I Dokument nr. 12 (2003-2004) er det fremsatt
to grunnlovsforslag om endringer av Grunnloven § 93.
I forslag nr. 7 som er fremsatt av Inge Lønning og Julie Christiansen,
foreslås det at Stortingets samtykke til suverenitetsavståelse
skal kunne gis med 2/3 flertall dersom det først
er avholdt en rådgivende folkeavstemning. I forslag nr.
12 som er fremsatt av Marit Arnstad og Åslaug Haga, foreslås
det en tilføyelse i § 93 for å presisere
at det skal være obligatorisk å avholde folkeavstemning
i § 93-relevante saker, og at slike folkeavstemninger
skal være rådgivende.
Bestemmelsen i Grunnloven § 93
ble vedtatt i 1962, og gir hjemmel for suverenitetsavståelse
på et saklig avgrenset område til internasjonale
organisasjoner. Bestemmelsen lyder:
"For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller
fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med
tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning
som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, paa et saglig begrænset Omraade,
skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov
ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse
til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke,
bør, som ved Behandling af Grundlovsforslag, mindst to
Trediedele af dets Medlemmer være tilstede.
Bestemmelserne
i denne Paragraf gjælde ikke ved Deltagelse i en international
Sammenslutning, hvis Beslutninger har alene rent folkeretslig Virkning
for Norge."
Da denne bestemmelsen ble gitt, ble den sett
i sammenheng med et mulig norsk medlemskap i Den europeiske union.
Overdragelse av grunnlovsbestemt myndighet til et internasjonalt
organ vil enten kreve vedtak etter § 93 eller
endring av Grunnloven etter reglene i § 112.
Forslagene tar utgangspunkt i den grunnlovsmessige hjemmel
for at Norge kan overføre suverenitet til internasjonale
organisasjoner. Siden de fremsatte forslag gjelder endring av samme
grunnlovsbestemmelse, om enn ikke samme deler av bestemmelsen, velger
komiteen å behandle forslagene i samme innstilling. Det vises
også til Stortingets forretningsorden § 18
tredje ledd, hvor det heter at saker som hører sammen,
skal tas opp i samme innstilling, så langt råd
er. Forslagene berører imidlertid forskjellige deler av § 93,
og vil også ha ulik virkning om de skulle bli vedtatt.
Stortinget må derfor ta stilling til hvert enkelt grunnlovsforslag
for seg.
Dokument nr. 12:7 (2003-2004) er et forslag
fremsatt av Inge Lønning og Julie Christiansen. Forslagsstillerne
påpeker at kravet i Grunnloven § 93 om
3/4 flertall for myndighetsoverføring er strengt.
Det vises til at siden vedtak om slik overføring av statsmyndighet
til en internasjonal organisasjon som § 93 tar
sikte på, isolert sett vil være i strid med Grunnloven,
må kravet forstås i lys av reglene i § 112
om grunnlovsendringer. Forslagsstillerne mener derfor at som utgangspunkt
vil et slikt vedtak måtte treffes etter reglene om grunnlovsendring.
Ved grunnlovsendring er det tilstrekkelig med 2/3 flertall,
men forslag om slik endring må hvile over et valg.
Forslagsstillerne viser til at det sistnevnte
leddet i grunnlovsendringsprosedyren er prinsipielt viktig. I samsvar
med grunnleggende tenkning om folkesuverenitet markerer det at Grunnloven
er folkets eiendom, ikke Stortingets alene. Grunnloven § 93
gjør det mulig å treffe vedtak om suverenitetsoverføring
uten å vente til over neste valg. Kravet om 3/4
flertall skal kompensere for bortfallet av denne demokratiske garanti.
Utfordringen blir altså - i henhold
til forslagsstillerne - å finne frem til en måte
som gjør det mulig å sette flertallskravet i § 93
ned til et nivå som mange vil anse som mer rimelig, men
uten å kaste vrak på den vel gjennomtenkte sammenheng
som ligger i dagens system. Av hensyn til legitimiteten av det endelige
resultat er det viktig å finne en slik balanse.
Forslagsstillerne mener at løsningen
er å beholde hovedreglene i § 93 slik
paragrafen nå lyder, men legge til et nytt annet ledd om
at 2/3 flertall er tilstrekkelig under visse vilkår.
Dermed åpnes det også for en valgmulighet som
ikke finnes i dagens system.
