Det overordnede målet for skatteetaten
er å sikre korrekt fastsettelse og innbetaling av skatter
og avgifter. To sentrale oppgaver i denne forbindelse er innkreving av
skatter og kontroll av arbeidsgivernes innberetning og innbetaling
av skatt og arbeidsgiveravgift.
Innkreving av skatter og kontroll av arbeidsgivere utføres
av de kommunale skatteoppkreverkontorene. Skatteoppkreverkontorenes
innkrevingsresultater og bruk av virkemidler har i mange år
variert mellom kommunene. Omfanget av den stedlige arbeidsgiverkontrollen
har også variert mellom kommunene og har på landsbasis
ligget under Skattedirektoratets resultatkrav på 5 prosent.
Riksrevisjonen rapporterte i Dokument nr. 3:12 (1999-2000)
en undersøkelse av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid
og i Dokument nr. 3:5 (2001-2002) en undersøkelse av skatteoppkrevernes
stedlige arbeidsgiverkontroll. Målet med disse revisjonene
var blant annet å undersøke om innfordringsarbeidet
for restskatt ble praktisert som forutsatt, samt vurdere omfanget
og kvaliteten av den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Undersøkelsene
viste at bruken av virkemidler i innkrevingsarbeidet var forskjellig
i kommunene. Utlegg og tyngre innfordringstiltak ble brukt i begrenset
grad. Det ble i tillegg reist spørsmål ved organiseringen
av den kommunale skatteoppkreverfunksjonen med delt faglig og administrativ
styring mellom staten og kommunene.
Undersøkelsen av den stedlige arbeidsgiverkontrollen
viste at det på landsbasis i gjennomsnitt kunne gå 30 år
mellom hver gang en arbeidsgiver kunne forvente kontroll. Den viste
også store variasjoner mellom fylkene og mellom kommunene
med hensyn til andelen kontrollerte arbeidsgivere. Undersøkelsen
viste videre at store kommuner kontrollerte en større andel
arbeidsgivere enn mellomstore og små kommuner, og at kommuner
tilsluttet interkommunale ordninger i perioden 1998 til 2000 gjennomgående
hadde en høyere kontrolldekning enn kommuner som ikke var
tilsluttet slike ordninger. 25 prosent av kommunene hadde ikke utarbeidet
kontrollplaner, og 36 prosent av kommunene hadde ikke rutinebeskrivelser
for den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Stortinget ble orientert om Finansdepartementets oppfølging
av Dokument nr. 3:12 (1999-2000) om skatteoppkrevernes innfordringsarbeid
første gang i Dokument nr. 3:1 (2004-2005) og senere i
Dokument nr. 3:1 (2005-2006). Riksrevisjonen merket seg de tiltak
og endringer Finansdepartementet og skatteetaten hadde iverksatt
på innkrevingsområdet, jf. brev fra Finansdepartementet
av 27. mai 2004. Departementet opplyste senere i brev av
10. juni 2005 at det totalt sett hadde vært en
nedgang i ressursbruken ved skatteoppkreverkontorene de senere årene,
og at det var store variasjoner i ressursbruken mellom skatteoppkreverkontorene.
Departementet opplyste også at resultatene for 2004 viste
at det er forskjeller i hvor raskt skatteoppkreverkontorene iverksatte
tiltak overfor skyldnerne, og at innfordringsresultatene varierte
mellom skatteoppkreverkontorene. Finansdepartementet mente at skatteoppkrevernes
innfordringsarbeid samlet sett ikke var tilfredsstillende. På dette
grunnlag varslet Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:1 (2005-2006) en
ny undersøkelse av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til Riksrevisjonens
vurderinger, jf. Innst. S. nr. 84 (2005-2006).
Stortinget ble orientert om Finansdepartementets oppfølging
av Dokument nr. 3:5 (2001-2002) om skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll
i Dokument nr. 3:1 (2005-2006). Riksrevisjonen merket seg at Skattedirektoratet
hadde prioritert arbeidet med å forbedre forhold som ble
påpekt i undersøkelsen. Skattedirektoratet opplyste
i forbindelse med oppfølgingen at skattefogdkontorene fortsatt
avdekket mangler ved flere skatteoppkreverkontorer, og at kontrolldekningen fortsatt
viste store variasjoner mellom kommunene som ikke kunne forklares
med lokale forhold. Departementet mente ut fra dette at arbeidsgiverkontrollen fortsatt
ikke ble utført tilfredsstillende. På dette grunnlag
varslet Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:1 (2005-2006) en ny undersøkelse
av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll. Kontroll- og
konstitusjonskomiteen sluttet seg til Riksrevisjonens vurderinger,
jf. Innst. S. nr. 84 (2005-2006).
