Det overordnede målet for skatteetaten
er å sikre korrekt fastsettelse og innbetaling av skatter
og avgifter. To sentrale oppgaver i denne forbindelse er innkreving av
skatter og kontroll av arbeidsgivernes innberetning og innbetaling
av skatt og arbeidsgiveravgift.
Innkreving av skatter og kontroll av arbeidsgivere utføres
av de kommunale skatteoppkreverkontorene. Skatteoppkreverkontorenes
innkrevingsresultater og bruk av virkemidler har i mange år
variert mellom kommunene. Omfanget av den stedlige arbeidsgiverkontrollen
har også variert mellom kommunene og har på landsbasis
ligget under Skattedirektoratets resultatkrav på 5 prosent.
Riksrevisjonen rapporterte i Dokument nr. 3:12 (1999-2000)
en undersøkelse av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid
og i Dokument nr. 3:5 (2001-2002) en undersøkelse av skatteoppkrevernes
stedlige arbeidsgiverkontroll. Målet med disse revisjonene
var blant annet å undersøke om innfordringsarbeidet
for restskatt ble praktisert som forutsatt, samt vurdere omfanget
og kvaliteten av den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Undersøkelsene
viste at bruken av virkemidler i innkrevingsarbeidet var forskjellig
i kommunene. Utlegg og tyngre innfordringstiltak ble brukt i begrenset
grad. Det ble i tillegg reist spørsmål ved organiseringen
av den kommunale skatteoppkreverfunksjonen med delt faglig og administrativ
styring mellom staten og kommunene.
Undersøkelsen av den stedlige arbeidsgiverkontrollen
viste at det på landsbasis i gjennomsnitt kunne gå 30 år
mellom hver gang en arbeidsgiver kunne forvente kontroll. Den viste
også store variasjoner mellom fylkene og mellom kommunene
med hensyn til andelen kontrollerte arbeidsgivere. Undersøkelsen
viste videre at store kommuner kontrollerte en større andel
arbeidsgivere enn mellomstore og små kommuner, og at kommuner
tilsluttet interkommunale ordninger i perioden 1998 til 2000 gjennomgående
hadde en høyere kontrolldekning enn kommuner som ikke var
tilsluttet slike ordninger. 25 prosent av kommunene hadde ikke utarbeidet
kontrollplaner, og 36 prosent av kommunene hadde ikke rutinebeskrivelser
for den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Stortinget ble orientert om Finansdepartementets oppfølging
av Dokument nr. 3:12 (1999-2000) om skatteoppkrevernes innfordringsarbeid
første gang i Dokument nr. 3:1 (2004-2005) og senere i
Dokument nr. 3:1 (2005-2006). Riksrevisjonen merket seg de tiltak
og endringer Finansdepartementet og skatteetaten hadde iverksatt
på innkrevingsområdet, jf. brev fra Finansdepartementet
av 27. mai 2004. Departementet opplyste senere i brev av
10. juni 2005 at det totalt sett hadde vært en
nedgang i ressursbruken ved skatteoppkreverkontorene de senere årene,
og at det var store variasjoner i ressursbruken mellom skatteoppkreverkontorene.
Departementet opplyste også at resultatene for 2004 viste
at det er forskjeller i hvor raskt skatteoppkreverkontorene iverksatte
tiltak overfor skyldnerne, og at innfordringsresultatene varierte
mellom skatteoppkreverkontorene. Finansdepartementet mente at skatteoppkrevernes
innfordringsarbeid samlet sett ikke var tilfredsstillende. På dette
grunnlag varslet Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:1 (2005-2006) en
ny undersøkelse av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til Riksrevisjonens
vurderinger, jf. Innst. S. nr. 84 (2005-2006).
Stortinget ble orientert om Finansdepartementets oppfølging
av Dokument nr. 3:5 (2001-2002) om skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll
i Dokument nr. 3:1 (2005-2006). Riksrevisjonen merket seg at Skattedirektoratet
hadde prioritert arbeidet med å forbedre forhold som ble
påpekt i undersøkelsen. Skattedirektoratet opplyste
i forbindelse med oppfølgingen at skattefogdkontorene fortsatt
avdekket mangler ved flere skatteoppkreverkontorer, og at kontrolldekningen fortsatt
viste store variasjoner mellom kommunene som ikke kunne forklares
med lokale forhold. Departementet mente ut fra dette at arbeidsgiverkontrollen fortsatt
ikke ble utført tilfredsstillende. På dette grunnlag
varslet Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:1 (2005-2006) en ny undersøkelse
av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll. Kontroll- og
konstitusjonskomiteen sluttet seg til Riksrevisjonens vurderinger,
jf. Innst. S. nr. 84 (2005-2006).
Riksrevisjonen fant det hensiktsmessig å gjennomføre
en samlet undersøkelse av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid
og stedlige arbeidsgiverkontroll.
Målet med den nye undersøkelsen
var å kartlegge og vurdere resultatene av skatteoppkrevernes
innfordringsarbeid med restskatt for personlige skattytere og skatteoppkrevernes
stedlige kontroll av arbeidsgivere. Restskattekravene utgjør
den største gruppen av misligholdte skattekrav. Forskjeller
mellom skatteoppkreverkontorenes innfordringsresultater og forskjeller
i bruken av virkemidlene i innkrevingsarbeidet er analysert. Det
ble også undersøkt om innfordringstiltakene bidrar
til at utlignede skatter blir innbetalt. I tillegg ble kvaliteten
på arbeidsgiverkontrollen vurdert, samt at variasjonene
mellom kommunene med hensyn til omfang og hyppighet av stedlige
kontroller er analysert.
