2.1 Sammendrag

Inspeksjoner, generelt om kontrollen med tjenesten

Utvalget har i 2006 gjennomført 6 inspeksjoner i Den sentrale enhet (DSE). Det er videre gjennomført inspeksjon av PST-enhetene i Asker og Bærum, Sogn og Fjordane, Rogaland og Vestfold. Med deler av utvalget er det avholdt 2 møter i DSE i løpet av året.

Utvalget har i 2006 mottatt 14 klager fra enkeltpersoner rettet mot PST, mot 10 i 2005. Samtlige saker er undersøkt sentralt i DSE, og i lokale ledd der utvalget har funnet grunn til det. Det er ikke funnet grunnlag for kritikk i noen av sakene.

PSTs journaler og dokumenter er i sin helhet unntatt fra offentlighet, i henhold til forskrift til offentlighetsloven. Utvalget anser at det er en viktig kontrolloppgave å se til at det ikke benyttes sikkerhetsgradering uten at det er et reelt behov for dette, og at spørsmålet om avgradering og meroffentlighet vurderes i samsvar med de kravene regelverket oppstiller. På denne bakgrunn har utvalget satt i gang en undersøkelse av PSTs praksis på dette området, og besluttet at det skal legges mer arbeid i undersøkelsen av de enkeltsakene utvalget mottar og som helt eller delvis gjelder innsyn.

Orienteringsmøte i Toll- og avgifts- direkto­ratet

Utvalget orienterte i meldingen for 2005 om at det ville legge større vekt på å få innsikt i samarbeidsrelasjonene mellom EOS-tjenestene og andre offentlige myndigheter. Bakgrunnen var først og fremst at slik innsikt er viktig for utvalgets kontroll med tjenestene. Men utvalget viste også til at det vil kunne foreligge et kontrollansvar direkte overfor myndigheter som samarbeider og utveksler informasjon med tjenestene; avhengig av samarbeidets karakter og omfang.

Utvalget besøkte i august 2006 Toll- og avgiftsdirektoratet som ledd i denne prosessen. Etter besøket har utvalget tatt opp enkelte generelle spørsmål med direktoratet angående etterprøvbarheten av samarbeidet med PST og det rettslige grunnlaget for samarbeidet. Utvalget stilte også spørsmål om to konkrete tollkontroller som var gjennomført på PSTs anmodning.

Orienteringsmøte i Kystverket

Som ledd i samme prosess hadde utvalget i september et møte med ledelsen i Kystverket i Honningsvåg. Utvalgets interesse knyttet seg særlig til det nye FN-regelverket for skipsovervåking og havnesikkerhet som ble innført i 2004 etter initiativ fra amerikanske myndigheter på bakgrunn av terrorfaren. I møtet med Kystverket ble utvalget også orientert om systemene for og arbeidet med overvåking av skipstrafikken langs norskekysten.

Etatens samarbeid med de organiserte EOS-tjenestene under utførelsen av ulike oppgaver er svært beskjedent. Det gjelder i den løpende virksomheten i praksis kun PST, og utvalget fant ikke grunnlag for å vurdere kontrolltiltak. Det gjeldende for havneovervåking kan imidlertid i prinsippet medføre personovervåking eller innsamling av personopplysninger, og utvalget vil derfor foreta undersøkelser av hvordan dette regimet praktiseres.

Kontrollen med arkiver og registre

Kontrollen med arkiver og registre utgjør fortsatt kjernen i den løpende inspeksjonsvirksomheten i PST. Det er de rutinemessige stikkprøvene i tjenestens arbeidsregister og i saksbehandlings- og journalføringssystemet som gir utvalget oversikt og kompetanse til over tid å kunne føre en forsvarlig kontroll med tjenestens behandling av personopplysninger.

For arbeidsregistreringene er de viktigste kontrollpunktene om det er foretatt en konkret vurdering, både av kvaliteten på de opplysningene som foreligger, og den faglige relevansen av dem. Utvalget ser på hvorvidt den begrunnelsen som fremkommer og de faktiske opplysningene som ligger til grunn for registreringen, fyller kravene i PSTs instruks til formålsbestemthet, nødvendighet og kvalitet.

I 2006 har utvalget tatt opp enkelte registreringer med tjenesten, og stilt spørsmål ved grunnlaget for registrering eller for videreføring etter 5 år. Dette har ført til at tjenesten i noen tilfeller har revurdert og slettet registreringen, i andre tilfeller har registreringsgrunnlaget blitt bedre klarlagt som følge av undersøkelsene.