Riksrevisjonen fant det hensiktsmessig å gjennomføre
en samlet undersøkelse av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid
og stedlige arbeidsgiverkontroll.
Målet med den nye undersøkelsen
var å kartlegge og vurdere resultatene av skatteoppkrevernes
innfordringsarbeid med restskatt for personlige skattytere og skatteoppkrevernes
stedlige kontroll av arbeidsgivere. Restskattekravene utgjør
den største gruppen av misligholdte skattekrav. Forskjeller
mellom skatteoppkreverkontorenes innfordringsresultater og forskjeller
i bruken av virkemidlene i innkrevingsarbeidet er analysert. Det
ble også undersøkt om innfordringstiltakene bidrar
til at utlignede skatter blir innbetalt. I tillegg ble kvaliteten
på arbeidsgiverkontrollen vurdert, samt at variasjonene
mellom kommunene med hensyn til omfang og hyppighet av stedlige
kontroller er analysert.
Undersøkelsen bygger på data
innrapportert fra skatteoppkreverkontorene til Skattedirektoratet
for restskattekrav for personlige skattytere for inntektsårene 2001,
2002 og 2003, med status for innfordringsarbeidet per henholdsvis
30. juni 2003, 30. juni 2004 og 30. juni
2005. For den stedlige kontrollen av arbeidsgivere bygger rapporten
på data innrapportert til Skattedirektoratet fra alle kommunene
for årene 2003, 2004 og 2005. I tillegg er statistikk fra
skatteetatens årsrapport for 2006 brukt for å vise
utviklingen for 2006. Det er sendt et elektronisk spørreskjema
til alle skatteoppkreverkontorene. 320 skatteoppkreverkontorer svarte på spørreskjemaet.
Disse representerer 81,7 prosent av landets kommuner. Målet
med spørreundersøkelsen har vært å belyse årsaker
til variasjonene i resultater og bruk av virkemidler i innfordringsarbeidet
og i arbeidsgiverkontrollen. I tillegg er det gjennomført
intervjuer med to skattefogdkontorer med regionalt ansvar for oppfølging
av skatteoppkreverkontorer, og seks skatteoppkreverkontorer som
blir kontrollert av disse.
Undersøkelsen viser at gjennomsnittstiden
fra restskattekravene forfaller til første innkrevingstiltak
er iverksatt, var 25 dager for krav fra inntektsåret 2003. Det
er imidlertid betydelige forskjeller mellom kommunene. I de små kommunene
- 5 000 eller færre innbyggere - kan det i gjennomsnitt
gå fra ni dager til over et halvt år etter forfall
før første tiltak blir registrert. Samtlige av
de store kommunene - over 25 000 innbyggere - bruker i
gjennomsnitt seks uker eller mindre før første
innkrevingstiltak er registrert. Kontroll- og konstitusjonskomiteen
uttalte under behandlingen av Dokument nr. 3:12 (2000-2001) at ulike
innfordringsstrategier bør være relatert til den
enkelte sak og ikke til den enkelte kommune. I undersøkelsen
stilles det spørsmål om variasjonen i innkrevingsarbeidet
er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger om at det ikke
skal forekomme utilsiktet variasjon i virkemiddelbruken mellom kommunene.
Undersøkelsen viser at skatteoppkreverkontorene
i de kommunene som raskt setter i verk innkrevingstiltak, også tvangsinnfordrer
en større andel av kravene som ikke blir rettidig eller
forsinket innbetalt. Disse skatteoppkreverkontorene innkrever også en
større andel av restskattekravene totalt sett, inkludert
det som innbetales rettidig og forsinket. Dette understreker betydningen
av at innkrevingsprosessen iverksettes raskt.
