På oppdrag fra departementet har Direktoratet for
forvaltning og IKT (DIFI) utredet alternativer til dagens organisering
av valgarbeidet på statlig nivå. Oppdraget gikk ut på å utrede hvorvidt det
bør etableres en sentral statlig valgenhet underlagt departementet.
I høringsbrevet om DIFI-rapporten gjorde departementet oppmerksom
på at regjeringen ikke hadde tatt stilling til om det bør etableres
en sentral valgenhet, eller hvordan en slik valgenhet eventuelt
bør organiseres.
Det kan av hensyn til upartiskhet og tillit
til valggjennomføringen reises spørsmål ved om det bør være en større
avstand mellom politisk ledelse og det overordnede administrative
arbeidet for valggjennomføringen. Et system som det norske er ikke
uvanlig, men åpner for spørsmål knyttet til troverdighet og fare
for «politisk innblanding» på et felt som omhandler ivaretakelse av
en så grunnleggende demokratisk prosess som valgavvikling er. Systemet
er til enhver tid helt avhengig av tillit, og det er uheldig om
det blir stilt spørsmål ved om valgavviklingen er politisk nøytral.
Det kan i tillegg være behov for å skille ut
operative oppgaver på valgområdet fra departementet. Slike oppgaver
tar i dag en vesentlig og økende del av departementets ressurser,
og hører ikke nødvendigvis naturlig hjemme der. Et moment her er
at det må påregnes en vesentlig utvidelse av de mer operativt og
teknisk orienterte oppgavene i fremtiden dersom det eventuelt etableres
et eget sentralt administrativt valgdatasystem til bruk i alle kommuner.
Med forventninger blant annet fra kommuner, politikere
og medier om at statlige myndigheter bør ha sterkere styring og
kontroll med gjennomføring av valg vil departementet vurdere, etter
en utprøving i noen kommuner i 2011, om et sentralt valgadministrativt
datasystem bør tilbys alle kommuner.
På denne bakgrunn fikk DIFI i oppdrag å utrede alternativer
til dagens organisering av valgarbeidet på statlig nivå. I oppdraget
ble det bedt om å utrede hvorvidt det bør etableres en sentral statlig
valgenhet underlagt departementet.
I oppdraget til DIFI la departementet til grunn
at en eventuell valgenhet skulle ligge under et departement. Departementet
mente at det ikke var grunnlag for å gå inn på spørsmålet om en
valgenhet burde være underlagt Stortinget, eller at det ble etablert
en selvstendig enhet uavhengig av regjering og Storting, siden en
slik organisasjonsform ikke har tradisjon her i landet.
Internasjonalt er særlig tre hovedmodeller for
organisering av en nasjonal valgadministrasjon aktuelle:
Uavhengig av regjeringsapparatet.
Integrert i regjeringsapparatet.
En blandet modell bestående av en uavhengig komponent
og en regjeringstilknyttet komponent.
En undersøkelse gjort av Institute for Democracy
and Electoral Assistance (IDEA) i 2006 viser utbredelsen av de ulike
modellene i 214 land og territorier. Den viser at 55 prosent hadde
en uavhengig modell, 26 prosent (herunder Norge) hadde en modell
hvor valgadministrasjonen var en integrert del av regjeringen, mens
16 prosent hadde en blandet modell. De ulike modellene er imidlertid
ikke «rene» og det finnes mange ulikheter på detaljnivå.
I Sverige ligger det sentrale ansvaret for planlegging
og gjennomføring av valg og folkeavstemninger, inkludert valg til
Sametinget og Europaparlamentet, hos Valmyndigheten. Valmyndigheten
ble opprettet i 2001 som en ordinær svensk myndighet under Justitiedepartementet.
Fra 1971 til 2001 lå det sentrale ansvaret i Skatteverket. Før 1971
lå ansvaret i Innenriksdepartementet.
Valmyndigheten ledes av et styre (Valnämnden) som
består av en leder og fire medlemmer. Sammensetningen skal sikre
bred politisk og medborgerlig forankring. Det praktiske arbeidet utføres
av et sekretariat som ledes av en direktør (kanslichef). Sekretariatet
har 11–12 ansatte foruten en del innleide konsulenter.
Valmyndighetens myndighet er fastlagt i lov.
I tillegg fastsetter regjeringen betingelsene dels gjennom förordningar
(tilsvarer norsk forskrift) og dels gjennom årlige regleringsbrev.
