Dok. nr. 8:93 (2003-2004) Forslag fra stortingsrepresentantene Carl I. Hagen, Per Sandberg, Arne Sortevik og Karin S. Woldseth om tiltak for å fremme integrering

Jeg viser til Kommunalkomitéens brev av 19. oktober 2004 hvor dere ber om departementets vurdering av vedlagte Dokument nr. 8:93 (2003-2004), der stortingsrepresentantene Carl I. Hagen, Per Sandberg, Arne Sortevik og Karin S. Woldseth har satt frem følgende forslag:

I. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å forby bruk av plagg som kan virke stigmatiserende, inviterer til diskriminering og/eller som hindrer etniske og religiøse minoritetsgrupperingers inkludering i det norske samfunn.

II. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om:

• a) Styrking av norskopplæringen for å hindre at minoritetselever sendes ut av Norge for å gå på skole i foresattes opprinnelige hjemland. Foreldreansvaret må vurderes i denne sammenheng.

• b) Vurdere konsekvensene av forskjellige krav om særordninger for innvandrere i Norge, med særlig vekt på slike krav i skolen.

III. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om en styrking av arbeidsgivers styringsrett vedrørende krav til uniform og bekledning.

Innledningsvis vil jeg understreke at regjeringen vil føre en politikk som sikrer at hele befolkningen får de samme mulighetene, uavhengig av bakgrunn, religiøs tilknytning eller foreldres fødeland, og å sikre at forholdet mellom ulike befolkningsgrupper utvikler seg harmonisk. Dette kaller vi politikk for mangfold og inkludering, jf. St.meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse. I praksis innebærer dette at samfunnets fellesordninger, som skolen, skal være tilrettelagt slik at alle skal kunne delta og benytte seg av dem. Utgangspunktet for regjeringen er enkeltmenneskets rett til å være annerledes, velge levemåte fritt og til å tenke annerledes enn flertallet. Regjeringen er grunnleggende positiv til kulturelt, religiøst og verdimessig mangfold.

Ethvert samfunn må ha et felles verdigrunnlag. Dette er spesielt viktig i samfunn som har en befolkning med ulike vurderinger av hvordan det er godt og riktig å leve. Regjeringens utgangspunkt er at enkeltindividet har rett til å gjøre egne valg for sitt eget liv, men at det i samfunnet må finnes noen felles kjøreregler. Som et minimum må alle slutte opp om grunnleggende rettigheter og plikter, og vise respekt for demokratiske spilleregler, selv om man er uenige i utfallet av konkrete saker. Regjeringen har alltid hevdet at alle må akseptere grunnleggende verdier i det norske samfunnet, og jeg oppfatter at det er bred enighet om at skikker og tradisjoner som bryter med menneskerettighetene må opphøre.

Atferd og forhold som strider mot norsk lov kan ikke aksepteres. Norge har sluttet seg til en rekke menneskerettighetskonvensjoner som legger rammer for det nasjonale politiske handlingsrommet, herunder FNs konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering av kvinner og FNs konvensjon om barnets rettigheter. Barnekonvensjonen er også inkorporert i norsk lov.

Religionsfriheten og retten til respekt for privatliv og familieliv er også grunnleggende menneskerettigheter. Ingen av disse rettighetene er ubegrensede. Retten til fri religionsutøvelse innebærer ikke at alle handlinger som er religiøst motivert eller påvirket av religiøs overbevisning, er tillatt. De sentrale menneskerettighetskonvensjonene sier at disse rettighetene kan begrenses når dette har hjemmel i lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til visse nærmere angitte interesser, blant annet for å sikre andres rettigheter og friheter. Statene har et visst skjønnsmessig spillerom når det gjelder hvordan de vil oppfylle konvensjonene. Det vil alltid være nødvendig å foreta en interesseavveining mellom de ulike rettighetene.

