinteren
2002-2003 et såkalt temabasert tilsyn med de største
revisjonsselskapene. Formålet var å vurdere om
selskapene følger gjeldende regler om god revisjonsskikk
vedrørende rådgivning og andre tjenester til revisjonsklientene. Undersøkelsen
omfattet også tjenester tilbudt av samarbeidende selskap.
Ifølge Kredittilsynet avdekket tilsynet en rekke kritikkverdige
forhold i denne sammenheng og skrev en rapport om dette til departementet.
Det ble i den sammenheng foreslått at det inntas en hjemmel
i revisorloven til bl.a. å gi utfyllende forskrifter om
revisors rådgivning. Kredittilsynets rapport og forslag
til forskriftshjemmel er til vurdering i departementet.
Etter min vurdering vil utviklingen i EU-reglene
på dette området, sammen med blant annet erfaringene
fra Kredittilsynets tematilsyn, danne bakgrunn for evaluering av
revisorlovens regler om uavhengighet og objektivitet. Det synes
imidlertid ikke hensiktsmessig å foreta en slik evaluering
før arbeidet med modernisering av 8. selskapsrettsdirektiv
er sluttført i EU.
3.
I brevets punkt 3 foreslås at Stortinget
ber Regjeringen på egnet måte fremme "forslag
om forbud mot at selskap som selger analysetjenester om aksjemarkedet, har
oppdrag for selskaper de analyserer".
Verdipapirhandelloven av 19. juni 1997 nr. 79
(vphl) regulerer ikke direkte verdipapirforetakenes analysevirksomhet.
Verdipapirforetakenes utarbeidelse og bruk av analyser er imidlertid
undergitt kravene til god forretningsskikk., jf. vphl § 9-2.
Dette innebærer bl.a. at verdipapirforetak ikke kan bruke
analysen for å fremme foretakets interesse eller ansattes
interesse på bekostning av kunders interesse og markedets
integritet. Foretaket må opplyse om alle forhold som kan være
egnet til å svekke tilliten til at analysen er objektiv og
utarbeidet på et uavhengig grunnlag. Dersom det kan stilles
spørsmål ved analytikernes uavhengighet, kan dette
etter omstendighetene innebære at kravet til god forretningsskikk
ikke er overholdt. Det nevnes for øvrig at verdipapirforetaket
skal bygges opp og organiseres på en slik måte
at interessekonflikt mellom foretaket og dets kunder, eller kundene
imellom, begrenses til et minimum, jf. vphl § 9-1 nr. 5.
Foretaket skal også ha interne retningslinjer og instrukser
som tar for seg behandling av slike konflikter.
Sentralt i forhold til behandling av interessekonflikter
er at foretaket gir sine kunder de nødvendige opplysninger,
jf. vphl § 9-2 første ledd nr. 5. I tilfeller hvor
egne interesser eller andre særlige grunner er egnet til å skape
tvil om foretakets uavhengighet, skal oppdragiver eller andre interessenter
gis de nødvendige opplysninger om forholdet, jf. vphl § 9-2
sjette ledd. I forbindelse med analyser vil det være aktuelt å opplyse om
aktuelle tilrettelegger- eller andre typer rådgivningsoppdrag.
Enkelte typer av opplysninger vil imidlertid være av en
slik art at de ikke kan videreformidles til kunden, uten at konflikt
i forhold til andre regler oppstår. Etablering av informasjonssperrer
("chinese walls") er i slike tilfeller en mulig vei å gå for å forhindre
at konflikt oppstår. Man kan tenke seg en situasjon hvor
foretakets corporateavdeling rådgir en utsteder samtidig
som analyseavdelingen utarbeider en analyse om den samme utsteder.
Er foretaket organisert på en slik måte at analytikeren
ikke har kunnskap om corporate-avdelingens oppdrag, kan ikke analysen
sies å være påvirket av oppdraget. I
forhold til slike informasjonssperrer må foretaket likevel
kunne påvise at disse er reelle.
Informasjonssperrer er et effektivt virkemiddel
i forhold til ivaretakelse av markedets integritet, såfremt de
er klart kommunisert og markedet har tillit til at de er reelle.
Det vil likevel være situasjoner hvor markedet ikke har
tillit til at sperrene er etablert eller fungerer som forutsatt.
Et eksempel er hvor foretaket har et betydelig corporateoppdrag
som ikke er offentlig kjent, og det publiseres analyse hvor anbefalingen
i ettertid viser seg å ha støttet opp om muligheten
for vellykket gjennomføring av oppdraget. Uansett faktiske
forhold vil det kunne reises tvil om analysens uavhengighet og markedets
integritet vil skades. Avgjørende for å ivareta
markedets integritet er hvordan situasjonen oppfattes av omverdenen
og ikke hvordan foretaket faktisk har innrettet seg. Alle verdipapirforetak
må derfor ha rutiner som fanger opp også disse
situasjonene.