I Sverige kan regjeringen ikke under noen omstendighet gripe inn
i myndighetenes lovanvendelse eller vedtak i enkeltsaker. Dette
har sitt utspring i at Sverige ikke har ministerstyre. Dersom regjeringen
anser at en myndighet anvender loven på feil måte, må regjeringen
istedenfor å påvirke lovanvendelsen i enkeltsaker foreslå en endring
av selve loven.
Departementet er ansvarlig for lov og forskrifter. Valmyndigheten
gir tilbakemelding om hvordan lover og forskrifter fungerer, både
i årsberetningene og i rapporter som lages etter hvert valg.
Valmyndigheten finansieres over statsbudsjettet.
Valmyndighetens beslutninger kan innklages til Valprovningsnämnden,
som ligger under Riksdagen. Klager på Riksdagsvalget rettes til Valmyndigheten.
Klager på landstings- og kommunevalg rettes til Länsstyrelsen i
det lenet hvor kommunen eller landstinget ligger.
Valg til Folketinget og Europaparlamentet og
til kommune- og regionstyrer blir gjennomført lokalt, men planlegges
og koordineres av Indenriks- og Socialministeriet på sentralt nivå.
Det meste av ansvaret er lagt ut til kommunene.
Departementet er sekretariat for Valgnævnet
og Valgbarhetsnævnet. Valgnævnet er et uavhengig organ som behandler
søknader om stemmerett for utenlandsdansker og godkjenner navn på
nye partier som vil delta i folketingsvalget eller valg til Europaparlamentet.
Valgnævnets medlemmer og varamedlemmer utpekes av innenriks- og
sosialministeren. Sekretariatet er plassert i departementets juridiske
avdeling.
Klager på kommunevalg rettes til det sittende kommunestyre
og klager på regionvalg rettes til det sittende regionstyret.
I Danmark reguleres valgområdet som inneholder
en rekke såkalte bemyndigelser hvor Folketinget har gitt ministeren
myndighet til å fastsette mer detaljerte regler på valgområdet ved
hjelp av bekjentgjøringer, sirkulærer og veiledninger. Det finnes
ca. 20–25 slike sett av regler.
DIFI foreslår i sin rapport at det legges til
rette for en valgenhet som får en direktoratsrolle, det vil si et
eget forvaltningsorgan som budsjettmessig er atskilt fra vertsinstitusjonen.
Det pekes på at dette gir en større avlastning for departementet uten
at det går ut over legitime styringsbehov. Valgenheten vil dess-uten
bli et mer attraktivt arbeidssted med en slik bredere definert rolle
sammenlignet med et alternativ der valgenheten har en smalere rolle
knyttet til hovedsakelig operative oppgaver.
DIFI mener at flest mulig oppgaver bør overføres
enheten for å gi den en størrelse som gir et visst grunnlag for
et fagmiljø og effektiv drift. Ansvaret for lovutvikling vil fortsatt
ligge i departementet.
DIFI konkluderer videre med at for å sikre tilliten
til en upartisk valgavvikling bør det etableres særskilte begrensninger
i styringen av enheten. De viser til at det ikke er vurdert som tilstrekkelig
å basere seg på den uavhengigheten som ligger i et ordinært departement–direktoratsforhold.
De mener, ut fra en prinsipiell vurdering av
hvor viktig upartiskhet i valgadministrasjonen er, og med tanke
på sårbarhet ved eventuell sviktende tillit, at det bør gjøres begrensninger
i statsrådens formelle styringsmulighet.
Når det gjelder spørsmålet om lokalisering av
en sentral valgenhet diskuterer DIFI ulike kriterier for valg av
sted.
Ved organisering av et ansvarsområde vil det være
en rekke hensyn som kan få betydning for utformingen. Dels er det
hensyn som i utgangspunktet gjelder generelt for statsforvaltningen, dels
er det hensyn som er særlig relevante for dette området.
Som et redskap for å realisere demokratisk fattede
vedtak må statsforvaltningen være politisk styrbar. I noen tilfeller
vil det være gode grunner som tilsier at et forvaltningsorgan etableres
med en større autonomi enn det som er hovedprinsippet. Slike grunner
kan for eksempel være at det aktuelle organet har oppgaver som stiller
særlige krav til upartiskhet. Instruksjonsmyndigheten kan i slike
tilfeller begrenses i større eller mindre grad. Iverksettelsen av
politiske mål og føringer skal preges av faglighet, blant annet
gjennom forsvarlig og kunnskapsbasert virkemiddelbruk og håndhevelse
av regelverk. Hensynet til faglighet kan trekke i retning av å etablere
fagorganer (direktorater) skilt ut fra departementene slik at fagkunnskap
får sin egen organisatoriske plattform og dermed i praksis en viss
skjerming mot løpende politisk styring. I noen sammenhenger kan
det være aktuelt å formalisere en slik skjerming ved å avskjære
instruksjonsmyndigheten fordi legitimitetshensyn kan tilsi at enkelte
typer enkeltsaker ikke skal være underlagt politisk styrbarhet,
men overlatt til faglig skjønn på grunnlag av lov.