Regjeringens grunnholdning er at dersom individets rettigheter krenkes, må hensynet til individet gå foran hensynet til gruppers ønske om å opprettholde sine tradisjoner. Kvinners og barns rettigheter må gis et spesielt sterkt vern fordi de er mer sårbare for overgrep og frihetsinnskrenkninger enn menn. Det kan ikke aksepteres at kvinner og barn skades, undertrykkes, diskrimineres eller får begrensede muligheter til å gjøre egne valg. Undertrykkelse og overgrep kan ikke forsvares i religionens, kulturens eller tradisjonens navn. Hensynet til enkeltmenneskets valgfrihet tilsier at alle må akseptere at noen gjør valg og prioriteringer man er uenig i eller ikke forstår. Denne utfordringen om toleranse for annerledeshet går like mye til medlemmer av kulturelle og religiøse mindretall, som til kulturelle og religiøse flertall.

Vedr. forslag I)

Forslaget gjelder "plagg som kan virke stigmatiserende, inviterer til diskriminering og/eller som hindrer etniske og religiøse minoritetsgrupperingers inkludering i det norske samfunn." Ut fra saksfremstillingen i forslaget og på bakgrunn av debatten som har vært ført i Norge, tolker jeg forslagsstillerne slik at de først og fremst har hatt religiøst betingede hodeplagg for øye. Jeg tolker videre forslaget til å være avgrenset til bruk av de nevnte plaggene i skolen, jf. forslag III om bekledning i arbeidslivet.

Muslimske kvinners bruk av religiøse hodeplagg (ofte omtalt som skaut eller hijab) har skapt debatt både i Norge og i flere andre europeiske land. Debatten i Norge var vinteren 2003/2004 aktualisert både av en liknende debatt i Frankrike om forbud mot bruk av religiøst hodeplagg blant elever i offentlig skole, og av at en møbelbutikkjede nektet en ansatt å bære hodeplagg på arbeidsplassen. Debatten illustrerer viktige prinsipper, dilemmaer og avveininger i et kulturelt og religiøst mangfoldig samfunn. Plagget har utløst debatt bl.a. fordi det av noen oppfattes som kvinneundertrykkende eller som et politisk uttrykk for fundamentalistisk islam.

Det er mange grunner til at muslimske kvinner bærer hodeplagg. Hodeplagget kan være et uttrykk for kvinnens religiøse tilhørighet, identitet og tro eller politiske overbevisning. Noen bærer det av tradisjon eller fordi det er normen i deres miljø, noen fordi det er mote, andre for å kunne opptre i offentligheten uten å bli utsatt for seksuelt press.

Debatten reiser en rekke kompliserte spørsmål, som blant annet berører religionsfrihet, grensene for arbeidsgivers styringsrett, kjønnslikestilling, likestilling mellom etniske og religiøse grupper og barns rettigheter.

I Norge er den evangelisk-lutherske lære, slik den er organisert i Den norske kirke, statens offentlige religion. Opplæringslovens formålsparagraf foreskriver at skolens opplæring i tillegg til fagkunnskap, blant annet skal ivareta kristne og humanistiske verdier. Dette er en vesentlig forskjell fra sekulære stater, som for eksempel Frankrike, hvor religion anses som en privatsak som ikke skal komme til uttrykk f.eks. i den offentlige skolen. Regjeringen mener at dette pålegger norske myndigheter et større ansvar for å vise toleranse for religiøse minoriteter enn i sekulære stater, der alle religioner prinsipielt er sidestilte.

Tilsvarende synspunkt kan også utledes av dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstol, sist dom av 29. juni 2004 (Leyla Sahin v. Turkey). Saken gjaldt et søksmål fra en tyrkisk kvinnelig student som i 1998 ble nektet å ta eksamen ved universitetet i Istanbul fordi hun insisterte på å bruke hijab. Her la Domstolen avgjørende vekt på at forbudet mot hodeplagg var bygget på prinsippet om sekularitet og likhet. Domstolen la i tillegg vekt på samfunnsforholdene i Tyrkia, herunder at majoriteten av den tyrkiske befolkningen holder fast ved islam og at det finnes ekstremistiske politiske bevegelser i Tyrkia som ønsker å påtvinge hele samfunnet sine religiøse symboler og et samfunnssystem basert på religiøse lover. På denne bakgrunn anså Domstolen i denne konkrete saken at forbudet mot bruk av hodeplagg ikke var i strid med religionsfriheten. De nevnte momentene (sekularitet og samfunnsforhold) gjør seg ikke gjeldende i Norge. Det er således tvilsomt om et norsk forbud ville stå seg i en tilsvarende sak. Jeg er derfor ikke enig med forslagsstillerne når de i saksfremstillingen avviser at et slikt forbud vil bryte med religionsfriheten eller ytringsfriheten.