Fravær og generelt liten bemanning
på kontoret ble i spørreundersøkelsen
trukket fram som årsaker til at resultatkravet for det
aktuelle skatteoppkreverkontoret på innkrevingsområdet
ikke ble nådd. For å imøtegå denne
utfordringen, oppfordrer Finansdepartementet og Skattedirektoratet
til samarbeid mellom skatteoppkreverkontorene. To av tre skatteoppkreverkontorer som
samarbeider om innkrevingsarbeidet, oppga at dette har gitt mer
effektiv innkreving. Undersøkelsen viser at kun 21 prosent
av skatteoppkreverkontorene oppgir å ha noen form for samarbeid
om innkrevingsarbeidet. I undersøkelsen stilles det derfor
spørsmål om Finansdepartementet og Skattedirektoratet
i tilstrekkelig grad har fulgt opp oppfordringen om økt
samarbeid.
Skatteoppkreverkontorene skal vurdere innfordring gjennom
utleggsforretning og dekningsaksjon dersom krav ikke kan forventes
oppgjort innen rimelig tid. De nedre beløpsgrensene som
skatteoppkreverkontorene oppga for bruk av utlegg, viser at praksis
varierer betydelig mellom kommunene for dette tiltaket. Beløpsgrensene
for begjæring av konkurs varierer også i betydelig
grad. I undersøkelsen stilles det spørsmål
ved om dette er i samsvar med Stortingets forutsetning om at forskjellig
innfordring skal være knyttet til egenskaper ved kravet,
og ikke være avhengig av kommunetilhørighet eller
andre forhold.
Undersøkelsen viser at de tyngre innfordringstiltakene
tvangssalg og konkurs brukes i svært liten grad av skatteoppkreverkontorene.
En stor andel av skatteoppkreverkontorene gjennomfører
ikke tvangssalg. Det framgår av skatteoppkreverinstruksen
at en skal være tilbakeholden med å begjære
alminnelige lønnstakere konkurs.
Skatterestansene er fortsatt betydelige, og
det er særlig store krav som forblir uoppgjort. Undersøkelsen viser
at kun 2,7 prosent av skyldnerne med akkumulert restanse over 100 000
kroner ved forfall for restskattekravene fra 2003 var begjært
konkurs per 30. juni 2005. Liten bruk av tyngre innfordringstiltak
som tvangssalg og konkurs av skatteoppkreverkontorene overfor skattefogdkontorene
blir forklart med faglig usikkerhet og ressurssituasjonen. I undersøkelsen
stilles det spørsmål om den lave andelen av konkursbegjæringer
for skyldnere med store krav er i tråd med Stortingets
forutsetning om at skatteinnfordringssystemet skal sørge
for at skattene betales med de fastsatte beløp.
Undersøkelsen viser også at
bruken av betalingsoppfordring og varsel om påleggstrekk
som første innfordringstiltak har økt, mens andelen
av § 4-18-varsler har gått ned. Varsel
etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-18 er et generelt
varsel til skyldner om at tvangsinnfordring vil bli iverksatt dersom
kravet ikke blir betalt. Denne utviklingen tyder på at
skatteoppkreverkontorene forsøker å tilpasse innkrevingsarbeidet
til debitormassen. Riksrevisjonen anser denne utviklingen som positiv.
Skatteoppkrevernes relativt omfattende uformelle kontakt med skyldnerne
er et annet uttrykk for denne utviklingen. Undersøkelsen
viser imidlertid at det i liten grad ligger noen strategi bak bruken
av uformelle tiltak. Kun 28 prosent av skatteoppkreverkontorene
oppga å ha rutiner eller retningslinjer for bruk av uformelle
tiltak.
Etter dekningsloven § 2-7
skal påleggstrekk begrenses slik at skyldneren beholder
tilstrekkelige midler til rimelig underhold. Forut for pålegg
om trekk skal skatteoppkreverkontoret derfor skaffe seg oversikt
over skyldnerens økonomiske situasjon. De intervjuede skatteoppkreverkontorene
oppga at de sender skattyterne et skjema for egenrapportering av økonomiske data,
men at de sjelden mottar utfylt skjema i retur. Flere skattefogdkontorer
rapporterer at påleggstrekk nedlegges uten at det gjøres
tilstrekkelig forundersøkelser. Forholdet ble også omtalt
i Dokument nr. 3:12 (1999-2000).
Skatteoppkreverkontorene skal alltid vurdere å sikre kravet
med utlegg mens påleggstrekket løper. Undersøkelsen
viser at dette er gjort i begrenset grad - selv for krav over 100 000
kroner er under halvparten forsøkt sikret gjennom utleggsforretning.
