Riksrevisjonen besluttet 14. februar
2006 å gjennomføre en undersøkelse av
Entra Eiendom AS.
Ved behandlingen av St.prp. nr. 84 (1998-1999)
Om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleiebygg
AS, vedtok Stortinget at den konkurranseutsatte delen av Statsbyggs
eiendomsforvaltning skulle skilles ut og organiseres i et statsaksjeselskap.
Ved behandlingen av St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 (1999-2000), samtykket
Stortinget i etableringen av statsaksjeselskapet Statens utleiebygg
AS (senere Entra Eiendom AS) med etterfølgende overføring
av personell og eiendom fra Statsbygg 1. juli 2000. Videre
ble Kongen i statsråd gitt fullmakt til å fastsette
endelige bevilgninger vedrørende eiendeler, egenkapital
og lån i tråd med forutsetningene i St.prp. nr.
1 Tillegg nr. 10 (1999-2000). 1. juli 2000 ble det overført
eiendommer til en verdi av 3,2 mrd. kroner, og selskapets egenkapital
ble fastsatt til 1,4 mrd. kroner.
Selskapet skal drives i et åpent og
konkurransebasert marked og utøve alle funksjoner som er
aktuelle for et eiendomsselskap; kjøp og salg av eiendommer,
eiendomsutvikling, forvaltning, drift og vedlikehold. Selskapet
skal underlegges samme krav til forretningsmessig drift som andre
aktører. I Stortingets behandling understreket flertallet
i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen betydningen av at
selskapet ble gitt rammebetingelser på linje med private
aktører. Videre la komiteen til grunn at selskapet i konkurranse med
private skal tilby lokaler for statlig virksomhet. Komiteen forutsatte
at det primære formålet med selskapet er å dekke
statens behov for lokaler i det konkurranseutsatte markedet.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å vurdere om driften og forvaltningen
av Entra Eiendom AS er gjennomført i samsvar med Stortingets
forutsetninger for selskapet. Formålet er belyst gjennom følgende
problemstillinger:
1. I hvilken grad gjennomføres
driften av Entra Eiendom AS, herunder selskapets forvaltning, kjøp
og utvikling av eiendommer, i samsvar med selskapets formål?
2. I hvilken grad gjennomføres
driften av Entra Eiendom AS, herunder selskapets forvaltning, kjøp, utvikling
og salg av eiendommer, i samsvar med kravene til forretningsmessig
drift?
3. I hvilken grad er eierdepartementets
forvaltning av statens interesser i selskapet i samsvar med prinsipper
for god eierstyring?
Undersøkelsen er basert på informasjon
fra dokumenter (stortingsdokumenter, selskapets årsrapporter, strategidokumenter,
styreprotokoller, styreframlegg, brev, dokumentasjon av gjennomførte
markedsverdivurderinger, etc.), elektroniske opplysninger fra selskapets
administrative systemer, samt møter og intervjuer med selskapet,
Nærings- og handels-departementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet.
Informasjonen er bearbeidet gjennom blant annet sammenstilling,
aggregering, ulike fordelinger og regneoperasjoner og sammenligning
over tid.
Ved behandlingen av St.prp. nr. 84 (1998-1999)
la familie-, kultur- og administrasjonskomiteen til grunn at hovedformålet
til Entra Eiendom AS er å dekke statens behov for lokaler
i det konkurranseutsatte markedet. Videre forutsatte komiteen at
spørsmålet om salg eller utleie av lokalene til
andre enn staten skal være et rent forretningsmessig spørsmål
dersom det ikke foreligger et statlig behov for eiendommen etter
at en statlig virksomhet har fraflyttet en eiendom. Komiteens flertall viste
til at selskapet ikke vil ha som formål å engasjere seg
i nye eiendomsprosjekter for å tiltrekke seg private leietakere.
Videre ble det forutsatt at Stortinget ville bli orientert hvis
selskapets styre og generalforsamling på et senere tidspunkt
skulle komme til at en endring i hovedstrategien vil være
hensiktsmessig. Flertallet i komiteen forutsatte at en slik orientering
blir gitt på en slik måte at Stortinget gis anledning
til å drøfte forholdet, all den tid det eventuelt
vil bli snakk om vesentlige endringer i premissene for selskapsdannelsen.
Styret i Entra Eiendom AS fastsatte i desember
2000 selskapets forretningsidé og strategi. Selskapets
forretningsidé og strategi innebar at selskapets hovedkundegruppe
ble utvidet fra å omfatte statlige virksomheter til å omfatte
offentlige kunder. Videre ble tilnærmingen til private
kunder utvidet fra å være aktuell dersom det ikke
lenger forelå noe statlig behov til å være
aktuell "der dette er naturlig", med et strategisk mål
om å øke andelen private leietakere til 20 pst.
innen utgangen av 2004. Dette målet ble i styremøtet
5. desember 2001 justert til 10 pst. private leietakere
innen utgangen av 2003. Dette utgjør vesentlige endringer
i premissene for selskapsdannelsen, og slike endringer av hovedstrategien
skulle etter forutsetningene behandles av generalforsamlingen og
Stortinget før de kunne iverksettes.
I perioden fram til utgangen av 2005 har andelen
private leietakere økt fra 2 pst. til 14 pst. Undersøkelsen viser
at selskapet har brukt over 1,3 mrd. kroner på kjøp og
utvikling av nye eiendommer som i hovedsak er leid ut til private
leietakere. Av dette er nærmere 150 mill. kroner brukt
til forretningslokaler og boliger. I disse tilfellene må det
brukes betydelige beløp for å tilpasse eiendommene
til et eventuelt framtidig statlig behov.
Ved opprettelsen var, ifølge selskapet,
ca. 6 pst. av det utleide arealet leid av fylkeskommunale og kommunale
aktører. I selskapets rapportering skilles det ikke mellom
statlige og andre offentlige leietakere, og det er således
ikke dokumentert i undersøkelsen hvor stor andel av arealet
som senere er leid ut til andre offentlige aktører. Undersøkelsen
viser imidlertid at selskapets engasjement overfor fylkeskommuner
og kommuner innebærer at selskapet ved utgangen av 2005
blant annet har inngått OPS-avtale med Bærum kommune
om å bygge og drive skolebygget til Vøyenenga
skole, bygget boliger etter ønske fra Oslo kommune, gått
inn i samarbeidsselskaper med henholdsvis Kristiansand kommune og
Drammen kommune om utvikling av kunnskapsparker, og gjennom sitt
eierskap i UP Entra AS deltatt i utbygging og utleie av en bussgarasje
til busselskapet Hedmark Trafikk FKF. I generalforsamlingen 18. juni
2001 ble det under henvisning til selskapets formål gitt
signaler om at selskapet ikke skulle involvere seg i byggingen av
nytt rådhus i Tromsø. Protokoll fra styremøte
21. juni 2001 viser imidlertid at styret vedtok å fortsette
samtalene med Tromsø kommune om dette prosjektet.
Undersøkelsen viser at selskapet har
gjennomført omfattende verdiøkende tiltak i perioden
fra opprettelsen i 2000 til utgangen av 2005. Dette omfatter økte leieinntekter
(som følge av både økt kontraktsareal
og økte leieinntekter per kvadratmeter), reduserte eierkostnader, økt
gjennomsnittlig gjenstående kontraktstid, håndtering
av oppsigelsesklausuler og reforhandling av kontrakter etter gammel
kontraktsstandard. Selskapets egne EVA-beregninger viser at virksomheten
har generert merverdier utover forventningene fra eier og långivere
på 2 mrd. kroner i perioden fra juli 2000 til desember
2005. Videre viser opplysninger fra selskapet at den verdijusterte
egenkapitalen i samme periode har økt med ca. 400 pst.
fra 1 422 mill. kroner til 7 170 mill. kroner.
EVA-beregningene, beregningene av verdijustert egenkapital
og andre beregninger som er gjennomført for å belyse
hvilke verdier som er skapt i selskapet, bygger i vesentlig grad
på de gjennomførte verdivurderingene av selskapets
eiendomsportefølje. Markedsverdivurderingen av selskapets
eiendomsportefølje har økt med 364,1 pst. fra
3 222,9 mill. kroner per 1. juli 2000 til 14 956,0
mill. kroner ved utgangen av 2005. Markedsverdivurderingen av den
opprinnelige eiendomsporteføljen økte i denne
perioden med 145,1 pst. til 7 898,3 mill. kroner. Den resterende
verdiøkningen er relatert til nye eiendommer i selskapets
portefølje.
I undersøkelsen er faktorer som forklarer
endringene i de ovennevnte markedsverdivurderingene, gjennomgått
ved bruk av nåverdimodellen. Disse faktorene omfatter endringer
i forutsetningene om nettoleienivå (herunder leienivå og
eierkostnader) og kapitaliseringsrente (herunder langsiktig rentenivå,
markedsaktørenes marginer og en rekke ulike risikofaktorer). Undersøkelsen
viser at disse endringene i svært stor grad forklarer endringene
i de gjennomførte markedsverdivurderingene. For øvrig
ble Statsbyggs forslag til selskapets åpningsbalanse fastsatt
etter prinsippene i nåverdimodellen, og de senere endringene
i åpningsbalansen er også behandlet i samsvar
med disse prinsippene.
Undersøkelsen viser at det på flere
punkter er grunn til å stille spørsmål
ved om de verdiøkningene som framkommer av de ovennevnte
markedsverdivurderingene fullt ut er relevante for å belyse
verdiskapingen i selskapet etter opprettelsen i juli 2000. For det
første var kontraktsleienivået per 1. juli
2000 høyere enn opprinnelig forutsatt, slik at den reelle økningen
i leieinntekter i perioden juli 2000–desember 2005 har
vært mindre enn det som er lagt til grunn i de gjennomførte verdivurderingene.
Videre har også den reelle reduksjonen i eierkostnader
i perioden vært mindre enn det som implisitt er forutsatt
ved beregningene av verdiøkningen. Opplysninger om de gjennomførte
eiendomssalgene underbygger også spørsmålene
rundt de rapporterte verdiøkningene i selskapet. De 28
solgte eiendommene som var selvstendig identifisert i åpningsbalansen,
ble totalt sett solgt for priser per kvadratmeter som
var 100 pst. høyere enn eiendommenes verdi i åpningsbalansen
og 33 pst. høyere enn de siste foreliggende markedsverdivurderingene
før salgene. Undersøkelsen viser at denne gevinsten
i begrenset grad er knyttet til endrede markedsforhold, redusert risiko
eller verdiøkning som følge av økte leieinntekter og
reduserte eierkostnader. Det er således et spørsmål om
de verdiene som disse eiendommene ble ført inn i selskapet
med, representerte reelle markedsverdier på overføringstidspunktet.
Videre er det i undersøkelsen foretatt
illustrerende beregninger som viser at en vesentlig del av verdiskapingen
er knyttet til at de langsiktige rentene har blitt redusert fra
ca. 6 pst. ved utgangen av 2002 til ca. 4 pst. ved utgangen av 2005.
Dette innebærer at den verdiskapingen som blant annet framkommer
av EVA-beregningene ikke gir et korrekt bilde av resultatbidraget
fra selskapets egen virksomhet. Den beregnede effekten på markedsverdivurderingene
av rentereduksjonen er så stor at det i undersøkelsen
er stilt spørsmål ved om selskapets egen virksomhet,
i en slik grad som det framgår av selskapets årsrapporter,
har bidratt til å skape merverdier utover eierens forventninger.