Regjeringens utgangspunkt er at alle innbyggere har rett til å hevde sine verdier, følge kulturelle tradisjoner og praktisere sin tro innenfor rammen av norsk lov og grunnleggende menneskerettigheter. Forutsatt at den enkelte selv ønsker det, er vedkommendes rett til å bære religiøst hodeplagg i utgangspunktet beskyttet av menneskerettighetene. Bruk av religiøst hodeplagg berører retten til religionsfrihet, retten til ikke-diskriminering, retten til ytringsfrihet og retten til privatliv.

Det har ikke vært vanlig å regulere verken elevenes påkledning eller bruk av religiøse symboler i norsk skole. Det forutsettes at elevenes påkledning er hensiktsmessig og forsvarlig i forhold til læringssituasjonen. Det foreligger ikke dokumentasjon på at bruk av religiøse hodeplagg er et problem for opplæringen i skolene i Norge i dag. Det skal svært mye til for at man skal vurdere å legge restriksjoner på menneskers rett til å utøve og gi uttrykk for egen religion.

Regjeringen mener at det er uakseptabelt hvis jenter og kvinner blir tvunget til å bære hodeplagg. Et forbud mot bruk av religiøse hodeplagg vil imidlertid ikke være en god løsning. Forbud risikerer å skape avstand, sterkere motsetninger og konflikter, og kan styrke religiøs fundamentalisme. Både det å forby og det å tvinge noen til å bære hodeplagg begrenser jenters og kvinners rettigheter og valgfrihet. Et forbud vil derfor ikke bidra til mer selvbestemmelse og likestilling for kvinnene. Tvert imot kan det hindre muslimske jenter og kvinner i å delta i offentlig skole og på arbeidsmarkedet. Situasjoner der noen føler seg presset til å bruke religiøst hodeplagg, må etter regjeringens syn løses med dialog og argumentasjon.

Vedr. forslag II a)

Styrket norskopplæring for minoritetselever

Stortinget har nylig foretatt endringer i opplæringsloven § 2-8 og friskoleloven § 3-5. Bestemmelsene regulerer retten til særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter. Endringene trådte i kraft 1. september 2004, og består i at særskilt opplæring i norsk blir det fremste virkemiddel for minoritetsspråklige elever i grunnskolen. Bestemmelsene slår fast at elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Elever som kommer til landet og ikke kan norsk, og andre elever som har så dårlige norskferdigheter at de ikke kan følge undervisningen når denne blir gitt på norsk, vil i tillegg ha rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler i en overgangsperiode.

Lovendringen har gitt kommunene økt fleksibilitet til selv å vurdere hvordan de skal tilby særskilt språkopplæring overfor elever fra språklige minoriteter. Videre vil kommunene gjennom strategiplanen "Likeverdig utdanning i praksis!"bli invitert til å være med på en utprøving av ulike pedagogiske og organisatoriske modeller for særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter. Denne utprøvingen vil følges opp med forskning.

Forslag om å hindre at minoritetselever sendes ut av Norge for å gå på skole i foresattes opprinnelige hjemland. Foreldreansvaret må vurderes i denne sammenheng

Når det gjelder rutiner og praksis i forbindelse med urettmessig fravær fra skolen, viser jeg til opplæringsloven § 2-1 femte ledd der det fremgår at foreldre og andre som har omsorgen for eleven kan straffes med bøter dersom de er skyld i at barnet urettmessig holdes borte fra skolen. Utdannings- og forskningsdepartementet vurderer å bedre rapporteringsrutinene for elever i skolepliktig alder som urettmessig/rettmessig blir tatt ut av norsk skole. Utdannings- og forskningsdepartementet vil også utarbeide en egen hjemmel i opplæringsloven der det gis anledning for skolemyndighetene i kommunen til å gi opplysninger til andre aktuelle instanser i kommunen om at en elev urettmessig holdes borte fra skolen.