Undersøkelsen bygger på data
innrapportert fra skatteoppkreverkontorene til Skattedirektoratet
for restskattekrav for personlige skattytere for inntektsårene 2001,
2002 og 2003, med status for innfordringsarbeidet per henholdsvis
30. juni 2003, 30. juni 2004 og 30. juni
2005. For den stedlige kontrollen av arbeidsgivere bygger rapporten
på data innrapportert til Skattedirektoratet fra alle kommunene
for årene 2003, 2004 og 2005. I tillegg er statistikk fra
skatteetatens årsrapport for 2006 brukt for å vise
utviklingen for 2006. Det er sendt et elektronisk spørreskjema
til alle skatteoppkreverkontorene. 320 skatteoppkreverkontorer svarte på spørreskjemaet.
Disse representerer 81,7 prosent av landets kommuner. Målet
med spørreundersøkelsen har vært å belyse årsaker
til variasjonene i resultater og bruk av virkemidler i innfordringsarbeidet
og i arbeidsgiverkontrollen. I tillegg er det gjennomført
intervjuer med to skattefogdkontorer med regionalt ansvar for oppfølging
av skatteoppkreverkontorer, og seks skatteoppkreverkontorer som
blir kontrollert av disse.
Undersøkelsen viser at gjennomsnittstiden
fra restskattekravene forfaller til første innkrevingstiltak
er iverksatt, var 25 dager for krav fra inntektsåret 2003. Det
er imidlertid betydelige forskjeller mellom kommunene. I de små kommunene
- 5 000 eller færre innbyggere - kan det i gjennomsnitt
gå fra ni dager til over et halvt år etter forfall
før første tiltak blir registrert. Samtlige av
de store kommunene - over 25 000 innbyggere - bruker i
gjennomsnitt seks uker eller mindre før første
innkrevingstiltak er registrert. Kontroll- og konstitusjonskomiteen
uttalte under behandlingen av Dokument nr. 3:12 (2000-2001) at ulike
innfordringsstrategier bør være relatert til den
enkelte sak og ikke til den enkelte kommune. I undersøkelsen
stilles det spørsmål om variasjonen i innkrevingsarbeidet
er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger om at det ikke
skal forekomme utilsiktet variasjon i virkemiddelbruken mellom kommunene.
Undersøkelsen viser at skatteoppkreverkontorene
i de kommunene som raskt setter i verk innkrevingstiltak, også tvangsinnfordrer
en større andel av kravene som ikke blir rettidig eller
forsinket innbetalt. Disse skatteoppkreverkontorene innkrever også en
større andel av restskattekravene totalt sett, inkludert
det som innbetales rettidig og forsinket. Dette understreker betydningen
av at innkrevingsprosessen iverksettes raskt.
Fravær og generelt liten bemanning
på kontoret ble i spørreundersøkelsen
trukket fram som årsaker til at resultatkravet for det
aktuelle skatteoppkreverkontoret på innkrevingsområdet
ikke ble nådd. For å imøtegå denne
utfordringen, oppfordrer Finansdepartementet og Skattedirektoratet
til samarbeid mellom skatteoppkreverkontorene. To av tre skatteoppkreverkontorer som
samarbeider om innkrevingsarbeidet, oppga at dette har gitt mer
effektiv innkreving. Undersøkelsen viser at kun 21 prosent
av skatteoppkreverkontorene oppgir å ha noen form for samarbeid
om innkrevingsarbeidet. I undersøkelsen stilles det derfor
spørsmål om Finansdepartementet og Skattedirektoratet
i tilstrekkelig grad har fulgt opp oppfordringen om økt
samarbeid.
Skatteoppkreverkontorene skal vurdere innfordring gjennom
utleggsforretning og dekningsaksjon dersom krav ikke kan forventes
oppgjort innen rimelig tid. De nedre beløpsgrensene som
skatteoppkreverkontorene oppga for bruk av utlegg, viser at praksis
varierer betydelig mellom kommunene for dette tiltaket. Beløpsgrensene
for begjæring av konkurs varierer også i betydelig
grad. I undersøkelsen stilles det spørsmål
ved om dette er i samsvar med Stortingets forutsetning om at forskjellig
innfordring skal være knyttet til egenskaper ved kravet,
og ikke være avhengig av kommunetilhørighet eller
andre forhold.
Undersøkelsen viser at de tyngre innfordringstiltakene
tvangssalg og konkurs brukes i svært liten grad av skatteoppkreverkontorene.
En stor andel av skatteoppkreverkontorene gjennomfører
ikke tvangssalg. Det framgår av skatteoppkreverinstruksen
at en skal være tilbakeholden med å begjære
alminnelige lønnstakere konkurs.
Skatterestansene er fortsatt betydelige, og
det er særlig store krav som forblir uoppgjort. Undersøkelsen viser
at kun 2,7 prosent av skyldnerne med akkumulert restanse over 100 000
kroner ved forfall for restskattekravene fra 2003 var begjært
konkurs per 30. juni 2005. Liten bruk av tyngre innfordringstiltak
som tvangssalg og konkurs av skatteoppkreverkontorene overfor skattefogdkontorene
blir forklart med faglig usikkerhet og ressurssituasjonen. I undersøkelsen
stilles det spørsmål om den lave andelen av konkursbegjæringer
for skyldnere med store krav er i tråd med Stortingets
forutsetning om at skatteinnfordringssystemet skal sørge
for at skattene betales med de fastsatte beløp.