Innenfor andre forvaltningsområder dreier spørsmålet
om faglig uavhengighet seg gjerne om å skjerme sektorfaglige konsekvensvurderinger
mot løpende politisk styring. På valgområdet vil det i første rekke
dreie seg om rettssikkerhetsverdiene upartiskhet og partipolitisk
nøytralitet ved gjennomføring av valg. Valgfaglige vurderinger vil
i stor grad være juridiske vurderinger om korrekt anvendelse av valglov
og forskrifter og med vekt på upartiskhet. Det som kan komme i tillegg,
er blant annet faglige konsekvensvurderinger av forsøk og regelendringer,
herunder i prinsippet også virkninger av ulike utforminger av valgordningen.
Den særskilte vektleggingen av upartiskhet tilsier
at ingen politiske aktører skal kunne få utilbørlig innflytelse
på gjennomføringen av valgene, og at det heller ikke gis grunnlag
for å danne oppfatninger om at dette skjer. En sentral valgenhet
bør ut fra dette organiseres med en viss grad av formell uavhengighet
av politisk ledelse.
Hvor omfattende uavhengigheten bør være vil imidlertid
avhenge av historiske og samfunnsmessige betingelser, slik som et
lands demokratisk stabilitet og gjensidig tillit mellom befolkning
og myndigheter.
Et annet hensyn som gjør seg spesielt gjeldende for
valgadministrasjon er hensynet til faglig kvalitet, herunder å sørge
for en korrekt og sikker gjennomføring av valget slik at det ikke
hefter tvil ved valgresultatet. Foruten tillit til at valgadministrasjonen
er nøytral og upartisk, må det også være tillit til at den ikke
gjør feil, spesielt ikke feil som kan påvirke valg-utfallet. Slike feil
vil ha svært store politiske konsekvenser, herunder også mer langsiktige
virkninger i form av svekket tillit til demokratiske valg generelt. Også
feil som ikke kan tenkes å påvirke valgutfallet kan bidra til svekking
av tilliten, gjennom at de blir gjort til gjenstand for stor medieoppmerksomhet.
En slik sårbarhet tilsier at det er et stort behov for prosedyrestyring
og kvalitetssikring, blant annet i form av kontrolltellinger, flertrinnsbehandling
og grundig og jevnlig opplæring av valgfunksjonærer.
Norsk valgadministrasjon bygger på en stor grad av
gjensidig tillit til at skrevne og uskrevne regler blir overholdt.
Befolkningen har stor tillit til at de som gjennomfører valg opptrer
upartisk selv om det dreier seg om politisk styrte organer og valgstyrer
som oppnevnes på politisk grunnlag. Disse forholdene er blitt kommentert
av utenlandske valgobservatører og andre valgfaglige miljøer.
At den praktiske gjennomføringen av valg er overlatt
til kommuner og fylkeskommuner kan tas som uttrykk for det høye
tillitsnivået i Norge. Men selv om graden både av tillit og delegering av
oppgaver er stor på dette området innebærer valgloven en utstrakt
lovstyring av prosedyrer lokalt. Lovbestemmelsene for forberedelse
og gjennomføring er til dels svært detaljerte. Dette må imidlertid
ses på bakgrunn av behovet for å unngå feil og avvik og for å sikre
likebehandling og upartiskhet. Sett ut fra en slik synsvinkel kan detaljreguleringen
i seg selv ses som et viktig tillitskapende element.
I kontrast til denne prosedyrereguleringen lokalt står
mangelen på regulering av forholdet mellom statsråd og det sentrale
embetsverk når det gjelder valgforberedelser og rammevilkår for valg.
Her rår det bare ulovfestede normer for god forvaltningsskikk, som
tilsier at politisk ledelse bør være tilbakeholdende med å involvere
seg i spørsmål som skal/bør avgjøres på rent faglig juridisk grunnlag.
Slike normer gir imidlertid sjelden klare svar på hvor grensene
skal gå i konkrete tilfeller.
