6.1 Sammendrag

6.1.1 Forsvarsdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 2005

Forsvarsdepartementets utgiftsbudsjett for 2005 var på 29,8 mrd. kroner.

Inntektene ble samlet budsjettert med 870 mill. kroner.

Departementet har ansvar for fire underliggende virksomheter. Riksrevisjonen har avgitt tre avsluttende revisjonsbrev uten merknader. Forsvarets militære organisasjon (FMO) fikk avsluttende revisjonsbrev med merknader.

Revisjonen av FMO viser at det på flere områder har skjedd en positiv utvikling i regnskapsavlegget i forhold til regnskapet for 2004. Det gjenstår fortsatt en del svakheter og mangler ved FMOs regnskap.

6.1.1.1 Styring, måloppnåelse og resultat­rapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

Forsvarsdepartementets rapportering i St.prp. nr. 1

Riksrevisjonen har sammenliknet Forsvarsdepartementets mål og prioriteringer for budsjettåret 2004 i St.prp. nr. 1 (2003-2004) og rapporteringen for 2004 avgitt av departementet i St.prp. nr. 1 (2005-2006).

Kontrollen viser at hovedmål og prioriteringer har en disposisjon og struktur som er oversiktlig, men at måleparametrene er beskrivende og lite målbare på en del av områdene. Rapporteringen har ikke den samme disposisjonen og synes i liten grad å vise til de målsettingene departementet hadde fastlagt.

Departementet vil i budsjettproposisjonen for 2007 tilstrebe et bedre samsvar mellom mål beskrevet i St.prp. nr. 1 (2004-2005) og rapport for virksomheten 2005.

Forsvarsdepartementets styringsdialog med FMO

Kontrollen av Forsvarsdepartementets styringsdialog med FMO i 2005 viser at denne har vært mye tettere enn tidligere år. FMO har i 2005 rapportert månedlig status for måloppnåelse, regnskap og regnskapsprognose, status på økonomistyringen, forsvarlig forvaltning, samt gjennomføring av leveranseavtalene mellom Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) og forsvarsgrenene. FMO oppnådde budsjettbalanse blant annet ved å redusere planlagte aktiviteter rettet mot oppbygging av Forsvarets operative evne. Dette gjelder blant annet reduksjon i øvingsvirksomheten, redusert inntak av soldater og utsatt vedlikehold av materiell.

Forsvarsdepartementets styring av investeringer

Revisjonen viser at flere anskaffelsesprosjekter i Forsvarets prosjektportefølje er av driftsmessig karakter. Dette bryter med forutsetningene for å skille mellom kapitlene 1740 Forsvarets logistikkorganisasjon og 1760 Nyanskaffelser av materiell og nybygg og nye anlegg. Videre er det avdekket at et betydelig antall ferdigstilte prosjekter ikke er terminert, og dermed heller ikke tatt ut av prosjektporteføljen.

Revisjonen av Prosjekt 5103 Observasjonsutrustning viser at systemet ikke fungerte tilfredsstillende, og at manuelle systemer måtte benyttes. Som følge av avtalen Stortinget ratifiserte i 1999 mellom Norge og Schen­gen-landene, ble prosjektet opprettet for å ivareta Forsvarets utvidede oppgaver knyttet til oppsynet av sjøgrensene og grensen mot Russland. Det ble i St.prp. nr. 1 (2000-2001) avsatt 50 mill. kroner til materiellinvesteringer for dekning av Schengen-relaterte merbehov. Til nå er det utbetalt ca. 51,5 mill. kroner. Revisjonen har også avdekket at det ikke eksisterte vedlikeholdsordninger, og at det fantes begrensede opplæringsordninger for bruk av systemet.

Departementet har opplyst at det ikke er foretatt ny vurdering for de prosjektene som tidligere var godkjent. Departementet vil fortsatt fokusere på terminering av prosjekter. Når det gjelder Prosjekt 5103 Observasjonsutrustning, er vedlikeholdsavtale med leverandør planlagt etablert innen 1. juli 2006. Opplæring vil være en del av denne avtalen.

6.1.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

6.1.2.1 Forsvarets militære organisasjon

Forsvarets militære organisasjon (FMO) har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader, som blant annet er knyttet til følgende:

• – Avvik mellom mål og resultat ved styrkeproduksjon, operativ virksomhet og logistikk.

• – Mangler ved horisontal samhandel (internfakturering).

• – Mangler ved materiellforvaltningen.

• – Mangler ved anskaffelser. Det er brudd på regelverket for offentlige anskaffelser, og det er mangelfull bruk av rammeavtaler.

• – Bruken av det kontraktsadministrative systemet Contiki er også mangelfull. Forsvaret kan ikke legge fram statistikker over benyttede innkjøpsmetoder.

• – Mangler ved regnskapsavleggelsen, herunder brudd på bevilgningsreglementets regler om kontant og ettårsprinsippet. Videre er renteinntekter på ca. 4 mill. kroner feilaktig godskrevet Forsvaret.

