For å vurdere ulike innretninger av
transportpolitikken, herunder bruk av investeringsmidler, er det
i arbeidet med NTP gjennomført virkningsberegninger.
Virkningsberegningene er en del av det faglige grunnlaget
for å gjøre politiske strategiske valg i transportsektoren.
Under arbeidet med NTP er det reist kritiske spørsmål
ved virkningsberegninger som nytte-kostnadsanalyser og forutsetninger
som diskonteringsrenten og prognoser for trafikkutviklingen. Blant annet
med bakgrunn i dette, presenteres i meldingen også internrenten
for alle større utbyggingsprosjekter (dvs. den renten som
vil gi nettonytte lik null).
Samferdselsdepartementet vil ta initiativ til
ytterligere forbedringer i det metodiske arbeidet, blant annet mer
sammenliknbar bruk av nytte-kostnadsanalyser i transportsektorene,
bedre og mer egnete trafikkprognoser og mer systematisk bruk av
etterundersøkelser av måloppnåelse i
større utbyggingsprosjekter.
Transportetatene har i samråd med departementet lagt
til grunn et felles sett av forutsetninger basert på faglige
utredninger av verdsetting av tid, ulykkes- og miljøkostnader,
trafikkprognoser og diskonteringsrente.
Virkningsberegninger kan deles i:
– nytte-kostnadsanalyser
hvor alle vesentlige virkningene som kan verdsettes i kroner blir
slått sammen.
– andre virkningsberegninger hvor
enkeltvirkninger blir analysert, men ikke nødvendigvis
verdsatt i kroner. Måleenhetene er ofte i fysiske størrelser, for
eksempel reduksjon i antall skadde og drepte eller reduksjon i antall
personer utsatt for miljøpåvirkninger over et
gitt nivå. Måleenheten kan også være
kroner, for eksempel reduksjon i samfunnets transportkostnader.
Nytte-kostnadsanalyser er en sammenstilling
av verdsatte nytte- og kostnadsstørrelser. Fordi slike
verdsatte størrelser kommer på ulike tidspunkt
må de for å kunne sammenliknes regnes tilbake
til et felles tidspunkt. Til dette trengs en diskonteringsrente.
Denne renten skal avspeile alternativkostnaden ved ressursene det
offentlige bruker, dvs. den beste avkastningen som man kan få ved
en alternativ bruk av ressursene.
Gjennom retningslinjer for forvaltningens bruk
av diskonteringsrente består renten av en risikofri rente
og et riskikotillegg. Den risikofrie realrenten er av Finansdepartementet
satt til 3,5 pst. Risikotillegget vil varierer mellom ulike typer
anvendelser.
I arbeidet med NTP er det lagt til grunn 10
pst. diskonteringsrente for luftfart, 9 pst. for sjø, 8
pst. for veg og 7 pst. for bane. Prosjekter som i hovedsak dekker etterspørsel
etter korte kollektivreiser analyseres med 5 pst. diskonteringsrente.
Innen rammen av de overordnede retningslinjene
på området vil Samferdselsdepartementet fortløpende vurdere
om det er et grunnlag for å endre risikopåslaget i
rentene.
Etatene har lagt ned et betydelig arbeid i å utvikle analyseverktøy
for å prioritere prosjekter internt i etatene og mellom
etatene. Over tid er enhetspriser og andre faste parametere blitt
relativt konsistente. Imidlertid viser bruken av verktøyet
seg å være forskjellig, særlig gjelder
dette hva som legges inn i modellene. Dette medfører at
resultatene fra nytte-kostnadsanalysene i begrenset grad er egnet
til tverrsektorielle prioriteringer.
Samferdselsdepartementet vil samarbeide med etatene
med sikte på å sikre større konsistens
i bruken av nytte-kostnadsanalyser ved neste revisjon av NTP.
Blant annet på grunn av utilstrekkelige
grunnlagsdata er det ikke gjennomført nytte-kostnadsanalyser eller
utarbeidet virkningsberegninger av prioriteringene på Kystverkets
område.
Prognoser for vekst i trafikken er viktige forutsetninger
i virkningsberegningene. Både prognosene i meldingen og
prognoser som er blitt laget til tidligere sektorplaner er blitt
kritisert for å beregne for lav trafikkvekst. For lave
prognoser gir for lav beregnet nettonytte og kan over tid også føre
til at transportnettet underdimensjoneres og at midler til drift
og vedlikehold anslås for lavt.
På bakgrunn av den kritikken som er
blitt reist, og fordi observert vekst de senere årene har
ligget godt over beregnet vekst i prognosene, har Samferdselsdepartementet
fått Transportøkonomisk institutt (TØI)
til å gjøre en gjennomgang av tidligere prognoser.
Gjennomgangen er bare gjort for vegtrafikk.