Kontrollen av emnearkiver og personsaks­arkiver

Under inspeksjon av en lokal PST-enhet i 2006 viste det seg at arkivmateriale som var overtatt fra et tidligere politidistrikt i forbindelse med politidistriktsreformen i 2002, ikke var gjennomgått. Stikkprøver viste at deler av materialet var gammelt og inneholdt opplysninger, også om personer, som var uten faglig relevans. Utvalget påpekte forholdet i et brev til PST-enheten med kopi til DSE, og viste til at DSE har forutsatt at tjenesten prioriterer arbeidet med gjennomgang av eldre arkiver.

Bakgrunnen for den vedvarende problematikken rundt skillet i PST mellom operative arkiver og arkiver for utsortert materiale, er den midlertidige innsynsordningen for tjenesten. Ordningen gjorde det påkrevet å videreføre makuleringsforbudet som ble innført da Lundkommisjonen påbegynte sitt arbeid, og som omfattet alle opplysninger fra 1945 til 8. mai 1996.

Innsynsutvalgets arbeid skal avsluttes sommeren 2007, og det er antatt at makuleringsstoppen da vil bli opphevet. Etter det utvalget har fått opplyst, har Justisdepartementet ikke tatt stilling til om dokumentene i PSTs arkiver og registre fra innsynsperioden som ikke lenger er av faglig betydning, skal makuleres eller avleveres til Riksarkivet. Det er besluttet at Innsynsutvalgets arkiver skal avgis til Riksarkivet. For utvalgets kontrollvirksomhet er den viktigste følgen av at makuleringsstoppen oppheves, at slike uaktuelle dokumenter og opplysninger som hovedregel skal ut av tjenestens lokaler.

Tjenestens bruk av skjulte tvangsmidler

Ved endringer i straffeprosessloven og politiloven som trådte i kraft i august 2005, fikk politiet inkludert PST adgang til å benytte seg av tvangsmidler under etterforsking for å avverge straffbare handlinger - og ikke som tidligere bare for å oppklare. Som eneste politiorgan fikk PST i tillegg adgang til å bruke tvangsmidler utenfor etterforsking, for å forebygge straffbare handlinger.

Under behandlingen av lovforslagene forutsatte Stortinget at hjemmelen til å bruke tvangsmidler i forebyggende øyemed skulle være et svært begrenset supplement og en smal sikkerhetsventil for PST, og at tjenesten alltid skulle velge etterforskingssporet der det var mulig. Tjenesten har i en intern instruks innrettet seg etter Stortingets forutsetninger.

Kontrollen av tjenestens tvangsmiddelbruk i enkeltsaker i 2006 har ikke gitt grunnlag for å rette kritikk mot PST. Den samlede bruken av de nye hjemlene er fortsatt beskjeden, men det har vært en økende tendens ut over året i 2006, det gjelder både i avvergende og forebyggende øyemed. Grensedragningen mellom avverging og forebygging kan være vanskelig, både juridisk og faktisk. Sett på bakgrunn av forutsetningen om at bruk av tvangsmidler i forebyggende øyemed skal brukes med stor forsiktighet, ser utvalget spesielt etter om tjenesten iverksetter etterforsking med tvangsmiddelbruk i avvergende øyemed i saker som i realiteten er av forebyggende karakter. Utvalget har så langt ikke sett enkeltsaker hvor det har vært grunnlag for å hevde at man i realiteten driver forebygging. På bakgrunn av karakteren av PSTs virksomhet er imidlertid dette en praktisk viktig grensedragning, som utvalget fortsatt vil følge med på.

I etterforskingssakene benytter PST i hovedsak tvangsmidler i avvergende øyemed. Dette innebærer at terskelen for bruk av tvangsmidler i etterforskingssaker for PSTs del i praksis har blitt senket.

Utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester

Det er også i 2006 regelmessig tatt stikkprøver av informasjon om enkeltpersoner som PST har sendt til samarbeidende tjenester i utlandet. Stikkprøvekontrollene har ikke gitt grunnlag for kritikk av tjenesten i noen enkeltsak.

Etterretningsinformasjon er vanligvis klausulert. Det påføres gjerne at informasjonen er avsenders eiendom, og at mottakeren kun kan benytte den til etterretningsformål og ikke må dele den med andre uten forhåndssamtykke fra avsender. Systemet er basert på tillit og lojalitet tjenestene imellom, og lar seg i praksis ikke kontrollere. Det er begrunnet i tjenestenes behov for kildevern. Etterretningsinformasjon har som sentral funksjon å gi grunnlag eller inngangsporter for den mottakende tjenesten til å drive egne undersøkelser og egen informasjonsinnhenting. Brukt slik vil informasjon som utleveres indirekte, kunne få de samme konsekvenser for den som er omtalt som om den var blitt gitt videre.