Undersøkelsen viser også at
bruken av betalingsoppfordring og varsel om påleggstrekk
som første innfordringstiltak har økt, mens andelen
av § 4-18-varsler har gått ned. Varsel
etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-18 er et generelt
varsel til skyldner om at tvangsinnfordring vil bli iverksatt dersom
kravet ikke blir betalt. Denne utviklingen tyder på at
skatteoppkreverkontorene forsøker å tilpasse innkrevingsarbeidet
til debitormassen. Riksrevisjonen anser denne utviklingen som positiv.
Skatteoppkrevernes relativt omfattende uformelle kontakt med skyldnerne
er et annet uttrykk for denne utviklingen. Undersøkelsen
viser imidlertid at det i liten grad ligger noen strategi bak bruken
av uformelle tiltak. Kun 28 prosent av skatteoppkreverkontorene
oppga å ha rutiner eller retningslinjer for bruk av uformelle
tiltak.
Etter dekningsloven § 2-7
skal påleggstrekk begrenses slik at skyldneren beholder
tilstrekkelige midler til rimelig underhold. Forut for pålegg
om trekk skal skatteoppkreverkontoret derfor skaffe seg oversikt
over skyldnerens økonomiske situasjon. De intervjuede skatteoppkreverkontorene
oppga at de sender skattyterne et skjema for egenrapportering av økonomiske data,
men at de sjelden mottar utfylt skjema i retur. Flere skattefogdkontorer
rapporterer at påleggstrekk nedlegges uten at det gjøres
tilstrekkelig forundersøkelser. Forholdet ble også omtalt
i Dokument nr. 3:12 (1999-2000).
Skatteoppkreverkontorene skal alltid vurdere å sikre kravet
med utlegg mens påleggstrekket løper. Undersøkelsen
viser at dette er gjort i begrenset grad - selv for krav over 100 000
kroner er under halvparten forsøkt sikret gjennom utleggsforretning.
Undersøkelsen viser også at rettsvern i henhold
til tvangsfullbyrdelsesloven § 7-20 bare var registrert
sikret av skatteoppkreverkontorene for 36 prosent av kravene der
det var tatt utlegg. Dersom skatteoppkreverkontorene unnlater å sikre rettsvern,
kan det ikke gjennomføres tvangssalg. Manglende
rettsvern medfører også at utleggspantet ikke
kan gjøres gjeldende overfor konkursbo. Manglende sikring
av kravene øker risikoen for at de ikke blir innfridd og
dermed inntektstap for det offentlige.
Finansdepartementet påpeker i kommentarene
til undersøkelsen at skatteoppkreverfunksjonene har svak kapasitet,
liten kompetanse og lav prioritering i de små kommunene.
I den forbindelse viser Finansdepartementet til at 64 prosent av
kommunene i 2004 brukte færre enn to årsverk til
skatteoppkreverarbeidet, mens 28 prosent brukte færre enn
ett årsverk. For innkrevingsarbeidet medfører
dette at små kommuner har en mindre profesjonell innkreving
enn ønskelig, med lengre reaksjonstid for iverksettelse
av tiltak og sjeldnere valg av tyngre tiltak. Finansdepartementet
framholder at dette kan føre til mindre riktig skatteinngang
og ulik behandling av skattyterne.
Etter skattebetalingsloven § 47
nr. 1 første og annet punktum har skatteoppkreverne plikt
til å føre kontroll og hjemmel til å foreta
ettersyn hos arbeidsgivere. Lov om folketrygd av 28. februar
1997 (folketrygdloven) § 24-4 sjette ledd gir
skatteoppkreveren tilsvarende plikt og hjemmel til kontrollvirksomhet
vedrørende arbeidsgiveravgiften. Formålet med
arbeidsgiverkontrollen er å påse og sikre at skattetrekk
og arbeidsgiveravgift blir korrekt beregnet, innbetalt og innberettet,
jf. skatteoppkreverinstruksen § 5-1.
Skattedirektoratet har fra og med 2000 fastsatt
konkrete resultatkrav for stedlig arbeidsgiverkontroll. I årene
2003 til 2006 var kravet at skatteoppkreverne skulle gjennomføre
en årlig stedlig kontroll av 5 prosent av arbeidsgiverne.
Andelen kontrollerte arbeidsgivere for hele landet har i perioden
2003 til 2005 vært tilnærmet stabil på cirka
4,3 prosent og lå på et høyere nivå enn
i 2000. Da var kontrollandelen på 3,3 prosent. I 2006 var
det imidlertid en reduksjon i kontrollandelen til 4 prosent (7 635
stedlige kontroller mot 8 072 i 2005).
Den forrige undersøkelsen fra 2001-2002
viste at det i gjennomsnitt kunne gå opptil 30 år
mellom hver gang en arbeidsgiver ble kontrollert. Dette fant kontroll-
og konstitusjonskomiteen i sin behandling av undersøkelsen
lite tilfredsstillende, jf. Innst. S. nr. 106 (2001-2002). Komiteen
uttalte blant annet at dersom kontrollvirksomheten skal ha en funksjon,
og risikoen for å bli utsatt for kontroll skal være
reell, må hyppigheten av kontroll være jevnlig.
Denne undersøkelsen viser at kontrolldekningen i perioden
2003-2005 innebar et gjennomsnitt på 23 år mellom
hver gang en arbeidsgiver ble kontrollert. I undersøkelsen
stilles det spørsmål om kontrollomfanget er tilstrekkelig
for å sikre at risikoen for å kunne bli utsatt
for kontroll skal være reell, slik Stortinget har forutsatt,
jf. Innst. S. nr. 106 (2001-2002).
Undersøkelsen viser store variasjoner
i kontrolldekningen mellom kommunene. Undersøkelsen viser
at mellom 6 og 8 prosent av kommunene ikke gjennomførte
noen stedlige kontroller i perioden 2003-2005. Det var i hovedsak
små kommuner som ikke hadde gjennomført stedlige
kontroller. Resultatet av denne variasjonen er at arbeidsgiverne
blir stilt overfor svært ulik risiko for å bli
kontrollert.