Departementet har fått opplyst at Kredittilsynet
i flere saker nettopp har vurdert verdipapirforetaks analyseproduksjon
opp mot bestemmelsen om god forretningssikk.
Verdipapirmarkedet er et felt med betydelig
internasjonal utvikling på regelverksiden. Markedsmisbruksdirektivet
ble vedtatt av Rådet og Parlamentet 3. desember 2002 og
skal være implementert innen 12. oktober 2004. Direktivet
er EØS-relevant. I direktivet har EU-kommisjonen fått
delegert myndighet fra Rådet og Parlamentet til å gi
utfyllende bestemmelser knyttet til enkelte artikler (kommisjonsdirektiv
og forordninger). Det antas at to sett utfyllende bestemmelser vil
bli vedtatt i henholdsvis desember 2003 og juni 2004. Kredittilsynet
har på denne bakgrunn nedsatt en arbeidsgruppe som arbeider
med implementeringen av direktivet og de utfyllende bestemmelsene
i norsk rett. Det følger av direktivets artikkel 6(5) at:
"Medlemsstaterne sørger for, at der findes
hensigtsmæssige regler til at sikre, at personer, der til
distribusjonskanaler eller offentligheden udarbejder eller udbreder
analyser vedrørende finansielle instrumenter eller udstedere
av finansielle instrumenter eller udarbejder eller udbreder andre
oplysninger med anbefalinger elle forslag vedrørende investeringsstrategi
udviser rimelig omhu for at sikre, at oplysninger fremsættes korrekt,
og for at deres interesser eller interessekonflikter afsløres
i forbindelse med de finansielle instrumenter, som oplysningene
vedrører. Kommissionen underrettes om denne reguleringen".
I forhold til problemstillingene som reises vedrørende
analysevirksomhet og corporateoppdrag vises særlig
til artiklene 5 og 6. Artikkel 5 fremsetter en generell standard
for opplysninger om forhold og omstendigheter som med rimelighet
kan tenkes å påvirke anbefalingens objektivitet,
særlig der analytikeren (person eller foretak) har finansielle
interesser i instrumenter som omfattes av anbefalingen, eller andre interessekonflikter
av betydning i forhold til utstederen. Videre fremsettes i artikkel
6 tilleggsvilkår for opplysninger om interesser og interessekonflikter. Bestemmelsen
regulerer herunder hvilke opplysninger som skal gis, blant annet
om det aktuelle verdipapirforetak er part i avtale med utsteder
om ytelse av corporateoppdrag av betydning og om avtalen har vært virksom
i løpet av de siste 12 måneder eller har gitt foretaket
inntekter i samme periode.
Etter min vurdering er det naturlig å følge
opp disse viktige problemstillingene videre i forbindelse med arbeidet
med gjennomføringen av direktivet, jf. det ovenfor om dette
arbeidet.
For øvrig kan det om denne problemstilling
også vises til anbefalingene i "Financial Analysts: Best practices
in an integrated European financial market". Anbefalingene er utarbeidet
av en arbeidsgruppe under EU-kommisjonen i 2002 med mandat å vurdere finansanalytikernes
rolle, samt å vurdere mulige tiltak for å forbedre
deres deltagelse i markedet. Fokus er i denne rapporten rettet mot
interessekonflikter. Disse anbefalingene er i tråd med
direktivet som er nevnt ovenfor.
Endelig bemerkes at meglerbransjen selv har
utarbeidet regler om forholdet mellom corporate- og analyseavdeling,
jf. Norges Fondsmeglerforbunds anbefaling nr. 1/2003.
4.
I brevets punkt 4 foreslås at Stortinget
ber Regjeringen på egnet måte fremme "forslag
om å pålegge revisorer informasjonsplikt om mistenkelige
forhold i foretak de arbeider med".
Etter revisorloven § 6-1 fjerde ledd
annet punktum kan revisor i dag uten hinder av taushetsplikten underrette
politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre
tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det
er foretatt en straffbar handling.
Etter kredittilsynsloven § 3a er revisor
som reviderer kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper, verdipapirforetak
og andre foretak under tilsyn av Kredittilsynet, pålagt å rapportere
til Kredittilsynet om visse i loven nærmere beskrevne forhold.
Det må antas at også straffbare forhold dekkes
av denne rapporteringsplikten.
Revisors rett til å underrette politiet
ble fastsatt ved vedtagelsen av ny lov om revisjon og revisorer
av 15. januar 1999 nr. 2. I den forbindelse vurderte departementet å innføre
en generell rapporteringsplikt for revisorer, jf. Ot.prp. nr. 75
(1997-98) punkt 8.2.5.3. Departementet uttalte bl.a.:
"Departementet finner ikke grunn til, i dagens situasjon, å foreslå en
plikt for revisor til å rapportere mistanke om straffbare
handlinger. Det vises til at forslaget om at revisor skal ha rett
til å underrette politiet allerede innebærer en
nyhet i forhold til gjeldende regler. Departementet vil imidlertid
ha spørsmålet under oppsikt, særlig med
tanke på fremtidig utvikling på området
i internasjonale fora".