For øvrig vil jeg vise til at økt dialog med innvandrermiljøer og foreldre/foresatteer viktig for å skape et samfunn og en skole basert på tillit og gjensidig respekt. Ved å arbeide for bedre dialog med innvandrermiljøene og foreldrene/foresatte vil man kunne forebygge at flere barn som skal leve sitt voksne liv i Norge blir tatt ut av den norske skolen i lange perioder. Dette blir fulgt opp gjennom strategiplanen "Likeverdig utdanning i praksis!" og gjennom prosjektet "Minoritetsspråklige foreldre - en ressurs for barns opplæring" i regi av Foreldreutvalget for grunnskolen. Erfaringer fra dette prosjektet skal spres nasjonalt, og jeg mener at fokus på positive erfaringer og eksempler fra skole-Norge vil danne grobunn for ytterligere positive initiativ.

Det er også behov for økt kunnskap om den norske skolen, både om skolens innhold og organisering, men også om hvilke rettigheter og plikter som gjelder. Heftet "Rettigheter og plikter i den offentlige grunnskolen", som er utarbeidet på en rekke språk og delt ut til alle foreldre i grunnskolen høsten 2004, gir verdifull informasjon til alle som har barn i grunnskolen. I tillegg samarbeider Barne- og familiedepartementet og Utdannings- og forskingsdepartementet om utarbeidelsen av et nytt hefte om rettigheter for norske statsborgere i utlandet.

Jeg vil også vise til at det i St.meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse blir slått fast at verken norsk lov eller menneskerettighetskonvensjonene pålegger norske myndigheter noen plikt til å forhindre at foreldre sender barna sine til opprinnelseslandet/utlandet. FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 12 sier at enhver har rett til å forlate et hvilket som helst land, også sitt eget, og at ingen vilkårlig skal berøves retten til å reise inn i sitt eget land. Retten til å forlate og vende tilbake til sitt land framgår også av FNs verdenserklæring om menneskerettighetene artikkel 13.

En avgjørelse om hjemsending/bortsending av norske barn til skolegang mv. i utlandet er innenfor foreldrenes myndighet til selv å vurdere og bestemme hva som er det beste for deres barn. En inngripen fra myndighetenes side vil kunne innebære brudd på foreldrenes og barnas menneskerettigheter, jf. for eksempel barnekonvensjonen art. 14 om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet og art. 18 om oppdragelse og oppfostring. I henhold til disse bestemmelsene er norske myndigheter forpliktet til å respektere foreldrenes valg når det gjelder barnets skolegang og religiøse oppdragelse.

Jeg vil imidlertid understreke betydningen av at skolen raskt kommer i dialog med foreldrene hvis et barn uteblir fra undervisningen. Skolen har et ansvar for å avklare hva årsaken til fraværet er, hvor barnet oppholder seg og om det får den opplæringen det har krav på. Skolen har også et ansvar for å involvere skolemyndighetene i kommunen, som skal kontakte barnevern og politi dersom det foreligger mistanke om at barnet holdes ulovlig borte fra skolen. Den enkelte ansatte ved skolen har dessuten en selvstendig plikt til, uavhengig av taushetsplikten, å melde fra til barnevernet ved mistanke om alvorlig omsorgssvikt, jf. opplæringsloven § 15-3 og lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar (friskolelova) § 7-4.

Norske elever (og EØS-borgere) ved bl.a. utenlandske eller internasjonale skoler i utlandet kan søke om tilskudd til kompletterende undervisning i norsk, samfunnsfag og kristendoms-, religions- og livssynskunnskap. Dette følger av friskoleloven § 6-5. Dette er en frivillig ordning der foreldrene kan søke om midler til denne opplæringen.