Kontrollen av arbeidsgivere skal være
basert på en vurdering av risiko og vesentlighet. Riksrevisjonen
har gjennom intervjuer fått opplyst at enkelte skatteoppkrevere
gjør begrensede kontroller for å nå det
nasjonale resultatkravet for kontrolldekning på 5 prosent fastsatt
av Skattedirektoratet. For å sikre en mer risiko- og vesentlighetsdrevet
kontrollvirksomhet, stiller Riksrevisjonen spørsmål
om det kan være hensiktsmessig i større grad å legge
til rette for resultatkrav som er tilpasset forholdene i hver enkelt
kommune.
God planlegging av kontrollvirksomheten er en
forutsetning for gode kontrollresultater. Ifølge retningslinjene
for gjennomføring av arbeidsgiverkontrollen er utvelgelse
av kontrollobjekter og utarbeidelse av kontrollplan viktige elementer
i planleggingsfasen.
Undersøkelsen viser at cirka en firedel
av skatteoppkreverkontorene ikke har utarbeidet noen årlig
kontrollplan for den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Om lag halvparten
av skatteoppkreverkontorene har ikke utarbeidet kriterier for utvelgelse
av objekter for stedlig kontroll. Undersøkelsen viser videre
at svært få skatteoppkreverkontorer har utarbeidet årlige
risikovurderinger for arbeidsgiverkontrollen. Uten kontrollplan
og utvalgskriterier blir det vanskeligere å evaluere om
målene med stedlig arbeidsgiverkontroll er nådd. Uten
tilstrekkelig planlegging er det også risiko for at kontrollen
kan bli noe tilfeldig og lite risikodrevet. Den forrige undersøkelsen
avdekket også mangelfull planlegging av kontrollvirksomheten.
Denne undersøkelsen stiller spørsmål
om Finansdepartementet i tilstrekkelig grad har fulgt opp Riksrevisjonens
forrige undersøkelse for å sikre en bedre planlegging
av kontrollarbeidet.
Undersøkelsen viser store variasjoner
i avdekkede beløp mellom kommunene i den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Videre viser den at en stor andel kommuner, 42,7 prosent, ikke avdekker
feil eller mangler gjennom kontrollen. På denne bakgrunn
stilles det i undersøkelsen spørsmål
ved om det bør settes noe større krav til at kontrollobjekter
velges på bakgrunn av faste kriterier og en vurdering av
risiko og vesentlighet i den enkelte kommune, spesielt i kommuner
som gjennomfører få kontroller.
Finansdepartementet uttaler i kommentarene til undersøkelsen
at liten kompetanse og lav prioritering i de små kommunene
medfører at de små kommunene har en mindre profesjonell
arbeidsgiverkontroll enn ønskelig med lavere kontrollfrekvens
og lavere avdekkingsgrad. Dette kan føre til mindre riktig
fastsettelse av skatt og konkurransevridning mellom arbeidsgivere.
Finansdepartementet har lagt vekt på resultatforbedring
i den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Interkommunale kontrollordninger
har vært et viktig virkemiddel for å øke
både hyppigheten og kvaliteten på de stedlige
kontrollene og anbefales spesielt for små kommuner med
få arbeidsgivere og skatteoppkreverkontorer med liten kontrollerfaring.
Sterkere fagmiljøer forventes å gi hyppigere og
kvalitativt bedre kontroller.
Riksrevisjonens forrige undersøkelse
fra 2001-2002 viste at store kommuner og kommuner tilsluttet interkommunale
kontrollordninger gjennomgående kontrollerte en større
andel arbeidsgivere enn små kommuner, mellomstore kommuner
og kommuner som ikke deltar i interkommunale kontrollordninger.
Denne undersøkelsen viser også at deltakere i
interkommunale ordninger kontrollerer en større andel arbeidsgivere
enn kommuner utenfor slike ordninger. Denne forskjellen har imidlertid
avtatt i den undersøkte perioden.
I tillegg til god kvalitet i selve gjennomføringen
av arbeidsgiverkontrollen har utvelgelsen av kontrollobjekter stor
betydning for om skatteoppkreverkontorene avdekker feil eller mangler
hos arbeidsgiverne. I intervjuer med fire skatteoppkreverkontorer
som deltar i interkommunal samarbeidsordning, framgår det
at utvelgelsen av kontrollobjekter fortsatt skjer på lokalt nivå av
det enkelte skatteoppkreverkontor. Dette kan tyde på at
det ikke skjer en samlet og helhetlig vurdering av risiko og vesentlighet
i de interkommunale ordningene slik intensjonen synes å være.
Dette kan føre til at feil og mangler ikke avdekkes. I
denne forbindelse vises det til resultatene i undersøkelsen,
der det framgår at 43 prosent av de kommunene som deltar
i interkommunale kontrollordninger, gjennomfører stedlige kontroller
uten å avdekke feil eller mangler. Hensikten med interkommunale
kontrollenheter var å forbedre skatteoppkreverkontorenes
resultater ved å utnytte de samlede ressursene på en
bedre måte på tvers av kommunegrensene. For at
interkommunalt samarbeid om arbeidsgiverkontrollen skal ha den ønskede
effekten, stilles det spørsmål om det bør
legges til rette for en mer helhetlig planlegging av arbeidsgiverkontrollen for
kommunene i det interkommunale samarbeidet.
Skattefogdkontorene i regionen skal fastsette
mål og resultatkrav i dialog med skatteoppkreverkontorene,
og har mulighet til å differensiere resultatkravene på kommunenivå.