Undersøkelsen viser også at rettsvern i henhold
til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-20 bare var registrert
sikret av skatteoppkreverkontorene for 36 prosent av kravene der
det var tatt utlegg. Dersom skatteoppkreverkontorene unnlater å sikre rettsvern,
kan det ikke gjennomføres tvangssalg. Manglende
rettsvern medfører også at utleggspantet ikke
kan gjøres gjeldende overfor konkursbo. Manglende sikring
av kravene øker risikoen for at de ikke blir innfridd og
dermed inntektstap for det offentlige.
Finansdepartementet påpeker i kommentarene
til undersøkelsen at skatteoppkreverfunksjonene har svak kapasitet,
liten kompetanse og lav prioritering i de små kommunene.
I den forbindelse viser Finansdepartementet til at 64 prosent av
kommunene i 2004 brukte færre enn to årsverk til
skatteoppkreverarbeidet, mens 28 prosent brukte færre enn
ett årsverk. For innkrevingsarbeidet medfører
dette at små kommuner har en mindre profesjonell innkreving
enn ønskelig, med lengre reaksjonstid for iverksettelse
av tiltak og sjeldnere valg av tyngre tiltak. Finansdepartementet
framholder at dette kan føre til mindre riktig skatteinngang
og ulik behandling av skattyterne.
Etter skattebetalingsloven § 47
nr. 1 første og annet punktum har skatteoppkreverne plikt
til å føre kontroll og hjemmel til å foreta
ettersyn hos arbeidsgivere. Lov om folketrygd av 28. februar
1997 (folketrygdloven) § 24-4 sjette ledd gir
skatteoppkreveren tilsvarende plikt og hjemmel til kontrollvirksomhet
vedrørende arbeidsgiveravgiften. Formålet med
arbeidsgiverkontrollen er å påse og sikre at skattetrekk
og arbeidsgiveravgift blir korrekt beregnet, innbetalt og innberettet,
jf. skatteoppkreverinstruksen § 5-1.
Skattedirektoratet har fra og med 2000 fastsatt
konkrete resultatkrav for stedlig arbeidsgiverkontroll. I årene
2003 til 2006 var kravet at skatteoppkreverne skulle gjennomføre
en årlig stedlig kontroll av 5 prosent av arbeidsgiverne.
Andelen kontrollerte arbeidsgivere for hele landet har i perioden
2003 til 2005 vært tilnærmet stabil på cirka
4,3 prosent og lå på et høyere nivå enn
i 2000. Da var kontrollandelen på 3,3 prosent. I 2006 var
det imidlertid en reduksjon i kontrollandelen til 4 prosent (7 635
stedlige kontroller mot 8 072 i 2005).
Den forrige undersøkelsen fra 2001-2002
viste at det i gjennomsnitt kunne gå opptil 30 år
mellom hver gang en arbeidsgiver ble kontrollert. Dette fant kontroll-
og konstitusjonskomiteen i sin behandling av undersøkelsen
lite tilfredsstillende, jf. Innst. S. nr. 106 (2001-2002). Komiteen
uttalte blant annet at dersom kontrollvirksomheten skal ha en funksjon,
og risikoen for å bli utsatt for kontroll skal være
reell, må hyppigheten av kontroll være jevnlig.
Denne undersøkelsen viser at kontrolldekningen i perioden
2003-2005 innebar et gjennomsnitt på 23 år mellom
hver gang en arbeidsgiver ble kontrollert. I undersøkelsen
stilles det spørsmål om kontrollomfanget er tilstrekkelig
for å sikre at risikoen for å kunne bli utsatt
for kontroll skal være reell, slik Stortinget har forutsatt,
jf. Innst. S. nr. 106 (2001-2002).
Undersøkelsen viser store variasjoner
i kontrolldekningen mellom kommunene. Undersøkelsen viser
at mellom 6 og 8 prosent av kommunene ikke gjennomførte
noen stedlige kontroller i perioden 2003-2005. Det var i hovedsak
små kommuner som ikke hadde gjennomført stedlige
kontroller. Resultatet av denne variasjonen er at arbeidsgiverne
blir stilt overfor svært ulik risiko for å bli
kontrollert.