• – Mangler ved lønnsutbetalinger, herunder feilaktig utbetaling av lønn som ved utgangen av 2005 beløp seg til i overkant av 24 mill. kroner. Dette er hovedsakelig forårsaket av rutinesvikt ved lokale avdelinger.

Forsvarsdepartementet bekrefter at det for 2005 har vært avvik innenfor områdene øving og trening, strukturelementer i henhold til NATO-krav og ferdigstillelse av krigsoppsettingsplaner. Arbeidet med enkelte krigsoppsettingsplaner er blitt noe forsinket. Departementet presiserer at det ikke kan påvises at avvikene mellom mål og FMOs oppnådde resultater har påvirket forsvarsevnen i 2005. Målbildet for 2008 ligger fast.

Departementet bekrefter at det er et kapasitetsgap i FLO, og at tilpasning av FLOs kapasitet i forhold til operative krav er en løpende utfordring.

Forsvarets lønnsadministrasjon har iverksatt en rekke forbedringstiltak. Det vil også i 2006 bli avholdt kurs for å sikre ytterligere opplæring og bevisstgjøring. Departementet erkjenner at det er nødvendig med ytterligere kompetanseheving og målrettede tiltak.

6.1.3 Forsvarsdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold

Riksrevisjonens gjennomgang av Forsvarsdepartementets regnskap for 2004 viste blant annet at det i enkelte tilfeller kan være vanskelig å skille hvilke tiltak som hører inn under de enkelte hovedaktivitetene for Forsvarets militære organisasjon (FMO): operativ virksomhet, styrkeproduksjon og logistikk. Særlig skillet mellom operativ virksomhet og logistikk kan skape uklarheter. Departementet svarte at disse forholdene vil bli presisert i 2005. Per 31. desember var denne presiseringen ennå ikke utført.

Riksrevisjonen konstaterer at flere av tiltakene som FD og FMO har iverksatt, har hatt en positiv effekt i 2005.

Fakturaflyten er merkbart forbedret, og dette har ført til betydelig færre inkassosaker og forsinkelsesrentebelastninger. Antall håndkasser er redusert, og total kontantbeholdning er gått ned. Antall aktive interimskontoer (midlertidige kontoer) og saldoer på disse er redusert.

Bruken av prognosefunksjonaliteten i SAP (regnskapssystemet) er utvidet, og dette har gitt bedre budsjettstyring. Alle regnskapssystemer utenfor SAP ble, med unntak av ett, lagt ned ved utgangen av 2005, og overføringen til SAP gikk uten store problemer. Det har skjedd en kompetanseheving på medarbeiderne, og antall anvisnings- og attestasjonsfullmakter er redusert. Videre er det opprettet månedlige avstemminger i lønnsregnskapet, og lønnsrelaterte uoppgjorte poster er redusert. Retningslinjer og rutiner for anskaffelser er oppdatert, og dokumentasjonen av anskaffelsesprosessen er bedre. I tillegg er utgifter til konsulenter gått ned.

For horisontal samhandel (HS) er feilføringer i regnskapet og mangelfull sporbarhet på transaksjoner løst. Leveranseavtaler er inngått på et tidligere tidspunkt i 2005 enn for tidligere år. Det er utført en evaluering av HS i FMO, og foreslått en rekke tiltak som skal gjennomføres på kort og lang sikt.

Revisjonen vil følge opp arbeidet med videreutvikling av horisontal samhandel og implementering av de foreslåtte tiltakene.

6.1.4 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen har avgitt tre avsluttende revisjonsbrev uten merknader og ett revisjonsbrev med merknader til Forsvarets militære organisasjon (FMO).

Riksrevisjonen kunne ikke godkjenne regnskapet for FMO for 2003, og kunne ikke bekrefte at regnskapet for 2004 ikke inneholdt vesentlige feil eller mangler. Flere av de tiltakene som er satt i verk etter dette, har hatt en positiv effekt. Dette gjelder bl.a. tiltak for å styrke internkontrollen i regnskapssystemet, øke kompetansen for medarbeiderne og gjøre forbedringer i horisontal samhandel. Riksrevisjonen har likevel fortsatt vesentlige merknader til regnskapet for FMO.

Riksrevisjonen har pekt på et klart forbedringspotensial i departementets rapportering etter å ha sammenlignet mål og prioriteringer med rapporteringen for 2004.

Riksrevisjonen har merket seg departementets tettere etatsoppfølging av FMO i 2005. Riksrevisjonen ser positivt på at departementet arbeider med å utvikle instrumenter og planverk for bedre å kunne måle resultatet av Forsvarets virksomhet.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet ikke kan avkrefte at flere anskaffelsesprosjekter, som departementet har ansvaret for, er av driftsmessig karakter og dermed bryter med forutsetningene for bruk av bevilgninger til prosjektanskaffelser. Riksrevisjonen har merket seg at departementet i 2006 har utgitt retningslinjer for hvordan utgifter skal posteres, og dermed vil søke å unngå feilposteringer. Riksrevisjonen forutsetter at styringsgrunnlag og regnskapsdata vil bli bedre i framtiden.