Selskapet har i perioden fra 2000 til 2005 kjøpt
over 30 nye eiendommer. Undersøkelsen viser at markedsverdien
av disse nye eiendommene ved utgangen av 2005 var vurdert til i
overkant av 7 mrd. kroner, mens selskapet gjennom kjøp
og utvikling har investert omtrent 5,5 mrd. kroner i eiendommene.
Samtidig har selskapet videresolgt eiendommer fra den nye porteføljen
og foretatt avskrivninger på eiendommene for til sammen
nærmere 500 mill. kroner. Dette innebærer at markedsverdivurderingene
av disse eiendommene overstiger investeringene i eiendommene med
i overkant av 2 mrd. kroner. Gjennomgangen av enkelteiendommer viser
at denne merverdien er knyttet til Biskop Gunnerus gate 14, Nasjonalbiblioteket,
Instituttveien 24 og Munchkvartalet. For de øvrige nye
eiendommene er dermed verdivurderingene samlet sett like store som
summen av selskapets investeringer. Mange av de nye eiendommene
var ved utgangen av 2005 fortsatt under utvikling, og Nærings-
og handelsdepartementet har påpekt at arealer som er under
utvikling, kan ha svært lav verdiansettelse.
God forretningsskikk, selskapsledelse, risikostyring og
internkontroll er viktige forutsetninger for at selskapet skal oppnå gode
forretningsmessige resultater. De aktuelle standardene er innrettet
på at oppdragsgivernes og samfunnets interesser skal ivaretas,
og standardene retter seg mot etisk klanderverdige handlinger. God
forretningsskikk skal blant annet bidra til å forhindre
at noen oppnår en urimelig fordel på selskapets bekostning.
For å kunne drive effektivt og mest mulig forretningsmessig
er selskapet avhengig av tillit og godt omdømme i sine
omgivelser. Dette medfører at selskapet må innrette
virksomheten slik at det ikke oppstår tvil om selskapets
troverdighet, etiske atferd og lojalitet til eierens interesser.
Selskapet har på flere områder
gjennomført tiltak som reduserer den risikoen som selskapet
er eksponert for. Dette gjelder, som beskrevet ovenfor, økt
gjennomsnittlig gjenstående kontraktstid, håndtering
av oppsigelsesklausuler og reforhandling av kontrakter etter gammel
kontraktsstandard. Undersøkelsen viser også at
selskapet har etablert en finansiell styring, som innebærer
at selskapet i begrenset grad påtar seg finansiell risiko.
Undersøkelsen viser videre at selskapet
har etablert rutiner for HMS, intern kontroll og risikostyring for å minimere
forvaltnings- og eiendomsrisikoen. I tillegg har selskapet etablert
en revisjonskomité som skal gi styret ytterligere kontroll
med forhold som regnskapsrapportering, internkontroll og risikostyring.
Samtidig som selskapet har gjennomført
risikoreduserende tiltak, er det også forhold som bidrar
til økt risiko. Entra Eiendom AS har gjennomgått
en vesentlig ekspansjon, blant annet gjennom et økende
antall datterselskaper, private samarbeidspartnere og
store utviklingsprosjekter. Dette bidrar til økt
kompleksitet og økte styringsutfordringer både
for selskapets styre og eier.
Selskapets måle- og belønningssystem
er ansett som et sentralt virkemiddel for å nå selskapets
mål og for å tiltrekke seg og beholde nødvendig
kompetanse. Således er måle- og belønningssystemet
en viktig brikke i selskapsledelsen og internkontrollen. Belønningssystemet
omfatter alle ansatte i selskapet, og systemet omfatter mål
på selskaps-, avdelings- og individnivå. På selskapsnivå og
avdelingsnivå er målene knyttet til henholdsvis
selskapets verdiutvikling (EVA) og kundetilfredshet. De individuelle
målene fastsettes i medarbeidersamtalene med de ansatte.
Det gis en utbetaling på 2 pst. av årslønnen
for måloppnåelse på individnivå og
2 pst. av årslønnen for måloppnåelse
på avdelingsnivå. Maksimal utbetaling for positiv
verdiutvikling på selskapsnivå er én
månedslønn. Belønningen fra verdiutviklingen
settes i en "bank" og betales ut med 1/3 av saldoen hvert år.
Undersøkelsen viser at de merverdiene som beregnes gjennom
EVA-systemet og som de ansatte belønnes for, ikke nødvendigvis
reflekterer resultatbidraget fra selskapets egen virksomhet. Dette
bryter med intensjonen for systemet og kan skape incentiver som
ikke underbygger selskapets mål og strategier. For at denne
typen ordninger ikke skal kunne få uheldige effekter, er
det en nødvendig forutsetning at grunnlaget for resultatbasert
belønning er relatert til selskapets eget bidrag til den
oppnådde verdiskapingen. Selskapets samlede bonuspraksis
har spesielt medført premiering av selskapets administrerende direktør,
som for 2004 og 2005 har mottatt en ekstra bonus for oppnådde
resultater, i tillegg til en utbetaling gjennom den ordinære
bonusordningen. Videre har han siden opprettelsen hatt en gjennomsnittlig årlig økning i
ordinær lønn på 11,5 pst. og fått
innvilget en livrenteordning som er verd ca. 800 000 kroner årlig.
I 2005 var samlet godtgjørelse til administrerende direktør
på 3,2 mill. kroner, mens godtgjørelsen i 2001
var på 1,4 mill. kroner.
Selskapets fullmaktsstruktur innebærer
at de aller fleste eiendomssalgene har blitt gjennomført
innenfor administrerende direktørs fullmakter. Undersøkelsen viser
at Entra Eiendom AS i begrenset grad har dokumentert prosessene
og beslutningene rundt de gjennomførte eiendomssalgene.
For de eiendomssalgene som er gjennomført uten åpen
utlysning, har Entra Eiendom AS brukt de årlige gjennomførte
verdivurderingene sammen med den kjennskap som megler og selskapet
selv besitter, til å vurdere om salgene skjer til markedsmessige
vilkår. Det er imidlertid lagt til grunn at markedsverdivurderingene
skal gi et forsiktig anslag på eiendommenes verdi, og undersøkelsen
viser at disse vurderingene gjennomgående underestimerer omsetningsverdiene
i betydelig grad. Dette innebærer at vurderingene av om
betingelsene er markedsmessige i realiteten kun bygger på skjønnet
til meglere og ansatte i selskapet. I undersøkelsen er
det stilt spørsmål ved om en slik praksis for
dokumentasjon av eiendomssalgenes forretningsmessighet er i samsvar
med den ønskede risikoprofilen for selskapet. Den mangelfulle
dokumentasjonen av eiendomssalgenes forretningsmessighet utgjør
også en risiko for at selskapet ikke har oppnådd
reelle markedsmessige betingelser ved disse salgene. Videre viser
undersøkelsen, som tidligere beskrevet, at de merverdier
som framkommer ved salg av eiendommer ikke nødvendigvis
reflekterer verdiøkende arbeid i selskapet. Sammen med
en fullmaktsstruktur som gir betydelig myndighet til én enkelt
person, utgjør begrenset dokumentasjon av prosesser og
beslutninger og svakheter i målingen av de merverdier som
skapes gjennom salgsarbeidet, en betydelig forvaltningsmessig risiko.
Det er ikke dokumentert at selskapet har kjøpt
eller solgt eiendommer eller gjennomført andre transaksjoner
til vilkår som innebærer at noen har oppnådd
en urimelig fordel på selskapets bekostning. Dette gjelder også for
salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12. I undersøkelsen
er det imidlertid stilt spørsmål ved lønnsomheten
ved tilbakekjøpet av Fritzners gate 12, siden selskapets
samlede kostnader ved å kjøpe eiendommen tilbake
og sette den i stand for den indonesiske ambassade, overstiger eiendommens
antatte markedsverdi ved utgangen av 2005. Entra Eiendom AS har
gitt uttrykk for at selskapet var bundet av den salgsavtalen som
var inngått i august 2004, da det i oktober 2004 likevel
viste seg å være ønskelig å beholde
Fritzners gate 12 for utleie til den indonesiske ambassade. Undersøkelsen
viser imidlertid at salgsavtalen inneholdt en finansieringsklausul
og at finansieringen ikke forelå innen den fastsatte fristen.
Selskapet fikk derfor undersøkt om det fantes andre potensielle kjøpere.
I undersøkelsen er det på denne bakgrunn stilt spørsmål
ved om Entra Eiendom AS var bundet av den aktuelle avtalen. På bakgrunn
av at kjøperen opprinnelig kun var interessert i Cort Adelers
gate 33, og at selskapet, før det i november 2004 ble oppnådd
enighet om at det forelå bud og aksept, var kjent med den
indonesiske ambassades interesse for å leie Fritzners gate 12,
er det uklart hvorfor selskapet gjennomførte salget for
deretter å kjøpe Fritzners gate 12 tilbake. Av
hensyn til selskapets omdømme er det svært viktig
at det i ettertid kan gis troverdige forklaringer på selskapets beslutninger
om kjøp og salg og til de tilhørende prosesser.
De ovennevnte eiendomstransaksjonene er ikke tinglyst.
Statens eierskap ble fra opprettelsen i 2000
og fram til 1. juli 2002 forvaltet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
1. juli 2002 ble forvaltningen av eierskapet overført
til Nærings- og handelsdepartementet.
Stortingets forutsetninger om formålet
med selskapet framkommer av Innst. S. nr. 81 (1999-2000) og St.prp. nr.
84 (1998-1999), jf. kapittel 1 og 2.1 ovenfor. Selskapets forretningsidé og
strategi ble vedtatt av selskapets styre i desember 2000. Forretningsideen
og strategien har ikke blitt behandlet i selskapets generalforsamling.
I St.prp. nr. 65 (2004-2005) ble det etter spørsmål
fra Riksrevisjonen gitt en orientering til Stortinget om selskapets
formål, strategi og virksomhet. Ettersom strategien på dette
tidspunktet hadde vært implementert i over fire år,
er det i undersøkelsen stilt spørsmål
ved om Stortinget fikk anledning til å drøfte disse
forholdene i samsvar med komitéflertallets intensjon.
Når det gjelder selskapets engasjement
overfor fylkeskommunale og kommunale aktører, har Nærings- og
handelsdepartementet pekt på en økende grad av samlokalisering
på tvers av forvaltningsnivåene, og på den
bakgrunn gitt uttrykk for at selskapets strategi med hovedfokus å stille
til rådighet lokaler for å dekke offentlige behov,
bør ligge fast. Samlokalisering på tvers av forvaltningsnivåene
har vært et ønsket forvaltningspolitisk tiltak
i over ti år, og det er naturlig at utleie til fylkeskommunale
og kommunale aktører i denne tilknytning faller innenfor
formålet. I undersøkelsen er det imidlertid stilt
spørsmål ved om dette også gjelder for
selskapets engasjement innen skolebygging, byutvikling og fylkeskommunal
infrastruktur for samferdsel. Videre er det stilt spørsmål
ved om det ligger innenfor selskapets formål å delta
som privat aktør i Offentlig-privat samarbeid (OPS). Historisk
har formålet med OPS vært å få privat
sektor til å forskuttere kapitalkostnadene ved investeringer, å dele
risikoen ved usikre investeringer eller å stimulere private til å investere
på steder med stor arbeidsledighet.
Nærings- og handelsdepartementet har
videre påpekt at det ved etableringen av selskapet ikke
ble fastsatt noen bestemt grense for omfanget av utleie til private, og
at selskapets hovedformål ikke utelukker en viss andel
private leietakere. Da Nærings- og handelsdepartementet
overtok forvaltningen av statens interesser i Entra Eiendom AS,
la departementet imidlertid til grunn at en andel av private leietakere
på mer enn 10 pst. innebar en vesentlig nok endring i virksomhetens innretning
i forhold til premissene for opprettelsen av selskapet, at det ville
være naturlig å gi en orientering for Stortinget.
Helt siden selskapets strategi ble vedtatt i desember 2000, har
det for selskapets ledelse vært et strategisk mål å oppnå eller
gå ut over dette nivået av private leietakere.
For at selskapet best skal fylle sin rolle,
er det, ifølge Nærings- og handelsdepartementet,
viktig at selskapet erverver nye eiendommer (ferdigstilte og under
utvikling) med sikte på senere utleie, for å ha
ledig kapasitet til å kunne tilby hensiktsmessige lokaler
til et voksende behov i offentlig sektor. Departementet legger videre til
grunn at dette må kunne skje ut fra en allmenn markedsvurdering
uten at det på oppstarttidspunktet foreligger avtaler om
utleie til offentlige leietakere. Undersøkelsen viser at
over en tredjedel av det nye eiendomsarealet er leid ut til private
leietakere, slik at andelen private leietakere har økt
fra 2 pst. ved opprettelsen i 2000 til 14 pst. ved utgangen av 2005.
Videre viser undersøkelsen at gjennomsnittlig gjenstående kontraktstid
for private leietakere i de nye eiendommene er ca. 6 år.
Dette innebærer at det kan ta lang tid før en
betydelig andel av selskapets arealer kan bidra til å dekke
framtidige behov for selskapets kjernekunder.
Reglement for økonomistyring i staten § 10
innebærer at Nærings- og handelsdepartementet
skal følge opp at de fastsatte målene for selskapet
oppnås. I denne sammenheng har departementet fastsatt avkastningskrav
og utbyttepolitikk.
Det fastsatte avkastningskravet innebærer
at selskapets resultat vurderes ut fra selskapets verdijusterte egenkapital.
I tråd med anbefalingene i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Gul
bok er avkastningskravet stilt i forhold til selskapets avkastning
etter skatt på den verdijusterte egenkapitalen. Det fastsatte
avkastningskravet er et hensiktsmessig resultatmål i et
langsiktig perspektiv. Departementet påpeker at avkastningen
for det enkelte år er følsom for utviklingen i
renter og eiendomspriser, slik at det er behov for å vurdere
avkastningen over konjunktursykler. På grunn av at selskapets avkastning
de siste årene i sterk grad har blitt påvirket av
reduksjoner i markedsrenten, har ikke avkastningskravet gitt et
godt grunnlag for å vurdere de konkrete effektene av selskapets
egen virksomhet. Som et supplement til avkastningsberegningene,
følger departementet også resultatene fra målingene
til Investment Property Databank (IPD). Også disse målingene
er i vesentlig grad bygget på de markedsverdivurderingene som
er gjort av selskapets eiendomsportefølje. I de aktuelle årene
har selskapets kapitalbase økt betydelig, blant annet som
følge av kjøp og utvikling av eiendommer. I den
perioden Entra Eiendom AS har vært en del av IPD-indeksen,
har markedsverdivurderingene av selskapets eiendommer økt
med 7,9 mrd. kroner fra 7,0 mrd. kroner til 14,9 mrd. kroner. Av
dette er en økning på 5,7 mrd. kroner knyttet
til kjøp og utvikling av nye eiendommer. Ved utgangen av
2005 hadde Entra Eiendom AS 28 pst. av eiendomsverdiene bundet opp
i prosjekteiendommer, mens tilsvarende tall for IPD-indeksen som
helhet var 9 pst.. På bakgrunn av selskapets sterke ekspansjon
og utvikling, er det i undersøkelsen stilt spørsmål
ved om det gir relevant styringsinformasjon for Nærings-
og handelsdepartementet å sammenlikne Entra Eiendom AS
med de øvrige deltakerne i IPD-indeksen for disse årene.
Videre er det ut fra en samlet vurdering av departementets oppfølging,
stilt spørsmål ved om Nærings- og handelsdepartementet har
hatt tilstrekkelig grunnlag til å følge opp selskapets resultater.
Undersøkelsen viser at selskapet har
betalt utbytte på til sammen 610 mill. kroner i perioden
2000-2005. Ut fra det beregnede verdijusterte resultatet etter skatt, som
i samme periode utgjør 6,4 mrd. kroner, har utbytteandelen
vært på 9,6 pst. av verdijustert resultat etter skatt.
I samme periode har selskapet hatt regnskapsførte skattekostnader
på 125,6 mill. kroner. Dette innebærer at verdiøkningen
i selskapet i svært stor grad er ført tilbake
til selskapet. Samtidig har selskapet begrenset med fri egenkapital.
I denne sammenheng har Nærings- og handelsdepartementet
pekt på behovet for å øke selskapets
utbyttekapasitet. Etter opprettelsen i 2000 har selskapet gjennomgått
en betydelig ekspansjon, og gjennom selskapets forretningsidé legges
det opp til at selskapet skal være ledende i de prioriterte markedene.
Selskapets strategi legger fortsatt opp til vekst i de prioriterte
markedene. Dersom Entra Eiendom AS oppnår en dominerende
posisjon i de markeder som selskapet opererer i, kan dette medføre
at den forretningsførsel som er mest lønnsom for
selskapet, gjennom oppnådd markedsmakt, ikke nødvendigvis samsvarer
med det som er effektivt for staten.
Nærings- og handelsdepartementet (NHD)
har i brev av 13. september 2006 gitt uttalelse til Riksrevisjonens rapport.
Departementet gir på generelt grunnlag
uttrykk for at rapporten ikke i tilstrekkelig grad reflekterer Stortingets
forutsetninger om at selskapet skulle ha rammebetingelser og stilles
overfor avkastningskrav som private eiendomsbedrifter. Departementet
mener at Riksrevisjonen i større grad burde sammenligne
Entra Eiendoms resultater og drift med tilsvarende private virksomheter.
Departementet påpeker spesielt at Entra Eiendoms fullmaktsstruktur,
kontrollsystemer og opplegg for kjøp og salg av eiendommer
ikke er vurdert i forhold til andre aktører i bransjen.
NHD gir uttrykk for at Riksrevisjonen har lagt
til grunn en snevrere forståelsesramme av Stortingets grunnlag
for etableringen av Entra Eiendom og av hvilke begrensninger hovedformålet
setter på selskapets forretningsmessige virksomhet, enn
det departementet la til grunn i St.prp. nr. 65 (2004-2005). Det
er NHDs oppfatning at den aktivitet Entra Eiendom har hatt så langt,
har ligget innenfor de rammebetingelser som er trukket opp.
Departementet påpeker spesielt at det
er ulike oppfatninger mellom NHD og Riksrevisjonen når
det gjelder betydningen av endringen i private leietakere. Departementet
gir uttrykk for at det i Riksrevisjonens undersøkelse ikke
sondres klart mellom forretningsmessige delstrategier og selskapets
hovedstrategi, og at Riksrevisjonen legger stor betydning
i delstrategien om å øke andelen private leietakere.
Etter NHDs oppfatning innebærer denne strategien ikke endring
av hovedstrategi for selskapet.
Departementet påpeker videre at undersøkelsen
ikke har noen grundig drøfting av hvilke virkninger endringene
i andelen private leietakere har på muligheten av å levere
godt i forhold til hovedformålet. Når Entra Eiendom
i tråd med formålet effektiviserer statens bruk av
kontorlokaler, enten gjennom rehabilitering av eksisterende eiendommer
eller ved kjøp og utvikling av nye eiendommer, medfører
dette at store arealer kan frigjøres til utleie til andre.
Departementet legger i denne sammenheng vekt på at hoveddelen
av tilveksten i eiendomsmasse (ca. 2/3) er leid ut til
offentlige leietakere. Departementets oppfatning er at selskapets reelle
hovedstrategi har vært, og er, å skaffe egnede lokaler
til offentlige leietakere og i denne sammenheng bidra til en effektiv
bruk av lokaler.
Departementet henviser også til Riksrevisjonens påpekning
av at 1,3 mrd. kroner - eller om lag 20 pst. av selskapets samlede
kjøps- og utviklingskostnader, har gått til lokaler
som i dag i hovedsak leies av private. Av dette igjen er 150 mill.
kroner, mindre enn 3 pst. av selskapets samlede kjøps-
og utviklingskostnader, benyttet til forretningslokaler og boliger.
Departementet viser spesielt til at Riksrevisjonen påpeker
at det må benyttes betydelige midler for å tilbakestille
disse til et eventuelt statlig behov. NHD kan ikke se at mulighet for
tilbakestilling var et premiss som ble diskutert ved etableringen
av Entra Eiendom.
Departementet viser videre til at Riksrevisjonen
har stilt spørsmål ved om det ligger innenfor
selskapets formål å delta som aktør i
Offentlig-privat samarbeid (OPS). Departementet kan ikke se noen
begrensninger her så lenge de aktuelle kontraktene ligger
innenfor selskapets virksomhetsområde. Tvert om må det
være i statens og andre offentlige aktørers interesse
at konkurransen om slike kontrakter er god, når man velger å bruke
denne metoden til å dekke behov for lokaler. Departementet
gir videre uttrykk for at det på mange måter er
selskapets sentrale virksomhet å skaffe privat finansiering
for å stille lokaler til rådighet for offentlige leietakere.
Departementet viser til undersøkelsens
beregninger og analyser knyttet til markedsverdivurderingene av selskapets
eiendomsportefølje. Departementet gir uttrykk for at beregningene
er gjennomført etter en modell som bare benytter renteutviklingen
som forklaringsparameter, og at dette ikke gir en dekkende beskrivelse
av de forhold som påvirker verdiutviklingen for selskapet.
Det framkommer av brevet at NHD er meget usikker på om
modellen gir stor forklaringskraft. Dette får ifølge
departementet konsekvenser for vurderingene av NHDs oppfølging
av selskapets resultater. Ifølge departementet er det på denne
bakgrunn heller ikke godtgjort at bruken av EVA-beregningene i vesentlig
grad bryter med intensjonen for resultatlønnssystemet og
kan skape incentiver som ikke underbygger selskapets mål
og strategier.
Videre påpekes det i brevet at undersøkelsens
beskrivelse av IPDs norske benchmarkstudier er svært begrenset
og ikke gir et dekkende bilde av disse studiene. Departementet påpeker
at disse studiene bygger på en metodikk som er utviklet
over mange år, som brukes i mange land og er en undersøkelse
som markedsaktørene benytter seg av. Etter departementets
vurdering er slike benchmarkstudier meget interessante i vurdering av
selskapets prestasjoner. Departementet viser til at IPD-studiene
for samtlige år viser at Entra Eiendom har oppnådd
bedre avkastning enn departementets avkastningsmål, og
at Entra Eiendoms resultater framstår blant de beste i
bransjen i hele den perioden (2002-2005) hvor selskapet har deltatt.
NHD viser til at avkastningskravet og utbyttepolitikken
for selskapet er fastsatt i samsvar med de forutsetninger som lå til
grunn for etablering av Entra Eiendom AS. Utover dette legger departementet
stor vekt på å sette sammen et styre med riktig
erfaring og kompetanse. Dette er i samsvar med de reglene som har
vært formulert for statens eierstyring. Departementet har videre
lagt stor vekt på at Entra Eiendom utvikler en offentlig
rapportering som gir en god oversikt over virksomheten, og er av
den oppfatning at selskapet her holder en god standard. Med basis
i denne offentlige rapporteringen følger departementet
flere parametere i sin eierdialog med Entra Eiendom. Dette gjelder
både regnskapsmessige størrelser og forhold vedrørende utviklingen
i eiendomsporteføljen.