Kontrollen av arbeidsgivere skal være
basert på en vurdering av risiko og vesentlighet. Riksrevisjonen
har gjennom intervjuer fått opplyst at enkelte skatteoppkrevere
gjør begrensede kontroller for å nå det
nasjonale resultatkravet for kontrolldekning på 5 prosent fastsatt
av Skattedirektoratet. For å sikre en mer risiko- og vesentlighetsdrevet
kontrollvirksomhet, stiller Riksrevisjonen spørsmål
om det kan være hensiktsmessig i større grad å legge
til rette for resultatkrav som er tilpasset forholdene i hver enkelt
kommune.
God planlegging av kontrollvirksomheten er en
forutsetning for gode kontrollresultater. Ifølge retningslinjene
for gjennomføring av arbeidsgiverkontrollen er utvelgelse
av kontrollobjekter og utarbeidelse av kontrollplan viktige elementer
i planleggingsfasen.
Undersøkelsen viser at cirka en firedel
av skatteoppkreverkontorene ikke har utarbeidet noen årlig
kontrollplan for den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Om lag halvparten
av skatteoppkreverkontorene har ikke utarbeidet kriterier for utvelgelse
av objekter for stedlig kontroll. Undersøkelsen viser videre
at svært få skatteoppkreverkontorer har utarbeidet årlige
risikovurderinger for arbeidsgiverkontrollen. Uten kontrollplan
og utvalgskriterier blir det vanskeligere å evaluere om
målene med stedlig arbeidsgiverkontroll er nådd. Uten
tilstrekkelig planlegging er det også risiko for at kontrollen
kan bli noe tilfeldig og lite risikodrevet. Den forrige undersøkelsen
avdekket også mangelfull planlegging av kontrollvirksomheten.
Denne undersøkelsen stiller spørsmål
om Finansdepartementet i tilstrekkelig grad har fulgt opp Riksrevisjonens
forrige undersøkelse for å sikre en bedre planlegging
av kontrollarbeidet.
Undersøkelsen viser store variasjoner
i avdekkede beløp mellom kommunene i den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Videre viser den at en stor andel kommuner, 42,7 prosent, ikke avdekker
feil eller mangler gjennom kontrollen. På denne bakgrunn
stilles det i undersøkelsen spørsmål
ved om det bør settes noe større krav til at kontrollobjekter
velges på bakgrunn av faste kriterier og en vurdering av
risiko og vesentlighet i den enkelte kommune, spesielt i kommuner
som gjennomfører få kontroller.
Finansdepartementet uttaler i kommentarene til undersøkelsen
at liten kompetanse og lav prioritering i de små kommunene
medfører at de små kommunene har en mindre profesjonell
arbeidsgiverkontroll enn ønskelig med lavere kontrollfrekvens
og lavere avdekkingsgrad. Dette kan føre til mindre riktig
fastsettelse av skatt og konkurransevridning mellom arbeidsgivere.
Finansdepartementet har lagt vekt på resultatforbedring
i den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Interkommunale kontrollordninger
har vært et viktig virkemiddel for å øke
både hyppigheten og kvaliteten på de stedlige
kontrollene og anbefales spesielt for små kommuner med
få arbeidsgivere og skatteoppkreverkontorer med liten kontrollerfaring.
Sterkere fagmiljøer forventes å gi hyppigere og
kvalitativt bedre kontroller.
Riksrevisjonens forrige undersøkelse
fra 2001-2002 viste at store kommuner og kommuner tilsluttet interkommunale
kontrollordninger gjennomgående kontrollerte en større
andel arbeidsgivere enn små kommuner, mellomstore kommuner
og kommuner som ikke deltar i interkommunale kontrollordninger.
Denne undersøkelsen viser også at deltakere i
interkommunale ordninger kontrollerer en større andel arbeidsgivere
enn kommuner utenfor slike ordninger. Denne forskjellen har imidlertid
avtatt i den undersøkte perioden.
I tillegg til god kvalitet i selve gjennomføringen
av arbeidsgiverkontrollen har utvelgelsen av kontrollobjekter stor
betydning for om skatteoppkreverkontorene avdekker feil eller mangler
hos arbeidsgiverne. I intervjuer med fire skatteoppkreverkontorer
som deltar i interkommunal samarbeidsordning, framgår det
at utvelgelsen av kontrollobjekter fortsatt skjer på lokalt nivå av
det enkelte skatteoppkreverkontor. Dette kan tyde på at
det ikke skjer en samlet og helhetlig vurdering av risiko og vesentlighet
i de interkommunale ordningene slik intensjonen synes å være.