Mye av diskusjonen om trafikkprognosene har
dreid seg om årlig prosentvis vekst, og avvik fra prognostisert
prosentvis vekst i gjennomsnitt over en kort periode. For planlegging
er det viktigere at prognosene for trafikk på et framtidig
tidspunkt er rimelig korrekte, enn at det fra år til annet
er samsvar mellom vekst og vekstprognose i prosent. Det er klart
at prognosene kan forbedres, men man vil aldri kunne lage prognoser
som faller sammen med virkeligheten.
Samferdselsdepartementet vil i samråd
med Fiskeridepartementet og transportetatene i arbeidet fram mot
NTP 2010-2019 vurdere mulige tiltak for å lage bedre prognoser
med større vektlegging av prognosenes nytte til planleggingsformål.
Det pågår dessuten en løpende
utvikling av modellapparatet.
Samferdselsdepartementet vil utvikle systemer
for å få fram og analysere kunnskap om de realiserte
virkningene av investeringspolitikken. Det gjelder både virkninger
som kan måles direkte - slik som trafikkmengder, framkommelighet,
ulykker og miljøforhold, og virkninger som ikke kan måles
direkte - slik som ulike former for regionale effekter. Et slikt
system må være sammenliknbart på tvers
av sektorer.
Det bør arbeides med å utvikle
metoder for å anslå hvordan konkrete investeringsstrategier
påvirker mobiliteten i arbeidsmarkedet og næringslivets konkurranseevne,
og andre vanskelig målbare virkninger. Samferdselsdepartementet
har som mål å utvikle rutiner for etterundersøkelser
av store investeringsprosjekter, med hensyn til viktige transportpolitiske målvariable.
Komiteen har merka
seg meldinga si drøfting av verknadsberekningar og føresetnader
for nytte-kostvurderingar. Komiteen vil peika på at
den metoden som er nytta er hefta med stor grad av usikkerheit. Komiteen er
positiv til at departementet vil ta initiativ til forbetringar i
det metodiske arbeidet. Komiteen vil serleg peika
på at metoden serleg vil ha si nytte når ein skal
samanlikna ulike transportformer i den same korridoren. Komiteen ber
om at det vert utvikla betre system.
Komiteen ber på denne
bakgrunn Regjeringa koma tilbake til Stortinget på eigna
måte med ei vurdering av nytte-kostutrekningar som hjelpemiddel
i samferdselspolitikken og eventuelt gjera framlegg om eit nytt
opplegg i tråd med ovanforståande. Det er etter komiteen si
vurdering ein klår føremon at metoden er eigna
til å samanlikna ulike transportformer på same strekninga.
Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet,
Framstegspartiet og Senterpartiet viser og til at svært
mange høyringsinstansar har reist spørsmål
om av verknadsberekningar og føresetnader for nytte-kostvurderingar,
serleg når det gjeld nivå på kalkulasjonsrenta.
Desse medlemene meiner at slik
systemet er nå, er metode for nytte-kostvurderingar ikkje
eigna til å samanlikna transportformer.
Desse medlemene er kritiske
til dei vurderingane av nyttekost som er gjort nå, ut frå eit
metodegrunnlag det kan stillast store spørsmålsteikn
ved.
Desse medlemene ber Regjeringa
redusera kalkulasjonsrenta slik at ho kjem meir på linje
med nabolanda våre. Desse medlemene har
vanskeleg for å sjå at risiko skal prisast så høgt
i eit system der risikoanalysar og risikomarginar også er
lagt inn i sjølve prosjekta.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg at det har kommet
innsigelser mot utformingen av nytte-kostnadsanalyser og kalkualsjonssrenten.
Som det fremgår av meldingen, består kalkulasjonsrenten
av to komponenter, en risikofri del på 3,5 pst. og et risikotillegg
som varierer fra 1,5 pst. til 6,5 pst., avhengig av transportgren.
Det kan i utgangspunket virke ulogisk at det er så store
variasjoner i risikotillegget mellom de ulike transportgrenene.
Samtidig har variasjon i risikotillegget stor betydning for den
samfunnøkonomiske lønnsom-heten i de ulike samferdselsprosjekt.
Det har også fremkommet at blant annet kalkulasjonsrenten
for veginvesteringer i Norge ligger betydelig over nivået
i andre land i Vest-Europa.
Disse medlemmer vil vise til
departementets svar på spørsmål 117 fra
komiteen, hvor departementet varsler en ny gjennomgang av prinsippet
for kalkulasjonsrenten og åpner for å gjøre
nødvendige endringer.