Departementet viser til at selskapet har hatt
betydelig vekst i eiendomsmasse og sterk økning av ekstern gjeld.
Departementet påpeker imidlertid at det er etablert
en finansiell styring som innebærer at selskapet i begrenset
grad påtar seg finansiell risiko.
NHD opplyser videre at departementet vil følge
opp spørsmålet om innretning av selskapets resultatlønnssystem
i dialog med selskapet.
Departementet viser til at undersøkelsen
avdekker svakheter i oppbyggingen av Entra Eiendoms system for å dokumentere
prosesser og beslutninger i forbindelse med kjøp og salg.
Det er departementets inntrykk at selskapet foretar vesentlige endringer
i sine dokumentasjons- og arkivrutiner med bakgrunn i dette. Departementet
gir uttrykk for at det er særdeles viktig i en virksomhet
hvor det gjennomføres betydelige transaksjoner basert på forhandlinger,
at grunnlag og beslutninger er godt dokumentert. Departementet påpeker
at de årlige markedsverdivurderingene ikke er laget for å være
grunnlag for salgsprosesser. De skal gi en forsiktig vurdering av
den samlede verdien av eiendomsmassen på vurderingstidspunktet.
Departementet gir uttrykk for at dette, sammen med utviklingen i
perioden etter verdivurderingene, kan forklare positive avvik mellom
markedsverdivurderingen og oppnådd salgspris. Departementet
påpeker videre at Entra Eiendom gjennomfører egne
beregninger og benytter vurderinger fra uavhengige meglere som grunnlag
for de konkrete salgsprosessene.
Departementet fastslår at det er uenighet
mellom selskapet og Riksrevisjonen om det forelå en klar
rettslig binding når det gjaldt salget av Cort Adelers
gate 33 og Fritzners gate 12. I brevet påpekes det at Entra
Eiendom ikke var varslet om at kjøper gjorde sitt forbehold om
finansiering gjeldende. Selskapets klare oppfatning var således
at det forelå en forpliktende situasjon med bud og aksept.
NHD kan således ikke se at det er grunnlag i undersøkelsen
til å antyde at Entra Eiendom her har handlet uten at det
forelå rettslige forpliktelser. Departementet påpeker
at en hovedbegrunnelse for tilbakekjøpet var knyttet til å kunne
dekke lokale behov for kjernesegmentet.
Departementet viser til påpekningen
i rapporten av at en stor del av verdiøkningen er ført
tilbake til selskapet. NHD peker på at store deler av gevinsten
er knyttet til verdistigning på eiendom, og ikke er realiserte
gevinster som gir grunnlag for å ta utbytte. Det er ifølge departementet
heller ikke i premissene for Entra Eiendoms virksomhet gitt føringer
om omfattende realiseringer av verdistigning gjennom salg.
Departementet viser også til påpekningen
av risikoen for at selskapet prioriterer den forretningsførsel
som er mest lønnsom for Entra Eiendom, gjennom oppnådd markedsmakt
foran det som er effektivt for staten. Ifølge departementet
er det selvsagt en underliggende risiko for ulike interesser og
mål mellom eier og administrasjon, knyttet til statens
eierskap i Entra Eiendom. Undersøkelsen avdekker imidlertid
etter departementets oppfatning ikke at dette har gitt spesielle
negative utslag når det gjelder Entra Eiendom. Departementet viser
i denne sammenheng til bransjetall som tyder på at selskapet
er veldrevet, slik at veksten ikke har gått på bekostning
av resultatene.
Riksrevisjonen viser til at det primære
formålet med selskapet er å dekke statens behov
for lokaler i det konkurranseutsatte markedet. I undersøkelsen
framkommer det at selskapets hovedkundegruppe i henhold til selskapets
forretningsidé omfatter alle typer offentlige kunder, herunder
statseide selskaper, fylkeskommunale aktører og kommunale
aktører. Etter Riksrevisjonens vurderinger innebærer
dette en endring i hovedstrategien for selskapet. Videre viser undersøkelsen
at selskapets strategi overfor private kunder er svært
tett knyttet til selskapets forretningsidé. Ved fastsettelsen av
forretningsidé og strategier ble tilnærmingen
til private kunder utvidet fra å være aktuell
dersom det ikke lenger forelå noe statlig behov, til å være
aktuell "der dette er naturlig", med et strategisk mål
om å øke andelen private leietakere til 20 pst.
innen utgangen av 2004. Etter Riksrevisjonens vurdering innebærer
disse endringene samlet sett vesentlige endringer i premissene for
selskapsdannelsen. Slike endringer skulle etter Stortingets forutsetninger
behandles av generalforsamlingen og Stortinget før de kunne
iverksettes. Ettersom forretningsideen ble implementert uten denne
behandlingen, kan det etter Riksrevisjonens vurdering stilles spørsmål
ved både selskapets og eierdepartementenes handlemåte.
Riksrevisjonen er enig i at selskapet ble stilt
fritt til, ut fra kommersielle vurderinger, å selge eller
leie ut til andre de lokaler som var fristilt fra leieavtaler med
statlige leietakere. Ut fra tilsvarende vurderinger må selskapet
også kunne utvikle disse eiendommene med tanke på utleie
til private. Riksrevisjonen er også enig i at dette er
en vesentlig forutsetning for at selskapet skal kunne bidra til å effektivisere
statens bruk av kontorlokaler. Det er imidlertid, etter
Riksrevisjonens vurdering, forutsatt at kjøp og utvikling
av nye eiendommer skal rettes mot statlige virksomheter. Riksrevisjonen påpeker
derfor at selskapet har brukt 1,3 mrd. kroner til å kjøpe
og utvikle nye eiendommer som i hovedsak er leid ut til private
leietakere. Undersøkelsen viser også at eiendommer
som er leid ut til private, på grunn av lange kontrakter,
i liten grad kan stilles tilgjengelig til å dekke framtidige
behov for selskapets kjernekunder.
Etter Riksrevisjonens vurdering faller kjøp
og utvikling av nye eiendommer direkte rettet mot fylkeskommunale
og kommunale aktører utenfor Stortingets forutsetninger
for selskapet.
Entra Eiendom AS har inngått en OPS-avtale
med Bærum kommune om å bygge og drive skolebygget
til Vøyenenga skole. Historisk har formålet med
OPS vært å få privat sektor til å forskuttere
kapitalkostnadene ved investeringer, å dele risikoen ved
usikre investeringer eller å stimulere private til å investere
på steder med stor arbeidsledighet. Riksrevisjonen har merket
seg at det ifølge departementet på mange måter er
selskapets sentrale virksomhet å skaffe privat finansiering
for å stille lokaler til rådighet for offentlige
leietakere. Riksrevisjonen stiller imidlertid spørsmål
ved om selskapets deltakelse i OPS-avtaler reelt sett innebærer
en privat finansiering, og at risiko blir overført til private
aktører.
Riksrevisjonen har merket seg departementets
oppfatning om undersøkelsens bruk av nåverdimodellen
i analyse av markedsverdivurderingene. Riksrevisjonen bemerker
at denne modellen omfatter både endringer i leieinntekter,
eierkostnader, langsiktig rentenivå og flere ulike risikofaktorer
som forklaringsfaktorer for endringene i markedsverdivurderingene.
Undersøkelsen viser at modellen har stor forklaringskraft,
og Riksrevisjonen viser til at nåverdimodellen også ble
brukt som et sentralt rammeverk ved fastsettelsen av selskapets åpningsbalanse.
Riksrevisjonen bemerker at både utviklingen
i verdijustert egenkapital, avkastningsberegninger, IPD-målinger
og selskapets egne EVA-målinger viser særdeles
gode resultater for selskapet. Undersøkelsen viser imidlertid
at deler av den påviste verdiøkningen er knyttet
til økninger i selskapets leieinntekter som ble besluttet
før selskapet kom i drift 1. juli 2000. Videre bygger
de rapporterte resultatene på forutsetninger om reduksjoner
i eierkostnadene som er større enn det som faktisk er dokumentert.
Det er videre klart at deler av verdiskapingen er knyttet til markedsendringer
som blant annet er drevet av reduksjonen i langsiktige renter. Undersøkelsen
viser således at selskapets bidrag til verdiøkningen
har vært vesentlig lavere enn det de ovennevnte målingene
gir uttrykk for.
Etter Riksrevisjonens vurdering har derfor ikke avkastningsmålinger
gitt et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere selskapets
resultater i forhold til det fastsatte avkastningskravet. Ettersom
Entra Eiendom AS har hatt en betydelig ekspansjon gjennom kjøp
av eiendommer og en mye høyere utviklingsandel enn de øvrige
selskapene i IPD-indeksen, påpeker Riksrevisjonen også usikkerheten
ved om IPD-målingene gir en sammenligning som er relevant
for departementets oppfølging. Riksrevisjonen stiller derfor
spørsmål ved om NHD har hatt tilstrekkelig grunnlag
til å følge opp selskapets resultater.
På bakgrunn av at deler av verdiøkningen
relateres til forhold som selskapet ikke påvirker, vil
selskapets bruk av EVA-målinger kunne skape incentiver
som ikke underbygger selskapets mål og strategier. Dette bryter
med forutsetningene for resultatlønnssystemet. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet vil følge opp spørsmålet
om innretning av selskapets resultatlønnssystem i dialog
med selskapet.
Riksrevisjonen har merket seg at bransjetall,
ifølge departementet, tyder på at selskapets vekst
ikke har gått på bekostning av resultatene. Undersøkelsen
viser at de oppnådde merverdiene utover selskapets investeringer
i store trekk er knyttet til fire store eiendommer. For de øvrige
eiendommene er de samlede markedsverdiene omtrent like store som
selskapets investeringer i disse eiendommene. På denne
bakgrunn påpeker Riksrevisjonen risikoen for at selskapets
ekspansjon kan gå på bekostning av verdiskapingen
i selskapet.
Riksrevisjonen konstaterer at det har vært
svakheter i selskapets dokumentasjon av prosesser og beslutninger
i forbindelse med kjøp og salg av eiendommer. Det er også enighet
om at de årlige markedsverdivurderingene ikke er laget
for å være grunnlag for salgsprosesser. Riksrevisjonen
påpeker at markedsverdivurderingene likevel har blitt brukt
som grunnlag ved beslutninger om salg av eiendom. Videre synes det å være
enighet om at skjønnet til innleide meglere og selskapets
egne ansatte er det eneste relevante grunnlaget for vurderingen
av om betingelsene er markedsmessige. Riksrevisjonen har merket
seg departementets påpekning av at opplegget for kjøp
og salg av eiendommer ikke er vurdert i forhold til andre aktører
i bransjen. Etter Riksrevisjonens vurdering gir ikke sammenligning
med bransjepraksis tilstrekkelig sikkerhet for at eiendommene selges
til markedsmessige vilkår og at selskapets omdømme
ivaretas. Etter Riksrevisjonens vurdering er det mest relevant å vurdere
praksis opp mot anerkjente standarder for risikohåndtering.
Etter Riksrevisjonens oppfatning kan det stilles spørsmål ved
om den beskrevne praksisen er i samsvar med den ønskede
risikoprofilen for selskapet.
Riksrevisjonen merker seg at det etter selskapets oppfatning
forelå en rettslig bindende avtale om salg av Cort Adelers
gate 33 og Fritzners gate 12 på det tidspunktet (oktober
2004) da selskapet ble kjent med at den indonesiske ambassaden var
interessert i å leie Fritzners gate 12. Riksrevisjonen
påpeker imidlertid at selskapet på tross av dette
fikk undersøkt om det fantes andre potensielle kjøpere.
Videre viser undersøkelsen at det først i midten
av november 2004 var oppnådd enighet om at det forelå bud
og aksept for salg/kjøp av eiendommene. Riksrevisjonen
mener at det fortsatt ikke er gitt en troverdig forklaring på selskapets
handlemåte knyttet til salget og tilbakekjøpet
av Fritzners gate 12.
Saken har vært forelagt Nærings-
og handelsdepartementet, og statsråden uttaler i brev av
27. oktober 2006:
" …
Nærings- og
handelsdepartementet (NHD) har forelagt dokument nr. 3:x fra Riksrevisjonen
for Entra Eiendom AS, som har gitt departementet sine merknader
i brev datert 10. oktober 2006. Brevet fra selskapet er
nokså teknisk orientert, og noen av de faktiske forhold
er avklart i dialog mellom departementet, Riksrevisjonen og Entra.
Enkelte andre deler er kommentert i foreliggende svar fra NHD.
1.
Hovedkonklusjon
Undersøkelsen har etter Nærings-
og handelsdepartementets oppfatning, ikke avdekket forhold som skulle tilsi
at selskapet har kjøpt eller solgt eiendommer eller gjennomført
andre transaksjoner til vilkår som innebærer at
noen har oppnådd en urimelig fordel på selskapets
bekostning.
Undersøkelsen viser også at
selskapet har hatt en stabil sammensetning av sine lokaler med hovedvekt
på kontorlokaler og til en viss grad undervisningslokaler. Andre
lokaler utgjør en beskjeden del av eiendomsmassen. Virksomheten
har i stor grad vært rettet mot hovedformålet å tilby
lokaler for å dekke statlige behov. Andelen private leietagere
har økt, slik det ble redegjort for i St.prp. nr. 65 (2004-2005).
Hoveddelen av tilveksten i eiendomsmassen, om lag to tredjedeler, er
imidlertid leid ut til offentlige leietagere.
Sammenligninger
med andre eiendomsselskaper for perioden 2002-2005 viser at Entra
Eiendom har hatt en bedre resultatutvikling enn gjennomsnittet av
deltagerne i sammenligningen. Dette gjelder både for utviklingsporteføljen
og for stående investeringer. Den vurderte markedsverdien
av selskapets egenkapital har vokst betydelig.
2.
Merknad til oppsummeringen
Departementet har tidligere
gitt omfattende merknader til hovedanalyserapporten jf. brev fra
NHD 13. september 2006. Merknadene er delvis oppsummert
i dokument 3:x. I forhold til hovedanalyserapporten er det i redegjørelsen
for undersøkelsen i dokument 3:x gjort endringer i formuleringer,
og departementet finner det rett å kommentere noen punkter.
På side
5 skriver Riksrevisjonen: "I generalforsamlingen 18. juni
2001 ble det under henvisning til selskapets formål gitt
signaler om at selskapet ikke skulle involvere seg i byggingen av nytt
rådhus i Tromsø. Protokollen fra styremøte 21. juni
2001 viser imidlertid at styret vedtok å fortsette samtalene
med Tromsø kommune om dette prosjektet"
Når
en tidligere forvaltningsvirksomhet skilles ut som selvstendig rettssubjekt,
stiller det krav til håndtering av rolledeling og ansvar
mellom eier og styrer. Eier/generalforsamling skal holde
seg til overordnede retningslinjer for virksomheten, mens styret
har ansvar for forvaltningen. Dersom eieren skal gi mer spesifikke
styringssignaler må det skje i en formell form, gjennom
vedtak på generalforsamling eller gjennom skriftlige instrukser.
I
brev fra Statsministerens kontor til departementene av 28. oktober
1998 (Vedr. forholdet mellom statsråden og selskapsledelsen
i statens selskaper) sies det om dette: "... at det gjennom
generalforsamlingsformen skapes notoritet om hva som har skjedd, … sikrer
en bred belysning av saken og generalforsamlingsformen gir grunnlag
for konstitusjonell kontroll, ..... Ved uformell kontakt kan det
i ettertid tenkes å oppstå tvil om hva som har
skjedd, hva slags informasjon som er gitt og hva slags tilbakemelding
som er gitt fra departementets side. Dette kan ha betydning dersom statsråden
i ettertid ønsker å rette kritikk mot selskapets
styre for den informasjon eller manglende informasjon som er gitt,
eventuelt mot manglende oppfølging av departementets signaler."
Riksrevisjonens
undersøkelse viser, at både AAD og NHD har satt
krav til skriftlighet i sine instrukser for forvaltningen av statlig
eierskap. Når Riksrevisjonen i tilknytning til Entra Eiendoms
eventuelle deltagelse i bygging av rådhus i Tromsø henviser
til signaler gitt på generalforsamlingen i 2001, er dette
signaler som ikke er protokollført eller på noen
annen måte gitt notoritet. Det er på denne bakgrunn
vanskelig å konkludere at Entra Eiendom her har opptrådt
illojalt overfor sin eier.
Riksrevisjonen skriver
på side 6: "Det er således et spørsmål
om de verdiene som disse eiendommene ble ført inn i selskapets
med, representerte reelle markedsverdier på overføringstidspunktet".
Dette
er en slutning som det etter NHDs mening ikke finnes faglig grunnlag
for i hovedanalyserapporten eller på bakgrunn av de beregninger
Riksrevisjonen viser til der, og som er innrettet mot andre forhold. Departementet
antar at dette er en misvisende formulering og at Riksrevisjonen
her ikke har ment at det hefter feil ved grunnlaget for den åpningsbalansen
som AAD fastsatte i 2000.
Loven stiller krav om at
tingsinnskudd i forbindelse med stiftelse av selskaper gjøres
til reelle verdier og at dette bekreftes av revisor. Departementet
vil vise til at overføringsverdiene ble fastlagt etter
en omfattende prosess. Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD)benyttet
ekstern ekspertise og en egen revisjonsrådgiver i denne
prosessen. Ved vurdering av statsstøtteproblematikk står
også verdien av tingsinnskudd sentralt; slike innskudd
skal representere verdier som en privat investor ville satt. I forbindelse
med at EFTAs overvåkningsorgan ESA i 2002 reiste spørsmål vedrørende åpningsbalansen
til Entra Eiendom, gikk NHD grundig igjennom det arbeidet og de
vurderingene som var gjort i AAD og førte en dialog med
ESA om dette. Det ble konkludert med at det ikke var behov for å gjennomføre
nærmere undersøkelser om riktigheten av åpningsbalansen.
Hele dette materialet har vært stilt til rådighet
for Riksrevisjonen.
3. Riksrevisjonens bemerkninger
Riksrevisjonen
synes å mene at strategien til Entra Eiendom og tilhørende
drift ikke har vært i samsvar med de forutsetninger som
Stortinget ga ved behandlingen av St.prp. nr. 84 for 1998-1999.
Spesielt vises det til at styret for Entra Eiendom satte strategiske
mål for andelen av arealer utleid til private leietagere.
NHD
vil vise til at ved å skille Entra Eiendom ut i et eget
aksjeselskap avgrenset staten sitt eieransvar. Selskapets styre
er etter aksjeloven gitt et omfattende ansvar for å forvalte
selskapets verdier. Utarbeidelse av forretningsmessig strategier
er et viktig element i dette. Det var ikke gitt noen føringer
om den private leieandelen i stortingsdokumentene forut for etableringen
av Entra. Etter at styret hadde presentert sine første
strategier ble det, slik det framgår av rapporten, gitt
muntlige signaler fra AAD som stilte spørsmål
ved målsettingene om andel private leietagere. Dette ble
fulgt opp med vedtak om en dialog mellom AAD og selskapet om selskapets
strategier på Generalforsamlingen 2001. Administrasjonen
i Entra laget i september 2001 forslag til justeringer i strategiformuleringene,
blant annet når det gjaldt ambisjonen om statlige leietagere.
Selskapet tok høsten 2001 initiativ til en dialog med AAD. Det
ble likevel ikke holdt noe møte før i februar
2002, hvor også NHD som skulle ta over forvaltningen av eierskapet
i Entra, deltok. Styret hadde i mellomtiden, desember 2001, justert
de konkrete målene for privat leieandel. Etter at NHD overtok
ansvaret for eierforvaltningen i 2002, og fram til departementets
redegjørelse i St.prp.nr. 65 for 2004-2005 var det i eierdialogen aldri
framme noen strategi om å øke den private eierandelen
til 20 pst.
Til forståelse av selskapets
strategi og det konkrete målet om 10 prosents andel, som
etter NHDs vurdering ikke innebar en vesentlig endring av hovedstrategi
eller brudd med primærformålet, er det viktig
også å se på styrets motivasjon for en
slik målsetting, slik det går fram av strategidokumentet: "Det
vil gi Entra Eiendom økt forståelse og evne til å håndtere
kunders krav og forventninger, noe som vil bidra ytterligere å profesjonalisere
tilbudet overfor Entra Eiendoms øvrige kunder"
NHD
har vært enig i denne vurderingen slik det går fram
av redegjørelsen om Entra Eiendoms drift og utvikling som
ble gitt i St.prp. nr. 65 for 2004-2005. Departementet uttrykte
i denne sammenheng at det er lite hensiktsmessig som en del av den
eiermessige styringen å sette en fast prosentvis begrensning
for andelen av selskapets arealer som leies ut til sekundærkunder.
Dette foranlediget ingen merknader fra Stortinget jf Innst. S. nr.
240 for 2004-2005.
For ytterligere å belyse
utviklingen i statens holdning til hva Entra Eiendom kunne engasjere
seg i, vises det også til St. prp. nr. 63 for 2001-2002
hvor spørsmålet om fleksibel utvikling av Nasjonalbiblioteket
ble tatt opp. Det heter der (side 36): "Regjeringen har kommet
til at den beste løsningen for staten vil være å overføre
det samlede ansvaret for utbygging og fremtidig drift av eiendommen
på Solli plass til Entra Eiendom AS. Det vil gi best prosjektøkonomi å gjennomføre
en samlet utbygging og rehabilitering. Entra Eiendom vil disponere
de arealer som ikke skal disponeres av Nasjonalbiblioteket, til
utleie i det private markedet. Ved at staten gis opsjon på leie
av ytterligere arealer, vil en oppnå nødvendig
fleksibilitet for å dekke fremtidige merbehov."
Etter
at et forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet om å bevilge
midler for å gjennomføre prosjektet i Statsbyggs
regi ble nedstemt, stemte et enstemmig Storting for fullmakten til å selge
eiendommen til Entra Eiendom AS jf. Innst.s.nr. 255 og vedtak nr.
526 V pkt. 3 for 2001-2002. Ved dette tilfelle ble det altså gitt
prinsipiell tilslutning til at selskapet reiste et kontorbygg hvor
en stor del av arealene i første omgang kunne benyttes
til private leietagere.
Riksrevisjonen peker på at "eiendommer
som er leid ut til private, på grunn av lange kontrakter,
i liten grad kan stilles tilgjengelig for å dekke framtidige
behov for kjernekundene."
Departementet vil
vise til at dette ikke var en forutsetning fra Stortinget ved etableringen
av selskapet. Videre må valg av kontraktstid for private
leietagere være en balanse mellom risikostyring som tilsier
langsiktige kontrakter, og et ønske om fleksibilitet som trekker
i motsatt retning. Dette valget må gjøres på forretningsmessig
basis. Gjennomsnittlig kontraktstid for private leietagere (6 år)
er klart kortere enn for hele porteføljen. Med nåværende
portefølje innebærer dette at om lag 10 000
kvadratmeter utleid til private i gjennomsnitt vil fristilles hvert år
eller om lag 50 000 kvadratmeter over en 5 års
periode. Ved salg ville Entra ikke hatt tilgang til disse arealene
for utleie til kjernekunder.
Når det gjelder
fylkeskommunale og kommunale aktører mener Riksrevisjonen
at kjøp og utvikling av eiendommer rettet mot disse faller
utenfor Stortingets forutsetninger. I den eiendomsmassen som Entra
Eiendom ble tilført ved etableringen, var det om lag 6
pst. kommunale og fylkeskommunale leietagere. Departementet er enig
i at disse ikke inngikk i hovedformålsgruppen. Det fremgår
imidlertid ikke av grunnlagsdokumentene at selskapet skulle unnlate å videreutvikle relasjonen
til disse kundene. Når det gjaldt oppføring av nye
eiendomsprosjekter, er det bare for private oppdragsgivere at AAD
la til grunn at Entra Eiendom ikke skulle konkurrere jf. brev til
Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen 23. november
1999. I sin redegjørelse om utviklingen i Entra Eiendom
i St.prp. nr. 65 for 2004-2005 påpekte NHD at flere trekk
gjorde det naturlig at Entra Eiendom i sin strategi rettet seg mot
offentlige leietagere. Stortinget hadde ikke merknader til dette.
Riksrevisjonen
reiser spørsmål ved om NHD har tilstrekkelig grunnlag
for å følge opp selskapets resultater. Departementet
er inneforstått med at det alltid bør vurderes
hvor detaljert en slik oppfølging skal være. Utgangspunktet
for denne vurderingen må imidlertid være slik
det daværende eierdepartementet (AAD) la vekt på i
nest siste avsnitt i kapittel 5.4 i St.prp. nr. 84 for 1998-1999: "For
en slik type virksomhet vil staten ha mindre behov for direkte kontroll
av den daglige driften. Statens behov for kontroll vil ivaretas
gjennom mer overordnede styringsmuligheter."
Departementet
vil vise til at selskapet nå gjennomfører en kvartalsmessig
rapportering på linje med børsnoterte selskaper.
Det er i første rekke styret som skal se til at den daglige
driften representerer en god og forsvarlig forvaltning.
På bakgrunn av den økte kompleksiteten i Entra
Eiendoms virksomhet, både på utviklingssiden
og når det gjelder finansiering, gjennomførte
NHD i 2004 en vesentlig endring i styresammensetningen for å få inn
relevant kompetanse og erfaring.
Departementet har
som nevnt også, etter at de er behandlet i styret, hatt
tilgang til resultatene fra undersøkelsene som gjennomføres
av Investment Property Databank (IPD). I disse undersøkelsene
sammenlignes resultatutviklingen i Entra Eiendom med utviklingen hos
andre viktige aktører i det norske eiendomsmarkedet. IPD
er uavhengig av aktørene og deltagelse i undersøkelsen
skjer på frivillig basis. Slike sammenlignende undersøkelser
- benchmarking - regnes generelt som et viktig element i vurdering
av selskapers utvikling.
Det er riktig som Riksrevisjonen
påpeker at Entra Eiendoms resultater påvirkes
av at selskapet gjennomfører betydelige utviklingsprosjekter,
i motsetning til mange av de andre aktørene, og at dette
har gitt et positivt bidrag til Entra Eiendoms resultater i undersøkelsen.
Departementet viser imidlertid til at IPDs undersøkelser
også gir resultater hvor effekten av utviklingsporteføljen
er skilt ut. Entra Eiendom viser også da gode resultater
i forhold til de øvrige aktørene. I et brev til
Entra Eiendom 3. oktober 2006 om utviklingen for "stående
investeringer" dvs. eiendommer som ikke har vært gjenstand
for utvikling det enkelte år bekrefter IPD at Entra Eiendom
resultatmessig ligger i toppen blant de selskapene som har deltatt
i undersøkelsen for hele perioden 2002-2005
NHD
er enig med Riksrevisjonen i at renteutviklingen de siste årene
har hatt en positiv påvirkning på eiendomssektorens
utvikling. Departementet mener imidlertid at det gjennom IPD-benchmark
har en god støtte i oppfølgingen av Entra Eiendoms
resultatutvikling. IPDs undersøkelser konkluderer som nevnt
med at selskapet for de fire årene 2002-2005 har hatt en
god avkastning i forhold til markedet ellers; ikke bare for utviklingseiendommer,
men også for den faste eiendomsmassen. NHD har vanskelig
for å se at dette har kunnet skje uten en god styring og
drift av selskapet. Vi kan ikke se at Riksrevisjonens beregninger
på noen god måte belyser disse forholdene. Departementet
vil ellers vise til at de beregningene av markedsverdier som Entra
Eiendom offentliggjør, og som ligger til grunn for EVA-beregningene,
vil danne et viktig grunnlag for faktiske regnskapsstørrelser
ved overgang til den nye regnskapsstandarden IFRS. Selskapet vil
gå over til denne standarden i 2007.
Som
departementet påpekte i sitt brev 13. september i år
vil eiendommer som er under utvikling, og før det er inngått
dekkende utleiekontrakter, nødvendigvis komme ut med lave
verdier. Det følger av den metodikken som i hovedsak benyttes
ved slike målinger. Departementet viser at Entra Eiendom
samlet sett har hatt en god avkastning på sine utviklingsprosjekter. Både
Riksrevisjonens analyse og IPDs sammenligninger tyder på det.
Departementet ser således ikke noen stor risiko for at
selskapets ekspansjon har gått på bekostning av
verdiskapningen i selskapet.
I tilknytning til transaksjonene
vedrørende Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 skriver
Riksrevisjonen at det "ikke er gitt noen troverdig forklaring
på selskapets handlemåte knyttet til salget og
tilbakekjøpet av Fritznersgate 12."
NHD
forstår dette slik at Riksrevisjonen ikke knytter tvil
til om hvorvidt den faktainformasjonen selskapet har gitt om saken
er korrekt, men at det er et spørsmål om det forelå en
tilstrekkelig forretningsmessig begrunnelse for tilbakekjøpet
og utleie til den indonesiske ambassaden.
Departementet
er enig i at det - ut fra det tallmaterialet som er presentert -
kan stilles spørsmål ved om tilbakekjøpet
av Fritzners gate isolert sett tilfredsstiller de avkastningskrav
som enkeltprosjekter bør ha. Ut fra det foreliggende materiale,
inkludert den undersøkelsen som Det norske Veritas gjorde
for styret i Entra Eiendom, kan departementet imidlertid ikke se
at det er gjort funn som indikerer at Entra har gjennomført transaksjoner
som har medført at noen har oppnådd en urimelig
fordel på selskapets bekostning. De generelle resultatene
for Entra Eiendom tyder heller ikke på at manglende lønnsomhet
i enkeltprosjekter er noen gjennomgående svakhet ved driften
av selskapet."
Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 84
(1998-99), jf. Innst. S. nr. 81 (1999-2000), ble det lagt til grunn
at selskapet i konkurranse med private skal tilby lokaler for statlig
virksomhet. Komiteen forutsatte at det primære formålet
med selskapet er å dekke statens behov for lokaler i det
konkurranseutsatte markedet.
Riksrevisjonen er enig med departementet i at
selskapets virksomhet i stor grad har vært rettet mot hovedformålet
med selskapet. Riksrevisjonen viser likevel til St.prp. nr. 84 (1998-99),
kapittel 7.5.1, der det framgår at man må " […] legge
til grunn det faktum at selskapets kundegruppe utelukkende består
av statlige virksomheter. Dette er virksomheter som får
bevilget midler over statsbudsjettet til å dekke den husleien selskapet
har krav på.".
Riksrevisjonen har merket seg departementets
henvisning til at det ikke framgår av grunnlagsdokumentene
at selskapet skulle unnlate å videreutvikle relasjonen
til eksisterende kommunale og fylkeskommunale kunder. Departementet
henviser videre til at det i St.prp. nr. 65 (2004-2005) er påpekt
flere trekk som etter departementets vurdering gjorde det naturlig
at Entra Eiendom AS i sin strategi rettet seg mot offentlige leietakere.
Riksrevisjonen er enig i at utleie til fylkeskommunale og kommunale
aktører faller innenfor formålet i forbindelse
med politisk besluttet samlokalisering på tvers av forvaltningsnivåene.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det imidlertid ikke lagt fram tungtveiende
argumenter for at selskapet på generelt grunnlag skal kunne
anse slike aktører som en del av selskapets hovedkundegruppe.
Riksrevisjonen fastholder derfor at selskapets forretningsidé på dette
området innebar en vesentlig endring i premissene for selskapsdannelsen.
Riksrevisjonen har videre merket seg Nærings-
og handelsdepartementets oppfatning om selskapets tilnærming
til private leietakere. Riksrevisjonen er enig i at det i forbindelse
med opprettelsen ikke ble gitt noen konkrete føringer om
den private leieandelen. Det ble imidlertid gitt føringer
som avgrenser selskapets tilnærming overfor private kunder
til å være aktuelt dersom det, etter at en statlig
aktør har fraflyttet en eiendom, ikke lenger foreligger
noe statlig behov for eiendommen. Riksrevisjonen påpeker
at selskapets strategi, helt løsrevet fra disse føringene,
i hele den aktuelle perioden har vært å øke
andelen private leietakere enten opptil eller utover et nivå på 10
pst. Riksrevisjonen fastholder derfor at selskapets forretningsidé og
strategier også på dette området innebar
en vesentlig endring i forhold til premissene for selskapsdannelsen.
Departementet gjorde i St.prp. nr. 65 (2004-2005) rede
for økningen i privat leieandel, og departementet ga uttrykk
for at det er lite hensiktsmessig å sette en fast prosentvis
begrensning for andelen av selskapets arealer som leies ut til sekundærkunder.
I denne proposisjonen ble det imidlertid ikke redegjort for at det
hele tiden hadde vært, og fortsatt var, en bevisst strategi
fra selskapets side å øke andelen private leietakere,
og at den gjennomførte økningen i stor grad hadde
funnet sted gjennom kjøp og utvikling av nye eiendommer.
Riksrevisjonen er enig i at det ikke var en
forutsetning fra Stortinget at eiendommer som er leid ut til private,
skal kunne stilles tilgjengelig for å dekke framtidige
behov for kjernekundene. Riksrevisjonen viser imidlertid til departementets
påpekning av at selskapets kjøp og utvikling av
eiendommer gjennomføres "for å ha ledig kapasitet
til å kunne tilby hensiktsmessige lokaler til et voksende
behov i offentlig sektor." Ettersom en tredjedel av de nye arealene
er leid ut til private, er det etter Riksrevisjonens oppfatning
grunn til å påpeke at disse arealene i begrenset
grad kan ivareta denne hensikten. Departementet har videre vist
til at Stortinget i forbindelse med Nasjonalbiblioteket, ga tilslutning
til at selskapet bygde kontorlokaler som leies ut på det
private markedet. Riksrevisjonen påpeker at denne beslutningen
gjaldt én enkelt eiendom, og at staten i dette tilfellet
ble gitt opsjon på leie av ytterligere arealer. Riksrevisjonen
fastholder derfor at kjøp og utvikling av nye eiendommer
etter forutsetningene generelt skal rettes mot statlige virksomheter.