Ett av fem skatteoppkreverkontorer svarte i spørreundersøkelsen
at resultatkravene fastsettes uten dialog mellom skattefogdkontoret
og skatteoppkreverkontoret, selv om cirka halvparten av skatteoppkreverkontorene
opplever at dialogen har ført til mer hensiktsmessige resultatkrav.
I undersøkelsen stilles det spørsmål
om en styrket dialog om målfastsettelsen mellom skattefogdkontorene
og skatteoppkreverkontorene kunne ha gitt grunnlag for bedre måloppnåelse
i innfordringsarbeidet og arbeidsgiverkontrollen.
Målet med revisjonen har vært å undersøke
resultatene av skatteoppkreverkontorenes innfordringsarbeid og stedlige
arbeidsgiverkontroll. Riksrevisjonen peker på at en effektiv
innfordring av skatter og en vel fungerende arbeidsgiverkontroll
er av stor samfunnsmessig betydning.
Undersøkelsen viser at det er betydelige
variasjoner mellom små, mellomstore og store kommuner i
skatteoppkrevernes resultater og bruk av virkemidler både
i skatteinnkrevingen og i den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Dette
samsvarer med funnene i Riksrevisjonens tidligere undersøkelser.
Stortinget har med bakgrunn i Dokument nr. 3:12 (1999-2000)
om skatteoppkreverkontorenes innfordringsarbeid understreket betydningen
av likebehandling av skattytere. Det er viktig å tilstrebe
ensartet behandling og sikre at det er egenskaper ved restansene og
ikke andre forhold som er avgjørende for innfordringsprosessen.
Undersøkelsen viser store variasjoner i gjennomsnittstiden
som løper fra forfall til første tiltak iverksettes.
Det er spesielt de små kommunene - inntil 5 000
innbyggere - som bruker lang tid. Dette kan også påvirke
innfordringsresultatene. De kommunene som raskt setter i verk innkrevingstiltak,
tvangsinnfordrer en større andel av kravene, og de innkrever
en større andel av de samlede restskattekravene. Riksrevisjonen
stiller spørsmål om denne betydelige variasjonen
er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger om likebehandling
av skattytere og en effektiv innfordring av skatter. Sett i lys
av Stortingets mål om likebehandling av skattyterne er
det også uheldig at praksisen for bruk av tyngre innfordringstiltak
varierer betydelig mellom kommunene.
Undersøkelsen viser også store
variasjoner i kontrollomfanget i den stedlige arbeidsgiverkontrollen mellom
kommunene. Det er fortsatt flere kommuner som ikke gjennomfører
stedlig arbeidsgiverkontroll. Riksrevisjonen vil peke på at
denne variasjonen fører til at arbeidsgivere blir stilt
overfor ulik risiko for å bli kontrollert avhengig av kommunetilhørighet.
Finansdepartementet framholder at den påpekte
variasjonen i arbeidsgiverkontrollen til en viss grad kan sies å være
en naturlig følge av forskjeller i næringsstruktur
mellom kommunene. Riksrevisjonen deler denne oppfatningen, men ser
det som uheldig at kontrolldekningen varierer så vidt mye.
Dette kan gi signaler til arbeidsgiverne om at risikoen for kontroll
er lav i flere kommuner. Det er grunn til å stille spørsmål
om det er en reell risiko for kontroll når det i gjennomsnitt går
23 år mellom hver gang en arbeidsgiver blir kontrollert,
jf. Innst. S. nr. 106 (2001-2002).
Riksrevisjonens undersøkelse viser
også svakheter i innholdet i arbeidsgiverkontrollen ved
at det til dels er mangelfull planlegging av den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Over halvparten av skatteoppkreverne utarbeider ikke kriterier for
utvelgelse av kontrollobjekter. I tillegg viser undersøkelsen
at det kun er 16,2 prosent av skatteoppkreverkontorene som utarbeider årlige risiko-
og vesentlighetsvurderinger for arbeidsgiverkontrollen. Riksrevisjonen
mener dette kan påvirke kvaliteten av kontrollarbeidet.
Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet
i sine kommentarer framholder at variasjonene som presenteres i
undersøkelsen, både når det gjelder innkreving
og stedlig arbeidsgiverkontroll, i stor grad kan sies å være
en logisk følge av dagens organisering av skatteoppkreverfunksjonen.
Departementet viser i den forbindelse til at særlig mindre
kommuner har små ressurser til disposisjon for blant annet
skatteoppkreverfunksjonen, og påpeker at dette fører
til svakhetene som framkommer i undersøkelsen.
Etter Riksrevisjonens oppfatning har Finansdepartementet
begrensede muligheter til å påvirke kommunenes
prioriteringer innen dagens organisering der staten har et faglig
ansvar, mens kommunene har et administrativt ansvar for tildeling
av ressurser til skatteoppkreverkontorene. Riksrevisjonen stilte
i Dokument nr. 3:12 (1999-2000) spørsmål om påviste
svakheter i innfordringsarbeidet kan løses ved å gjennomføre
tiltak innenfor dagens organisasjonsmodell. Det stilles på bakgrunn
av de påviste svakhetene i denne undersøkelsen
fortsatt spørsmål om den nåværende
organiseringen av skatteoppkreverfunksjonen er hensiktsmessig.