På denne måten kan man for
det første oppnå å ta vare på dagens
mulighet for å gå raskere frem enn etter § 112,
men uten å gå veien om folkeavstemning. Som kjent
ble denne adgangen benyttet for å åpne for norsk deltagelse
i EØS. Men da vil det fortsatt være nødvendig
med 3/4 flertall.
Samtidig foreslås det å innføre
et nytt ledd der flertallskravet er redusert til 2/3, men
bare dersom det på forhånd er holdt rådgivende
folkeavstemning. Stortingets adgang til å samtykke uten å vente
til etter neste valg, vil være den samme som etter paragrafens
første ledd. Bortfallet av den demokratiske garanti som
ligger i kravet om mellomliggende valg etter § 112,
kompenseres imidlertid ved det element av direktedemokrati som ligger
i kravet om forutgående folkeavstemning av rådgivende
karakter. Hvis en slik fremgangsmåte blir valgt, gir ikke
lenger hensynet til folkesuvereniteten tilstrekkelig grunn til å beholde
den kompensasjon som i dag ligger i kravet om 3/4 flertall.
Forslaget forutsetter at folkeavstemningen og
stortingsvedtaket gjelder samme sakskompleks, at de alternativer
som legges frem for velgerne i det vesentligste er klare, og at
saken avgjøres i Stortinget innen rimelig tid etter at
resultatet av folkeavstemningen er klart. Mer detaljerte regler
om disse spørsmål er det imidlertid ikke grunn
til å ta inn i Grunnloven.
Forslaget er fremmet i to alternativer der samme
realitet er forsøkt uttrykt på to litt ulike måter:
"Alternativ
1:
§ 93 nytt annet
ledd skal lyde:
Saadant Samtykke kan alligevel gives
med to Trediedeles Flertal, dersom Storthinget først har
indhentet Folkets Raad.
Nåværende § 93
annet ledd skal være tredje ledd.
Alternativ 2:
§ 93 nytt annet
ledd skal lyde:
To Trediedeles Flertal er alligevel
tilstrækkeligt, dersom Storthinget først har indhentet
Folkets Raad.
Nåværende § 93
annet ledd skal være tredje ledd."
Dokument nr. 12:12 (2003-2004) er et forslag
fremsatt av Marit Arnstad og Åslaug Haga. Forslagsstillerne
viser til at prosedyren ved folkeavstemningene i 1972 og 1994 var
uklar med hensyn til Stortingets, respektive "folkets", beslutningskompetanse.
Konstitusjonelt tillå avgjørelsen om EU-medlemskapet
Stortinget, men politisk ble det hevdet at den tillå velgerflertallet.
Et velger-ja konfrontert med en tilstrekkelig stor nei-minoritet
i Stortinget (1/4 pluss 1) ville ha bragt landet inn i
en dypt alvorlig beslutningskrise. Den ble bare unngått
ved at velgerflertall og stortingsminoritet inntok samme standpunkt.
Det vises videre til at ved en eventuell ny
avstemning vil regelverket fortsatt være potensielt kriseskapende. Krisen
kan inntreffe via uenighet mellom velgerflertall og storting: En
ja-nei-, men også en nei-ja-konstellasjon. Forslaget tilsikter å motvirke
- så langt som mulig - at vårt beslutningssystem
låser seg fast. Det kan best hindres ved at Stortingets
konstitusjonelle enekompetanse eksplisitt markeres.
Forslaget inneholder to prosedyreregler som
foreslås grunnlovsfestet: At folkeavstemning i § 93-relevante saker
er obligatorisk og rådgivende. Den
første regel formaliserer den realpolitiske situasjonen
(EU-medlemskap), men binder dertil Stortinget til å be
om velgernes råd før enhver suverenitetsavståelse.
Den andre kodifiserer gjeldende rett.
Forslaget omfatter maksimum av sikring mot beslutningskrise,
så langt grunnlovsregler - uten bindende folkeavstemNing
- kan påvirke den politiske prosess.
Det er fremmet følgende forslag:
"§ 93 første
ledd tredje punktum skal lyde:
Inden Storthinget træffer
sin Afgjørelse, skal det lade afholde en raadgivende Folkeafstemning
om Sagen."
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra
Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal,
fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet,
Lars Peder Brekk, viser til at det bare har vært
avholdt seks landsomfattende folkeavstemninger; om godkjenning av
unionsoppløsningen i 1905, om styreformen i 1905, om forbud
mot salg av brennevin i 1919 og 1926 og om medlemskap i EF/EU
i 1972 og 1994.
Komiteen viser til at Grunnloven § 93
bare har vært brukt i forbindelse med at Stortinget ga
samtykke til ratifikasjon av EØS-avtalen i 1992.