Disse medlemmer ser for seg at
en endring i kalkulasjonsrenten vil medføre et lavere nivå på risikoelementet
og mindre forskjeller mellom transportgrenene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at modeller
for å regne ut samfunnsøkonomisk nytteverdi er
et nyttig verktøy i samferdselspolitikken, som i all annen
politikk. Skal målsettingen om et mer effektivt transportsystem
ha noen verdi, må det kontinuerlig arbeides med å utvikle
modeller som på en best mulig grad reflekterer samfunnsnytte
av samferdselsprosjekter. Disse medlemmer mener dette
er en faglig oppgave. Disse medlemmer mener det er gode
grunner for å differensiere kalkulasjonsrenta mellom de
forskjellige transportformene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at det benyttes ulik kalkulasjonsrente for de forskjellige transportmidler.
Disse medlemmer har den klare
oppfatning at nytte-kostnadsanalysene slik de nå foreligger,
er ubrukbare som grunnlag for prioriteringer mellom de forskjellige
samferdselssektorer.
Disse medlemmerpoengterer
at kalkulasjonsrenten slik den praktiseres i NTP, absolutt ikke
gir uttrykk for prosjektenes reelle lønnsomhet. For å kunne oppnå en
faglig riktig prioritering innenfor denne sektor, bør tradisjonelle
analyser være det beste hjelpemiddel.
Disse medlemmer vil spesielt
vise til renten for veibygging som er dobbelt så høy
som renten som brukes i Sverige og andre sammenlignbare land. På denne
bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"Kalkulasjonsrenten for investeringer
i vegnettet settes til 4 pst."
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet vil
peike på at nabolanda våre og også andre
europeiske land har kalkulasjonsrente utan risikotillegg, slik som den
norske har. Dette fører til at den norske kalkulasjonsrenta
blir høgare enn i nabolanda våre. Denne medlemen meiner
den norske kalkulasjonsrenta er alt for høg samanlikna
med nabolanda våre. Denne medlemen ser heller
ikkje gode grunnar til å differensiere kalkulasjonsrenta
mellom dei ulike transportformene.
Komiteen sluttar seg
til at det vert arbeid vidare for å finna betre modellar
for trafikkprognosar, og ser positivt på meir bruk av etterundersøkingar.
Komiteen registrerer at det er
kommet innsigelser fra flere høringsinstanser i forhold
til trafikkprognosene og legger til grunn at departementene kontinuerlig
vurderer forbedringer i metodegrunnlaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet slutter
opp om den kritikk som er blitt rettet mot beregningene for lav
trafikkvekst hvor prognosene da gir for lav nettonytte, og som refereres
i St.meld. nr. 24 (2003-2004) over tid kan "føre til at transportnettet
underdimensjoneres og at midler til drift og vedlikehold anslås
for lavt".
Disse medlemmer peker på at
nettopp dette har skjedd over tiår og generasjoner med
det fatale resultat vi ser i dag på veisiden, både
nye prosjekter, vedlikehold og drift.
Disse medlemmer minner om at
i etatenes planforslag er det lagt til grunn en årlig trafikkvekst
på 1,2 pst. i perioden 2006-2011 og 0,9 pst. i perioden
videre som ligger betydelig under det vekstnivå som bransjefolk
forventer.
Disse medlemmer viser til bransjens
egne tall og resultater som viser at de norske prognosene gir en vekst
i veitrafikken på 11 pst. for personbiler og hele 21 pst.
for godstransport på veiene frem mot 2010. Disse tall ligger
betydelig høyere enn det som er lagt til grunn i Nasjonal
transportplan og bør være til ettertanke.
Disse medlemmer viser til tilsvarende
tall fra Sverige hvor trafikkveksten er 22 pst. for både
personbiler og godstransport. Disse medlemmer vil
peke på at også innen EU-landene ligger veksten
for samme periode på 21 pst. for personbiler og 38 pst.
for godstransport.
Disse medlemmer viser også til
de faktiske prosentvise veksttall for Norge fra 1997 til 2003 som var:
1997 | + 3,4 pst. |
1998 | + 3,3 pst. |
1999 | + 2,6 pst. |
2000 | + 1,4 pst. |
2001 | + 2,1 pst. |
2002 | + 3,9 pst. |
2003 | + 1,8 pst. |
Disse medlemmers konklusjon er
at det er all grunn til å anta at veitrafikken vil øke
langt mer enn hva prognosene i NTP angir.
Disse medlemmer viser også til
at veksten i veitrafikken viser store regionale forskjeller slik
at prognosene kan føre til feil i prioriteringene.
Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet har merka seg
at det i meldinga ikkje ligg føre oversikt over dei ulike
investeringane sine verknader på klimautsleppa frå samferdselssektoren,
og er kritiske til dette.
Desse medlemene vil be om at
slike verknader på klimautslepp frå samferdselssektoren
seinast vert gjort greie for ved neste rullering av Nasjonal transportplan.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti vil vise til sine merknader under
kapittel 11.2 når det gjelder klimagasser i transportsektoren.