Ordningen med oppnevnt advokat i saker om bruk av skjulte tvangsmidler

Ved lov 3. desember 1999 nr. 82 ble det for PST, som for politiet for øvrig, innført en ordning med oppnevning av en særskilt advokat for den mistenkte når det fremsettes begjæring for retten om å ta i bruk skjulte tvangsmidler (typisk kommunikasjonskontroll) i en sak. Advokaten skal søke å ivareta mistenktes interesser, men har ikke anledning til å sette seg i forbindelse med mistenkte eller den inngrepet retter seg mot.

Etter noe tids erfaring med ordningen fra inspeksjonsvirksomheten i PST, ble det etablert et erfaringsarkiv i 2001, i utvalgets kontorer.

På tross av informasjonstiltak fra utvalgets side har det vært svært liten interesse for arkivet fra advokater og dommere. Da det ikke kan sies å være et rimelig forhold mellom arbeidsbyrden for PST og bruken av arkivet, besluttet utvalget høsten 2006 å avvikle det.

En gjennomgang av advokatordningen viste bl.a. at i noe mer enn halvparten av sakene har advokaten ikke motsatt seg begjæringen. Totalt har advokatene reist innsigelser mot begjæringen i noe over en tredjedel av sakene. PSTs begjæringer om bruk av skjulte tvangsmidler har (helt eller delvis) ikke blitt tatt til følge av retten i ca. 15 prosent av sakene. I saker der advokaten har hatt innsigelser mot at begjæringen blir tatt til følge, har retten helt eller delvis tatt hensyn til innsigelsene i omtrent en tredjedel av sakene.

Tallmaterialet gir ikke grunnlag for å trekke sikre konklusjoner om hvilken betydning advokatens utførelse av oppdraget har for saksbehandlingen og mistenktes rettsstilling. Men tallene antyder at kontradiksjon kan ha stor betydning for utfallet, ettersom retten kun har motsatt seg begjæringen i saker hvor advokaten har tatt til motmæle.

For utvalget var det under enhver omstendighet noe overraskende at andelen saker hvor advokaten ikke motsetter seg inngrepet, er så vidt stor. Det ble satt som forutsetning overfor PST ved avvikling av erfaringsarkivet, at tjenesten holder à jour en samlet oversikt over kjennelser om bruk av skjulte tvangsmidler. Utvalgets mulighet for å følge utviklingen har følgelig ikke blitt dårligere.

Samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene

Utvalget har stilt spørsmål vedrørende to konkrete tollkontroller som var blitt gjennomført på PSTs anmodning. Ut fra opplysningene i PSTs arkiv kunne det ikke fastslås om sakene gjaldt forhold innenfor tollmyndighetenes arbeidsområde.

I svar til utvalget slo direktoratet fast at tollmyndighetene ikke har hjemmel til å utføre tollkontroller utenfor "tollforvaltningens område", heller ikke om grunnlaget skulle være en anmodning fra politiet/PST. Det innebar ifølge direktoratet at tollmyndighetene når det kommer en bistandsanmodning fra politiet/PST, på selvstendig grunnlag vil vurdere om hjemmel foreligger, dvs. om man er innenfor forvaltningsområdet.

I avsluttende brev til direktoratet uttalte utvalget at det ikke var tilfredsstillende at tollmyndighetene ikke var i stand til å vise i ettertid hvilken informasjon som hadde dannet grunnlag for å gi bistand. Fordi tollmyndighetene er gitt vidtgående inngrepshjemler direkte i tolloven, mens PST for de samme inngrepene må innhente samtykke hos domstolene, vil det alltid være et potensial for omgåelse. Utvalget konstaterte at det i de to sakene ikke var mulig ut fra tollmyndighetenes opplysninger å avgjøre om ransaking av personer og bagasje var blitt utført innenfor tollovens rammer.

Utvalget vil holde seg orientert om det videre arbeidet med retningslinjer på dette området. PSTs grunnlag for anmodning om bistand i de to konkrete sakene undersøkes nå nærmere i tjenesten.

Samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndighetene

Det er i dag et relativt omfattende samarbeid mellom PST og utlendingsmyndighetene. Særlig i visumsaker, asylsaker og utvisningssaker kan det bli utvekslet informasjon mellom PST og utlendingsmyndighetene.