Komiteen viser til en internasjonal
utvikling hvor spørsmålet om avgivelse av suverenitet
til internasjonale organisasjoner kan bli mer aktuelt, og at Stortinget igjen
må ta i bruk § 93. Det kan tenkes tilfeller
hvor slik suverenitetsavgivelse vil skje på langt mer begrensede områder
enn ved medlemskap i EU. Krav om en landsomfattende rådgivende
folkeavstemning i slike tilfeller vil endre bruken av folkeavstemningsinstituttet
i Norge.
Komiteen viser til at det kan
være ulike meninger om bruk av landsomfattende rådgivende
folkeavstemninger, blant annet at slike folkeavstemninger bør
brukes i andre tilfeller enn ved avgivelse av suverenitet.
Komiteen mener derfor at endringen
i bruk av folkeavstemningsinstituttet som grunnlovsforslaget kan innebære,
eventuelt bør drøftes på et mer generelt grunnlag.
Komiteen viser til at de to folkeavstemningene
om EF/EU-medlemskap har etablert den sedvane at folkets råd
skal innhentes gjennom en rådgivende folkeavstemning før
Stortinget tar stilling til inntreden i Den europeiske union. Komiteen understreker
at folkets råd må innhentes på samme
måte hvis spørsmålet om norsk tilslutning
til Den europeiske union igjen blir aktuelt.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, mener at innføring
av krav om rådgivende folkeavstemning i Grunnloven § 93
kan føre til konsekvenser som vi i dag ikke har full oversikt
over. I tillegg mener flertallet at det ikke er nødvendig
med en grunnlovsendring for å sikre at fremgangsmåten
blir den samme hvis spørsmålet om norsk medlemskap
i EU igjen blir aktuelt.
Flertallet anbefaler at forslaget
i Dokument nr. 12:12 (2003-2004) ikke bifalles.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at forslaget i Dokument nr. 12:12 (2003-2004) innebærer
en grunnlovsfesting av to prosedyreregler for Stortingets behandling
av saker om suverenitetsavståelse til internasjonale organisasjoner.
For det første at det skal fremgå av Grunnloven
at det skal være obligatorisk med folkeavstemning i slike
saker, og videre at slike folkeavstemninger skal være rådgivende
og at det er Stortinget som skal fatte endelig beslutning.
Etter dette medlems oppfatning
vil saker om suverenitetsavståelse være av de
mest krevende Stortinget skal ta stilling til. Det bør
derfor i utgangspunktet være helt klart hvilken prosedyre
som skal følges for å komme frem til en beslutning. Dette
medlem mener at dagens situasjon innebærer en uklarhet,
og frykter at en alvorlig beslutningskrise kan oppstå om eksempelvis
et flertall i befolkningen stemmer ja ved en folkeavstemning om
norsk tilslutning til EU, mens mer enn 1/4 av stortingsrepresentantene
er imot medlemskap. Forslaget i Dokument nr. 12:12 (2003-2004) vil
bidra til å tydeliggjøre at det er Stortinget
som har beslutningskompetanse i denne typen saker. Dette medlem er
enig med forslagsstillerne i at denne situasjonen er potensielt
kriseskapende, og at forslaget til endring av Grunnloven § 93
kan bidra til å avverge en svært alvorlig situasjon.
Dette medlem vil på dette
grunnlaget anbefale at forslaget i Dokument nr. 12:12 (2003-2004)
bifalles.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre,
viser til det foreliggende forslag fra Inge Lønning og
Julie Christiansen. Flertallet sier seg enig med
forslagsstillerne i at kravet om 3/4 flertall for vedtak
om overføring av statsmyndighet til en internasjonal organisasjon
etter § 93, er strengt. Kravet om kvalifisert
flertall bør etter flertalletssyn vurderes i lys av reglene i § 112
om grunnlovsendringer. Flertallet finner at et naturlig
utgangspunkt vil være at slikt vedtak må treffes
etter reglene om grunnlovsendring - hvor kravet til flertall er
2/3, men forslag må ligge på vent over
et stortingsvalg.
Flertallet anser at tidsaspektet
ved grunnlovsendringsprosedyren er prinsipielt viktig,
da det er i samsvar med tanken om folkesuverenitet som markerer at
Grunnloven er folkets eiendom, ikke Stortingets alene. Grunnloven § 93
gjør det mulig å treffe vedtak om suverenitetsoverføring
uten å vente til over neste valg. Det strengere kravet
om 3/4 flertall skal derved kompensere for bortfallet av
denne demokratiske garanti.