DIFI peker på flere hensyn som er relevante
dersom valgadministrasjonen skal organiseres med en sentral valgenhet
underlagt KRD. En del hensyn gjelder generelt ved organisering av
forvaltningsorganer, så som styrbarhet, faglighet, rettssikkerhet
og effektivitet. Enkelte av disse er det grunn til å vektlegge spesielt
for valgadministrasjonen, så som behovet for å sikre tilliten til upartiskhet
(som springer ut av rettssikkerhetshensynet) og behovet for faglig
kvalitetssikring for å unngå feil. I tillegg kommer enkelte særlige hensyn
og særtrekk ved den norske valgadministrasjonen, blant annet er
den svært desentralt organisert, det er en høy grad av tillit til
at regler følges, og på sentralt nivå er det bare normer om god
forvaltningsskikk som regulerer forholdet mellom politikk og administrasjon.
I vurderingen av oppgavefordelingen mellom KRD
og en ny sentral valgenhet legger DIFI til grunn at flest mulig
oppgaver bør overføres for å gi den nye enheten en størrelse som
gir et visst grunnlag for et fagmiljø og en effektiv drift.
Skal valgenheten i hovedsak ha en iverksettende sekretariatsrolle
begrenset til å forvalte et detaljert regelverk, samt yte enkelte
tjenester til brukerne? Eller skal den i tillegg også ha en mer faglig
direktoratsrolle som også omfatter å være faglig rådgiver for departementet
og å være kompetanseorgan utad? Det foreslås å legge til rette for
at valgenheten får en direktoratsrolle. Dette vil gi størst avlastning
for departementet uten at det trenger å gå på bekostning av legitime styringsbehov.
Valgenheten vil dessuten bli et mer attraktivt arbeidssted med en
slik bredere definert rolle.
For å sikre tilliten til en upartisk valgavvikling
er det ikke vurdert som tilstrekkelig å basere seg på den uavhengigheten
som ligger i et ordinært departement–direktoratsforhold. Det er
riktig nok ikke påvist konkrete tegn til at valgadministrasjonens
upartiskhet faktisk har sviktet, eller at den er blitt oppfattet
å svikte. Ut fra en prinsipiell vurdering av betydningen av upartiskhet
i valgadministrasjonen og med tanke på sårbarheten ved en eventuell
sviktende tillit, foreslår DIFI likevel følgende begrensninger i
statsrådens formelle styringsmuligheter:
Lovfesting av valgenhetens
ansvar og rolle.
Avskjæring av departementets instruksjonsmyndighet
når det gjelder enkeltvedtak.
Bruk av uavhengig klagenemnd for klager
på lokalvalg og tilskuddstildeling.
Direktør ansatt på et langvarig åremål
uten adgang til gjenoppnevning.
Vedtekter fastsatt i kgl.res. som markerer
den upartiske rollen for valgenheten.
Samlet sett vil dette kunne legge presise styringsbegrensninger
som etter DIFIs syn vil være tilpasset valgenhetens behov for uavhengighet.
Sannsynlige konsekvenser ved en lokalisering utenfor
Oslo er økt reisetid, tap av nøkkelkompetanse, mindre tilgang til
relevant kompetanse, økte reisekostnader og lavere leiekostnader, samt
ekstra gjennomføringskostnader sammenliknet med lokalisering i Oslo.
På denne bakgrunn foreslår DIFI noen kriterier for stedsvalget:
Det bør foreligge
gode kommunikasjonsmuligheter fysisk og teknologisk.
Hvis det vurderes som helt nødvendig å
få personer med nøkkelkompetanse til å bli med over i den nye enheten,
kan et kriterium være begrenset reisetid fra Oslo slik at det er
lettere å få slike personer til å bli med i en overgangsperiode.
Tilgang til nødvendig kompetanse på lokaliseringsstedet,
i første rekke juridisk og IT-kompetanse, gjerne også nærhet til
slike fagmiljøer.
Mulighet for samlokalisering med en vertsinstitusjon
for å kunne utnytte administrative ressurser bedre, helst med en
statlig virksomhet for utnytte felles kompetanse på statlige fellessystemer
og felles regler.
Høringsinstansene gir i hovedsak støtte til
DIFIs forslag om å etablere en sentral valgenhet i form av et direktorat.
Enkelte høringsinstanser er imidlertid skeptiske til å opprette
en sentral valgenhet, og noen har reist spørsmål ved om det bør vurderes
alternativer til oppretting av et eget direktorat.
Departementet har ikke tatt stilling til om
det skal etableres en egen sentral valgenhet eller om det bør finnes
alternativer innenfor dagens strukturer, uten at en går veien om
oppretting av en egen enhet.
Departementet vil foreta grundige vurderinger av
hvordan valgarbeidet bør organiseres på statlig nivå. Departementet
vil eventuelt komme tilbake med forslag om å etablere en egen sentral valgenhet.