Saken har vært forelagt Finansdepartementet,
og statsråden har i brev av 7. mai 2007 til Riksrevisjonen svart:
"…
Finansdepartementet har
merket seg Riksrevisjonens bemerkninger. Departementet vil vise
til at den statlige skatteetaten har nedlagt et betydelig arbeid
de senere årene for å styrke oppfølgingen
av de kommunale skatteoppkreverne, bl.a. ved reorganisering av skattefogdenes
kontroll av skatteoppkreverne, etablering av Skattedirektoratets
intranett for skatteoppkreverne og ulike opplæringstiltak
delvis finansiert av direktoratet. Samtidig har det pågått
utredninger om forbedringer av skatteoppkreverfunksjonen. Saken
er som nevnt i vårt brev av 17.04.2007, til bearbeiding
i departementet."
En effektiv innfordring av skatter og en vel
fungerende arbeidsgiverkontroll er av stor samfunnsmessig betydning.
Undersøkelsen viser at det fortsatt er betydelige variasjoner
mellom kommunene i skatteoppkrevernes resultater og virkemidler
både i innkrevingsarbeidet og i den stedlige arbeidsgiverkontrollen.
Etter Riksrevisjonens oppfatning er det grunn
til å stille spørsmål om de store variasjonene
i innkrevingsarbeidet er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger
om likebehandling av skattyterne og en effektiv innfordring av skatter.
Riksrevisjonen finner videre grunn til å stille spørsmål
om det er en reell risiko for kontroll av arbeidsgivere når
det i gjennomsnitt går 23 år mellom hver gang
en arbeidsgiver blir kontrollert. Det vurderes også som
lite tilfredsstillende at andelen kontrollerte arbeidsgivere var
lavere i 2006 enn i perioden 2003 til 2005. Finansdepartementet synes
i all hovedsak å være enig i Riksrevisjonens vurderinger.
Finansdepartementet viser til at den statlige
skatteetaten de siste årene har nedlagt et betydelig
arbeid for å styrke oppfølgingen av de kommunale
skatteoppkreverne. Finansdepartementet framholder videre at skatteoppkreverne
likevel har svak kapasitet, liten kompetanse og lav prioritet i
de små kommunene. Riksrevisjonen kan langt på vei
slutte seg til denne vurderingen. Riksrevisjonen mener det derfor
fortsatt er god grunn til å stille spørsmål
om en effektiv og hensiktsmessig skatteinnkreving og arbeidsgiverkontroll kan
løses gjennom nåværende organisering.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Lars Peder Brekk, viser til Riksrevisjonens undersøkelse av skatteoppkrevernes innkreving og stedlige arbeidsgiverkontroll - Dokument nr. 3:10 (2006-2007), datert 1. juni 2007 og understreker viktigheten av Regjeringens videre oppfølging av saken.
Komiteen minner om at det overordnede mål for skatteetaten er å sikre en korrekt fastsettelse og innbetaling av skatter og avgifter med de to sentrale oppgaver som innkreving av skatter og kontroll av arbeidsgivernes innberetning og innbetaling av skatt og arbeidsgiveravgift.
Systemet er basert på at de kommunale skatteoppkreverkontorene står for både innkreving og kontroll, og slik komiteen forstår situasjonen, har innkrevingsresultater og bruk av virkemidler i mange år variert sterkt mellom kommunene. Imidlertid vil komiteen minne om at den generelle skatteinnkreving fungerer godt, idet hele 99,7 prosent av utlignet skatt blir innbetalt. Riksrevisjonens undersøkelse kan kanskje oppfattes som marginal, da den slik komiteen oppfatter det, primært fokuserer på de utestående 0,3 prosent skatterestanser.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen i to tidligere undersøkelser, Dokument nr. 3:12 (1999-2000) og Dokument nr. 3:5 (2001-2002), fokuserte på om innfordringsarbeidet for restskatt ble praktisert som forutsatt og foretok en vurdering av omfang og kvalitet av den statlige arbeidsgiverkontrollen. Komiteen minner om at Finansdepartementet fulgte opp disse dokumentene og orienterte Stortinget i Riksrevisjonens Dokument nr. 3:1 (2005-2006).
Komiteen ser at Riksrevisjonen har funnet det formålstjenlig å gjennomføre en samlet undersøkelse av det stedlige innfordringsarbeid og arbeidsgiverkontroll, hvor målet har vært å kartlegge og vurdere resultatene av skatteoppkrevernes innfordringsarbeid med restskatt for personlige skattytere og den lokale etats kontroll av arbeidsgivere. I denne forbindelse har komiteen merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse fokuserer på det kommunale kontrollmiljø, mens resultatene fra de statlige skatteoppkrevingskontorene ikke er omhandlet.
Komiteen registrerer at undersøkelsen bygger på data fra skatteoppkreverne til Skattedirektoratet for restskattekrav for personlige skatteytere for inntektsårene 2001, 2002 og 2003 med status for innfordringsarbeidet per 30. juni 2003, 2004 og 2005, mens for arbeidsgiverkontrollen er basis kommunenes innrapportering til Skattedirektoratet for årene 2003, 2004 og 2005. Videre ser komiteen at Riksrevisjonen også har bygget opp statistikk for skatteåret 2006 på basis av en spørreundersøkelse hvor 320 skatteoppkreverkontorer som tilsvarer 81,7 prosent av samtlige, besvarte. Målet med denne spørsmålsrunden var slik komiteen forstår, å belyse årsakene til variasjonene i resultater og bruk av virkemidler i innfordringsarbeidet og i arbeidsgiverkontrollen.
Komiteen merker seg at undersøkelsen viser at gjennomsnittstiden fra restskattekravene forfaller til første innkrevingstiltak er iverksatt, utgjorde 25 dager for inntektsåret 2003, men dog med betydelige forskjeller mellom kommunene. Mens det i de små kommunene i gjennomsnitt gikk fra 9 dager til over et halvt år etter forfall før første tiltak blir registeret, leser komiteen at samtlige av de store kommuner i gjennomsnitt bare brukte 6 uker eller mindre før innkrevingstiltaket ble registrert. Komiteen stiller på samme måte som Riksrevisjonen spørsmål om variasjonen i innkrevingsarbeidet er i overensstemmelse med Stortingets forutsetninger og at det ikke skal forekomme utilsiktet variasjon i virkemiddelbruken mellom landets kommuner.