Flertallet anser at bortfallet
av den demokratiske garanti som ligger i kravet om mellomliggende
valg etter § 112, kompenseres ved det element
av direktedemokrati som ligger i kravet om forutgående
folkeavstemning av rådgivende karakter. Hvis en slik fremgangsmåte
blir valgt, vil det skape parallellitet til § 112 ved at
kravet til kvalifisert flertall også blir det samme; to
tredjedeler. Flertallet legger til grunn at Stortingets
representanter er forpliktet til å følge folkets
råd når kravet til
kvalifisert flertall blir redusert i tråd med forslaget.
Flertallet forutsetter, som forslagsstillerne,
at folkeavstemningen og stortingsvedtaket gjelder samme sakskompleks,
at de alternativer som legges frem for velgerne i det vesentligste
er klare, og at saken avgjøres i Stortinget innen rimelig
tid etter at resultatet av folkeavstemningen er klart. Hvis det
ikke er avholdt folkeavstemning, blir kravet til kvalifisert flertall
det samme som i dag, 3/4 flertall.
Flertallet ser det som en betydelig
fordel at prosedyrene for suverenitetsoverføring etter
Grunnloven § 93 er egnet til å skape
klarhet og forutsigbarhet i forkant av eventuelle nye prosesser
rundt tilslutning til internasjonale organisasjoner. Flertallet anser
at det foreliggende forslag bidrar til dette.
På denne bakgrunn vil flertallet anbefale
at forslaget i Dokument nr. 12:7 (2003-2004), alternativ 1, bifalles.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti,
Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til forslaget
i Dokument nr. 12:7 (2003-2004) hvor kravet til kvalifisert flertall
i § 93 ved avgivelse av suverenitet reduseres
fra tre fjerdedeler til to tredjedeler hvis det er avholdt en rådgivende
folkeavstemning først.
Disse medlemmer mener det er
viktig å ha klare regler for så viktige beslutninger
som avgivelse av suverenitet er. Vedtak fattet etter § 93
bør derfor ha en entydig fremgangsmåte.
Disse medlemmerviser
til at forslaget vil føre til at flertallskravet blir det
samme som ved grunnlovsendringer. Forskjellen er imidlertid
at velgere ved grunnlovsendring har anledning til å påvirke
sammensetningen av det storting som skal fatte det endelige vedtaket.
Ved avgivelse av suverenitet etter § 93 er det det
samme storting som etter en rådgivende folkeavstemning
skal fatte vedtaket om avgivelse av suverenitet. Det vil innebære
at det blir enklere å avgi suverenitet ved hjelp av rådgivende
folkeavstemning etter § 93, enn det vil være å foreta
grunnlovsendringer etter § 112.
Disse medlemmer mener at kravet
til å fatte vedtak etter § 93 ikke bør
være svakere enn ved vanlig grunnlovsendring.
Disse medlemmer viser til at
vedtak etter § 93 kan fattes på to måter,
med eller uten bruk av rådgivende folkeavstemning. Disse
medlemmer understreker videre at hvis spørsmålet
om norsk medlemskap i EU kommer opp på nytt, må det
være stor enighet om fremgangsmåten uansett synet
på norsk medlemskap. Disse medlemmer vil
påpeke at en reduksjon av flertallskravet i § 93
ved bruk av rådgivende folkeavstemning endrer fremgangsmåten
som ble brukt ved folkeavstemningene i 1972 og 1994.
Disse medlemmer anbefaler at
forslaget i Dokument 12:7 (2003-2004) ikke bifalles.
Forslag fra Senterpartiet:
Dokument nr. 12:12 (2003-2004) - grunnlovsforslag fra
Marit Arnstad og Åslaug Haga om endring av Grunnloven § 93
(rådgivende folkeavstemning) - bifalles.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentene og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
I
Dokument nr. 12:7 (2003-2004) - grunnlovsforslag fra Inge Lønning og Julie Christiansen om endringer i Grunnloven § 93 med sikte på å åpne for at samtykke til suverenitetsoverføring kan gis med 2/3 flertall dersom det først er avholdt en rådgivende folkeavstemning - alternativ 1 - bifalles, alternativ 2 - bifalles ikke.
II
Dokument nr. 12:12 (2003-2004) - grunnlovsforslag fra Marit Arnstad og Åslaug Haga om endring av Grunnloven § 93 (rådgivende folkeavstemning) - bifalles ikke.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 18. desember 2007
Lodve Solholm
leder |
Øystein Djupedal
ordfører |