Dette kan føre til at feil og mangler ikke avdekkes. I
denne forbindelse vises det til resultatene i undersøkelsen,
der det framgår at 43 prosent av de kommunene som deltar
i interkommunale kontrollordninger, gjennomfører stedlige kontroller
uten å avdekke feil eller mangler. Hensikten med interkommunale
kontrollenheter var å forbedre skatteoppkreverkontorenes
resultater ved å utnytte de samlede ressursene på en
bedre måte på tvers av kommunegrensene. For at
interkommunalt samarbeid om arbeidsgiverkontrollen skal ha den ønskede
effekten, stilles det spørsmål om det bør
legges til rette for en mer helhetlig planlegging av arbeidsgiverkontrollen for
kommunene i det interkommunale samarbeidet.
Skattefogdkontorene i regionen skal fastsette
mål og resultatkrav i dialog med skatteoppkreverkontorene,
og har mulighet til å differensiere resultatkravene på kommunenivå.
Ett av fem skatteoppkreverkontorer svarte i spørreundersøkelsen
at resultatkravene fastsettes uten dialog mellom skattefogdkontoret
og skatteoppkreverkontoret, selv om cirka halvparten av skatteoppkreverkontorene
opplever at dialogen har ført til mer hensiktsmessige resultatkrav.
I undersøkelsen stilles det spørsmål
om en styrket dialog om målfastsettelsen mellom skattefogdkontorene
og skatteoppkreverkontorene kunne ha gitt grunnlag for bedre måloppnåelse
i innfordringsarbeidet og arbeidsgiverkontrollen.
Målet med revisjonen har vært å undersøke
resultatene av skatteoppkreverkontorenes innfordringsarbeid og stedlige
arbeidsgiverkontroll. Riksrevisjonen peker på at en effektiv
innfordring av skatter og en vel fungerende arbeidsgiverkontroll
er av stor samfunnsmessig betydning.
Undersøkelsen viser at det er betydelige
variasjoner mellom små, mellomstore og store kommuner i
skatteoppkrevernes resultater og bruk av virkemidler både
i skatteinnkrevingen og i den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Dette
samsvarer med funnene i Riksrevisjonens tidligere undersøkelser.
Stortinget har med bakgrunn i Dokument nr. 3:12 (1999-2000)
om skatteoppkreverkontorenes innfordringsarbeid understreket betydningen
av likebehandling av skattytere. Det er viktig å tilstrebe
ensartet behandling og sikre at det er egenskaper ved restansene og
ikke andre forhold som er avgjørende for innfordringsprosessen.
Undersøkelsen viser store variasjoner i gjennomsnittstiden
som løper fra forfall til første tiltak iverksettes.
Det er spesielt de små kommunene - inntil 5 000
innbyggere - som bruker lang tid. Dette kan også påvirke
innfordringsresultatene. De kommunene som raskt setter i verk innkrevingstiltak,
tvangsinnfordrer en større andel av kravene, og de innkrever
en større andel av de samlede restskattekravene. Riksrevisjonen
stiller spørsmål om denne betydelige variasjonen
er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger om likebehandling
av skattytere og en effektiv innfordring av skatter. Sett i lys
av Stortingets mål om likebehandling av skattyterne er
det også uheldig at praksisen for bruk av tyngre innfordringstiltak
varierer betydelig mellom kommunene.
Undersøkelsen viser også store
variasjoner i kontrollomfanget i den stedlige arbeidsgiverkontrollen mellom
kommunene. Det er fortsatt flere kommuner som ikke gjennomfører
stedlig arbeidsgiverkontroll. Riksrevisjonen vil peke på at
denne variasjonen fører til at arbeidsgivere blir stilt
overfor ulik risiko for å bli kontrollert avhengig av kommunetilhørighet.
Finansdepartementet framholder at den påpekte
variasjonen i arbeidsgiverkontrollen til en viss grad kan sies å være
en naturlig følge av forskjeller i næringsstruktur
mellom kommunene. Riksrevisjonen deler denne oppfatningen, men ser
det som uheldig at kontrolldekningen varierer så vidt mye.
Dette kan gi signaler til arbeidsgiverne om at risikoen for kontroll
er lav i flere kommuner. Det er grunn til å stille spørsmål
om det er en reell risiko for kontroll når det i gjennomsnitt går
23 år mellom hver gang en arbeidsgiver blir kontrollert,
jf. Innst. S. nr. 106 (2001-2002).