Kommunal- og regionaldepartementet har satt i gang et arbeid med å vurdere innholdet og forslagene i rapporten fra Human Right Service om situasjonen for barn som sendes til foreldrenes hjemland - eventuelt om andre tiltak er mer aktuelle. Statistisk sentralbyrå har fått i oppdrag å undersøke omfanget av praksisen med å la barn gå på skole i foreldrenes opprinnelsesland. Det er også tatt kontakt med den norske ambassaden i Pakistan angående omfanget. Ambassaden svarer i brev av 14. oktober d.å. at det er svært vanskelig å tallfeste antall norske borgere i Pakistan, bl.a. fordi det ikke er noen plikt for norske statsborgere å registrere seg på ambassaden, fordi Folkeregisteret krever en aktiv handling fra norske borgere for at utflytting registreres og fordi det fødes barn i Pakistan av norske borgere uten at de har norsk fødsels- og personnummer og uten å være registrert i Folkeregisteret.

Jeg mener at dialog er et viktig virkemiddel i forbindelse med barns skolegang i utlandet. Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene arrangerte et dialogmøte 22. september d.å. der ungdom som selv har gått på skole i foreldrenes hjemland fortalte myndighetene om sine erfaringer med dette. Også foreldre som hadde sendt barna sine til sitt opprinnelige hjemland fortalte om hvorfor de gjorde dette. Et sentralt element for alle dem som fortalte sine historier var et ønske om at barna skulle få kontakt med, og lære om, sine røtter.

Vedr. forslag II b)

Når det gjelder representantenes forslag om å vurdere konsekvensene av forskjellige krav om særordninger for innvandrere i Norge, er det behov for en oppklaring.

Regjeringen avgrenser integreringspolitikk til å gjelde tiltak som skal innlemme nyankomne innvandrere i samfunnet. Integreringspolitikk retter seg ikke mot barn som er født og oppvokst i Norge. De skal bli ansett som norske borgere på linje med de som har to foreldre født i Norge. Målet er å sikre at disse barna er og føler seg inkludert i det norske samfunn, og at de har like store muligheter til deltakelse som andre barn. For å oppnå det må vi ha en politikk for mangfold og inkludering, som tar utgangspunkt i at Norge består av mange ulike innbyggere, med ulike behov og forutsetninger, jf. innledningen.

Dersom skolen skal være en inkluderende skole og gi alle elever et tilfredstillende læringsutbytte, er det en nødvendighet at skolen tilpasser seg elevenes individuelle behov og forutsetninger. Når da elevene på skolen har ulike behov og forutsetninger, innebærer dette igjen en individuell tilnærming. Dette gjelder ved tilrettelegging for elever med rullestol, det gjelder ved tilrettelegging for elever med dysleksi, det gjelder ved tilrettelegging for elever som har behov for særskilt språkundervisning for at de skal kunne tilegne seg lærestoffet og det gjelder ved tilrettelegging for at elever som tilhører minoritetsreligioner også sikres en plass i skolefellesskapet.

I Stortingsmelding nr. 49 (2003-2004) fremlegges regjeringens syn på tilpasning av offentlige tjenester. Regjeringen mener at det er brukernes behov som skal stå i sentrum og brukernes behov som skal styre hvilke tjenester og tilbud som skal tilbys. Brukerperspektivet skal også gjelde i skolen og det er elevenes individuelle behov som skal være avgjørende for hvilke tiltak skolen iverksetter. Det å tilpasse det pedagogiske tilbudet i skolen slik at alle elever kan få et godt læringsutbytte handler ikke om å innføre særordninger. Det handler om å tilpasse skolehverdagen til elevmassen.

Skolens og utdanningens betydning for å sikre like muligheter til deltakelse i samfunnslivet, er svært viktig. Derfor er det viktig å ha en skole som inkluderer alle elever. Dersom vi ikke tar inn over oss at Norge i dag består av innbyggere med ulik bakgrunn, religiøs tilhørighet og levemåter og utvikler en politikk som sikrer at hele befolkningen får like muligheter til deltakelse, risikerer vi en samfunnsutvikling som bidrar til å skape store skiller mellom ulike befolkningsgrupper. Dette bidrar igjen til konflikter og et utrygt samfunn for alle.

Vedr. forslag III)

Både lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (arbeidsmiljøloven) og lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven) setter klare grenser for arbeidsgiveres adgang til å sette restriksjoner på ansattes bruk av hodeplagg. Regjeringen mener at alle i samfunnet, også arbeidsgivere, må forholde seg til at Norge er et samfunn med et mangfold av religioner og kulturelle uttrykk.

Regjeringen har de seneste årene arbeidet aktivt for å få et lovverk på samme nivå som de to EU-direktivene som vedrører diskriminering i arbeidslivet - direktiv 2000/78/EF om diskriminering i arbeidslivet og direktiv 2000/43/EF om etnisk diskriminering. Dette arbeidet har resultert i at arbeidsmiljøloven fikk to nye kapitler om likebehandling i arbeidslivet 1. mai 2004 (kapittel X A og X B). Videre vil et eget forslag til lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. bli fremmet rundt årsskiftet 2004/2005. Det har vært, og er, av stor betydning for regjeringen å ha et regelverk som er fullt på høyde med regelverket i EU på dette området.

Diskriminering på grunn av etnisitet og religion i arbeidslivet er i dag regulert av arbeidsmiljøloven kapittel X A. Her oppstilles det et forbud mot diskriminering på grunn av bl.a. "religion, livssyn, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse". Å bære religiøst hodeplagg anses som en del av religionsfriheten, og utgangspunktet i arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel er at et forbud mot å bære religiøst hodeplagg på et arbeidssted vil være å anse som ulovlig forskjellsbehandling. Dette er imidlertid ikke en absolutt regel, men vil måtte vurderes opp mot unntaksbestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 54 D nr. 1 i den enkelte situasjon. Unntaksbestemmelsen sier at forskjellsbehandling ikke er i strid med loven dersom den har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende og nødvendig for utøvelsen av arbeid eller yrke. Her åpnes det altså for at arbeidsgiver kan kreve at arbeidstakere ikke bruker religiøst hodeplagg i arbeidssituasjonen, dersom et slikt krav anses som saklig og nødvendig. Unntaksbestemmelsen skal imidlertid tolkes strengt. Situasjoner hvor unntaksbestemmelsen vil være relevant er for eksempel der bruk av religiøst hodeplagg utgjør en sikkerhetsmessig eller hygienisk risiko. Eksempler kan være der bruk av hodeplagg hindrer bruk av personlig verneutstyr som for eksempel hjelm, eller i visse stillinger og situasjoner i helsevesenet, hvor bruk av hodeplagg utgjør en hygienisk risiko.

Som utgangspunkt vil vilkårene i unntaksbestemmelsen ikke komme til anvendelse der begrunnelsen for et forbud mot bruk av hodeplagg på en arbeidsplass kun er knyttet til at den ansatte har en kunderelasjon. Religionsfrihet er en grunnleggende menneskerettighet, og det er viktig at loven opererer med en streng adgang til å gjøre unntak fra forbudet mot forskjellsbehandling på grunn av religion/etnisitet.

Regjeringen ønsker et arbeidsliv der alle etniske og religiøse grupper er representert, og anser ikke-diskriminering, både i arbeidslivet og i samfunnslivet for øvrig, som et prioritert politikkområde. Regjeringen planlegger ikke å foreta regelverksendringer som gir økt adgang til forskjellsbehandling på religiøst og etnisk grunnlag.

Jeg viser for øvrig til redegjørelsen under forslag nr. I ovenfor. Tilsvarende hensyn gjør seg gjeldende i forhold til enkeltpersoners adgang til å bruke religiøse hodeplagg i arbeidslivet. Et forbud mot bruk av religiøse hodeplagg kan således få den utilsiktede virkning at det hindrer muslimske kvinner i å delta på arbeidsmarkedet.

På denne bakgrunn anbefaler jeg Kommunalkomitéen å avvise alle de tre overnevnte forslagene.