Utvalget har full innsynsrett i informasjon PST formidler til utlendingsmyndighetene. Det forhold at den forvaltningsmessige behandlingen av slike saker blir spesiell, og at heller ikke domstolene har innsyn, taler for at utvalget legger vekt på å føre kontroll med de rådene PST gir og informasjonen som danner grunnlag for rådene. I den løpende kontrollvirksomheten hittil har utvalget gjennom stikkprøvekontroller og tjenestens orienteringer sett på enkelte saker hvor PST har rådgitt utlendingsmyndighetene. Det har imidlertid ikke vært etablert faste kontrollrutiner på dette området. Utvalget har besluttet å etablere rutiner som gjør det mulig å fange opp alle slike saker.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til utvalgets vurdering av praksis for innsyn i dokumenter i PSTs besittelse, og vil understreke viktigheten av at sikkerhetsgradering forbeholdes saker hvor det er et reelt behov for det. Videre må spørsmål om meroffentlighet og avgradering vurderes i tråd med kravene i gjeldende regelverk.

Komiteen har merket seg presseomtalen av spørsmål rundt FNs såkalte terrorliste, og vil uttrykke tilfredshet med at utvalget tar tak i problemstillingene rundt prosedyrene ved oppføring på og sletting fra disse listene.

Komiteen anser også kontrollen med arkiver og registre for å være av stor verdi for å sikre at personer ikke urettmessig står oppført i ulike registre. Sletting av opplysninger som ikke lenger har noen relevans, så vel som oppdatering og sikring av relevante opplysninger, er viktige tiltak både for å sikre personvernet og for at tjenesten får et effektivt virkemiddel i sitt arbeid.

I forbindelse med behandlingen av EOS-utvalgets årsmelding for 2005 ble det reist spørsmål om registrering av personer på grunnlag av uttalelser til media om støtte til opposisjonsgrupper som brukte voldelige virkemidler.

I den sammenhengen uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen at "Komiteen vil understreke viktigheten av at det foretas individuell vurdering av om en person registreres. Komiteen ber derfor EOS-utvalget om en redegjørelse på dette punktet i forbindelse med neste årsmelding".

Komiteen har merket seg at spørsmålet ikke er omtalt i årsmeldingen for 2006, og ber om at en redegjørelse i tråd med komiteens bestilling tas med i årsmeldingen for 2007.

Komiteen har notert seg at utvalget vil følge opp Stortingets ønske om å ha særlig oppmerksomhet rettet mot PSTs anvendelse av den utvidete lovhjemmel til å ta i bruk tvangsmidler under etterforskning i avvergende øyemed som tjenesten fikk i 2005.

Spørsmålet om eventuell utlevering av opplysninger til samarbeidende tjenester i utlandet som kan føre til dødsstraff, ble også viet oppmerksomhet i årsmeldingen for 2005. Komiteen har merket seg at utvalget foretar regelmessige stikkprøver av den informasjonen PST sender til disse tjenestene, og registrerer med tilfredshet at stikkprøvekontrollen i 2006 ikke har gitt noe grunnlag for kritikk av tjenesten.

Komiteen viser til den gjennomførte undersøkelse av ordningen fra 1999 med oppnevning av særskilt advokat for mistenkte når det fremsettes begjæring for retten om å ta i bruk skjulte tvangsmidler. Resultatene av denne undersøkelsen viser blant annet at advokatene i ca. 55 prosent av tilfellene ikke har innsigelser mot begjæringen og at PST ikke får medhold i 15 prosent. Komiteen deler utvalgets vurdering av at kontradiksjon kan ha stor betydning for utfallet, ettersom retten kun har motsatt seg begjæringer i saker hvor advokaten har tatt til motmæle, og er tilfreds med at utvalget også i årene som kommer vil ha fokus på hvorledes ordningen fungerer.

Komiteen har merket seg redegjørelsen for PSTs samarbeid med tollmyndighetene og vil understreke viktigheten av at begrunnelser for anmodning om bistand og grunnlaget for å iverksette tollkontroller, lar seg etterprøve av kontrollorganet. Komiteen forutsetter at det utarbeides retningslinjer for samarbeidet mellom PST og tollmyndighetene og forventer å bli informert om fremdriften i dette arbeidet i forbindelse med EOS-utvalgets årsmelding for 2007.

Komiteen viser videre til samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndighetene og er tilfreds med at utvalget tar tak i denne type saker.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at etterretningsinformasjon om enkeltindivider i stadig større omfang deles mellom ulike lands sikkerhets- og etterretningstjenester. Vanligvis er det begrensninger på hva mottakeren kan bruke etterretningsinformasjonen til. Dette medlemviser til at dagens system for utveksling av etterretningsinformasjon kun er basert på tillit og i praksis ikke lar seg kontrollere. Utlevering av etterretningsinformasjon til sikkerhets- og etterretningstjenester i land som ikke respekterer menneskerettigheter, kan innebære at enkeltindividers rettigheter ikke respekteres. Dette medlem mener at tjenesten må forsikre seg om at enkeltindividers rettigheter ivaretas ved utlevering.