Riksrevisjonen viser i denne sammenheng til at det i brev fra Arbeids
og administrasjonsdepartementet v/statsråden til
familie-, kultur- og administrasjonskomiteen av 23. november 1999
heter:
"… at selskapet ikke har som formål å engasjere
seg i nye eiendomsprosjekter for å tiltrekke seg private
leietakere. Når det gjelder statlige leietakere, som altså er selskapets
kundegruppe, vil det imidlertid også være aktuelt å kunne
tilby utvikling og oppføring av nye eiendomsprosjekter."
Riksrevisjonen viser også til at Entra
Eiendom AS deltar som privat part i et offentlig-privat samarbeid (OPS)
om bygging og drift av lokaler for Vøyenenga skole i Bærum.
Ettersom Entra Eiendom AS er et heleid statlig selskap, kan selskapet
etter Riksrevisjonens oppfatning ikke påta seg risiko og
ta oppgaven med å stille finansiering som en fullt ut privat
eiendomsutvikler i OPS-avtaler.
Riksrevisjonen er enig i at utarbeidelse av
forretningsmessige strategier er en viktig del av styrets ansvar.
Flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen forutsatte
at Stortinget vil bli orientert hvis selskapets styre og generalforsamling
skulle komme fram til at en endring i hovedstrategien vil være
hensiktsmessig. Videre forutsatte flertallet i komiteen at en slik
orientering blir gitt på en slik måte at Stortinget
gis anledning til å drøfte forholdet, all den
tid det eventuelt vil bli snakk om vesentlige endringer i premissene
for selskapsdannelsen. Riksrevisjonen konstaterer at forretningsideen
og strategiene ble implementert uten en slik behandling. Riksrevisjonen
påpeker spesielt at selskapet har brukt 1,3 mrd. kroner
til kjøp og utvikling av nye eiendommer som i hovedsak
er leid ut til private leietakere.
Riksrevisjonen har merket seg departementets
kommentarer om selskapets åpningsbalanse. Det har ikke vært
en del av Riksrevisjonens undersøkelse å vurdere om
selskapets åpningsbalanse er fastsatt i samsvar med de
relevante kravene. Riksrevisjonens søkelys har vært rettet
mot om selskapets resultatrapportering gir et riktig bilde av de
resultater som selskapet har skapt i perioden fra 1. juli
2000 til utgangen av 2005. Selskapets åpningsbalanse utgjør
et sentralt referansepunkt for selskapets offentlige resultatrapportering.
Ved fastsettelsen av åpningsbalansen ble det lagt til grunn
at porteføljen samlet måtte gis en lavere verdi
enn summen av enkelteiendommene. Videre måtte verdsettingen
av eiendommene ses i sammenheng med at selskapets virksomhet gjennom
formålet var avgrenset til å tilby lokaler til
statlige virksomheter.
Riksrevisjonen mener på denne bakgrunn
at selskapets åpningsbalanse er lite egnet som utgangspunkt
for å beregne verdiøkningen i selskapets opprinnelige eiendomsportefølje
i perioden etter opprettelsen. Riksrevisjonens undersøkelse
viser at de rapporterte verdiøkningene og gevinstene knyttet
til den opprinnelige eiendomsporteføljen bare i noen grad
kan forklares ved endrede markedsforhold, redusert risiko eller
verdiøkning som følge av økte leieinntekter
og reduserte eierkostnader. Dette gjelder både de eiendommene
som er solgt og den delen av den opprinnelige eiendomsporteføljen
som selskapet fortsatt eier. Riksrevisjonen påpeker at
undersøkelsen på dette området bygger
på selskapets egne redegjørelser av hvilke faktorer
som i hovedsak har bidratt til den rapporterte verdiøkningen. Riksrevisjonen
har videre merket seg at departementet er enig i at renteutviklingen
de siste årene har hatt positiv innvirkning på eiendomssektorens
utvikling. Riksrevisjonen fastholder på bakgrunn av disse
forholdene at selskapets bidrag til verdiøkningen har vært
vesentlig lavere enn det selskapet har gitt uttrykk for i sin rapportering.
Dette innebærer at både utviklingen i verdijustert
egenkapital, avkastningsberegninger, EVA-målinger og IPD-målinger
har overvurdert selskapets resultater. Likevel har selskapet etter
Riksrevisjonens oppfatning oppnådd gode resultater siden
opprettelsen i juli 2000.
Riksrevisjonen viser videre til at merverdiene
i selskapets nye eiendommer i hovedsak er knyttet til kjøp og
utvikling av fire store eiendommer. For de øvrige eiendommene
er det samlet sett ikke generert merverdier utover selskapets investeringer.
Riksrevisjonen er kjent med at mange av eiendommene er under utvikling
eller har et uutnyttet utviklingspotensial. Departementet viser
i denne sammenheng til at selskapet samlet sett har hatt
en god avkastning på sine utviklingsprosjekter.
Riksrevisjonen presiserer likevel at de aktuelle eiendommene utgjør
omtrent 25 pst. av selskapets bygningsmasse og at selskapet har
investert over 2 mrd. kroner i disse eiendommene. Videre er det
samlet sett knyttet leiekontrakter med gjennomgående relativt lang
løpetid til en stor del av de aktuelle arealene. Riksrevisjonen
fastholder derfor at den ekspansjonen som disse eiendommene representerer,
kan gå på bekostning av verdiskapingen i selskapet
i en lang periode framover.
Departementet framhever i sitt svar viktigheten
av at det gjennom generalforsamlingsformen skapes notoritet om hva
som har skjedd i departementets styring av selskapet. Dersom eieren
skal gi spesifikke styringssignaler må det skje i en formell
form, gjennom vedtak på generalforsamling eller gjennom
skriftlige instrukser. Riksrevisjonen er enig i dette. I den konkrete
saken om eventuell deltakelse i bygging av rådhus i Tromsø ble det
i generalforsamlingen 18. juni 2001 gitt en muntlig presisering
av selskapets formål. Selskapets styre er ikke formelt
bundet av slike muntlige signaler. Styret er imidlertid generelt
forpliktet til å innrette virksomheten i samsvar med formålet.
Riksrevisjonen har merket seg at eierdepartementene og selskapet
har ulike oppfatninger om fakta i saken, og dette illustrerer viktigheten
av at også eventuelle konklusjoner av prinsipiell betydning
blir protokollført.
Riksrevisjonens undersøkelse har ikke
dokumentert at selskapet har kjøpt eller solgt eiendommer
eller gjennomført andre transaksjoner til vilkår
som innebærer at noen har oppnådd en urimelig
fordel på selskapets bekostning. Undersøkelsen
viser likevel at det er flere svakheter i selskapets virksomhetsstyring.
Dette omfatter i første rekke selskapets dokumentasjonspraksis
og innretningen av selskapets belønningssystem. Etter Riksrevisjonens
vurdering utgjør disse forholdene sammen med den etablerte
fullmaktsstrukturen, en kritisk risikofaktor for selskapet.
Riksrevisjonen er kjent med at selskapet arbeider med
et helhetlig rammeverk for virksomhetsstyringen i selskapet (omtalt
som Entramodellen). Riksrevisjonen har spesielt merket seg at kravene
til dokumentasjon av prosesser og beslutninger har blitt strengere.
Samtidig legger departementet og selskapet betydelig vekt på bransjepraksis
som referanseramme for vurdering av virksomhetsstyringen. Etter
Riksrevisjonens vurdering gir ikke sammenligning med bransjepraksis
tilstrekkelig sikkerhet for at hensynet til selskapets omdømme og
tillit i markedet ivaretas. Riksrevisjonen er videre usikker på i
hvilken grad Entramodellen vil bli implementert i den løpende
virksomhetsstyringen dersom den rådende holdningen er at
bransjepraksis er den relevante referanserammen.
Riksrevisjonen har ikke dokumentert at transaksjonene
knyttet til salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12
har medført at noen har oppnådd en urimelig fordel
på selskapets bekostning. Det synes imidlertid å være
enighet om at det kan stilles spørsmål ved lønnsomheten
av tilbakekjøpet av Fritzners gate 12. Videre er det på bakgrunn
av den foreliggende faktainformasjonen, etter Riksrevisjonens vurdering,
ikke gitt noen god forklaring på hvorfor selskapet først solgte
og deretter kjøpte tilbake Fritzners gate 12.
Riksrevisjonens kollegium har behandlet saken
i møte 20. desember 2006 og avgitt følgende tilleggsuttalelse
til Dokument nr. 3:2 (2006-2007):
"Vi viser til Dokument nr. 3:2 (2006-2007) Riksrevisjonens
undersøkelse av Entra Eiendom AS, som ble overlevert til
Stortinget 22. november 2006. Riksrevisjonen mottok 5. desember
2006 et brev frå kontrollfraksjonen i Arbeiderpartiets
stortingsgruppe med spørsmål i sammenheng med
Dokument nr. 3:2 (2006-2007), og Riksrevisjonens svar ble sendt
13. desember 2006. Av dette svaret framkommer det at Riksrevisjonen
ville undersøke selskapets praksis vedrørende
tinglysning av eiendomsoverdragelser nærmere og sende en
tilleggsuttalelse om dette til Stortinget.
Nedenfor
gjengis de konkrete spørsmålene og de faktaopplysningene
som er innhentet for å besvare spørsmålene.
Videre har Riksrevisjonen i brev av 13. desember 2006 bedt om Nærings-
og handelsdepartementets kommentarer. Departementets svar av 15.
desember 2006 er gjengitt nedenfor. På dette grunnlag har
Riksrevisjonens kollegium behandlet saken i møte 20. desember
2006 og avgitt en tilleggsuttalelse til Dokument nr. 3:2 (2006-2007).
Spørsmålet fra Arbeiderpartiets
stortingsgruppe
l forbindelse med salg av Cort
Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 og tilbakekjøp av
sistnevnte, skriver Riksrevisjonen at "De ovennevnte eiendomstransaksjonene
er ikke tinglyst."a) Hvilke
side av selskapets drift og risiko mener Riksrevisjonen å belyse
med denne opplysningen?
b) Er det også andre av selskapets
eiendomstransaksjoner som ikke er tinglyst, og i tilfelle hvilke?
c) Hva beløper besparelsen i form
av spart dokumentavgift og tinglysingsgebyr seg til for de eiendommer
som ikke er tinglyst?
Opplysninger
oversendt til Nærings- og handelsdepartementet
til uttalelse
I forbindelse med gjennomgangen
av salget av Cort Adelers gate 33 og Fritzners gate 12 og tilbakekjøpet av
Fritzners gate 12 kom det fram at disse transaksjonene ikke var
tinglyst. Det siterte utsagnet er av Riksrevisjonen behandlet som
en ren faktaopplysning. Det er ikke et lovbestemt krav at eiendomsoverdragelser skal
tinglyses, men tinglysning er nødvendig for å oppnå rettsvern.
Tinglysning tjener også et offentlig behov knyttet til å gjøre
opplysninger om eiendomsforhold offentlig tilgjengelig. I denne
sammenheng fremkommer det i hovedanalyserapportens kapittel 4.6.2
at: "Cort Adelers gate 33 er sannsynligvis blitt overdratt eller
solgt til Cort Adelersgate Eiendomsselskab AS i etterkant av at
dette selskapet ble stiftet 30. november 2004. Eiendommen ble ifølge
Entra Eiendom AS solgt med blankoskjøte, slik at opplysningene
om dette ikke kan bekreftes av Eiendomsregisteret." Riksrevisjonen har
i ettertid fått bekreftet at Cort Adelers gate 33 ble videresolgt
til Cort Adelersgate Eiendomsselskab AS for 62 mill. kroner.