Saksordfører samt noen av komiteens medlemmer har hatt møte med representanter for Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK) samt Kommunesektorens Interesse- og Arbeidsgiverorganisasjon (KS), som gjorde rede for sine synspunkter. Informasjonen er gitt videre til samtlige komitémedlemmer.
Komiteen registrerer at de skatteoppkrevere som raskt iverksetter innkreving, også tvangsinnfordrer en større andel av kravene - noe som understreker betydningen av en raskest mulig innkrevningsprosess. Imidlertid mener komiteen at denne prosessen ikke må gå på bekostning av skattyters rettigheter, men at det må praktiseres og utøves skjønn i gjennomføringen. Fra NKK og KS fremkom det klare signaler om at både Finansdepartementet og Skattedirektoratet ønsker minimal bruk av konkursbegjæringer mot personlige skattytere som representerer de 0,3 prosent av utestående og ikke innbetalt skatt - noe komiteen har merket seg. Komiteen innser at bruk av tvang mot personer som mangler evne til å gjøre opp for seg, er et dårlig virkemiddel da hele 70 prosent av denne gruppe personer, består av saker med ikke innsendt selvangivelse og dermed skjønnslikning, ukjent bopel, konkurser, alvorlig sykdom og andre spesielle årsaker. Komiteen innser at virkemidler må tilpasses der skyldner har betalingsvilje, men mangler betalingsevne, og at dagens innkrevningssystem har mange positive elementer som bør videreføres.
Komiteen har merket seg at undersøkelsen bekrefter at tvangssalg og konkurs brukes i svært liten grad av skatteoppkreverkontorene, da instruksen sier at etaten skal være tilbakeholden med å begjære vanlige lønnstakere konkurs.
Videre ser komiteen det positive i at flere skatteoppkreverkontorer samarbeider, noe som resulterer i større effektivitet i tilfeller hvor enkeltkontorer har liten bemanning og mye sykdomsfravær. På samme måte som Riksrevisjonen, ser komiteen et klart potensial til forbedring da bare 21 prosent av skatteoppkrevingskontorene har fulgt oppfordringen fra Finansdepartementet og Skattedirektoratet om økt samarbeid.
Med hensyn til variasjoner i bruk av innfordringstiltak, ser komiteen at Riksrevisjonen påpeker at praksis inkludert beløpsgrense, varierer betydelig mellom kommunene i forbindelse med innfordring gjennom utleggsforretning, dekningsaksjon og begjæring av konkurs, dersom krav ikke kan forventes oppgjort innen rimelig tid. Komiteen ser at det kan stilles spørsmål om dette også er i samsvar med Stortingets forutsetning om at forskjellig innfordring skal være knyttet til egenskaper i kravet, og ikke være avhengig av kommunetilhørighet eller andre forhold.
Undersøkelsen bekrefter at skatterestansene i beløp fortsatt er betydelige, og det er særlig store krav som forblir uoppgjort. Komiteen stiller derfor spørsmål på lik linje med Riksrevisjonen, om den lave andelen av konkursbegjæringer for ikke personlige skyldnere med store skatte- og avgiftskrav er i tråd med Stortingets forutsetning om at skatteinnfordringssystemet skal sørge for at skattene betales med de fastsatte beløp.
Komiteen ser av undersøkelsen at bruken av betalingsoppfordring og varsel om påleggstrekk som første innfordringstiltak har økt, mens bruk av tvangsfullbyrdelsesloven har gått ned.
Skatteoppkrevernes undersøkelser rundt skyldnerens økonomiske situasjon, er slik som også komiteen oppfatter, særdeles viktig for å kunne begrense at påleggstrekk ikke går ut over skyldnerens økonomiske behov for rimelig underhold. Komiteen har merket seg at flere skattefogdkontorer rapporterer at påleggstrekk nedlegges uten at det gjøres tilstrekkelige forundersøkelser til tross for at dette tidligere er blitt omtalt i Dokument nr. 3:12 (1999-2000).
Riksrevisjonens undersøkelse understreker viktigheten av at sikring av kravet med utlegg mens påleggstrekket løper, benyttes i begrenset grad, men komiteen påpeker viktigheten av bruk av riktig sikring slik at inntektstapet for det offentlige blir minimalisert. Komiteen mener også i dette tilfelle at denne sikring kan få en for kraftig effekt og at skatteyter kan bli sterkt skadelidende. Komiteen forutsetter at liknings- og kemnerkontorene forsøker å utøve lik praksis over hele landet.
Komiteen merker seg også at Finansdepartementet i sine kommentarer til undersøkelsen viser til at skatteoppkreverfunksjonene har svak kapasitet, liten kompetanse og lav prioritet i de små kommunene. Virkningene blir her slik at dette kan føre til mindre riktig skatteinngang og ulik behandling av skattyterne.