Riksrevisjonen har merket seg departementets uttalelse om at det operative aktivitetsnivået i FMO ved utgangen av 2004 og inngangen til 2005 ikke ble videreført i 2005. Ifølge departementet vil dette ikke få betydning for målbildet for 2008 som ligger fast.

Riksrevisjonen konstaterer at forsvarssjefen i april 2006 ga ut et direktiv for virksomhets- og økonomistyring i FMO. I tillegg er Forsvarsstaben i ferd med å igangsette Økonomiprosjektet som en del av LOS-programmet i Forsvaret.

Prosjektet skal implementere en komplett økonomi, styrings- og forsyningsløsning. Riksrevisjonen ser positivt på tiltakene, og forutsetter at dette bl.a. vil bedre rapporteringen og heve kvaliteten på regnskapsdata.

Riksrevisjonen konstaterer at det fortsatt er et kapasitetsgap i FLO, og vil peke på at FMO bør kunne spare betydelige kostnader ved et redusert kapasitetsgap. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at omfanget av endringer i lagerbeholdninger eller utsettelser i vedlikehold ikke kan dokumenteres.

Riksrevisjonen har gjentatte ganger pekt på brudd på anskaffelsesregelverket. Riksrevisjonen vil presisere viktigheten av at regelverket følges slik at Forsvaret ivaretar intensjonen bl.a. om konkurranse. Ved å følge regelverket kan betydelige midler spares inn og risikoen for misligheter reduseres.

For å sikre korrekt lønnsutbetaling registrerer Riksrevisjonen at det fortsatt er nødvendig med kompetanseheving og målrettede tiltak for lønns- og personal­medarbeidere.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen konstaterer at det har skjedd en positiv utvikling i økonomistyringen av Forsvaret i 2005. Mens Riksrevisjonen i 2003 ikke kunne godkjenne regnskapet for Forsvarets Militære Organisasjon (FMO) og heller ikke i 2004 kunne bekrefte at regnskapet ikke inneholdt vesentlige feil eller mangler, viser regnskapet for 2005 en betydelig bedring. Tre av fire underliggende virksomheter har fått avsluttende revisjonsbrev uten merknader. For FMO gjenstår det imidlertid fortsatt forhold å ta tak i.

Komiteen registrerer at det fortsatt skjer brudd på anskaffelsesregelverket. Dette er forhold Riksrevisjonen, så vel som komiteen, har tatt fatt i ved en rekke anledninger. Komiteen har merket seg at departementet arbeider for å redusere feilene, og forutsetter at arbeidet gis nødvendig prioritet. Komiteen vil understreke viktigheten av ryddige anskaffelsesprosesser for å hindre korrupsjon eller mistanke om ureglementerte disposisjoner.

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens vurdering av at styringsdialogen mellom departementet og FMO er bedret.

Komiteen konstaterer at det fortsatt er avvik mellom mål og resultat ved styrkeproduksjon, operativ virksomhet og logistikk. Likeledes har man fortsatt store utfordringer i forhold til horisontal samhandel. Komiteen har merket seg at Forsvarsdepartementet har gjennomført en evaluering av praktiseringen av horisontal samhandel i forsvarsgrenene og at det er igangsatt en rekke tiltak med forventet effekt i 2006 og 2007. Komiteen forutsetter at Riksrevisjonen følger utviklingen på dette området og holder Stortinget orientert gjennom den årlige gjennomgang av statsregnskapet i Dokument nr. 1.

Komiteen finner det skuffende at man heller ikke i 2005 har klart å forhindre feilutbetalinger av lønn. Mangler ved, og feilaktige lønnsutbetalinger på over 24 mill. kroner, er ikke akseptabelt. Komiteen har imidlertid merket seg at departementet ser alvorlig på forholdet og forutsetter at det iverksettes nødvendige tiltak for å motvirke denne type feil.

Komiteen har registrert at Riksrevisjonen finner fakturaflyten merkbart forbedret, og dette har ført til betydelig færre inkassosaker og forsinkelsesrentebelastninger. Videre er antall håndkasser redusert, og total kontantbeholdning er gått ned. Antall aktive interimskontoer (midlertidige kontoer) og saldoer på disse er redusert.

Bruken av prognosefunksjonaliteten i SAP (regnskapssystemet) er utvidet, og dette har gitt bedre budsjettstyring. Alle regnskapssystemer utenfor SAP ble, med unntak av ett, lagt ned ved utgangen av 2005, og overføringen til SAP gikk uten store problemer. Utgifter til konsulenter er gått ned. Dette viser at flere av de tiltak som ble iverksatt, har hatt positiv virkning for regnskapsåret 2005.

Mangler ved materiellforvaltningen har vært et tilbakevendende tema. Komiteen konstaterer at det er skjedd forbedringer, men at det fortsatt gjenstår en god del før forholdet er i orden.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen også har kommentert en rekke andre forhold, men finner ikke behov for å gå nærmere inn på disse. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger.