Kredittilsynet har i høringsnotat 15. februar 2008 foreslått
å oppheve kravet i verdipapirhandelloven (lov 29. juni 2007 nr.
75) § 4-1 første ledd annet punktum om at selskaper notert på regulert
marked skal ha meldeplikt for handel med aksjer i selskaper i samme
konsern. I høringsnotatet er det også foreslått en presisering av
primærinnsideres meldeplikt når det gjelder finansielle derivater.
Videre er det foreslått at Finanstilsynet skal få hjemmel til å
ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om meldeplikt.
Departementet sendte Kredittilsynets høringsnotat på høring ved
brev 27. mai 2008. Høringsfristen var 1. september 2008.
Verdipapirhandelloven § 4-1 inneholder regler om meldeplikt for
tillitsvalgte og visse ansatte («primærinnsidere») i selskaper som
er notert på regulert marked. I korthet går reglene ut på at styremedlemmer
og ledende ansatte i noterte selskaper straks må gi melding til
regulert marked om transaksjoner de foretar i form av kjøp, salg,
bytte eller tegning av aksjer utstedt av det selskap de er tilknyttet,
jf. § 4-1 første ledd første punktum. Meldeplikten for primærinnsidere
gjelder dessuten aksjer utstedt av selskaper i samme konsern, jf.
§ 4-1 første ledd første punktum.
Meldeplikt foreligger også for utstederselskapenes handel med
egne aksjer og aksjer i samme konsern, jf. verdipapirhandelloven
§ 4-1 første ledd annet punktum.
Kredittilsynet foreslo i høringsnotatet at bestemmelsen i verdipapirhandelloven
§ 4-1 første ledd annet punktum endres, slik at noterte selskapers
plikt til å melde handler med aksjer i selskaper i samme konsern
oppheves. Bakgrunnen for forslaget er omtalt slik i høringsnotatet
pkt. 2:
«Da verdipapirhandelloven ble endret i 2005, ble det
i bestemmelsen om primærinnsideres meldeplikt (verdipapirhandelloven
av 1997 § 3-1) inntatt et krav om at børsnoterte selskaper skal
melde handler med 'aksjer i selskaper i samme konsern'. Kravet ble
tatt inn etter forslag fra Kredittilsynet. Kredittilsynet antok
at informasjon om slike transaksjoner var interessante for markedet,
se Kredittilsynets høringsnotat av 01.03.04 s. 77 og Ot.prp. nr.
12 (2004–2005) s. 96. Forslaget ble så vidt Kredittilsynet er kjent
med ikke kommentert i høringsrunden.
Hovedhensynet
bak meldepliktsbestemmelsen er å sikre gjennomsiktighet i markedet
mht. primærinnsideres disposisjoner, idet opplysninger om slike
disposisjoner anses som kursrelevant informasjon. Det samme hensynet
gjør seg gjeldende for selskapets handel i egne aksjer. I tillegg
skal meldeplikten virke forebyggende mot innsidehandel.
Etter
gjennomføringen av loven har det fra flere hold blitt påpekt at
bestemmelsen vil pålegge de børsnoterte selskapene en uforholdsmessig
stor byrde, samtidig som andre bestemmelser vil ivareta hensynene
bak en slik meldeplikt. Det er anført at selskaper med mange datterselskaper
ofte foretar endringer i eierstrukturen, uten at dette vil ha interesse
for markedet. Siden slike transaksjoner foretas ofte, vil foretakene
måtte sende mange slike meldinger til børsen, samtidig som markedet
får mye informasjon som er lite relevant. Skulle imidlertid slike
transaksjoner ha betydning for kursen på selskapets finansielle
instrumenter, vil markedet bli informert som følge av selskapenes
informasjonsplikt etter vphl § 5-2.
Kredittilsynet
foreslår etter dette at bestemmelsen om selskapers meldeplikt ved
handel i aksjer i samme konsern oppheves, jf. vphl § 4-1 første
ledd.»
Brønnøysundregistrene uttaler følgende:
«Brønnøysundregistrene støtter Kredittilsynets forslag
om å oppheve selskapers meldeplikt om handel i aksjer i samme konsern,
jf vphl § 4-1 første ledd. Oppgaveregisteret ønsker å komme i dialog
med Finansdepartementet for å få vurdert om vphl § 4-1 fjerde ledd
inneholder en oppgaveplikt for næringsdrivende. Dersom så er tilfelle
ønsker Oppgaveregisteret å minne om innsendelsesplikten for nye
og endrede oppgaveplikter som påligger offentlige organer, jfr § 4
i lov av 6. juni 1997 nr 35. om Oppgaveregisteret. Dette for å oppfylle
§ 1 i samme lov og for å få vurdert mulighetene for samordning og
forenkling, herunder gjenbruk av grunndata fra Enhetsregisteret.»
Finansnæringens Hovedorganisasjon støtter forslaget om å oppheve
bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 4-1 første ledd annet punktum
om meldeplikt for noterte selskaper ved handel i aksjer i samme
konsern. Det anføres at gjeldende meldeplikt neppe bidrar til at
aksjemarkedet blir bedre opplyst, og at plikten derfor ikke virker
etter sin hensikt. Finansnæringens Hovedorganisasjon uttaler seg
for øvrig om noterte selskapers plikt til å gi melding om handel med
egne aksjer. Dette er gjengitt i proposisjonen.
Folketrygdfondet er i utgangspunktet positiv til tiltak som styrker
tilliten til aksjemarkedets aktører og funksjon, og at bestemmelser
som nedfelles i lovverket bidrar til åpenhet og transparens i markedet. Folketrygdefondet
støtter likevel ikke forslaget, og uttaler:
«... Folketrygdfondet mener imidlertid at kravet om at
børsnoterte selskaper skal melde handler med aksjer i samme konsern,
er en viktig bestemmelse. Denne type informasjon bør komme til markedet
så tidlig som mulig, og ikke være forbeholdt noen få aktører. En
rekke selskaper har tildels store tilbakekjøpsprogrammer, og det
er av stor interesse for markedet og selskapets aksjonærer hvorledes
selskapet faktisk gjennomfører slike transaksjoner. Dette blant annet
fordi et selskaps handel i egne aksjer vurderes av markedet som
om en innsider handler aksjer. Kravet om åpenhet knyttet til denne
type transaksjoner er, etter vår vurdering, med å bygge opp om tilliten
til aksjemarkedet. Folketrygdfondet mener derfor at denne meldeplikten
bør opprettholdes.»
Nærings- og handelsdepartementet har ikke merknader til forslaget
som sådan, men mener det er kritikkverdig at de økonomiske og administrative konsekvensene
av forslaget ikke er omtalt, jf. utredningsinstruksen pkt. 2.3.1.
Næringslivets Hovedorganisasjon støtter forslaget om opphør av
noterte foretaks meldeplikt ved handel i selskaper i samme konsern.
Oslo Børs støtter også forslaget, og uttaler blant annet følgende:
«Forslaget vil etter børsens oppfatning forenkle selskapenes
rapporteringskrav som også antas å være overflødig fra et investorperspektiv.
Markedets behov for kurssensitivinformasjon knyttet til noterte selskapers
handel i aksjer i samme konsern vil ivaretas gjennom selskapenes
informasjonsplikt etter vphl. § 4-5 (sic).»
Reglene om meldeplikt har til formål blant annet å virke preventivt
mot misbruk av innsideinformasjon, samt å effektivisere håndhevelsen
av forbudet mot innsidehandel. Meldepliktreglene skal også sikre markedet
rask og samtidig tilgang til informasjon om transaksjoner som foretas
av personer og selskaper som presumptivt kjenner selskapene bedre
enn markedet for øvrig. Slik informasjon kan gi signaler om selskapenes
forventede utvikling. Departementet mener imidlertid at kravet om
meldeplikt for noterte selskapers handel med aksjer i samme konsern
går lenger enn det som er nødvendig for å ivareta hensynene bak
reglene. Selskaper med mange datterselskaper foretar ofte endringer
i eierstrukturen, uten at dette nødvendigvis er av interesse for
markedet. En ubetinget meldeplikt for slike transaksjoner pålegger
selskapene en uforholdsmessig stor byrde. Markedets behov for å
få kurssensitiv informasjon i forbindelse med noterte selskapers
handel i aksjer i samme konsern, vil etter departementets oppfatning
ivaretas gjennom selskapenes plikt til å offentliggjøre innsideinformasjon
i medhold av verdipapirhandelloven § 5-2, jf. § 3-2. Departementet
mener derfor at bestemmelsen om meldeplikt for noterte selskapers handel
i aksjer i samme konsern bør oppheves, i samsvar med forslaget i
høringsnotatet. Det vises også til at forslaget i høringsnotatet
støttes av alle høringsinstansene, med unntak av Folketrygdfondet.
Departementet viser til forslaget til endring av verdipapirhandelloven
§ 4-1 første ledd annet punktum.
For ordens skyld presiserer departementet at meldeplikten for
selskapers handel i egne aksjer mv. opprettholdes. Det gjøres heller
ingen endringer i primærinnsideres meldeplikt for handel med aksjer
i samme konsern i § 4-1 første ledd første punktum.
Finansnæringens Hovedorganisasjon har i sin høringsmerknad foreslått
en endring knyttet til den gjenstående delen av § 4-1 første ledd
annet punktum (meldeplikt for noterte selskapers handel med egne aksjer).
Finansnæringens Hovedorganisasjon mener bestemmelsen må tolkes innskrenkende
i forbindelse med verdipapirforetaks kjøp og salg av egne aksjer som
ledd i investeringstjenester, og ber om at slikt unntak fra meldeplikten
innarbeides i lov eller forskrift. Høringsuttalelsen på dette punkt
er gjengitt ovenfor. Departementet har ingen kommentar til Finansnæringens
Hovedorganisasjons høringsuttalelse på dette punkt, utover at et
slikt forslag ikke er utredet nærmere og ikke har vært på høring.
Primærinnsideres meldeplikt etter verdipapirhandelloven § 4-1
første ledd første punktum gjelder
«kjøp, salg, bytte eller tegning av aksjer utstedt av
selskapet eller av selskaper i samme konsern.»
Som det fremgår ovenfor gjelder meldeplikten også noterte selskapers
handel med egne aksjer, jf. § 4-1 første ledd annet punktum.
I tillegg til aksjer gjelder meldeplikten for
«lån som nevnt i aksjeloven § 11-1 og allmennaksjeloven
§ 11-1, inngåelse, bytte, kjøp eller salg av tegningsretter, opsjoner
og tilsvarende rettigheter knyttet til aksjer som nevnt i første
ledd,»
jf. verdipapirhandelloven § 4-1 annet ledd.
I høringsnotat 15. februar 2008 pkt. 3 omtales Kredittilsynets
forslag slik:
«Med bakgrunn i Kredittilsynets politianmeldelse
av Seadrill Ltd for brudd på bestemmelsen om meldepliktig verdipapirhandel
01.02.07 og ØKOKRIMs påfølgende henleggelse av saken 05.07.07, har
det oppstått usikkerhet om hvorvidt finansielle derivater omfattes
av vphl § 4-1.
Oslo Børs har – med Kredittilsynets
tilslutning – i børssirkulære 01/2003 lagt til grunn at finansielle derivater
er omfattet av meldepliktsbestemmelsen. Børsen uttalte der at i
henhold til økonomisk teori og alminnelig språkbruk omfatter begrepet
'opsjoner' også derivatkontrakter med finansielt oppgjør. Det finnes
ingen definisjon av begrepet i verdipapirhandelloven og ordlyden
i bestemmelsen gir heller ingen avgrensning mot finansielle derivater.
Børsen argumenterer med at hensynet bak bestemmelsen også støtter
en slik tilnærming. Med hensyn til å informere markedet om primærinnsideres
disposisjoner, er det ingen forskjell om handlene skjer ved en derivatkontrakt
med rett til underliggende eller en derivat kontrakt med rett til
finansielt oppgjør, da det er avtalens økonomiske realitet som er
av betydning.
Kredittilsynet har i sitt kontrollarbeid
lagt ovennevnte forståelse til grunn.
I ØKOKRIMs høringsuttalelse
i forbindelse med gjennomføringen av Markedsmisbruksdirektivet, inntatt
i Ot.prp. nr. 12 (2004–2005) s. 96, ble det gitt uttrykk for at
meldeplikten ikke omfatter finansielle opsjoner. Imidlertid var
ØKOKRIM enige i at hensynene bak bestemmelsen også gjør seg gjeldende
for opsjoner med finansielt oppgjør. ØKOKRIM foreslo derfor endringer
i bestemmelsens ordlyd. Finansdepartementet var av den oppfatning
(s. 98 i prp.) at opsjoner med finansielt oppgjør allerede var omfattet
av ordlyden. Departementet sluttet seg derfor ikke til ØKOKRIMs
forslag.
Hos kontrollorganene er det bred enighet
om at hensynene bak meldepliktsbestemmelsen gjør seg gjeldende så
vel for finansielle derivater som for finansielle instrumenter som
gir rett på det underliggende instrument.
For å klargjøre
at avtaler om finansielle derivater også er omfattet av denne bestemmelsen,
foreslår Kredittilsynet at dette presiseres i vphl § 4-1 annet ledd.»
Folketrygdfondet anser endringsforslaget som en hensiktsmessig
og god presisering, og støtter forslaget.
Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler følgende:
«Forslaget til vphl. § 4-1 annet ledd annet punktum
skal klargjøre at visse finansielle derivater skal være omfattet
av meldeplikt. Vi er enige i at hensynene bak meldeplikten tilsier
at reglene bør ha et slikt omfang, men er i likhet med departementet
ikke sikre på om lovendring er nødvendig.
Slik vi
leser høringsnotatet er poenget at det er finansielle derivater
av aksjer man ønsker å presisere meldeplikten for. Imidlertid ser
lovforslaget for oss ut til å gjelde derivater av de instrumentene
(derivatene) som er regnet opp i annet ledd første punktum ('bestemmelsen
her'). Vi foreslår derfor at ordlyden direkte gir uttrykk for at
meldeplikten skal gjelde finansielle derivater knyttet til aksjer
som nevnt i første ledd. Dette gjøres vel enklest med et slikt tillegg
i loven som Økokrim foreslo i Ot. prp. 12 (2004–2005) punkt 16.4.
Økokrims forslag er etter vår vurdering mer presist enn det som
er foreslått i høringsnotatet.
Uansett hvordan lovforslaget
utformes, må man sørge for at ordlyden ikke omfatter finansielle
instrumenter hvis verdi kan avhenge av aksjekursen (eller verdien
av aksjederivater) som det ikke er naturlig å pålegge meldeplikt
for. For eksempel vil bruk av 'finansielle instrumenter' omfatte
andeler i verdipapirfond (herunder spesialfond), og det kan ikke
være utgangspunktet at det påligger meldeplikt ved handel med andeler
i fond som investerer i det selskapet primærinnsideren er knyttet
til.»
Oslo Børs uttaler følgende:
«Oslo Børs støtter forslaget om å klargjøre at finansielle
derivater også er omfattet av primærinnsideres meldeplikt etter
vphl. § 4-1. Hovedhensynet bak meldeplikten er å gi markedet og
tilsynsmyndighetene informasjon om primærinnsidernes handler. Primærinnsiderne
har normalt bedre kjennskap til det børsnoterte selskap enn øvrige
markedsaktører. Deres vurdering av de aktuelle aksjer er derfor
svært interessant for prisfastsettelsen. I den sammenheng er det
ikke av betydning om primærinnsiderens handel skjer ved en derivatkontrakt
med rett til fysisk overlevering eller en derivatkontrakt med rett
til kontantoppgjør. Begge avtaler forteller markedet om primærinnsiderens
vurdering av den underliggende børsnoterte aksje.
Børsen
er av den oppfatning at gjeldende ordlyd omfatter også finansielle
derivater. På bakgrunn av den usikkerhet som har oppstått i praksis
knyttet til forståelsen av bestemmelsen er børsen likevel av den oppfatning
at en klargjøring er hensiktsmessig. Børsen vil foreslå at den nye
ordlyden i vphl. § 4-1 annet ledd legges mest mulig opp til begrepsbruken
i vphl. § 2-2 som inneholder definisjonen av finansielle instrumenter.
På denne bakgrunn foreslår børsen at ny vphl. § 4-2 annet ledd bør
lyde:
(2) Meldeplikten gjelder også lån som
nevnt i aksjeloven § 11-1 og allmennaksjeloven § 11-1, inngåelse,
bytte, kjøp, eller salg av tegningsretter, opsjoner og tilsvarende
rettigheter knyttet til aksjer som nevnt i første ledd. Meldeplikten
gjelder uavhengig av om det finansielle instrumentet gir rett til
fysisk eller finansielt oppgjør.»»
I Ot.prp. nr. 12 (2004–2005) pkt. 16.5 uttalte departementet
at opsjoner med finansielt oppgjør etter departementets oppfatning
allerede var omfattet av meldeplikten. Dette er også lagt til grunn
i praksis fra Kredittilsynet og Oslo Børs.
Økokrim har imidlertid lagt enn annen forståelse til grunn, jf.
høringsmerknad inntatt i Ot.prp. nr. 12 (2004–2005) pkt. 16.4. Der
uttalte Økokrim at meldeplikten etter deres syn kun gjelder derivatkontrakter
som faktisk gir rett til å få aksjer ved oppgjør (fysisk oppgjør),
og ikke finansielle opsjoner. Økokrim har lagt denne forståelsen
til grunn i sin praksis, jf. også omtale i Kredittilsynets høringsnotat,
som er gjengitt ovenfor.
På bakgrunn av den tvil som har oppstått i praksis om hvorvidt
derivater med finansielt oppgjør omfattes av meldeplikten, mener
departementet det er grunn til å presisere i verdipapirhandelloven
at slike derivater omfattes av reglene om meldeplikt. Et av formålene
bak reglene om meldeplikt er å gi markedet og tilsynsmyndighetene
informasjon om primærinnsidernes handler, siden primærinnsiderne normalt
vil ha bedre kjennskap til det noterte selskapet enn markedet for
øvrig. I den forbindelse er det ikke av betydning om primærinnsiderens
handel skjer ved en derivatkontrakt med rett til fysisk overlevering
eller en derivatkontrakt med rett til kontantoppgjør, siden begge
typer handel gir uttrykk for primærinnsiderens vurdering av den
underliggende noterte aksje. De hensyn som ligger bak reglene om meldeplikt
gjør seg derfor gjeldende i like sterk grad uavhengig av om derivatet
gir rett til det underliggende finansielle instrument eller finansielt
oppgjør.
Når det gjelder den nærmere utformingen av lovteksten, mener
departementet at forslaget i høringsmerknaden til Oslo Børs er hensiktsmessig.
Forslaget innebærer at det presiseres i verdipapirhandelloven § 4-1
annet ledd nytt annet punktum at meldeplikten i henhold til bestemmelsens
første punktum gjelder uavhengig av om det finansielle instrumentet
gir rett til finansielt eller fysisk oppgjør. Ved en slik utforming
av lovteksten vil man etter departementets syn unngå usikkerhet
om bestemmelsens rekkevidde som Næringslivets Hovedorganisasjon
peker på i sin høringsmerknad.
Det vises til forslaget til nytt annet punktum i verdipapirhandelloven
§ 4-1 annet ledd.
Forsettlige og uaktsomme overtredelser av reglene i verdipapirhandelloven
§ 4-1 om primærinnsideres meldeplikt kan straffes med bøter eller
fengsel i inntil ett år, jf. verdipapirhandelloven § 17-3 annet ledd
nr. 1.
Forsettlige og uaktsomme overtredelser av reglene i verdipapirhandelloven
§ 4-3 første ledd om krav til innhold i melding kan straffes med
bøter, jf. verdipapirhandelloven § 17-3 tredje ledd.
I Kredittilsynets høringsnotat 15. februar 2008 pkt. 4 fremgår
følgende:
«I Sanksjonsutvalgets utredning i NOU 2003: 15 'Fra
bot til bedring' s. 329 uttales det:
'Mulige
overtredelser av meldepliktreglene oppdages i hovedsak av Oslo Børs
gjennom deres markedsovervåkningssystemer mv. og oversendes til Kredittilsynet
for eventuell oppfølgning. Etter nærmere undersøkelser anmelder
Kredittilsynet overtredelser av meldeplikten til påtalemyndigheten,
hvor sakene kan bli ytterligere etterforsket før påtaleavgjørelse.
Saker
som fremstår som mindre alvorlige anmeldes ikke, etter nærmere retningslinjer
fastsatt av Kredittilsynets styre. Vurderingskriteriene er særlig
om transaksjonen gjelder et beskjedent beløp, om den fremstår som
mindre kursrelevant, og om den manglende eller mangelfulle meldingen
ikke er ment å dekke over annet straffbart eller klanderverdig forhold.
Kredittilsynet har ikke andre reaksjonsmuligheter overfor overtredere
– som alternativ til politianmeldelse – enn brev med 'kritikk' e.l.
Ved mindre alvorlige brudd sender Kredittilsynet i praksis brev med
(ikke formalisert) advarsel til overtrederen om at alvorlige eller
gjentatte brudd kan bli anmeldt. Saker som fremstår som klart bagatellmessige
og unnskyldelige blir avsluttet ('henlagt') også uten slik advarsel.'
I
sin oppsummering på s. 328 uttaler utvalget:
'I
forhold til de hensyn reglene skal ivareta – at verdipapirmarkedet
skal få informasjon om kurssensitive transaksjoner – fremstår mange
av de overtredelser som skjer som mindre graverende. Med straff som
eneste formelle sanksjonsmulighet, leder det dels til straff for
forhold som burde vært møtt med andre sanksjoner og dels til unnlatt
reaksjon overfor forhold som er kritikkverdige. Utvalget foreslår
– i tråd med de generelle vurderinger i utredningen – at de mindre
alvorlige overtredelser av meldepliktsreglene avkriminaliseres og
at det innføres adgang til å reagere med administrative sanksjoner
i form av overtredelsesgebyr eller formell advarsel.'
Kredittilsynet
fikk i 2007 oversendt i alt 90 meldepliktssaker fra Oslo Børs, mot
131 saker i 2006, 153 saker i 2005 og 101 saker i 2004. I mange
av sakene viste det seg at det ikke likevel var tale om en overtredelse,
og i andre saker var det kun tale om bagatellmessige overtredelser.
I 2007 ble 10 saker oversendt påtalemyndighetene, mens det ble oversendt
8 i 2006, 5 i 2005 og 8 i 2004. Mange av overtredelsene antas å
skyldes rene forglemmelser og/eller manglende kjennskap til regelverket.
Kredittilsynet
mener gode grunner taler for å gi Kredittilsynet hjemmel til å ilegge
overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige brudd på bestemmelsene om
meldepliktig verdipapirhandel. Det vil også harmonisere med det
forhold at Kredittilsynet den 01.01.08 fikk hjemmel til å ilegge
overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelsen om flaggeplikt og flaggemeldingens
innhold (vphl § 4-2 og 4-3 annet ledd). Etter Finansdepartementets
syn er dette bestemmelser som ofte er mindre alvorlige overtredelser
av loven, og at overtredelsesgebyr vil kunne være en effektiv, egnet
og forholdsmessig sanksjon, se Ot.prp. nr. 34 (2006–2007) s. 272.
Grove eller gjentatte overtredelser av reglene om flagging kan for
øvrig føre til straff, jf vphl § 17-3 tredje ledd.
Oppsummeringsvis
mener Kredittilsynet at de samme argumentene som har blitt anført
for å gi Kredittilsynet kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr ved
flaggepliktig verdipapirhandel, gjør seg gjeldende i forhold til
meldepliktig verdipapirhandel. Kredittilsynet foreslår at hjemmelen
i vphl § 17-4 første ledd til å ilegge overtredelsesgebyr, utvides
til å gjelde brudd på meldeplikten. Det foreslås samtidig at straff
bare kan gis i form av bøter og bare i tilfeller av grove eller
gjentatte overtredelser av meldeplikten, jf. vphl § 17-3.
Kredittilsynet
foreslår etter dette at Kredittilsynet gis hjemmel til å ilegge
overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelsen om meldeplikt på samme
måte som Kredittilsynet i dag kan ilegge gebyr ved brudd på bestemmelsen
om flaggeplikt.»
Finansnæringens Hovedorganisasjon har ikke innvendinger mot forslaget
om at Finanstilsynet gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr
ved brudd på meldepliktbestemmelsen.
Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler følgende:
«I Ot. prp. nr. 34 (2006–2007) punkt 12.6.6 angir Finansdepartementet
blant annet at man bør vente med innføring av ytterligere administrative
sanksjoner til Sanksjonsutvalgets utredning (NOU 2003: 15 'Fra bot
til bedring') er fulgt opp. Vi er enige i dette. I denne sammenheng
peker vi på at en av de mulige sanksjonene som Sanksjonsutvalget
nevner, er 'formell advarsel'. Siden utvalgets utredning fortsatt
ikke er fulgt opp, er denne sanksjonen verken utredet eller foreslått.
Dette illustrerer at man bør ha en helhetlig behandling av utredningen
før man gir seg inn på å gjennomføre bare deler av det utvalget
foreslo. Som justisministeren selv sier det i brev til stortingsrepresentant
Solveig Home 22. mai 2008: 'Omlegging av det administrative sanksjonssystemet
er en stor og viktig reform som reiser flere vanskelige og prinsipielle
spørsmål som må utredes grundig.'
Justisministeren
har uttrykt at han 'håper' at Regjeringen vil foreslå oppfølgning
av 'Fra bot til bedring' i 2009. Det er gode grunner til at reglene
om meldeplikt bør være harmonisert med det Regjeringen da vil foreslå.
I
høringsnotatet likestilles flaggeplikt og meldeplikt når det gjelder
argumenter for overtredelsesgebyr. Videre viser man til harmoniseringshensyn.
Kan hende er hensynene bak de to reglene beslektede, men like er
de ikke. En annen side ved overtredelsesgebyr, er at flaggeplikten
i praksis påligger juridiske personer, mens meldeplikten oftest
gjelder fysiske personer. Det er derfor ikke gitt at argumentene
er like for de to reglene.
Kredittilsynet peker videre
på at mange av overtredelsene er resultat av rene forglemmelser
og/eller manglende kjennskap til regelverket. Tilsynelatende skal
dette ikke være tilstrekkelige grunner til å straffe overtredelsene,
mens gebyr skal kunne ilegges. I og for seg er vi ikke uenige i
dette, men mener altså at denne vurderingen bør inngå i en helhetlig
behandling av spørsmålet.»
Oslo Børs uttaler følgende:
«Oslo Børs støtter forslaget om å gi Kredittilsynet hjemmel
til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på primærinnsiders meldeplikt.
Overtredelsesgebyr antas å være en hensiktsmessig og effektiv måte
å sanksjonere mindre alvorlige brudd på bestemmelsene om primærinnsiders
meldeplikt. Etter børsens oppfatning er det viktig at sanksjonen
tilpasses overtredelsen karakter. I forhold til grovt og gjentatte
overtredelser av meldeplikten følger det av forslaget vphl. § 17-3
tredje ledd at slike overtredelser fremdeles skal straffes med bøter.
Børsen støtter dette. På den annen side bør en gradering ut fra
overtredelsens karakter også innebære at dagens praksis, hvoretter
Kredittilsynet nøyer seg med skriftlig advarsel fremfor anmeldelse,
videreføres for bagatellmessige og mer unnskyldelige overtredelser.
Børsen har ingen merknader til den konkrete utformingen av lovteksten.»
Etter alminnelig høring fremmet Finansdepartementet allerede
i Ot.prp. nr. 80 (2000–2001) pkt. 9 forslag for Stortinget om å
gi Finanstilsynet kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr for
mindre alvorlige overtredelser av reglene om meldeplikt. Et flertall
i Stortingets finanskomité ba imidlertid om en nærmere vurdering
av rettssikkerhetsspørsmål og forholdet til Grunnloven § 96, og
sendte forslaget tilbake til Finansdepartementet for ytterligere
utredning, jf. Innst. O. nr. 111 (2000–2001) pkt. 9.2.
Kredittilsynet utarbeidet 31. oktober 2005 et høringsnotat med
forslag om å innføre overtredelsesgebyr for en rekke av bestemmelsene
i verdipapirhandelloven. I høringsnotatet viste Kredittilsynet til
at Sanksjonsutvalget i NOU 2003:15 har foretatt en grundig gjennomgang
av rettssikkerhetsspørsmål og forholdet til Grunnloven § 96 for
så vidt gjelder administrative sanksjoner. Det heter videre i Kredittilsynets
høringsnotat 31. oktober 2005 at Sanksjonsutvalgets vurderinger
lå til grunn for forslagene som ble fremsatt i høringsnotatet.
Verdipapirhandellovutvalget foreslo i NOU 2006:3 pkt. 9 at Kredittilsynet
skulle gis hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på
reglene om flagging og finansiell rapportering. Spørsmålet om å innføre
hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for ulike overtredelser
av verdipapirhandelloven ble deretter drøftet i Ot.prp. nr. 34 (2006–2007)
pkt. 12.6.6. I den forbindelse ble også forslagene i Kredittilsynets høringsnotat
31. oktober 2005 omtalt (Ot.prp. nr. 34 (2006–2007) pkt. 12.6.4,
12.6.5 og 12.6.6). Løsningen den gang ble at man innførte overtredelsesgebyr som
administrativ sanksjon for overtredelser av henholdsvis brudd på
reglene i § 4-2 og § 4-3 om flaggeplikt, brudd på reglene i § 15-1
tredje ledd om finansiell rapportering og brudd på reglene i § 5-2
og § 5-3 om løpende informasjonsplikt, jf. verdipapirhandelloven
§ 17-4. For slike overtredelser mente departementet at overtredelsesgebyr
ville kunne være en effektiv, egnet og forholdsmessig sanksjon,
jf. Ot.prp. nr. 34 (2006–2007) pkt. 12.6.6. Departementet uttalte
videre at spørsmålet om å innføre overtredelsesgebyr for mer alvorlige
overtredelser burde vurderes i sammenheng med oppfølgingen av Sanksjonsutvalgets
utredning (som er publisert i NOU 2003:15).
Justisdepartementet arbeider med oppfølgningen av NOU 2003:15.
Det er fortsatt noe usikkert når en proposisjon vil foreligge.
Finansdepartementet mener Finanstilsynet nå bør få kompetanse
til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om meldeplikt.
Når Sanksjonsutvalgets utredning eventuelt følges opp med en lovproposisjon,
vil Finansdepartementet eventuelt foreta en fornyet vurdering av
om reglene om overtredelsesgebyr i verdipapirhandelloven bør endres,
slik at det blir samsvar mellom de eventuelle generelle reglene i
forvaltningsloven og særlovgivningen på dette punkt. I den sammenheng
bemerkes imidlertid at departementet forsøker å legge seg på samme
linje som Sanksjonsutvalget, slik at om Sanksjonsutvalgets utredning
følges opp i samsvar med forslagene i NOU 2003:15, er det meningen
at disse reglene ikke skal stride imot, men utfylle, reglene om
overtredelsesgebyr i verdipapirhandelloven.
Når det gjelder begrunnelsen for forslaget om å innføre hjemmel
for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om meldeplikt,
viser departementet til at mange av disse overtredelsene er mindre
alvorlige brudd på verdipapirhandelloven. Overtredelsesgebyr kan
etter departementets oppfatning være en effektiv, egnet og forholdsmessig
reaksjon for slike overtredelser. Dette vil etter departementets
oppfatning bidra til et mer nyansert sanksjonssystem for disse sakene.
Slik systemet er i dag, er det ingen formelle reaksjonsmuligheter
for slike overtredelser unntatt straff. Det betyr at enkelte overtredelser
ikke sanksjoneres i det hele tatt, fordi straff fremstår som en
for streng reaksjon, mens man risikerer at andre overtredelser sanksjoneres
med straff, selv om en mildere sanksjon kunne vært tilstrekkelig.
Departementet foreslår derfor at verdipapirhandelloven § 17-4 første
ledd om overtredelsesgebyr utvides til også å omfatte brudd på reglene
om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 4-1 og brudd på reglene
om krav til meldingens innhold i § 4-3 første ledd, samt forskrifter
fastsatt i medhold av disse bestemmelsene.
I den sammenheng viser departementet også til at Sanksjonsutvalget
i NOU 2003:15 pkt. 24 har foreslått at mindre alvorlige overtredelser
av reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven bør kunne sanksjoneres
i form av blant annet overtredelsesgebyr. Departementets forslag
er derfor i overensstemmelse med Sanksjonsutvalgets forslag på dette
punkt.
I NOU 2003:15 pkt. 5 drøftes administrative sanksjoner og forholdet
til Grunnloven § 96. Finansdepartementet legger, i tråd med Sanksjonsutvalgets utredning,
til grunn at Finanstilsynets kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr
i henhold til verdipapirhandelloven § 17-4 ikke er i strid med Grunnloven § 96.
For ordens skyld vil departementet presisere at overtredelser
av samtlige ledd i verdipapirhandelloven § 4-1 foreslås sanksjonert
med overtredelsesgebyr. Det vil si at brudd på reglene om plikt
til å føre lister over primærinnsidere og nærstående i § 4-1 fjerde
og femte ledd også kan sanksjoneres ved overtredelsesgebyr. Dette
ble ikke problematisert i Kredittilsynets høringsnotat, men var
tatt inn i forslaget til lovendringer som var en del av høringsnotatet. Overholdelse
av plikten til å føre lister er nødvendig både av hensyn til markedet
og for at tilsynsmyndighetene skal kunne føre kontroll med meldepliktig verdipapirhandel.
Departementet mener at overtredelsesgebyr kan være en egnet sanksjon
også for brudd på reglene om listeføring.
Det vises til forslaget til endringer i verdipapirhandelloven
§ 17-4 første ledd.
For ordens skyld nevnes at det også er foreslått enkelte andre
mindre endringer i verdipapirhandelloven § 17-4 i forbindelse med
overføring av prospektkontrollen fra Oslo Børs til Kredittilsynet,
jf. nærmere omtale i proposisjonens kapittel 5.
Når det foreslås å innføre adgang til å ilegge overtredelsesgebyr
for brudd på reglene om meldeplikt, bør straffebestemmelsen i verdipapirhandelloven
§ 17-3 også vurderes med henblikk på eventuell avkriminalisering,
jf. også Sanksjonsutvalgets utredning, se blant annet pkt. 24.
Kredittilsynet har i høringsnotat 15. februar 2008 foreslått
at straffebestemmelsen i verdipapirhandelloven § 17-3 endres, slik
at strafferammen for brudd på reglene om meldeplikt i verdipapirhandelloven § 4-1
blir bøter, i stedet for bøter eller fengsel i inntil ett år. Kredittilsynet
har også foreslått at straff forbeholdes grove eller gjentatte tilfeller.
Strafferammen for brudd på reglene om krav til meldingens innhold i
§ 4-3 første ledd, som er bøter, foreslås uendret i høringsnotatet,
men slik at straff også her forbeholdes grove eller gjentatte overtredelser.
Departementet mener at strafferammen for grove eller gjentatte
overtredelser av reglene i § 4-1 om meldeplikt ikke bør senkes fra
bøter eller fengsel i inntil ett år til kun bøter. Det vil etter
departementets syn kunne oppfattes som et uheldig signal. Det at man
foreslår å innføre overtredelsesgebyr for de mindre alvorlige overtredelsene,
berører etter departementets oppfatning ikke de mer alvorlige tilfellene, der
straff i form av fengsel fremdeles skal kunne være en reaksjonsform.
Departementet foreslår derfor ikke endringer i strafferammen for
overtredelser av § 4-1.
Departementet mener imidlertid det bør fremgå av verdipapirhandelloven
§ 17-3 at straff er forbeholdt grove eller gjentatte overtredelser
av meldepliktreglene. Dette er i samsvar med forslaget i Kredittilsynets
høringsnotat. Dette er også i samsvar med Sanksjonsutvalgets forslag
(NOU 2003:15 pkt. 24), men slik at Sanksjonsutvalget bruker ordet
«vesentlig» i stedet for «grove eller gjentatte» overtredelser. Departementet
viser til forslaget til endring i verdipapirhandelloven § 17-3.
Strafferammen for overtredelser av reglene i verdipapirhandelloven
§ 4-3 første ledd om krav til meldingens innhold er bøter, og departementet
foreslår i likhet med Kredittilsynet ikke endringer her. Departementet
foreslår imidlertid, i samsvar med høringsforslaget, at det tas
inn som vilkår i loven at overtredelsen skal være grov eller gjentatt
for at den skal kunne sanksjoneres med straff. Det vises til forslaget til
endringer i verdipapirhandelloven § 17-3 tredje ledd.
Departementet mener videre at det bør fremgå av verdipapirhandelloven
§ 17-3 at straff er forbeholdt grove eller gjentatte overtredelser
av meldepliktreglene. Dette er i samsvar med forslaget i Kredittilsynets
høringsnotat. Dette er også i samsvar med Sanksjonsutvalgets forslag
(NOU 2003:15 pkt. 24), men slik at Sanksjonsutvalget bruker ordet
«vesentlig» i stedet for «grove eller gjentatte» overtredelser.