Kontrollomfang og planlegging av stedlig arbeidsgiverkontroll med sikring av beregning, innbetaling og innberetning av skattetrekk og arbeidsgiveravgifter er hjemlet i lovverket, og komiteen har registrert den gradvise reduksjonen i hyppigheten for stikkprøvekontrollene. En hyppighet for kontroll med 23 års intervaller i gjennomsnitt, synes komiteen er lavt og stiller spørsmål om kontrollomfanget er tilstrekkelig for å kunne oppfylle Stortingets forutsetninger. Det er imidlertid viktig, slik komiteen ser det, at skatteoppkreverne etter at Riksrevisjonens datainnsamling til undersøkelsen var avsluttet, har gjennomført en forholdsvis omfattende omlegging av kontrollvirksomheten. Det vises videre til at Skattedirektoratet har endret innholdet i arbeidsgiverkontrollbegrepet til å omfatte flere kontrollhandlinger enn tidligere utført. Fra skatteoppkreverne har komiteen fått opplyst at antall nullrapporter fra 2007/2008 vil gå dramatisk ned. Videre bør det i denne forbindelse nevnes at kontrolldekningen på 5 prosent kan virke lavt, men komiteen registrerer at det er 3 kontrollmiljøer (skatteoppkreverne, fylkesskattekontorene og likningskontorene) som alle i hovedsak kontrollerer de samme næringsdrivende.
Videre viser komiteen til at undersøkelsen påpeker en stor variasjon i kontrollomfang mellom kommunene der skattytere i de små kommuner statistisk er utsatt for en liten og begrenset kontrollrisiko. I denne forbindelse merker komiteen seg at hele 54 prosent av kommunene står for bare 14 prosent av antall arbeidsgivere og nesten alle disse er små bedrifter og foretak.
Komiteen merker seg at undersøkelsen fokuserer på en rekke svakheter i forbindelse med arbeidsgiverkontrollen. Til tross for fastlagte retningslinjer for god planlegging og gjennomføring av kontrollen samt utvelgelse av kontrollobjekter, ser komiteen at kontrollintensjonene ikke blir fulgt opp. Når 25 prosent av skatteoppkreverkontorene ikke utarbeider noen årlig kontrollplan og rundt 50 prosent overhodet ikke har utarbeidet kriterier for stedlig kontroll, mener komiteen at disse svakheter må følges bedre opp og gis prioritet av Finansdepartementet og hos de enkelte skatteoppkrevere.
Videre registrerer komiteen at undersøkelsen også påpeker variasjon i avdekkede beløp mellom kommunene i den stedlige arbeidsgiverkontrollen og hvor nærmere 43 prosent av skatteoppkreverne i kommunene ikke avdekker feil eller mangler gjennom kontrollen. Komiteen synes at Finansdepartementets kommentarer om at dette skyldes liten kompetanse, mindre profesjonalitet og lav prioritering i kommunene, kan fremstå som en bortforklaring - spesielt når denne situasjon har vedvart i titall av år uten at det er grepet tak i det fra departementets side. Komiteen ser dog ikke bort i fra at skatteoppkreverne har større lokale kunnskaper i de små kommunene, og ofte er de største foretakene offentlige, kommunale eller interkommunale bedrifter.
Imidlertid er komiteen helt på linje med Finansdepartementet som nå vil legge vekt på en resultatforbedring, men da basert på interkommunale kontrollorganer med en helhetlig kontrollplanlegging som er fundamentert på sterkere fagmiljøer. En bedre dialog med utveksling av erfaringer mellom de enkelte skatteoppkreverkontorer ser også komiteen som ett av mange elementer som i årene fremover må til for å forbedre og effektivisere skatteoppkrevingen ytterligere.
Komiteen viser til det pågående arbeid i regi av Finansdepartementet og Skatteetaten for å forbedre de forhold som Riksrevisjonen påpeker i Dokument nr. 3:10 (2006-2007). Gjennom sitt ROS-prosjekt søker departementet og Skatteetaten blant annet å reorganisere og effektivisere innkrevingsoppgavene. Det vises også til NOU 2007:12 Offentlig innkreving, som ble avgitt av Solberg-utvalget 6. november 2007. Utvalget, som ble oppnevnt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet 21. september 2005 for å gjennomgå det offentlige innkrevingsapparat med sikte på forbedringer, konkluderer med at all statlig innkreving av regninger som ikke er blitt betalt, bør samles i én etat. Komiteen tar dette standpunktet til orientering, men finner det ikke riktig å ta stilling til spørsmålet, da det ikke tilligger kontroll- og konstitusjonskomiteen.
Komiteen forutsetter at Riksrevisjonens merknader i Dokument nr. 3:10 (2006-2007) tas til orientering i alt videre arbeid på dette feltet.
Komiteen mener videre at Finansdepartementet bør vurdere å skjerpe skatteoppkreverinstruksen overfor de lokale skatteoppkrevere, med det siktemål å følge opp og redusere de lokale variasjonene i innkreving og stedlig arbeidsgiverkontroll, i tråd med Riksrevisjonens merknader.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at de kommunale skatteoppkreverne i hovedsak gjør en god jobb med innkreving av skatt. Den høye prosenten som innkreves viser dette. Ved en videreføring av den lokale innkreving, vil det være lettere å bruke lokal kunnskap i innfordringsarbeidet. Slik kan en på en bedre måte ivareta også andre hensyn Stortinget tidligere har vært opptatt av i forhold til enkeltpersoner som har betalingsproblemer. Det vises i denne sammenheng til Innst. S. nr. 122 (2005-2006) der kontroll- og konstitusjonskomiteen bl.a. peker på viktigheten av at offentlige kreditorer konstruktivt bidrar til gjeldsordning når dette er hensiktsmessig.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 3:10 (2006-2007) - Riksrevisjonens undersøkelse av skatteoppkrevernes innkreving og stedlige arbeidsgiverkontroll - oppfølging av Dokument nr. 3:12 (1999-2000) og Dokument nr. 3:5 (2001-2002) - vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 4. desember 2007
Lodve Solholm
leder |
Carl I. Hagen
ordfører |