Når
det gjelder Entras tinglysningspraksis er dette knyttet til de eiendommene
som selskapet har kjøpt. Riksrevisjonen har innhentet opplysninger
om tinglysning av Entras eiendomskjøp. Følgende
liste viser de eiendomskjøpene hvor det er gjort klart
at kjøp ikke er tinglyst:– Fritzners gate 12: Kjøpt
for 23 mill. kroner i 2002 og for 17,5 mill. kroner i 2004. Tinglyst
i januar 2006 med 23 mill. kroner som grunnlag for beregning av
dokumentavgift. Fram til januar 2006 sto Fritzners gate 12 AS (senere
Thune Invest AS) som hjemmelshaver til eiendommen.
– Kristian Augusts gate 15: Kjøpt
for 110 mill. kroner. Kristian Augusts gate 15 AS står
som hjemmelshaver til eiendommen. Entra Eiendom AS har et tinglyst
pant i eiendommen lik kjøpesummen.
– Kristian Augusts gate 21: Kjøpt
for 45 mill. kroner. Kristian Augusts gate 21 AS står som
hjemmelshaver til eiendommen. Entra Eiendom AS har et tinglyst pant
i eiendommen lik kjøpesummen.
– Kristian Augusts gate 23: Kjøpt
for 103 mill. kroner. Kristian Augusts gate 23 AS står
som hjemmelshaver til eiendommen.
– Brattørkaia 14b, 15a,
15b og 16: Kjøpt for til sammen 22 mill. kroner. For disse
eiendommene sto henholdsvis Trondheimfjorden Interkommunale Havn
IKS, Novale AS og Esperto AS som hjemmelshavere fram til oktober
2006, da eiendommene ble skilt ut i egne aksjeselskaper der Entra
Eiendom AS eier 52 prosent av aksjene.
– Olav Tryggvasons gate 1 i Trondheim:
Kjøpt for 17,1 mill. kroner i 2004. Eiendommen ble solgt igjen
i 2006. I hele dette tidsrommet sto en fysisk person (ikke navngitt
fra Statens kartverk) som hjemmelshaver til eiendommen.
– Olav Tryggvasons gate 3 og Krambugata
3 i Trondheim: Kjøpt for til sammen 53,2 mill. kroner. For
disse eiendommene står Krambugata 3 AS som hjemmelshaver.
– Kjørbo i Bærum:
Kjøpt for 550 mill. kroner. For denne eiendommen står
Norsk Hydros pensjonskasse som hjemmelshaver. Norsk Hydros pensjonskasse
har en obligasjon på 750 mill. kroner med tilhørende
urådighetserklæring knyttet til eiendommen.
Ved
tinglysning utgjør dokumentavgift 2,5 prosent av avgiftsgrunnlaget,
som normalt er lik kjøpesummen. Tinglysningsgebyr er fortiden
1548 kroner pr. tinglyst skjøte. Dette har i denne sammenhengen
begrenset betydning.
Nærings-
og handelsdepartementets svar
Saken har vært
forelagt Nærings- og handelsdepartementet, og statsråden
har i brev av 15. desember 2006 svart:
"Jeg viser
til spørsmål om tinglysning fra Arbeiderpartiets
stortingsgruppe, og brev om Riksrevisjonens utkast til svar sendt
til Nærings- og handelsdepartementet onsdag 13. desember
2006.
Vi har forelagt spørsmålet
for Entra Eiendom AS. Vi gjengir Entras kommentarer til de enkelte
forhold nedenfor, og ber om at Riksrevisjonen vurderer opplysningene
jra Entra før det sendes endelig svar.
1. Rettslige konsekvenser av at det ikke skjer tinglysning
av eiendomsoverdragelser
I svarutkastet skriver
Riksrevisjonen at "tinglysning er nødvendig for å oppnå rettsvern".
Entras kommentar til dette er:
"Rettsvern for eiendommer
hvor transaksjonen ikke er tinglyst dekkes inn ved urådighetserklæring
fra hjemmelshaver som tinglyses og generalfullmakt for kjøper.
Dette er en ordinær fremgangsmåte ved slike eiendomstransaksjoner
og skaper ingen rettslig usikkerhet for Entra Eiendom."
Entra
Eiendom opplyser at urådighetserklæring med tinglysning
og generalfullmakt er standard rutine ved kjøp av eiendommer.
2. Kjøp av aksjeselskaper utløser
ikke dokumentavgift
Entra skriver
her:
"Dette gjelder for følgende konkrete
forhold:
1. Kristian Augustsgate 23 er kjøpt
som aksjeselskap. Eier er derfor fremdeles Kristian Augustsgate
23 AS hvor Entra Eiendom AS eier 100% av aksjene. Dette
er et kjøp av aksjer og ikke eiendom og utløser
derfor ikke dokumentavgift da eiendommens juridiske eier er den
samme før og etter salg/kjøp av aksjer.
2. Olav
Tryggvasonsgate 3 og Krambugata 3 i Trondheim er på samme
måte kjøpt som et aksjeselskap. Ved kjøp
av aksjeselskapet ble navnet på selskapet endret. Eiendommene
eies imidlertid av det samme selskapet både før
og etter aksjesalget."
3. Dokumentavgift
påløper ikke før en eiendom overdras
Kjørbo
er tatt med i Riksrevisjonens liste over eiendomsoverdragelser hvor
det ikke er betalt dokumentavgift. Entra påpeker om Kjørbo:
"Denne
eiendommen er enda ikke overdratt. Eiendomsretten til denne eiendommen
overføres ikke før 1. juli 2007. Det er ikke vanlig
praksis å tinglyse en eiendomsoverdragelse før
eiendomsoverdragelsen har funnet sted. Oppgjøret for eiendommen
ved full betaling av kjøpesum vil ikke skje før
1. juli 2007."
4. Eiendomstransaksjoner
kan ta tid før de er gjennomført, slik at tinglysning
med tilhørende dokumentavgift først skjer etter
en viss tid
Vi viser til hva som er sagt over
om sikring av rettsvern gjennom tinglysning av urådighetserklæring
og generalfullmakt til kjøper. Dette kan blant annet ha sammenheng
med den interne organiseringen av eierskapet. For noen av eiendommene
som Riksrevisjonen nevner i sitt utkast har det skjedd en avklaring
i etterkant og eiendommene er i dag videresolgt eller lagt i egne
selskaper hvor det har skjedd tinglysning og betaling av dokumentavgift.
Entra viser her til:
"Olav Tryggvasons gate l i Trondheim
ble kjøpt av selskapet Krambugaten 3 AS (eiet 100% av
Entra Eiendom). Det forelå da konkrete planer for en eiendomsutvikling
som omfattet alle eiendommene i dette selskapet inkludert denne
eiendommen som grenser inntil. Da planene om utvikling ble endelig
avklart og konkretisert medførte en mer effektiv utnyttelse
av de øvrige eiendommer samt reguleringsmessige restriksjoner
til at denne eiendommen ble solgt igjen etter kun kort tid. Det
ble da ikke vurdert som hensiktsmessig å gjennomføre
en dobbel tinglysning.
Brattørkaia 14b, 15a,
15b og 16 er alle kjøpt i forbindelse med utvikling av
Trondheim havn. Det har hele tiden vært planlagt at Entra
Eiendom ikke skulle gjøre dette alene men finne de riktige
samarbeidspartnere for så å legge disse eiendommene
inn i egne aksjeselskaper. Dette er nå gjennomført
og eiendommene er tinglyst. Eier er hhv. Brattørkaia 14
AS og Brattørkaia 15ab 16 AS. Fra kjøpet og til
eiendommene er tilordnet de enkelte selskaper må ses på som
en og samme transaksjon. Det er lite hensiktsmessig å foreta
tinglysning før alle formaliteter vedrørende stiftelsen
av selskapene og øvrige eierforhold er avklart.
Fritzners
gate 12 ble ikke tinglyst før det var endelig avklart at
eiendommen ville eies av Entra Eiendom over tid. I en periode ble
det vurdert å omgjøre denne til statsministerbolig
og det ville ikke da være naturlig at Entra Eiendom fortsatte
som eier. Når eiendommen ble omgjort til bruk for den Indonesiske
ambassaden, ble eiendommen tinglyst."
5.
Eiendommer hvor det enda ikke har skjedd tinglysning og betaling
av dokumentavgift
Dette gjelder etter Entras
opplysninger Kristian Augusts gate 15 og 21. Selskapet skriver om
dette:
"Kristian Augusts gate 15 og 21 er kjøpt
med hensyn på etablering av Nasjonalt kunstmuseum. Disse
eiendommene vil ikke bli endelig tinglyst før det er avklart hvordan
utbyggingen av Nasjonalt kunstmuseum vil skje. Dette er en prosess
som styres av Kultur og kirkedepartementet. Entra Eiendom har så langt
opptrådt på vegne av staten for å sikre
det nødvendige utbyggingspotensiale i området.
Når rammene for et fremtidig prosjekt er avklart, vil det
fremkomme hvor eiendommene naturlig bør ligge og den endelige
tinglysning vil finne sted."
6.
Midlertidig utsatt dokumentavgift
Med bakgrunn
i det som er sagt foran konkluderer Entra medfølgende:
"Sett
på bakgrunn av disse opplysninger som vi her har gjort
rede for og som Riksrevisjonen tidligere er orientert om er det
i dag kun eiendommene i Kristian Augusts gate 15 og 21 som ikke
er tinglyst med samlet kjøpesum på 155 mill kroner.
Dette vil skje når det vurderes som mest hensiktsmessig
for alle parter. Dokumentavgift vil da utløses med 3,88
mill kroner.""
Riksrevisjonens uttalelse
Riksrevisjonen
viser til Nærings- og handelsdepartementets svar der det
gjøres rede for Entra Eiendoms tinglysningspraksis ved
kjøp av eiendommer. Riksrevisjonen har merket seg at rettsvern
for eiendommer hvor transaksjonen ikke er tinglyst, etter departementets oppfatning
kan dekkes inn ved tinglyst urådighetserklæring
fra hjemmelshaver og generalfullmakt for kjøper. Riksrevisjonen
vil i denne forbindelse vise til at urådighetserklæringer
kun gir vern mot frivillige salg og pantsettelser og ikke mot andre
former for heftelser. Kun tinglysning av eiendomsretten gir fullt
rettsvern.
Riksrevisjonen har videre merket seg at
selskapet i flere tilfeller har avventet tinglysning i flere år
i påvente av avklaring om bruk av eiendommen eller organisasjonsmessig
plassering av eierskapet. Riksrevisjonen stiller spørsmål
ved om dette er i samsvar med Stortingets intensjoner med Entra
Eiendom AS.
Riksrevisjonen vil vise til at tinglysning
også tjener et offentlig behov knyttet til å gjøre
opplysninger om eiendomsforhold offentlig tilgjengelig. Åpenhet
om eiendomstransaksjoner bidrar blant annet til å forebygge
korrupsjon og misligheter.
Riksrevisjonen viser videre
til de nye opplysningene om at Cort Adelers gate 33 ble videresolgt
til Cort Adelersgate Eiendomsselskab AS for 62 mill. kroner. Dette er
4,5 mill. kroner mer enn det Entra Eiendom AS fikk for eiendommen.
På denne bakgrunn kan det etter Riksrevisjonens vurdering,
stilles spørsmål ved om kjøperen av Cort
Adelers gate 33 har oppnådd en urimelig fordel på bekostning
av Entra Eiendom AS. Dette forholdet illustrerer også hvilken
risiko selskapets eier og styre tar ved å akseptere at
skjønnet til innleide meglere og selskapets egne ansatte
er det eneste relevante grunnlaget for å vurdere om betingelsene
for eiendomssalg er markedsmessige.
Saken sendes Stortinget."