Ny hvitvaskingslov (lov 20. juni 2003 nr. 41
om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv.)
pålegger revisor rapporteringsplikt til ØKOKRIM
i de tilfeller revisor har mistanke om at en transaksjon har tilknytning
til utbytte fra en straffbar handling eller straffeloven § 147
a eller § 147 b. Plikten innebærer at revisor
skal rapportere mistenkelige transaksjoner i tilknytning til hvitvasking
av utbytte og terrorfinansiering, og har således en snevrere
rekkevidde enn underretningsretten etter revisorloven.
I forbindelse med utarbeidelsen av hvitvaskingsloven
vurderte departementet forholdet mellom rapporteringsplikten etter
hvitvaskingsloven og underretningsretten etter revisorloven § 6-1
fjerde ledd annet punktum. Det uttales om dette i Ot.prp. nr. 72
(2002-2003) punkt 5.3.5 annet avsnitt:
"Arbeidsgruppen foreslår å erstatte
gjeldende opplysningsrett for revisor med en opplysningsplikt i hvitvaskingsloven.
Departementet vil imidlertid peke på at opplysningsretten
i revisorloven § 6-1 fjerde ledd har et videre omfang enn
den foreslåtte opplysningsplikten, siden opplysningsplikten
bare er knyttet til mistanke om hvitvasking og terrorfinansiering
i tråd med det generelle lovkravet. Arbeidsgruppen synes
ikke å ha vurdert dette. Etter departementets syn bør
imidlertid revisor fortsatt ha adgang til å melde fra ved
mistanke om straffbare handlinger, uavhengig av om det foreligger
rapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket. Revisor bør
for eksempel fortsatt ha adgang til å melde fra om straffbare
brudd på aksjelovgivningen, uavhengig om det gjelder en
transaksjon med tilknytning til utbytte fra en straffbar handling. Departementet
vil derfor ikke foreslå endringer til i revisorloven § 6-1."
Finanskomiteen sluttet seg enstemmig til Regjeringens
forslag og vurderinger, jf. Komiteens merknader i Innst. O. nr.
100 (2002-2003) punkt 3.3.2. Den nye hvitvaskingsloven er for øvrig
ennå ikke satt i kraft.
ØKOKRIM har i brev 29. september 2003
bedt departementet vurdere å endre revisorloven § 6-1 fjerde
ledd annet punktum, slik at revisor pålegges en plikt til å underrette
politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre
tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det
er foretatt en straffbar handling. ØKOKRIM viser bl.a.
til at de foreløpig ikke har sett eksempler på at
revisor har benyttet retten til å underrette politiet,
at en underretningsplikt vil ha en forebyggende effekt
og kunne bidra til å forebygge økonomisk og samfunnsmessig
skade, samt at det er innført en slik underretningsplikt
for revisorer i Sverige.
Jeg har i brev 8. oktober 2003 (vedlagt) bedt
om Kredittilsynets vurdering av forslaget. Samtidig har jeg bedt
Kredittilsynet om å utarbeide et høringsnotat.
Jeg legger deretter opp til å sende et forslag om å endre revisorloven
på høring.
5.
I brevets punkt 5 foreslås at Stortinget
ber Regjeringen på egnet måte "fremme forslag
om å snu bevisbyrden i saker som omhandler alvorlig økonomisk
kriminalitet, slik at man må kunne dokumentere at større
verdier man besitter, er opptjent gjennom lovlig virksomhet".
Spørsmålet faller under Justisdepartementets område.
I brev 7. oktober 2003 til Finansdepartementet gir Justisdepartementet
følgende merknad til forslaget:
"Straffeloven § 34a om såkalt utvidet
inndragning ble vedtatt ved lov 11. juni 1999 nr. 39 og trådte
i kraft 1. juli s.å. Ved utvidet inndragning er utgangspunktet
at alt lovbryteren eier, kan inndras hvis han ikke sannsynliggjør
at formuesgodene er ervervet på lovlig måte. Vilkåret
for utvidet inndragning er at gjerningspersonen er funnet skyldig
i en straffbar handling av en viss alvorlighetsgrad og at den straffbare
handlingen er av en slik art at den kan gi betydelig utbytte. Området
for slik inndragning er blitt ytterligere utvidet gjennom økning
av strafferammen hvis handlingen var organisert. Reglene om utvidet
inndragning synes å ivareta de hensyn som forslag nr. 5
tar sikte på."
Oslo, i finanskomiteen, den 4. november 2003
Siv Jensen
leder |
Torbjørn Hansen
ordfører |