Departementet viser til forslaget til endring i verdipapirhandelloven
§ 17-3.
Departementet finner det ikke naturlig å si uttrykkelig i loven
at det er ved mindre alvorlige overtredelser av reglene om meldeplikt
at overtredelsesgebyr er en egnet sanksjon, men legger til grunn
at Finanstilsynet i praksis fortsatt vil oversende mer alvorlige
overtredelser av reglene til Økokrim for straffeforfølgning. Grensen
mellom hvilke overtredelser som skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr
og hvilke overtredelser som skal straffeforfølges, må nødvendigvis
bli skjønnsmessig. Når det gjelder hvilke overtredelser av meldepliktbestemmelsene
som anses som så alvorlige at straff er en riktig sanksjon, har
Sanksjonsutvalget har i NOU 2003:15 pkt. 24.5.2 uttalt følgende:
«Sentralt for bedømmelsen av om det foreligger en 'vesentlig'
overtredelse av bestemmelsene, vil være i hvilken grad hensynet
bak meldeplikten er satt til side ved overtredelsen. Hovedhensynet
er som nevnt at informasjon om kurserelevante transaksjoner av primærinnsidere
(og foretaket selv) skal gis raskt og samtidig til markedet. Videre
skal meldeplikten forebygge muligheten for innsidehandel. Et hovedspørsmål
er da i hvilken grad markedet ville utviklet seg annerledes ved
en korrekt og/eller rettidig melding. Momenter her vil være om transaksjonen gjelder
et betydelig beløp, forsinkelsens varighet og arten og omfanget
av innholdsmessige feil (for eksempel uriktig angivelse av kursen).
Av betydning for bedømmelsen kan da være om det gjelder en aksje med
god eller dårlig likviditet, da kursen normalt vil påvirkes lettere
for aksjer som omsettes sjelden over børs. Videre vil det klart
tale for at overtredelsen er vesentlig, hvis den er foretatt i den
hensikt å villede markedet eller for å skjule et underliggende lovbrudd (innsidehandel,
manglende flagging etter § 3-2, overtredelse av eierbegrensningsregler
i f.eks. finansieringsvirksomhetsloven, egenhandelsreglene i verdipapirhandelloven
kapittel 2a mv.). En forsinket melding som i tillegg gir uriktig
opplysning om transaksjonsdatoen for å prøve å skjule forsinkelsen, vil
normalt bedømmes som mer alvorlig.»
Departementet mener Sanksjonsutvalgets vurderinger kan gi en
hensiktsmessig veiledning for grensen mellom hvilke overtredelser
av reglene om meldeplikt som er egnet til å kunne sanksjoneres med straff
og hvilke som er egnet til å kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.
Komiteen vil understreke nødvendigheten
av å sikre regler for verdipapirhandel som virker preventivt mot
misbruk av innsidehandel. Reglene i verdipapirhandelloven § 4-1
om meldeplikt for primærinnsidere i selskaper som er notert på regulært marked,
har som formål å sikre at markedet raskt og samtidig får tilgang
til informasjon om transaksjoner som foretas av personer som presumptivt
kjenner selskapene bedre enn markedet for øvrig. Dette er viktig for
å sikre åpenhet og gjennomsiktighet.
Komiteen har likevel ingen innvendinger mot at
rapporteringskravene forenkles for å lette selskapenes byrde med
registrering, ettersom markedets behov for kurssensitiv informasjon
må anses å være ivaretatt i bestemmelse om selskapets informasjonsplikt
om innsideinformasjon i verdipapirhandelloven § 5-2.
Komiteen støtter samtidig forslaget om å presisere
i verdipapirhandelloven at finansielle derivater også er omfattet
av meldeplikt, slik at tidligere tvil om hvorvidt derivater med
finansielt oppgjør omfattes av meldeplikten klargjøres.
Komiteen flertall, alle unntatt medlemmene
fra Høyre og Venstre, slutter seg til regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti viser til NHOs høringsbrev datert
16. april 2010 der de etterlyser en generell ordning for overtredelsesgebyr.
Dette arbeidet har Justisdepartementet brukt lang tid på. Disse
medlemmer vil be regjeringen prioritere dette arbeidet slik
at det kan legges frem i løpet av 2010.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre slutter
seg til regjeringens forslag med unntak av forslaget om å gi Finanstilsynet
hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon.
Disse medlemmer merker seg at Justisdepartementet
etter 7 års saksbehandlingstid ikke har klart å fremme en sak for
Stortinget der de følger opp NOU 2003:15 Fra bot til bedring med
en helhetlig gjennomgang av området administrative sanksjoner. Stortinget
avviste i 2001 et ønske om innføring av administrative sanksjoner
med begrunnelse i at forholdet til Grunnlovens § 96 ikke var avklart.
NHO har i sin høringsuttalelse til komiteen kommet med flere eksempler
som dokumenterer utfordringene ved bruk av administrative sanksjoner.
Disse medlemmer er av den oppfatning at når Justisdepartementet
ikke har klart å konkludere saken i løpet av 7 års saksbehandling,
er dette et så uryddig og uklart farvann å bevege seg inn i at en
beslutning om å gi Finanstilsynet kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr,
bør utsettes til Justisdepartementet har konkludert og de prinsipielle
sidene ved saken er debattert og vedtatt av Stortinget.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen avvente innføring av administrative
sanksjoner for overtredelse av meldeplikt til etter at Stortinget
har diskutert de overordnede problemstillinger knyttet til dette
som virkemiddel.»