Riksrevisjonens undersøkelse viser
også svakheter i innholdet i arbeidsgiverkontrollen ved
at det til dels er mangelfull planlegging av den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Over halvparten av skatteoppkreverne utarbeider ikke kriterier for
utvelgelse av kontrollobjekter. I tillegg viser undersøkelsen
at det kun er 16,2 prosent av skatteoppkreverkontorene som utarbeider årlige risiko-
og vesentlighetsvurderinger for arbeidsgiverkontrollen. Riksrevisjonen
mener dette kan påvirke kvaliteten av kontrollarbeidet.
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet
i sine kommentarer framholder at variasjonene som presenteres i
undersøkelsen, både når det gjelder innkreving
og stedlig arbeidsgiverkontroll, i stor grad kan sies å være
en logisk følge av dagens organisering av skatteoppkreverfunksjonen.
Departementet viser i den forbindelse til at særlig mindre
kommuner har små ressurser til disposisjon for blant annet
skatteoppkreverfunksjonen, og påpeker at dette fører
til svakhetene som framkommer i undersøkelsen.
Etter Riksrevisjonens oppfatning har Finansdepartementet
begrensede muligheter til å påvirke kommunenes
prioriteringer innen dagens organisering der staten har et faglig
ansvar, mens kommunene har et administrativt ansvar for tildeling
av ressurser til skatteoppkreverkontorene. Riksrevisjonen stilte
i Dokument nr. 3:12 (1999-2000) spørsmål om påviste
svakheter i innfordringsarbeidet kan løses ved å gjennomføre
tiltak innenfor dagens organisasjonsmodell. Det stilles på bakgrunn
av de påviste svakhetene i denne undersøkelsen
fortsatt spørsmål om den nåværende
organiseringen av skatteoppkreverfunksjonen er hensiktsmessig.
Saken har vært forelagt Finansdepartementet,
og statsråden har i brev av 7. mai 2007 til Riksrevisjonen svart:
"…
Finansdepartementet har
merket seg Riksrevisjonens bemerkninger. Departementet vil vise
til at den statlige skatteetaten har nedlagt et betydelig arbeid
de senere årene for å styrke oppfølgingen
av de kommunale skatteoppkreverne, bl.a. ved reorganisering av skattefogdenes
kontroll av skatteoppkreverne, etablering av Skattedirektoratets
intranett for skatteoppkreverne og ulike opplæringstiltak
delvis finansiert av direktoratet. Samtidig har det pågått
utredninger om forbedringer av skatteoppkreverfunksjonen. Saken
er som nevnt i vårt brev av 17.04.2007, til bearbeiding
i departementet."
En effektiv innfordring av skatter og en vel
fungerende arbeidsgiverkontroll er av stor samfunnsmessig betydning.
Undersøkelsen viser at det fortsatt er betydelige variasjoner
mellom kommunene i skatteoppkrevernes resultater og virkemidler
både i innkrevingsarbeidet og i den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Etter Riksrevisjonens oppfatning er det grunn
til å stille spørsmål om de store variasjonene
i innkrevingsarbeidet er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger
om likebehandling av skattyterne og en effektiv innfordring av skatter.
Riksrevisjonen finner videre grunn til å stille spørsmål
om det er en reell risiko for kontroll av arbeidsgivere når
det i gjennomsnitt går 23 år mellom hver gang
en arbeidsgiver blir kontrollert. Det vurderes også som
lite tilfredsstillende at andelen kontrollerte arbeidsgivere var
lavere i 2006 enn i perioden 2003 til 2005. Finansdepartementet synes
i all hovedsak å være enig i Riksrevisjonens vurderinger.
Finansdepartementet viser til at den statlige
skatteetaten de siste årene har nedlagt et betydelig
arbeid for å styrke oppfølgingen av de kommunale
skatteoppkreverne. Finansdepartementet framholder videre at skatteoppkreverne
likevel har svak kapasitet, liten kompetanse og lav prioritet i
de små kommunene. Riksrevisjonen kan langt på vei
slutte seg til denne vurderingen. Riksrevisjonen mener det derfor
fortsatt er god grunn til å stille spørsmål
om en effektiv og hensiktsmessig skatteinnkreving og arbeidsgiverkontroll kan
løses gjennom nåværende organisering.